CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD

EXPEDEDIENTE 4247-2012

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN LA PRESIDE, ROBERTO MOLINA BARRETO, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE Y MAURO RODERICO CHACÓNCORADO: Guatemala, once de septiembre de dos mil trece.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial del numeral I), rubro "Bancos: Q 300.00", del Acuerdo sin fecha, que establece tasas municipales por derecho de operación de negocios que se encuentran abiertos al público, emitido por la Municipalidad de Moyuta, departamento de Jutiapa, publicado en el Diario Oficial, el doce de marzo del dos mil doce, promovida por Banco Agromercantil de Guatemala, Sociedad Anónima, por medio de su Mandataria Especial, Judicial con Representación, Saramaría Estrada Artola. La postulante actuó con el auxilio profesional de la Mandataria mencionada y de los abogados Edgar Alfredo Ortíz Bojórquez y Josué Ottoniel Barrera Paz. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Alejandro Maldonado Aguirre, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES
I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

La argumentación de la accionante, respecto de la norma impugnada de inconstitucionalidad, se resume de la siguiente forma: a) la tasa retribuye un servicio concreto o potencial, correlativo, directo y voluntario que presta el Estado, o por delegación de este, las municipalidades, mientras que el impuesto es obligatorio y sirve para financiar obras o servicios de beneficio colectivo, general, impersonal e indirecto; b) la norma impugnada no reviste las características de tasa sino de tributos que no fueron decretados por el órgano constitucionalmente designado para ello, pues pretende el cobro a "Bancos: Q300,00" por "derecho de operación de negocio abierto al público" sin establecerse cuál será el servicio público concreto que prestará la Municipalidad a cambio del referido cobro, violando con ello los artículos 171, literal c), y 239 de la Constitución; c) indica que doctrinariamente, un impuesto se caracteriza porque contiene una exigencia sin contraprestación y porque el hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, que ponen de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de bienes o la adquisición o gasto de la renta, por lo que, dado que el cobro establecido por la Municipalidad de Moyuta reúne estas características, se encuadra en un tipo de impuesto, específicamente en un arbitrio; d) a su juicio, se vulnera el artículo 152 de la Ley Suprema, en virtud que el Concejo Municipal carece de facultades para crear impuestos, como el que se refiere al cobro por derecho de operación de negocios que se encuentran abiertos al público, pues por mandato constitucional tal atribución se reserva al Congreso de la República de Guatemala; e) indicó que se transgrede el artículo 255 constitucional que prevé la adecuación de la captación de recursos al principio de legalidad tributaria, confiriendo con exclusividad la facultad de decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales al Congreso de la República, lo cual se contraviene al haberse decretado un arbitrio por una autoridad municipal; f) invocó las sentencias de la Corte de Constitucionalidad dictadas en los expedientes mil cuatrocientos veintinueve - dos mil uno (1429-2001), un mil ochocientos noventa y uno - dos mil uno (1891-2001), quinientos cuarenta y cuatro - dos mil uno (544-2001), noventa y cinco - dos mil cuatro (95-2004) y tres mil cuarenta - dos mil seis (3040-2006). Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad parcial que se promueve y se deje sin vigencia la norma impugnada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de doce de octubre del dos mil doce, esta Corte decretó la suspensión provisional del rubro "Bancos: Q300.00", contenido en el numeral I) del Acuerdo sin fecha emitido por el Concejo Municipal de Moyuta, del departamento de Jutiapa, publicado en el Diario Oficial el doce de marzo de dos mil doce. Se confirió audiencia por quince días al Ministerio Público y al Concejo Municipal relacionado. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de Moyuta, del departamento de Jutiapa se limitó a solicitar que se tuviera por evacuada la audiencia que le fue conferida. B) El Ministerio Público señaló su conformidad con el planteamiento de esta acción en los términos siguientes: a) el Congreso de la República es el único órgano del Estado con facultades legítimas para la creación de tributos, según el principio de legalidad en materia tributaria, establecido en el artículo 239 constitucional; b) la tasa ha sido definida por la Corte de Constitucionalidad en su jurisprudencia como una obligación que tiene como hecho generador la prestación efectiva de un servicio público individualizado a favor del contribuyente; es decir, es una relación de cambio en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público, lo cual demuestra que el tributo creado por la norma impugnada no es una tasa, sino un impuesto; c) comparte lo argumentado por el accionante, respecto a que el rubro "Bancos: Q300.00" ya mencionado viola el artículo 239 constitucional, puesto que invade la esfera de las atribuciones del Congreso de la República al exigir un pago por operar un establecimiento comercial abierto al público sin que el administrado reciba un servicio a cambio, toda vez que este constituye un arbitrio y no una tasa. Solicitó que la presente acción de inconstitucionalidad sea declarada con lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El interponente, Banco Agromercantil de Guatemala, Sociedad Anónima, reiteró los argumentos legales que invocó en el planteamiento de la acción de inconstitucionalidad. Solicitó que se declare inconstitucional la disposición impugnada. B) El Concejo Municipal de Moyuta, del departamento de Jutiapa, argumentó que: a) de conformidad con el artículo 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, los municipios, como instituciones autónomas, pueden obtener y disponer de recursos, atender los servicios públicos y el ordenamiento territorial; b) los bienes, rentas, arbitrios y tasas gozan de las garantías establecidas en los artículos 260 y 261 de la Carta Magna; c) las entidades con fines de lucro se benefician de la capacidad organizativa municipal para el logro de sus objetivos mercantiles, lo cual verifica la responsabilidad contributiva de los vecinos; d) los servicios públicos municipales se organizan en función del interés común, así, los beneficios de orden individual son accesorios o accidentales, porque el servicio está puesto a disposición de la comunidad, como la seguridad municipal, tarea que corresponde al gobierno central, pero que las municipalidades han asumido derivado de las circunstancias actuales de inseguridad; e) el artículo 72 del Código Municipal establece que el municipio debe regular y prestar los servicios públicos, así como determinar el cobro de tasas y contribuciones equitativas y justas; f) citó la legislación de México, en relación a que una tasa es la prestación pecuniaria exigida compulsivamente por el Estado en virtud de la ley para la realización de una actividad que afecta especialmente al obligado, siendo de notar al respecto que la última parte del concepto no significa que la actividad estatal debe traducirse necesariamente en una ventaja o beneficio individual, sino tan solo debe guardar cierta relación con el sujeto de la obligación, por cualquier circunstancia que lo vincule jurídicamente con el servicio público instituido. Solicitó que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad. C) El Ministerio Público reiteró las expresiones técnico- jurídicas expuestas al evacuar la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare con lugar esta acción.

CONSIDERANDO
-I-

El principio fundamental del control de constitucionalidad es el de la supremacía de la Constitución, conforme el cual esta prevalece sobre cualquier ley y sanciona con nulidad las leyes y disposiciones de carácter general que violen o tergiversen las normas constitucionales. Del principio de supremacía se deriva el de la jerarquía normativa que impone la coherencia del ordenamiento jurídico, de manera que la norma superior determina la validez de la inferior. El principio de supremacía legal está garantizado por la Constitución; por una parte, la que ordena la adecuación de la ley a las normas constitucionales y, por la otra, la que impone a los tribunales el deber de observar en toda resolución o sentencia el principio de que la Constitución prevalece sobre cualquier ley o tratado.

-II-

En el presente caso, Banco Agromercantil de Guatemala, Sociedad Anónima, plantea ante esta Corte acción de inconstitucionalidad parcial contra el rubro "Bancos: Q300.00", contenido en el numeral I) del Acuerdo sin fecha que establece las tasas municipales por derecho de operación de negocios que se encuentren abiertos al público, emitido por la Municipalidad de Moyuta, del departamento de Jutiapa y publicado en el Diario Oficial el doce de marzo de dos mil doce, argumentando que la norma impugnada transgrede las disposiciones con tenidas en los artículos 152, 171, literal c), 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, toda vez que no reviste las características de tasa, sino de un arbitrio, pues aquélla retribuye al obligado un servicio concreto o potencial, correlativo, directo y voluntario, contrario a lo que sucede en el caso planteado en el que se pretende el cobro a "Bancos: Q300.00" por derecho de operación de negocios abiertos al público, además de que el Concejo Municipal referido carece de facultades para crear impuestos, pues ello corresponde al Congreso de la República de Guatemala.

-III-

El artículo 239 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de esos tributos. En el artículo 255 de ese cuerpo de normas fundamentales se establece que la captación de recursos económicos del municipio debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 Ibídem. De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de diecisiete de agosto de dos mil once y seis de diciembre de dos mil once, dictadas en los expedientes trescientos cuarenta y tres - dos mil once [ 343-2011] y novecientos sesenta y uno - dos mil once [961- 2011] ).

Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas: "... a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados sólo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio...".

En efecto, la tasa es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario de una prestación en dinero fijada de antemano" y una "contraprestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en favor del contribuyente", es decir, debe ser establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados. Es precisamente este elemento -el servicio público municipal relacionado concretamente con el contribuyente- el que constituye el hecho generador o imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el ciudadano.

A criterio de la accionante, no existe en el caso analizado un servicio directo y voluntario al pretenderse con la norma impugnada el cobro por "derecho de operación de negocio abierto al público" a "Bancos: [por un importe de ] Q. 300.00" por lo que este cobro se configura como un impuesto que ha sido emitido contrariando el principio de legalidad prescrito en los artículos 152 y 255 de la Ley Suprema, pues un Concejo Municipal carece de facultades para crearlo. Al respecto, esta Corte, al examinar la conformidad constitucional de la disposición objetada determina que, si bien es cierto, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República, se otorgó a las municipalidades la potestad para determinar la delimitación del área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza sean abiertos al público -para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable- también lo es que esa normativa no le obliga de manera taxativa a exigir cobro alguno por ese concepto.

En el presente caso, se estima que esta exacción no puede ser calificada como tasa, en virtud de que carece de los elementos fundamentales que la caracterizan, pues no se logra establecer cuál es la actividad relacionada directamente con el ciudadano que paga, consistente en un servicio municipal que, además, sea producto de un requerimiento - voluntario- del administrado, y no una imposición del propio ente municipal que compele al particular a formular la solicitud de derecho de operación de negocios que se encuentren abiertos al público, porque de otro modo, el obligado no puede ejecutar su actividad, en este caso, de índole comercial. Además de advertir la inexistencia de contraprestación vinculada concretamente con el sujeto constreñido al pago, se observa que el cobro establecido no tiene relación con los costos de operación que implica la actividad administrativa que debe prestar la municipalidad, según la normativa precitada (emisión de licencia y dictamen previo, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para emitir tal autorización, como estudios sobre su ubicación, características, ordenamiento y ornato, entre otras), pues carece de razonabilidad y proporcionalidad, dado que al analizar la norma impugnada en su contexto, se advierte que las supuestas tasas impuestas, contenidas en el acuerdo aludido, difieren entre sí, según la naturaleza de cada uno de los negocios abiertos al público en ella enunciados, de donde se colige que el hecho imponible del cobro que ahora se objeta no lo constituyen aquéllos servicios administrativos municipales sino la actividad comercial que se realice.

Ello conduce a la conclusión ya expuesta por este Tribunal en otros fallos y reiterada en el presente, consistente en afirmar que cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de una tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, el cobro pretendido en la norma debe hacerse por medio de la creación de los tributos, pero por el ente facultado para ello, es decir el Congreso de la República.

Por estas razones se estima que el hecho imponible o generador del cobro fijado en el apartado "Bancos: Q.300.00", contenido en el numeral I) del Acuerdo sin fecha emitido por el Concejo Municipal de Moyuta, del departamento de Jutiapa, publicado en el Diario Oficial el doce de marzo de dos mil doce, no tiene sustento constitucional, pues aquel, en todo caso, reúne las características de arbitrio, cuya creación compete únicamente al legislador y no a la autoridad edil y, como consecuencia, vulnera la ley fundamental en los artículos 171, literal c), 239 y 255, por lo que deviene inconstitucional y así deberá declararse.

Igual criterio ha sustentado esta Corte en sentencias de veintinueve de octubre de dos mil ocho, veinticuatro de agosto de dos mil once y diecinueve de octubre de dos mil once, dictadas dentro de los expedientes ochocientos cinco - dos mil ocho (805-2008), un mil quinientos cincuenta y ocho - dos mil once (1558-2011) y novecientos sesenta y cuatro - dos mil once (964-2011), respectivamente.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267,268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133,141, 143, 163, literal a), 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 31 y 34 bis del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO