EXPEDIENTE  5327 y 5331-2012

Sin lugar la acción de inconstitucionalidad del artículo 22 del Decreto 39-2010, Ley del Registro Nacional de las Personas


EXPEDIENTES ACUMULADOS 5327-2012 5331-2012

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA -QUIEN LA PRESIDE-, ROBERTO MOLINA BARRETO, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, RICARDO AL VARADO SANDOVAL, HECTOR EFRAÍN TRUJILLO ALDANA Y JUAN CARLOS MEDINA SALAS: Guatemala, uno de agosto de dos mil trece.

Se tienen a la vista para dictar sentencia, las acciones de inconstitucionalidad de carácter general parcial del artículo 22 del Decreto 39-2010 del Congreso de la República, por el que fue reformado el artículo 92 del Decreto 90-2005 del mismo organismo estatal -Ley del Registro Nacional de las Personas-, promovidas: a) en las frases "a más tardar el dos (2) de enero de dos mil trece (2013)" y "a partir del dos de enero de dos mil trece; a partir de esa fecha,", por el Procurador de los Derechos Humanos, con el patrocinio de los abogados Jorge Mario Monzón Chávez, Julio César Godínez Arana y Lili Barco Pérez; y b) en su contenido íntegro, por Amílcar de Jesús Pop Ac, con el patrocinio de los abogados Manuel Antonio Sic Sic, Sonia Marina Gutiérrez Raguay y Carlos Antonio Pop Ac. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Alejandro Maldonado Aguirre, que expresa el parecer de este Tribunal.


ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTO JURÍDICO DE LAS IMPUGNACIONES

I.1 Lo expuesto por el Procurador de los Derechos Humanos se resume: para dar cumplimiento al compromiso de modernización del sistema electoral, adoptado en el Acuerdo de Paz sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral, fue promulgado el Decreto 90-2005 -Ley del Registro Nacional de las Personas-, en cuyo capítulo IX se reguló lo relativo al Documento Personal de Identificación. En el artículo 92 del referido cuerpo legal se precisó que este documento sustituiría a la Cédula de Vecindad en un plazo que posteriormente fue prorrogado en distintas reformas legislativas, la última de las cuales la constituyó el artículo 22 del Decreto 39-2010 del Congreso de la República: "Se reforma el artículo 92 de la Ley del Registro Nacional de las Personas, Decreto número 90-2005 del Congreso de la República, el cual queda así: 'Articulo 92. Cuarto transitorio. Sustitución de la Cédula de Vecindad. La sustitución de la Cédula de Vecindad deberá efectuarse a más tardar el dos (2) de enero de dos mil trece (2013), por el Documento Personal de Identificación -DPI-. En consecuencia, las cédulas de vecindad que fueron emitidas al amparo del Decreto número 1735, Ley de Cédulas de Vecindad, perderán su vigencia y validez a partir del dos de enero de dos mil trece; a partir de esa fecha, toda autoridad pública o privada deberá exigir, como único documento de identificación personal, la presentación del Documento Personal de Identificación -DPI-". Conforme la información difundida por los medios de comunicación, aproximadamente quinientos mil ciudadanos aún no han culminado el trámite para obtener su Documento Personal de Identificación, porque les resultó imposible hacerlo; igual número no ha acudido a que le hagan entrega del referido documento; entre doscientos mil y trescientos mil no podrán obtenerlo antes de la fecha establecida en la norma cuestionada; además, existen sesenta mil expedientes con algún tipo de problema registral de origen, o bien, generado en la trascripción y digitalización de los datos asentados en los libros municipales. I.1.A Violación al artículo 1°. de la Constitución Política de la República: la relacionada disposición constitucional denota la mística personalista que inspira la organización estatal guatemalteca; al interpretarla, la Corte de Constitucionalidad ha enfatizado que los legisladores están legitimados para tomar medidas que tiendan a la realización del bien común como fin supremo; sin embargo, la normativa cuestionada contradice ese propósito de generar bienestar, al impedir el correcto desenvolvimiento de muchos ciudadanos que no podrán identificarse en sus relaciones públicas y privadas. I.1.B Violación a los artículos 2°., 4°. y 5°. de la Constitución Política de la República: la circunstancia de no estar elucidado el estado de identidad de un significativo sector de la población, provoca que esta no tenga confianza en el sistema jurídico guatemalteco y crea incertidumbre en las relaciones jurídicas presentes y futuras entre sus miembros; además, se propicia que, de facto, existan dos clases de ciudadanos, los que se encuentran identificados y los que no lo están, conllevando para los últimos limitaciones para su capacidad de acción. I.1.C Violación al artículo 26, segundo párrafo, de la Constitución Política de la República: a) en el artículo 26 constitucional está prohibido al poder público negar a las personas un documento acreditativo de la identidad, tanto a nivel nacional como internacional, en el cual estén consignados los datos que razonablemente les permitan realizar los principales actos de la vida civil; es decir, conlleva un derecho inherente a la plena identificación que viabilice llevar a cabo actos como contraer matrimonio, celebrar contratos, hacer gestiones administrativas o judiciales, etc.; b) al arribarse a la fecha prevista en el precepto dubitado, una porción significativa de la población no habrá obtenido su Documento Personal de Identificación y, al perder vigencia su cédula de vecindad, se verá impedida de realizar cualquier acto de la vida civil, así como de ejercer efectivamente otros derechos o acceder a ciertas prestaciones vinculadas al derecho a identificarse personalmente, tales como la educación, la salud, el trabajo formal y los programas sociales; y c) se verá impedida, asimismo, de gozar del derecho a entrar, permanecer, transitar y salir del territorio guatemalteco, puesto que se requiere del Documento Personal de Identificación para obtener pasaporte y para transitar libremente en el interior de la República. I.1.D Violación al artículo 44 de la Constitución Política de la República: entre los derechos que no están expresamente nominados como garantías individuales y que, no obstante ello, forman parte de la condición humana de los habitantes del Estado, se encuentra el derecho a la identidad, que implica diversos aspectos que distinguen a las personas y definen su individualidad; por su medio se hace posible la existencia legal y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales; la normativa impugnada redunda en vulneración de esas prerrogativas a una parte considerable de la población. I.1. E Violación al artículo 46 de la Constitución Política de la República: con la preceptiva cuestionada se contraviene el contenido de varios tratados y convenciones internacionales en materia de derechos humanos ratificados por Guatemala: a) la Convención sobre los derechos del niño, en cuyo artículo 7.1 está previsto que el niño al nacer tiene derecho a ser inscrito y a tener un nombre, lo cual se dificultaría si alguno de los padres no tuviese la capacidad de identificarse; b) la Declaración Universal de Derechos Humanos, en cuyo artículo 6 se halla establecido que todo ser humano tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica, prerrogativa que se verá afectada cuando las personas no puedan identificarse adecuadamente; c) la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en cuyos artículos 18 y 22 está dispuesto que toda persona tiene derecho al nombre propio, así como a circular libremente y a residir en el territorio del Estado en el que se halle en forma legal, respectivamente; lo cual se verá inobservado por las razones expuestas respecto al artículo 26 constitucional. I.1.F Violación a los artículos 51 y 101 de la Constitución Política de la República: a) en el primero de los preceptos indicados está establecido que los adultos mayores deben ser protegidos especialmente por el Estado, por su condición de vulnerabilidad, a fin de que disfruten plenamente de sus derechos y de una vida digna, lo cual no puede alcanzarse si no les fuera factible identificarse; y b) de igual manera, aquellos a los que se les impida identificarse adecuadamente no estarán en posición de trabajar y procurar su manutención. I.1.G Violación al artículo 136 de la Constitución Política de la República: los ciudadanos tienen la posibilidad de expresarse y participar dentro de las decisiones que afectan a la sociedad, por medio de los derechos políticos, pero su ejercicio requiere como presupuesto esencial el reconocimiento de quienes ostentan ese derecho, por medio de su identificación. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. I.2 Lo expuesto por Amílcar de Jesús Pop Ac se resume: a partir de su entrada en vigencia el Decreto número noventa-dos mil cinco (90-2005) del Congreso de la República ha experimentado varias reformas; tres de las cuales han repercutido en modificación del artículo 92, relativo a la sustitución de la cédula de vecindad: decretos veintinueve-dos mil siete (29-2007), veintitrés-dos mil ocho (23-2008) y treinta y nueve-dos mil diez (39-2010). En el primero de los decretos indicados, el Organismo Legislativo consideró: "Que no obstante el imperativo de implementar el desarrollo y consolidación institucional del ente, respondiendo a la normativa que regula la documentación personal adaptada a los avances tecnológicos de la ciencia y a la natural evolución de las costumbres, tal proceso no se ha podido desenvolver en los lapsos previstos y con la celeridad imperiosa manifestada en la Ley del Registro Nacional de las Personas", evidenciando las grandes deficiencias institucionales que el Registro Nacional de las Personas tenía desde entonces para la emisión del Documento Personal de Identificación y la digitalización de los libros de registro de las municipalidades del país; y en el último, consideró: "Que para garantizar la seguridad, confiabilidad e integridad del sistema de emisión del Documento Personal de Identificación -DPI-, así como la eficiencia en la entrega del mismo, se hace necesario emitir las reformas a la ley que permitan fortalecer el funcionamiento del Registro Nacional de las Personas", poniendo de manifiesto que aún para el año dos mil diez la mencionada institución registral no se encontraba en condiciones óptimas de cobertura, eficiencia y eficacia necesarias para dar respuesta a la problemática ciudadana del nuevo documento de identificación. Esto lo corroboran las intervenciones de varios diputados que quedaron documentadas en el diario de sesiones de la sesión ordinaria número treinta y uno celebrada el seis de octubre de dos mil diez, tales como Rosa Ángel de Frade ["... por lo menos en tres municipios de los departamentos de San Marcos y Jutiapa ya se han identificado documentos de identificación personal que se han extendido a extranjeros sin que hayan llenado todos los requisitos (...) podrían estar siendo utilizados estos centros de emisión de documento para poder regularizar a personas que están vinculadas en la trata de personas..." ] y Nineth Montenegro ["... las personas empiezan a recibir su DPI y resulta que alguien está casado con su mamá; o que otra persona está casada con otro hombre, hombre con hombre, o que alguien nació en mil setecientos. Así es como empezamos a verificar que había fuertes anomalías y se descubre que hay una crisis..." ]. Lo anterior revela que hace apenas veintiséis meses el Registro Nacional de Personas era una institución nueva que enfrentaba grandes problemas para cumplir con sus funciones y era claro que necesitaba tiempo para garantizar a la población guatemalteca certeza jurídica en la emisión del Documento Personal de Identificación. A la fecha están pendientes de entregarse una cifra próxima a medio millón de estos últimos en el territorio nacional; y sólo han sido emitidos cerca de cuatrocientos, para cerca de un millón y medio de guatemaltecos en el extranjero. Lo anterior debido a las dificultades que han encontrado los ciudadanos en la referida institución registral para gestionarlo y a la demora en procedimientos de jurisdicción voluntaria que se encuentran en la Procuraduría General de la Nación, cuyo titular manifestó recientemente, ante la Comisión Extraordinaria Nacional por la Transparencia del Congreso de la República, que esa entidad no posee la capacidad institucional para atender los expedientes pendientes a su cargo para la fecha en que la cédula de vecindad perdería vigencia. Ya fueron presentadas al Congreso de la República varias iniciativas de ley que persiguen solucionar la problemática descrita, pero ese organismo carece de la voluntad política necesaria para tomarlas en consideración. I. 2.A Violación a los artículos 1°., 2°. y 4°. de la Constitución Política de la República: en los relacionados preceptos constitucionales se reconoce la dignidad de la persona humana sin importar sus condiciones o situación jurídica, lo cual sufrirá menoscabo cuando con la pérdida de vigencia de la cédula de vecindad miles de guatemaltecos queden sin documento de identificación, como consecuencia de la falta de eficiencia y eficacia de la administración pública en el otorgamiento del Documento Personal de Identificación. 1.2.A Violación a los artículos 44 y 46 de la Constitución Política de la República: a) al dejarse sin validez la cédula de vecindad se obligará a toda autoridad pública o privada a exigir, como único documento de identidad al Documento Personal de Identificación, pese a que miles de guatemaltecos, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, aun no habrán podido regularizar su situación; b) por lo anterior, existe una grave amenaza de que se violen sus derechos inherentes a tener una identidad y hacer efectiva su personalidad jurídica, reconocidos en convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado de Guatemala, tales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; c) las mencionadas prerrogativas tienen carácter de ius cogens, por ser reconocidos como derechos humanos que constituyen el núcleo central de la dignidad humana; por ello, no pueden ser derogados por razones de seguridad u orden público. Además, la imposibilidad de contar con un documento de identificación también conlleva la vulneración de otros derechos fundamentales que para realizarse efectivamente requieren de la utilización de un documento de esa naturaleza, tales como los derechos al trabajo, a la educación, a la salud, a la seguridad social, a contraer matrimonio, y de propiedad privada. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional del artículo impugnado. Se confirió audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala, a la Procuraduría General de la Nación, al Registro Nacional de las Personas y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Congreso de la República de Guatemala manifestó: a) los planteamientos de inconstitucionalidad formulados son improcedentes en virtud de ser imprecisos, incongruentes y carentes de legalidad; b) de conformidad con el artículo 171 constitucional, corresponde a dicho organismo decretar, reformar y derogar las leyes; decisiones que se toman en consenso manifestado por medio del voto de sus integrantes; c) los postulantes de la presente acción tenían conocimiento del modo en que había quedado aprobada la reforma legal en referencia y hasta ahora la cuestionan, aduciendo falta de eficiencia y eficacia de la administración pública para el otorgamiento del Documento Personal de Identificación, no obstante que el Congreso de la República no es responsable de ello; d) arguyen que la normativa impugnada provocará violación de derechos humanos, pese a que sólo constituye una disposición transitoria que pone fin al plazo para la emisión del Documento de Identificación Personal, dentro de la Ley del Registro General de las Personas, que fue promulgada en cumplimiento de los Acuerdos de Paz, para dotar a la población de un documento de identidad seguro y confiable; e) el precepto impugnado no redunda en vulneración de lo dispuesto en la Constitución Política de la República, porque se limita a establecer que a partir de la fecha fijada, el único documento válido para identificarse será el Documento Personal de identificación, pero eso no significa que el Registro General de las Personas dejará de emitir documentos de identidad; y f) la acción de inconstitucionalidad debe utilizarse conforme a su naturaleza, dando cumplimiento a requisitos esenciales que determinan su procedencia; pero en el presente caso no se precisó claramente cómo debe resolverse la supuesta amenaza de violación a los derechos constitucionales de los guatemaltecos. Pidió que se dicte la sentencia que en Derecho corresponda, en aras del control constitucional. B) La Procuraduría General de la Nación expuso que concuerda con el razonamiento expresado por los postulantes, a fin de que los guatemaltecos que aun no han obtenido su Documento Personal de Identificación puedan hacerlo. Solicitó que se declaren procedentes las acciones de inconstitucionalidad general objeto de estudio y que se fije un tiempo prudencial al Registro Nacional de las Personas para que gestione ante el Congreso de la República la sustitución de los pasajes legales que se declaren inconstitucionales. C) El Registro Nacional de Personas argumentó: a) la disposición a la que se imputa inconstitucionalidad fue emitida por el Congreso de la República en el pleno uso de la potestad legislativa que le confieren los artículos 157 y 171, literal a, de la Constitución Política de la República, y tiene por propósito determinar una fecha límite para la sustitución de la cédula de vecindad por el Documento Personal de Identificación, puesto que la primera no llena los requisitos de seguridad y certeza legal que actualmente debe reunir un documento de esa naturaleza; b) en los planteamientos de inconstitucionalidad no se demuestra la violación del deber del Estado de brindar protección a la persona y a la familia, así como de procurar el bien común, previsto en el artículo 1°. de la Ley Fundamental; no puede asegurarse en términos generales que los guatemaltecos carecerán de identificación, cuando existe una ley que establece como su derecho y su obligación obtener el Documento Personal de Identificación; no puede invocarse como violación constitucional la circunstancia de que algunas personas, por cuestiones ajenas a la accesibilidad al Registro Nacional de las Personas, pueda encontrarse sin documento de identificación, porque de aceptarse ese criterio la legislación quedaría despojada de su coercitividad, dejando a las personas en la libertad de desobedecerla; c) los postulantes no aportan argumentos y razones suficientes para concluir que la referida norma colisiona con lo establecido en los artículos 2°., 4°, 5°., 93 y 101 constitucionales; d) no se produce vulneración de la prohibición contenida en el artículo 26 de la Carta Magna, debido a que esa institución registral no niega a los guatemaltecos y extranjeros domiciliados el otorgamiento del Documento Personal de Identificación; por el contrario, ha procurado facilitar el acceso a las distintas sedes mediante la ampliación de los horarios de atención, implementación de centros temporales de identificación y campañas divulgativas; e) según datos del Instituto Nacional de Estadística, actualmente existen ocho millones veintidós mil ochocientos cuarenta y dos (8,022,842) personas mayores de edad en Guatemala; y, por su parte, el propio Registro Nacional de las Personas cuenta con las siguiente información: i. siete millones ochocientos cincuenta y dos mil ochocientos cincuenta (7.852,850) Documentos Personales de Identificación han sido solicitados; ii. han sido emitidos siete millones cuatrocientos sesenta y tres mil ciento sesenta y tres (7,463,163) Documentos Personales de Identificación; iii. siete millones ochocientos sesenta y siete mil seiscientos cincuenta y dos (7,867,652) Documentos Personales de Identificación han sido entregados a ciudadanos; iv. se encuentran pendientes de ser recogidos en sedes de esa institución registral quinientos noventa y cinco mil quinientos once (595,511) Documentos Personales de Identificación; y v. treinta y tres mil (33,000) guatemaltecos mayores de edad aún no han sido enrolados (proceso de toma de datos para la emisión del documento de identidad); f) en el artículo 44 constitucional está dispuesto que sobre el interés particular prevalece el social; este último no está representado por los treinta y tres mil guatemaltecos que no han acudido a registrarse, sino por los millones que ya cuentan con su Documento Personal de Identificación y que precisan, por seguridad y certeza, que ése sea el único documento de identificación; g) los postulantes arguyen que el precepto cuestionado afecta negativamente el derecho al nombre e identificación recogido en instrumentos internacionales en materia de derechos humanos; sin embargo, todo derecho está sujeto a una seria de procesos y regulaciones necesarias para ejercerlo, en este caso, las personas deben acudir en forma voluntaria a efectuar las gestiones pertinentes a fin de obtener su registro, por lo que no puede afirmarse que la eventual falta de identificación de algunos ciudadanos constituya incumplimiento del Estado; y h) no se evidencia la conculcación de lo preceptuado en los artículos 51 y 136 constitucionales, porque aunque es cierto que el Documento Personal de Identificación es necesario para el ejercicio pleno de otros derechos, es deber de las personas acercarse a las sedes registrales ubicadas en todos los municipios de la República, a fin de gestionarlo y que esa institución pueda emitirlo y entregárselo, obligación que nunca ha evadido cumplir. Pidió que se dicte la sentencia que en Derecho corresponde, en atención a los argumentos que expuso. Y D) El Ministerio Público manifestó que lo establecido en la norma impugnada conlleva inobservancia de mandatos constitucionales por los motivos siguientes: a) se atentaría contra el bienestar común de la sociedad guatemalteca, tutelado en los artículos 1°. y 44 de la Constitución Política de la República, al dejar a sus integrantes sin la posibilidad de identificarse adecuadamente en sus relaciones públicas y privadas, por no contar con el Documento Personal de Identificación; esto, además, conlleva inobservancia del artículo 2°. de la Ley Fundamental, puntualmente en lo concerniente a la seguridad jurídica; b) supondría desigualdad entre los ciudadanos guatemaltecos, porque provocará que a algunos de ellos se les niegue un documento que les permita identificarse, impidiéndoles el goce y disfrute de sus derechos debido a esa limitación; c) se vería vulnerada la libertad de las personas de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio nacional, protegida en el artículo 26 constitucional; así como la prohibición expresamente allí fijada, de negar a la población pasaporte u otros documentos de identificación; y d) se conculcaría lo dispuesto en los artículos 51, 101 y 136 de la Carta Magna, puesto que al no contarse con documento de identificación se tiene limitado el ejercicio de derechos de previsión social, cívicos, sociales y económicos. Pidió que las pretensiones de inconstitucionalidad sean declaradas parcialmente con lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El Procurador de Derechos Humanos -postulante- reiteró los conceptos expresados en su escrito inicial y agregó: a) contrario a lo afirmado por el Congreso de la República, no se pretende disminuir la potestad de ese organismo de decretar, reformar y derogar las leyes; lo que se señala es la inadecuación de la disposición objetada a las circunstancias propias de la población guatemalteca; y b) el Registro General de las Personas se limita a afirmar que no existe colisión de la preceptiva impugnada con normas constitucionales, pero sin explicar las razones en las cuales descansa esa postura, más allá de indicar datos de hecho e invocar su ley rectora. Solicitó que la acción de inconstitucionalidad de carácter general promovida sea acogida. B) Amílcar de Jesús Pop Ac -postulante- reiteró los argumentos que expuso en su escrito inicial y subrayó que si bien se creó el Registro Nacional de las Personas no se dimensionó la importancia del proceso de transición hacia el Documento Personal de Identificación, porque al no llevarlo a cabo adecuadamente y, con ello, vedarle a los guatemaltecos la posibilidad de identificarse, prácticamente se les elimina a estos su condición de sujetos de Derecho. En adición, refirió que se trata de una problemática que no es exclusiva de la realidad guatemalteca; en el período de sesiones número ciento cuarenta y siete de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se discutió acerca de situaciones semejantes que están teniendo lugar en Nicaragua, Argentina y Cuba. Solicitó que la acción de inconstitucionalidad que formuló sea declarada procedente. C) El Registro Nacional de las Personas reiteró lo aducido con ocasión de la audiencia que le fuera conferida con anterioridad y destacó que ha implementado un sistema automatizado de procesamiento de datos, con lo cual ha perseguido la obtención de información más precisa y revestida de mayor certeza jurídica, que es el propósito principal para el cual fue creada esa institución; es decir, ha tomado todas las medidas necesarias para cumplir con las atribuciones que le corresponden por imperativo legal. Si bien ha afrontado algunas dificultades, éstas son consecuencia del mal funcionamiento de entidades registrales anteriores, porque la información contenida en libros adolecía de problemas que han tenido que ser corregidos. Pidió que se dicte la sentencia que en Derecho corresponde, de acuerdo y en consideración de sus argumentos. D) El Congreso de la República de Guatemala y la Procuraduría General de la Nación ratificaron los términos en que evacuaron la audiencia que con antelación les fuera conferida en la tramitación del presente proceso constitucional, tanto en sus argumentos como en su petición. E) El Ministerio Público no alegó.


CONSIDERANDO

-I-

La Constitución Política de la República de Guatemala, normativa fundamental de ordenamiento jurídico, confiere a esta Corte la función esencial de defensa del orden constitucional y, congruente con ella, la de conocer en instancia única de las impugnaciones interpuestas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad.

En consecuencia, ante un planteamiento de inconstitucionalidad general, este Tribunal debe proceder a estudiar, interpretar y cotejar las normas cuestionadas con las disposiciones constitucionales que quienes accionan denuncian vulneradas, a fin de asegurar que los preceptos que regulan la convivencia social, guarden congruencia con lo dispuesto en la Carta Magna.


-II-

Los postulantes denuncian la inconstitucionalidad del artículo 22 del Decreto 39-2010 del Congreso de la República, por el que fue reformado el artículo 92 del Decreto 90-2005 del mismo organismo estatal -Ley del Registro Nacional de las Personas-, promovidas: a) en las frases "a más tardar el dos (2) de enero de dos mil trece (2013)" y "a partir del dos de enero de dos mil trece; a partir de esa fecha,", por el Procurador de los Derechos Humanos; y b) en su contenido íntegro, por Amílcar de Jesús Pop Ac. A su juicio contraviene lo preceptuado en los artículos 1°., 2°, 4°., 5°., 26, 44, 46, 51, 101 y 136 de la Constitución Política de la República, por los motivos que quedaron reseñados en el apartado de resultandos del presente fallo.


-III-

Como cuestión preliminar conviene subrayar la importancia de que el Estado provea a la población de un documento oficial que le permita identificarse, no solamente como parte de la debida efectivización de su derecho a la identidad - protegida desde el nacimiento, según lo dispuesto en los artículos 24 (numerales 2 y 3) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 7 de la Convención sobre los Derechos del Niño-, sino también por su relevancia instrumental en función de viabilizar la realización de otros derechos de los ciudadanos, habida cuenta que muchos de los actos o relaciones jurídicas en los que participan requieren, para su perfeccionamiento, la adecuada individualización de aquéllos como sujetos de derechos y obligaciones.

En aras de apuntalar el cumplimiento de esa elemental responsabilidad estatal, en concatenación con el propósito de consolidar la transparencia del proceso electoral, en el Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral, (suscrito el siete de diciembre de mil novecientos noventa y seis) se hizo notar que "... la falta de documentación confiable es un obstáculo para la realización de las distintas etapas del proceso electoral, las Partes ven la conveniencia de instituir un documento único de identidad con fotografía que sustituya a la actual cédula de vecindad y que, en el marco de la identificación para todos los actos de la vida civil, sirva también para los procesos electorales...".

Con ese antecedente es promulgada, varios años más tarde, la Ley del Registro Nacional de las Personas (Decreto 90-2005 del Congreso de la República y sus reformas), destinada a regular, por un lado, el surgimiento de una nueva plataforma institucional encargada de llevar a cabo un proceso general de automatización respecto a la información personal de los guatemaltecos; y por otro, íntimamente ligado a lo anterior, la implementación de un documento único de identificación personal dotado de mayor seguridad, confiabilidad y perdurabilidad.


-IV-

Las acciones de inconstitucionalidad bajo estudio están orientadas contra el artículo 92 del referido cuerpo legal: "Cuarto Transitorio. Sustitución de la Cédula de Vecindad. La sustitución de la Cédula de Vecindad deberá efectuarse a más tardar el dos (2) de enero de dos mil trece (2013), por el Documento Personal de identificación -DPI-. En consecuencia, las cédulas de vecindad que fueron emitidas al amparo del Decreto Número 1735 Ley de Cédulas de Vecindad, perderán su vigencia y validez a partir del dos de enero de dos mil trece; a partir de esa fecha, toda autoridad pública o privada deberá exigir, como único documento de identificación personal, la presentación del Documento Personal de Identificación - DPI-. Ahora bien, es menester acotar que del enunciado legal antes citado se desprenden las siguientes normas:

El Documento Personal de Identificación sustituirá a la Cédula de Vecindad.

La culminación del proceso de sustitución de un documento por otro tendría lugar, como máximo, el dos de enero de dos mil trece.

iii. El dos de enero de dos mil trece la Cédula de Vecindad perdería toda eficacia jurídica como instrumento de identificación personal.

iv. El único documento de identificación personal que a partir de esa fecha deberían aceptar las autoridades públicas y privadas es el Documento Personal de Identificación.

En cada una de las normas antes delineadas se aprecia un carácter distinto:

En la individualizada en el numeral i se define un propósito general; la que alude el numeral ii ordena que se consiga un estado de cosas, precisando un plazo para ello; la relacionada en el numeral iii es una norma constitutiva, es decir, prescribe un determinado status jurídico -para los documentos en referencia-; y por último, en el numeral iv se expresa un mandato institucional que es consecuencia lógica de ii y iii.

Al analizar los argumentos vertidos por los postulantes se colige que aunque en uno de los planteamientos se cuestiona íntegramente el relacionado precepto legal y en el otro sólo dos fragmentos, ambos coinciden en dirigir su cuestionamiento de compatibilidad constitucional hacia el aspecto comprendido en la norma iii: la fijación de una fecha -dos de enero del año en curso- en la que perdería efectos jurídicos un documento y los adquiriría con exclusividad el otro. Además, se advierte que, en esencia, hacen descansar su pretensión de inconstitucionaldidad en la circunstancia de que debido a que la situación táctica ordenada en la norma ii no se ha producido, ello se traduce en consecuencias lesivas de derechos fundamentales al operar lo establecido en las normas iii y iv.

Habiendo deslindado las implicaciones normativas de la disposición legal bajo estudio y fijada en los términos relacionados en el párrafo precedente la materia sometida al conocimiento de esta Corte, cabe señalar, en primer lugar, que el precepto iii obedece a la necesidad de certidumbre en la transición de un documento a otro, persiguiendo la realización de uno de los valores fundamentales entronizados en el artículo 2 de la Carta Magna, la seguridad jurídica. Empero, resulta crucial poner de relieve el efecto condicionante que sobre esa norma ejerce la expresada en el numeral ii., en la medida que esta última dispone la sustitución de hecho, mientras que aquélla configura la sustitución de Derecho, que le sigue. Es la situación fáctica de que concluya satisfactoriamente el proceso de reemplazo de la Cédula de Vecindad por el Documento Personal de Identificación, la que imprime razonabilidad al fenómeno jurídico-institucional de que un documento pierda eficacia como medio de Identificación y, correlativamente, la adquiera con exclusividad el otro.

Aunado a lo anterior, debe puntualizarse que el estado de cosas antes descrito -la plena conclusión del proceso de sustitución de hecho- debiera ser producto, a su vez, del cumplimiento del curso de acción requerido para ello por parte de las dos categorías de destinatarios de la norma ii: ciudadanos y administración pública. Que los primeros hayan llevado diligente y oportunamente a cabo las gestiones necesarias a fin de obtener su Documento de Identificación Personal; y que la segunda haya determinado e implementado todas las medidas administrativas, tecnológicas y de infraestructura indispensables para hacer realidad ese mismo objetivo. Esto quiere decir que si unos u otros no hubieren observado a cabalidad el mandato legal indicado como numeral ii, la sustitución de Derecho quedaría sin respaldo en su antecedente de hecho, por existir personas que aún no poseerían su cartilla de identificación, ya sea porque no hayan realizado las gestiones que les corresponden para el efecto, o bien porqué, pese a haberlo hecho, las autoridades competentes no se la hayan entregado por cualquier motivo cuya responsabilidad les atañe a estas.

En el primer supuesto, la divergencia entre el estado de cosas ordenado por la norma ii y la modificación jurídica prescrita en la iii no podría ser reprochable al Estado, por lo que esa posibilidad carece de relevancia constitucional; pero no puede decirse lo mismo del segundo supuesto, en el que un número indeterminado de ciudadanos, no obstante haber procurado de buena fe la obtención de su Documento de Identificación Personal ante las autoridades correspondientes - cumpliendo así el deber impuesto por la ley-, se enfrentaría a la imposibilidad material de concretar ese propósito, por causas atribuibles al mismo poder público que, por otro lado, le desconocería eficacia jurídica a su Cédula de Vecindad como instrumento nacional de identificación.

De esa cuenta, si la norma expresada en el numeral iii se concibiera como indiscriminadamente aplicable, equivaldría a admitir que eventualmente pudiera conllevar, de presentarse el escenario descrito al final del párrafo que precede, repercusiones contraproducentes respecto al principio de seguridad jurídica protegido en el artículo 2 de la Constitución Política dé la República; un tratamiento normativo injustificadamente desigual respecto a una porción de la población, que por ende sería lesivo del principio de igualdad tutelado en el artículo 4 constitucional; además de infracción de la prohibición establecida en el artículo 26 ibidem -porque aunque la negativa no se manifestara bajo la forma de una renuencia expresa, sería el resultado práctico de la omisión de la administración pública en suministrar eficientemente el documento de identificación a todo aquel que lo requiriera- y la consecuente vulneración de la prerrogativa ciudadana de identificarse, como una vertiente de su derecho fundamental a la identidad.

Lo anterior se afirma al margen de contingencias fácticas tales como las particulares dificultades y falencias que aquejen a las instituciones públicas directa o indirectamente responsables de hacer factible que la población obtenga su Documento Personal de Identificación, la cantidad exacta de personas afectadas o cualesquiera otras circunstancias que no se estimen intrínsecamente vinculadas al contenido normativo del enunciado legislativo examinado.

En definitiva, para que las normas identificadas en el presente desarrollo considerativo con los numerales ii y iii sean congruentes con los postulados constitucionales, legítimamente vinculantes para toda la población guatemalteca, y para que verdaderamente operen como salvaguarda de la seguridad jurídica, el efecto constitutivo establecido en la norma iii debe considerarse, en cada caso particular, sujeto al pleno cumplimiento, por parte de los estamentos gubernamentales competentes, de las condiciones necesarias para la consecución de la situación de hecho prevista en la norma ii.

En tal virtud, debe entenderse implícitamente incluida en el contenido de la norma iii una cláusula condicional de excepción, en el sentido de que su ámbito personal de validez se extenderá a todos los nacionales y a todos los extranjeros domiciliados que hayan adquirido la mayoría de edad, salvo aquellos que, habiéndolo solicitado y habiendo realizado cuanta gestión atinente les correspondiera legalmente, no hayan obtenido su Documento Personal de Identificación en un lapso razonable, por causas imputables a la administración pública.

A efecto de que los interesados puedan acreditar en las relaciones jurídicas en las que participaren esa circunstancia excepcional y temporal, el Registro Nacional de las Personas deberá entregar, cuando sea el caso, constancia escrita en la que especifique la fecha, el nombre del afectado, la causa por la que no le ha expedido el documento de identificación que le corresponde y el plazo dentro del cual dicha entidad se compromete a regularizar la situación registral de aquél.


-V-

Conforme lo establecido en el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, no se condenará a los interponentes al pago de las costas y, dado que si bien se resuelve la acción en sentido desestimatorio, se hace con base en una reserva interpretativa, tampoco se impondrá multa a los abogados auxiliantes.


LEYES APLICABLES

Artículos citados y 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 133, 137, 149, 150, 163, inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 y 34 bis del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.


POR TANTO

 
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