EXPEDIENTE 2693-2013

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN LA PRESIDE; GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO Y HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA: Guatemala, veintitrés de abril de dos mil catorce.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Julio Belizario Montepeque, objetando el contenido total de los sub numerales I) y II) y las literales a., b., c. y d., del inciso V) del "Reglamento que norma el uso de vías públicas y derechos de vías por el paso de vías alámbricas de transmisión de información, utilización de bienes municipales de uso común y no común, colocación de torres, cabinas, posteado, cableado u otro equipo conexo", en la forma que fue modificado mediante acuerdo aprobado por el Concejo Municipal de Quetzaltepeque, en el punto décimo segundo del acta cuarenta y tres - dos mil doce (43-2012), correspondiente a la sesión celebrada el ocho de agosto de dos mil doce y publicado en el Diario de Centroamérica el nueve de noviembre de dos mil doce. El postulante actuó bajo su propio auxilio profesional y el de los abogados José Alberto Sierra Rosales y María Elena Barrientos Cruz. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal II. Alejandro Maldonado Aguirre, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: las normas impugnadas contravienen los artículos 4, 39, 154, 171 literal c), 175 primer párrafo, 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que: a) existe engaño y fraude a la ley en el contenido parcial del referido Acuerdo, por la aparente legalidad de la que se le quiso dotar al invocar una facultad concedida en el artículo 35, literal n), del Código Municipal, que en realidad disfraza una acción ilegal, por emitir un arbitrio sin estar facultado para ello; b) la supuesta tasa que se impugna tiene su base en la construcción en inmuebles de propiedad privada, lo cual es un contrasentido, debido a que ello también fue regulado en otro apartado del Acuerdo mencionado, lo cual constituye una exacción inconstitucional y, además, contiene una redacción confusa, que imposibilita al administrado entender qué es lo que pretende reglamentar el Concejo Municipal; c) el artículo 39 constitucional determina que toda persona puede disponer libremente de sus bienes de acuerdo con la ley y ni el Código Civil ni el Código Municipal establecen la distinción de propiedad privada que se indica en el Acuerdo, sub numerales I) y II) del numeral V) -según tal derecho se derive de una adjudicación municipal o de modo distinto de haberla obtenido- pues se pretende cobrar diferentes valores por un mismo derecho de propiedad privada, violando con ello el principio de igualdad ante la ley, reconocido en el artículo 4°. de la Ley Suprema; d) no se entiende qué servicios municipales cubrirá la tasa cobrada; e) es desproporcionado el monto asignado a un servicio administrativo de emisión de documento por el que la municipalidad no puede cobrar más que el costo del mismo; f) el mencionado Acuerdo disfrazó como tasa lo que realmente es un arbitrio, infringiendo el artículo 239 de la Ley Suprema que establece que corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, por lo que un Acuerdo Municipal dictado por el Concejo Municipal no es la vía legal para imponer aquellas cargas; g) no constituyen tasas porque no existe prestación de un servicio directo por parte de la municipalidad; contrario a ello, los cobros quinquenales contenidos en las normas impugnadas son indeterminados, contradictorios, imprecisos e ilegales, violando además el artículo 171, literales a) y c), de la Ley Matriz; h) no pueden cobrarse tasas quinquenales o mensuales por la emisión de una "construcción o licencia" por la instalación de torres metálicas, pues esta carga económica recae sobre la persona individual o jurídica que la realizará y no constituye un servicio público que le esté prestando la municipalidad, sino que esta entidad únicamente otorgará el documento en el que conste la licencia respectiva, pudiendo, en cuanto a este, cobrar, fijar y determinar la tasa respectiva, atendiendo a lo que establece el artículo 72 del Código Municipal, es decir, al costo que le representa tal actividad a la municipalidad; i) las literales a., b., c., y d., objetadas son inconstitucionales por derivación, pues no es conveniente al sistema jurídico que estén vigentes normas truncadas sin sentido alguno; además, estas adolecen de incongruencias que confunden al administrado, referentes a los montos de las exacciones, a la forma de pago de las tasas ilegales y a los plazos determinados para ello; j) en la literal b. se hace alusión a contratos de arrendamiento y otros contratos que serán renovados por cinco años, mas no se sabe a cuáles se refiere; k) mediante la literal d. se pretende que todos los propietarios de los inmuebles en los que se construya una torre o se concedan espacios para propósitos de telecomunicaciones u otros servicios, den aviso a la municipalidad para que esta realice, indiscriminadamente, el cobro de la tasa, para lo cual no está facultada la entidad edil.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de veintisiete de junio de dos mil trece, publicada en el Diario de Centroamérica el once de julio del mismo año, se decretó la suspensión provisional del contenido total de los sub numerales I) y II) y de las literales a., b., c., y d. del inciso V) del "Reglamento que norma el uso de vías públicas y derechos de vías por el paso de vías alámbricas de transmisión de información, utilización de bienes municipales de uso común y no común, colocación de torres, cabinas, posteado, cableado u otro equipo conexo", en la forma que fue modificado mediante el Acuerdo del Concejo Municipal de Quetzaltepeque, según consta en el punto décimo segundo del acta cuarenta y tres - dos mil doce (43-2012), correspondiente a la sesión que celebró el ocho de agosto de dos mil doce.

Se confirió audiencia al Concejo Municipal de Quetzaltepeque, departamento de Chiquimula, y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de Quetzaltepeque, departamento de Chiquimula, no alegó. B) El Ministerio Público manifestó que: a) las disposiciones impugnadas no cumplen con las condiciones para ser calificadas como tasas, pues no reglamentan pagos voluntarios, ni se recibe una contraprestación por algún servicio público, por lo que se pretendió imponer un impuesto y no una tasa; b) al no tener el Concejo Municipal de Quetzaltepeque facultad para emitir una disposición como la recurrida, en el sentido de que estableció un arbitrio y no una tasa, se transgreden los artículos 154 y 239 de la Constitución Política, ya que la facultad de crear arbitrios a favor de las municipalidades le corresponde exclusivamente al Congreso de la República. Solicitó que se declare con lugar la presente acción constitucional y se deje sin vigencia las disposiciones impugnadas.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante y el Concejo Municipal de Quetzaltepeque, departamento de Chiquimula no alegaron. B) El Ministerio Público replicó lo que expuso al evacuar la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare con lugar el presente planteamiento y se dejen sin vigencia las disposiciones impugnadas.

CONSIDERANDO

-I-

La acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, procede cuando las disposiciones impugnadas contenidas en la norma reglamentaria (municipal), pretendan la imposición de obligaciones dinerarias que constituyen tributos y no revisten la naturaleza de "tasa", o que siéndolo, contienen parámetros de determinación inciertos y desproporcionados, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala. En ese sentido, al evidenciar tal contradicción y siendo que la función esencial de esta Corte es la defensa del orden constitucional, debe, por medio del control abstracto de constitucionalidad de las normas, emitir la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia las normas inconstitucionales; en caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

-II-

Julio Belizario Montepeque promueve acción de inconstitucionalidad general parcial, objetando el contenido total de los sub numerales I) y II) y las literales a., b,, c. y d., del inciso V) del "Reglamento que norma el uso de vías públicas y derechos de vías por el paso de vías alámbricas de transmisión de información, utilización de bienes municipales de uso común y no común, colocación de torres, cabinas, posteado, cableado u otro equipo conexo", en la forma que fue modificado mediante acuerdo que fue aprobado por el Concejo Municipal de Quetzaltepeque, en el punto décimo segundo del acta cuarenta y tres - dos mil doce (43-2012), correspondiente a la sesión celebrada el ocho de agosto de dos mil doce y publicado en el Diario de Centroamérica el nueve de noviembre de dos mil doce.

Denuncia infracción a los artículos 4, 39, 154, 171, literal c), 175, primer párrafo, 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Los argumentos impugnativos en relación a estos quedaron reseñados en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-

Previo al análisis sobre la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, es necesario puntualizar que en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala garantizan a los municipios, estos tienen la facultad de obtener y disponer de sus bienes, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar su fortalecimiento económico para la realización de obras y la prestación de servicios a los vecinos. La captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial. Esta norma consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de esos tributos.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." [consideración que esta Corte ha realizado en sentencias de diecisiete de agosto de dos mil once, seis de diciembre de dos mil once y veintidós de enero de dos mil catorce, dictadas en los expedientes trescientos cuarenta y tres - dos mil once (343-2011), novecientos sesenta y uno - dos mil once (961-2011) y cuatro mil trescientos noventa - dos mil doce (4390-2012)]; y para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Además, este Tribunal describió en esas resoluciones las principales características de las tasas: "... a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados sólo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; y f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio ..."; en concreto, la tasa debe ser establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse a la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -el servicio público municipal o el beneficio relacionado concretamente con el contribuyente- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el ciudadano. Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código y señala que para el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso. En adición a ello, el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

-IV-

Tomando en cuenta lo expuesto en el considerando precedente, es factible realizar el análisis de constitucionalidad de las normas objetadas, sobre las cuales el accionante señaló dos argumentos torales: el primero, que denominó "engaño y fraude a la ley" y el segundo, consistente en la denunciada violación al principio de legalidad, por considerar que, con una aparente legalidad, contenida en el artículo 35, literal n), del Código Municipal, se disfraza una acción ilegal, que consiste en emitir un impuesto sin estar facultado para ello, toda vez que tal atribución corresponde al Congreso de la República de Guatemala, adicionalmente a que tal exacción no sólo es ilegal sino confusa.

En el presente caso, el "Reglamento que norma el uso de vías públicas y derechos de vías por el paso de vías alámbricas de transmisión de información, utilización de bienes municipales de uso común y no común, colocación de torres, cabinas, posteado, cableado u otro equipo conexo", en la forma que fue modificado mediante acuerdo que fue aprobado por el Concejo Municipal de Quetzaltepeque, en el punto décimo segundo del acta cuarenta y tres - dos mil doce (43-2012), regula en el numeral I): "construcción de torres en propiedad privada, con registro en Registro General de la Propiedad, la Municipalidad cobrará por construcción o licencia de acuerdo a la siguiente tabla... Por licencia o construcción Q.90,000.00"; y en el numeral II de la misma disposición municipal objeto de análisis se establece: "Por construcción de torres, en terrenos sin adjudicación y dentro de las fincas municipales, se cobrará por construcción o licencia de acuerdo a la tabla iguiente: Por licencia o construcción Q.90,000.00; cuota mensual Q. 1,833.33; lapso de tiempo 5 años en forma mensual o anticipada a elección de la empresa Q. 110,000.00".

Al contrastar los razonamientos jurídicos expresados por el postulante con las disposiciones objetadas precitadas, esta Corte no advierte el denunciado fraude a la ley, en virtud que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y su ornato, lo que incumbe bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial; siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

En ese contexto, al referirse a la transgresión al principio de legalidad, el accionante manifestó que las exacciones contenidas en las normas impugnadas transcritas con anterioridad no son tasas, sino arbitrios, pues no se establece un servicio público (contraprestación) concreto ni directo en favor del particular que lo paga, siendo el Congreso de la República de Guatemala el único facultado para crear tributos, además de que no pueden cobrarse tasas quinquenales o mensuales por la emisión de una "construcción o licencia", a lo que se agrega el hecho de que los cobros contenidos en las normas impugnadas son indeterminados, contradictorios, imprecisos, desproporcionados e ilegales. Sobre esos aspectos, esta Corte estima que el principio de legalidad en la tributación no sólo implica que el nacimiento de la obligación tributaria debe producirse con base a la existencia de una ley formal que la establezca, sino además, que la ley debe determinar claramente las bases de recaudación, dentro de las cuales, en el caso particular, se destaca el hecho generador, la base imponible y la cuota. Junto con el principio de legalidad, surge y se afirma el principio de seguridad jurídica, en lo que se refiere a la precisión del ordenamiento aplicable en un caso y momento determinados; asimismo, la normativa impositiva debe contener disposiciones explícitas e inequívocas sobre todos los elementos esenciales que están relacionados con la obligación tributaria.

En el presente caso, esta Corte determina que si bien los numerales I) y II) impugnados establecen cobros por "construcción o licencia", actividad administrativa que, como fue expuesto en párrafos precedentes, corresponde realizar a la municipalidad, como administradora de sus bienes y responsable del ordenamiento territorial de su jurisdicción, también lo es que en la literal c. contenida en el numeral V) del Reglamento aludido, se indicó que "Los ingresos de la tasa que se cobrará serán invertidos en obras de infraestructura para el municipio", lo cual no constituye una contraprestación directamente relacionada con el contribuyente -característica esencial de la tasa-, sino que se dirige a la realización de una actividad general de la municipalidad, aspecto que tergiversa la naturaleza de la tasa y configura un arbitrio. Esa ambigüedad hace imposible precisar cuáles son los servicios municipales o beneficios que el contribuyente recibiría al hacer efectivo tales pagos -únicos, mensuales o quinquenales-, por lo que se transgrede el principio de legalidad al pretender extraer dinero de los particulares pues, en todo caso, la creación de arbitrios corresponde con exclusividad al Congreso de la República de Guatemala.

Adicionalmente, se advierte que dichas disposiciones cuestionadas no determinan con claridad ni certeza cuál es la suma a pagar; ello es así, debido a que la primera de las referidas normas establece un único cobro por "licencia o construcción", pero crea confusión al complementarlo con la literal a) de ese mismo Reglamento (también objeto de impugnación en esta acción), el cual indica: "El pago se efectuará mensual, anual o anticipado, quedando a criterio de elección de las empresas interesadas" por lo que no queda claro si el importe estipulado (noventa mil quetzales) debe dividirse, en caso de efectuar desembolsos mensuales, o si debe multiplicarse, en caso de realizar un pago anual anticipado. De igual forma, al analizar la segunda disposición mencionada - numeral II)- se observa la falta de claridad en cuanto al monto, pues se establecen tres cobros distintos que también deben ser aplicados en concordancia con la literal a) previamente aludida; de esa cuenta, el primer cobro es por licencia o construcción (noventa mil quetzales), el segundo es una cuota mensual (un mil ochocientos treinta y tres quetzales con treinta y tres centavos) y el tercero, es por el "lapso de tiempo 5 años en forma mensual o anticipada a elección de la empresa" (ciento diez mil quetzales), de donde resulta incertidumbre, respecto a si el interesado puede elegir entre esas tres formas de desembolso, o si deberá efectuar los tres pagos y únicamente podrá elegir en cuanto a la periodicidad en el último de los montos indicados. En todo caso, se estima que, tal como lo afirma el accionante, su contenido es contradictorio e impreciso, además de que no pueden cobrarse tasas quinquenales o mensuales por la emisión de una licencia, pues tales pagos, según se desprende de la lectura de las normas objetadas, no constituyen renta por el uso de bienes municipales.

Por otro lado, el accionante imputa a aquellas regulaciones denunciadas constituir un cobro desproporcionado, si se toma en cuenta que sólo se trata de la expedición de un documento por parte de la municipalidad. De conformidad con lo analizado y específicamente con el citado artículo 72 del Código Municipal, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que los pagos descritos no tienen relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de construcción, no porque se trate de la mera emisión de un documento como alega el accionante (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de cierta torre, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los montos estipulados podrían resultar más elevados según la periodicidad de los cobros, aspecto que, como se dijo, no fue claramente definido y en adición a ello, porque no son directamente proporcionales al servicio administrativo municipal, pues como se indica en la literal c. previamente citada, "Los ingresos de la tasa que se cobrará serán invertidos en obras de infraestructura para el municipio", de donde se colige que aquellas exacciones no fueron fijadas con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibidem, obviando además, que esos recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales dé uso común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino que, en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia, actividad que no se relaciona con las "obras de infraestructura para el municipio", por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

De lo anteriormente expuesto se desprende que no obstante que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos debe ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en los preceptos objeto de examen, toda vez que estos crean exacciones carentes de contraprestación, además de ser desproporcionadas, contradictorias y confusas respecto a cuál es la cuota que deberá hacer efectiva el sujeto pasivo de la obligación tributaria, elementos que las tornan inconstitucionales, en virtud que colisionan con los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Por último, el promovente de esta acción denuncia la inconstitucionalidad "por derivación" de las literales a., b., c. y d., contenidas en el numeral V) del mismo Reglamento citado, mas no realiza el análisis comparativo e individualizado entre estas y los artículos constitucionales que considera violados, sino que únicamente expuso afirmaciones generalizadas que por sí mismas no viabilizan el análisis de fondo por parte de esta Corte, de tal forma que se evidencie transgresión constitucional alguna, pues el hecho de que los numerales I) y II) anteriormente analizados, contengan vicios de inconstitucionalidad no pone de manifiesto, de manera indubitable ni categórica, que las literales impugnadas también colisionen con la Ley Suprema; de esa cuenta es insubsanable por este Tribunal la falta de argumentación y parificación normativa que demuestre de qué forma se vulnera el Magno Texto, por lo que en cuanto a esos rubros -literales a., b., c. y d. del numeral V)- esta acción deviene improcedente.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°., 3°., 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 149, 163, literal a), y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 1 y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO