EXPEDIENTE 2118-2013

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN LA PRESIDE, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, CARMEN MARÍA GUTIÉRREZ DE COLMENARES Y MARÍA DE LOS ÁNGELES ARAUJO BOHR: Guatemala, veinte de marzo de dos mil catorce.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida contra los artículos 39 y 43, literal b), del punto tercero del acta cero dos guión dos mil trece guión CM guión EX (02-2013-CM-EX) del Concejo Municipal de la Villa de San Cristóbal Verapaz, departamento de Alta Verapaz, publicado en el Diario de Centro América, el treinta de abril de dos mil trece. La acción es promovida por Cámara del Agro de Guatemala, por medio del presidente de su Junta Directica y Representante Legal, José Santiago Molina Moran. La entidad accionante actúo con el auxilio de los abogados Edgar Stuardo Ralón Orellana, Sussan Andrea Campolio Díaz y María Eugenia Rivera Lacayo. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal II Gloria Patricia Porras Escobar, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES
I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la cámara accionante se resume: A) Que las disposiciones cuestionadas vulneran los artículos 239, 157 y 171, inciso a) constitucionales, debido a que los cobros referidos en ellos no llevan aparejada una prestación de servicio, en consecuencia, quienes realicen las actividades referidas en las mismas dentro de la circunscripción municipal correspondiente, deberán pagar a la municipalidad una "tasa" de conformidad con los montos establecidos arbitrariamente sin relación alguna de bilateralidad y sin recibir nada a cambio. B) Que los impuestos y arbitrios deben estar contenidos en ley, y que la potestad legislativa corresponde con exclusividad al Congreso de la República, por lo que mediante los artículos objeto de impugnación la municipalidad correspondiente pretende establecer e implementar cobros indebidos, desconociendo la facultad del Congreso de la República. C) En estos casos el hecho generador es una actividad municipal general, sin relación concreta alguna con el contribuyente, pues los rubros señalados como objeto de la impugnación, son de carácter general y los particulares deben cumplir para el sostenimiento de los gastos del municipio sin un beneficio directo para los vecinos, lo cual evidencia la naturaleza de ser arbitrios y no constituyen "tasas", infringiendo los principios constitucionales relacionados. D) En las disposiciones cuestionadas no se regula servicio público alguno que haya de ser prestado por el ente municipal, a cambio del pago que habrá de efectuarse; es decir se impone el cobro pero no beneficio alguno, pues las personas que realicen extracciones de productos agrícolas y minerales, están obligadas al pago aunque no tengan la voluntad de efectuarlo. E) También vulneran el artículo 12 del Código Tributario, que establece que el arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades, y en la que el hecho generador es una actividad municipal general no relacionada concretamente con el contribuyente y el 35 del Código Municipal, el cual regula que las tasas que puede fijar el concejo municipal son "tasas por servicios administrativos" y "tasas por servicios públicos", pero siempre deben ser a cambio de un servicio, no pueden ser una pura contribución general para cubrir el importe de los gastos públicos.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional del artículo 39, "Frutos y Productos", y 43, literal b), "Licencias Municipales de autorización de apertura de puerta", del punto tercero del acta cero dos guión dos mil trece guión CM guión EX (02-2013-CM-EX) del Concejo Municipal de la Villa de San Cristóbal Verapaz, departamento de Alta Verapaz, publicado en el Diario de Centro América el treinta de abril de dos mil trece. Se dio audiencia por quince días a la Municipalidad de la Villa de San Cristóbal Verapaz, departamento de Alta Verapaz, y al Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio Público, indicó que los artículos objeto de impugnación, son inconstitucionales, toda vez que imponen una exacción que constituye un arbitrio y no una tasa, ya que los arbitrios de conformidad con el articulo 239 constitucional, son impuestos municipales que establece el Congreso de la República y las tasas, según el tenor del artículo 260 constitucional, son los derechos o precios por servicios administrativos, fijados a través de acuerdos y reglamentos. Solicitó que al resolver se declare con lugar la presente acción. B) El Concejo Municipal de la Villa de San Cristóbal Verapaz, departamento de Alta Verapaz, no evacuó la audiencia conferida.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La accionante, no la evacuó. B) El Ministerio Público reiteró los argumentos vertidos en la audiencia conferida y solicitó que se declaré con lugar la acción constitucional promovida. C) El Concejo Municipal de la Villa de San Cristóbal Verapaz, departamento de Alta Verapaz, no evacuó.

CONSIDERANDO

-I-

La acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, procede contra las disposiciones generales que contengan vicio de inconstitucionalidad, con el objeto de que la legislación se mantenga en los límites que fija la Constitución Política de la República de Guatemala, excluyendo del ordenamiento jurídico aquellas normas que no se conformen con ella. En ese sentido, siendo que la función esencial de esta Corte, es la defensa del orden constitucional, debe, por medio del control abstracto de constitucionalidad de las normas, determinar si las leyes emitidas rebasan o no las limitaciones constitucionales y si estas se sujetan a su máxima jerarquía, confrontando unas con otras dentro del espíritu del régimen jurídico establecido.

Los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista una contraprestación determinada referente al mismo y, por el contrario, que denoten una simple finalidad de grabar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos por parte de la referida municipalidad, no puede ser considerada como una "tasa", y por lo tanto no puede ser establecida por el ente municipal, sino, con fundamento el principio de legalidad tributaria debe ser fijada por el Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Cámara del Agro de Guatemala, promueve inconstitucionalidad general parcial contra los artículos 39 y 43, literal b), del punto tercero del acta cero dos guión dos mil trece guión CM guión EX (02-2013-CM-EX) de seis de febrero de dos mil trece, emitido por el Concejo Municipal de la Villa de San Cristóbal Verapaz, departamento de Alta Verapaz, publicado en el Diario de Centro América el treinta de abril de ese mismo año, y que contiene reglamento denominado "Plan de tasas, rentas y demás tributos de la municipalidad de San Cristóbal Verapaz, del departamento de Alta Verapaz"

Denuncia infracción a los artículos 157, 171 inciso A), y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Los argumentos impugnativos en relación a estos quedaron reseñados en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-

Previo a efectuar el análisis correspondiente, relacionado con los fundamentos jurídicos en que descansa la impugnación, esta Corte advierte de la lectura del escrito que contiene el planteamiento de la presente acción, que la confrontación jurídica que es necesaria en este tipo de casos, y que requiere ineludiblemente realizar por parte del accionante un análisis, separado, razonado y claro de los motivos jurídicos en que descansa la misma, se realizó solamente en relación al artículo 239 constitucional, por lo que únicamente en cuanto a éste se emitirá una análisis de fondo por parte de esta Corte.

Es ese sentido, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala garantizan a los municipios, estos tienen la facultad de obtener y disponer de sus bienes, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar su fortalecimiento económico para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos. La captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial. Esta norma consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de esos tributos.

En cuanto al principio de legalidad tributaria esta Corte ha indicado que con fundamento en el mismo se: “garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos... La tasa, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público. De esta definición se infiere que el tributo creado en la norma impugnada no constituye una tasa, puesto que la exacción onerosa que se obliga pagar a las empresas que encuadran su actividad en los supuestos establecidos no se genera de manera voluntaria ni está previsto como contraprestación a ese pago un determinado servicio público más que los que el ente creador de la norma está obligado a proporcionar.", criterio sustentado por este Tribunal en sentencias de siete de octubre de dos mil ocho, uno de marzo, veinticuatro de agosto y diecinueve de octubre, todos de dos mil once, dentro de los expedientes dos mil veintidós guión dos mil ocho (2022-2008), dos mil doscientos treinta y cuatro guión dos mil diez (2234-2010), un mil quinientos cincuenta y ocho guión dos mil once (1558-2011) y trescientos veintiuno guión dos mil once (321-2011), respectivamente.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador, una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de diecisiete de agosto de dos mil once y seis de diciembre de dos mil once, dictadas en los expedientes trescientos cuarenta y tres guión dos mil once[ 343-2011] y, novecientos sesenta y uno guión dos mil once [ 961-2011]); y para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas: "... a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados sólo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio ..."; en concreto, la tasa debe ser establecida en proporción al costo del servicio que se preste, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Adicionalmente el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código y señala que para el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso. El mismo cuerpo legal, establece en su artículo 72 que le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

-IV-

Tomando en cuenta lo expuesto en el considerando precedente, es factible realizar el análisis de constitucionalidad de las normas objetadas, sobre las cuales el accionante señaló concretamente que los cobros referidos en el reglamento de tasas, y en relación a los artículos puntualmente denunciados, no llevan aparejada una prestación de servicio en concreto, que el hecho generador es una actividad municipal general, sin relación concreta alguna con el contribuyente, y que se eliminó el elemento de voluntariedad del contribuyente pues los rubros señalados deben ser cumplidos para el sostenimiento de los gastos del municipio sin un beneficio directo.

El primero de los cobros cuestionados, contenido en el artículo 39, establece bajo el epígrafe de "Frutos y productos" que es permitida la extracción de productos agrícolas y minerales del municipio correspondiente, debiendo los interesados pagar previamente las tasas siguientes: para arena de mina, camión de un eje, treinta quetzales (Q.30.00); piedra, camión de dos ejes, cincuenta quetzales (Q.50.00); balastro, pickup, diez quetzales (Q. 10.00); café, bulto, dos quetzales (Q.2.00); pimienta, bulto, dos quetzales (Q.2.00); aguacate, bulto, dos quetzales (Q.2.00); pacaya, bulto, dos quetzales (Q.2.00); cardamomo, bulto, dos quetzales (Q.2.00); cítricos, bulto, dos quetzales (Q.2.00).

La otra disposición municipal atacada, contenida en el artículo 43, literal b), refiere que todo establecimiento abierto al público, después de haber sido autorizado por las autoridades municipales y cumplido con los demás requisitos legales que corresponda, deberá contar con la licencia municipal de "apertura de puerta", la cual tendrá una vigencia de un año y los interesados deberán efectuar el pago único de tasas, por las siguientes categorías de establecimientos: De primera categoría, sanatorios, bancos, cooperativas, hoteles, gasolineras, centros de conveniencia o recreativos, fábricas y distribuidoras de materiales de construcción, distribuidoras de productos agrícolas y orgánicos, invernaderos (floristerías), quinientos quetzales (Q500.00); de segunda categoría, restaurantes, farmacias, ventas de teléfonos, clínicas dentales, comerciales de electrodomésticos, colegios privados, distribuidoras de cable, aserraderos, blockeras, adoquineras, car wash, ciento cincuenta quetzales (Q.150.00); de tercera categoría, ferreterías, lavanderías, salones de belleza, gimnasios, ventas de repuestos automotrices, talleres mecánicos, distribuidoras de gas, purificadoras de agua, venta de ropa, zapaterías, internet, depósitos de granos básicos y productos de consumo diario, cien quetzales, (Q.100.00); de cuarta categoría, panaderías barberías, herrerías, librerías, talabarterías, pollerías, tiendas, sastrerías, ventas de concentrados para animales domésticos, cincuenta quetzales (Q.50.00); de quinta categoría, tortillería y comedores, veinticinco quetzales (Q.25.00).

El análisis que se impone en este caso, es si el cobro a que se refieren las normas Impugnadas, reúne o no las condiciones para ser calificada como tasa, o bien, si éste tiene las características de un impuesto. En relación a lo que es tasa, se puede decir que es una creación que compete a las corporaciones municipales y que consiste en la prestación en dinero o pecuniaria por la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio público. Es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario de una prestación en dinero fijada de antemano" y una "contraprestación de un servicio público". El hecho generador o imponible es una actividad estatal o municipal determinada, relacionada concretamente con el contribuyente, lo que la distingue claramente del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada concretamente con el ciudadano.

Teniendo presente lo anterior, las tasas impositivas que pretende imponer la Municipalidad de la Villa de San Cristóbal Verapaz, departamento de Alta Verapaz, no son un requerimiento -voluntario- del administrado, sino una imposición del propio ente municipal que obliga al particular a pagar por la extracción de productos agrícolas y minerales y a formular la solicitud de autorización municipal (licencia) para la apertura de puerta de establecimientos mercantiles, porque de otro modo, no puede ejecutar su actividad comercial. Por lo tanto, el elemento voluntariedad en el requerimiento del servicio y en el pago y, sobre todo, en el de la contraprestación, es inexistente.

De esa suerte, aunque hay una relación directa entre el ente facultado de expedir la autorización municipal de funcionamiento (licencia) y el obligado al pago por ella, que podría hacer situar el cobro dentro del ámbito de tasa, no se cumple en esa relación las otras condicionantes de un impuesto, como lo son la voluntariedad y contraprestación de un servicio público, por ende, las exacciones pretendidas no pueden situarse dentro de la clasificación de tasa, cuya facultad de creación sí se le ha otorgado al municipio.

Ello conduce a la conclusión ya expuesta por este Tribunal en otros fallos, consistente en afirmar que cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa impositiva sobre el mismo, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, el cobro pretendido en la norma debe hacerse por medio de la creación de los tributos, pero por el ente facultado para ello, es decir el Congreso de la República.

Esta Corte, en sentencias de fechas siete de octubre de dos mil ocho, veinticuatro de febrero de dos mil nueve y, diecinueve de enero de dos mil once, dictadas dentro de los expediente dos mil veintidós guión dos mil ocho (2022-2008), tres mil setecientos siete guión dos mil ocho (3707-2008), y un mil ochocientos dieciocho guión dos mil diez (1818-2010), respectivamente, referente a acciones de inconstitucionalidades de tasas similares a las analizadas en el presente fallo, ha sustentado el mismo criterio.

Por las razones expuestas, se concluye que los artículos 39 y 43, literal b), del punto tercero del acta cero dos guión dos mil trece guión CM - EX (02-2013-CM-EX) de seis de febrero de dos mil trece, emitido por el Concejo Municipal de la Villa de San Cristóbal Verapaz, departamento de Alta Verapaz y publicado en el Diario de Centro América el treinta de abril de ese mismo año, y que contiene reglamento denominado "Plan de tasas, rentas y demás tributos de la municipalidad de San Cristóbal Verapaz, del departamento de Alta Verapaz", contraviene lo preceptuado en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, lo cual hace procedente declarar la inconstitucionalidad de los preceptos reglamentarios atacados, y así deberán declararse, y por la razones expuestas no es procede imponer multa a los abogados patrocinantes ni tampoco condenar en costas.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 141, 143, 148, 163 inciso a), 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO