EXPEDIENTES ACUMULADOS 172 y 264-2011

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, QUIEN LA PRESIDE, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, HÉCTOR EFRAÍN TRUJILLO ALDANA, MARÍA DE LOS ANGELES ARAUJO BOHR Y JUAN CARLOS MEDINA SALAS: Guatemala, veintitrés de agosto de dos mil doce.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, las acciones de inconstitucionalidad general parcial promovidas por Seguros Universales, Sociedad Anónima, por medio de su Gerente General y Representante Legal Felipe Eduardo Sicilia Valls, y por la Asociación Guatemalteca de Instituciones de Seguros, por medio del Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal Juan Raúl Aguilar Kaehler, ambas contra el artículo 38 de la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal dos mil once, Decreto 54-2010 del Congreso de la República. La primera de las accionantes actuó con el auxilio de los abogados María Virginia Rosada Zaldaña, Manolo José Enríquez Rosales y Juan Carlos Díaz Monroy y la segunda actuó con el auxilio de los abogados Gregorio Efraín Aguilar Lambour, Lucrecia Mendizábal Barrutia y Luis Ernesto Rodríguez González. Es ponente en este caso la Magistrada Vocal III, Gloria Patricia Porras Escobar, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES I.
FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

A) Lo expuesto por Seguros Universales, Sociedad Anónima se resume: a) el artículo 38 cuestionado preceptúa lo siguiente: "Todas las dependencias estatales, municipalidades, entidades descentralizadas, autónomas y semiautónomas, quedan sujetas a contratar las pólizas de seguros y de fianzas que necesiten, con los departamentos de Seguros y Previsión, y de Fianzas de El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala"; dicha disposición vulnera lo dispuesto en los artículos 4°, 43, 43,130 y 134 de la Constitución Política de la República; de hecho, antes de entrar en vigencia la citada norma, el sistema asegurador privado de Guatemala venía otorgando en la mayoría de los casos los seguros a favor de las dependencias estatales, municipalidades, entidades descentralizadas, autónomas y semiautónomas, con fundamento en la Ley de Contrataciones del Estado; b) la Constitución Política de la República de Guatemala establece en el artículo 130 que "Se prohíben los monopolios y privilegios. El Estado limitará el funcionamiento de las empresas que absorban o tiendan a absorber, en perjuicio de la economía nacional, la producción en uno o más ramos industriales o de una misma actividad comercial o agropecuaria. Las leyes determinarán lo relativo a esta materia. El Estado protegerá la economía de mercado e impedirá las asociaciones que tienda a restringir la libertad del mercado o a perjudicar a los consumidores". Al respecto, la norma impugnada lo que hace es precisamente limitar y restringir la libertad de mercado, en sentido contrario a lo que persigue el mandato constitucional de proteger la economía de mercado, quedando así vedado el libre juego de la oferta y la demanda en el ámbito de la contratación estatal de los seguros y las fianzas. La Ley Orgánica de El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala dispone en su artículo 73 que "Las utilidades netas de los Departamentos de Seguros y Previsión y de Fianzas del Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, se distribuirán en la forma siguiente: a) El cincuenta por ciento (50%) de las utilidades anuales se destinará a incrementarlas reservas de capital de cada uno de los Departamentos de Seguros y Previsión y de Fianzas, según corresponda; y b) El cincuenta por ciento (50%) restante se destinará a incrementar la reserva para eventualidades de El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala. En caso de que ocurrieren pérdidas al cierre del ejercicio en los citados departamentos, éstos serán soportados por los mismos en su totalidad", es decir, que la contratación de seguros que se haga con el sector estatal solamente beneficiará a El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, en el sentido de un beneficio particular, pues no redundará en un beneficio social, violentando con ello también el artículo 44 constitucional que dispone que "El interés social prevalece sobre el interés particular. Serán nulas ipso jure las leyes y las disposiciones gubernativas de cualquier otro orden que desminuyan, restrinjan o tergiversen los derechos que la Constitución garantiza"; con ello, El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala al sumir los riesgos de los seguros estará eventualmente afectando al Estado, pues ante ciertas obligaciones existe la garantía ilimitada del Estado que tiene que responder, tal y como lo contempla el artículo 49 de su Ley Orgánica que preceptúa "Las obligaciones que contraiga El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, provenientes de la aceptación de depósitos y de la emisión de sus propios bonos, letras, notas, certificados fiduciarios, cédulas hipotecarias, y otros títulos y documentos de crédito, gozan de la incondicional e ilimitada garantía del Estado por el solo hecho de su emisión", y en una situación catastrófica el Estado será al final el que deberá pagar o cubrir los riesgos, no teniendo justificación un monopolio, pues en este caso se afectará la economía nacional, mientras que con el aseguramiento privado los riesgos se asumen por el capital privado e incluso se trasladan al exterior mediante reaseguros, lo que reduce el impacto en la economía nacional. En resumen, el artículo impugnado resulta inconstitucional al asignar una actividad comercial completa, como lo es la contratación de seguros con el Estado de Guatemala, a una sola entidad, teniendo un efecto inmediato en la economía nacional al afectar a entidades aseguradoras privadas y, a la vez, un efecto mediato en caso de catástrofe que pudiera hacer que sea el mismo Estado el que tuviera que resarcir las pérdidas causadas por siniestros, con el consecuente efecto negativo para la economía nacional; c) el artículo impugnado vulnera la libertad de industria, comercio y trabajo, pues según el artículo 43 de la Constitución Política de la República "Se reconoce la libertad de industria, de comercio y de trabajo, salvo las limitaciones que por motivos sociales o de interés nacional impongan las leyes"; en tal sentido, el contenido del artículo 38 reprochado desarrolla una limitación que rebasa el plano de razonabilidad y no se justifica su necesidad al no existir motivos sociales o de interés nacional por los cuales deba limitarse a las entidades aseguradoras y afianzadoras del país, para que puedan con toda libertad participar en la contratación de las pólizas de seguros y de fianzas que requieran todas las dependencias estatales, municipales, entidades descentralizadas, autónomas y semi-autónomas que necesiten la contratación de servicios. Al respecto, cabe citar que la Corte de Constitucionalidad ha puntualizado lo que se entiende por tal libertad al indicar que "El comercio, entendido como la actividad lucrativa que ejerce cualquier persona física o jurídica sea en forma individual o colectiva, intermediando directa o indirectamente entre productores y consumidores, con el objeto de facilitar y promover la circulación de la riqueza, se encuentra especialmente reconocido y protegido por el artículo 43 de la Ley Suprema, el cual preceptúa que el mismo puede ejercerse libremente, salvo -reza la norma- las limitaciones que por motivos sociales o de interés nacional impongan las leyes. Como puede apreciarse, el precepto constitucional formula una reserva en lo relativo a que sólo mediante leyes - dictadas por el Congreso de la República-, puede restringirse la actividad del comercio..." (expediente 444-98); en el presente caso, no existe situación alguna que por motivos sociales o de interés nacional justifique que el legislador hubiere impuesto en la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal dos mil once, la limitación al ejercicio de la actividad aseguradora y afianzadora a las entidades de seguros y fianzas en el país; en tal virtud, siendo que el artículo 38 impugnado no ha sido establecido por motivos sociales o de interés nacional, dicha norma debe ser expulsada del ordenamiento jurídico al representar una limitación a la libertad de comercio incongruente con la Ley Fundamental; d) la Constitución Política de la República de Guatemala en su artículo 4° primer párrafo dispone que "En Guatemala todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos", norma que ha sido interpretada por la Corte de Constitucionalidad en los términos siguientes: "...el principio de igualdad, plasmado en el artículo 4° de la Constitución Política de la República impone que situaciones iguales sean tratadas normativamente de la misma forma; pero para que el mismo rebase un significado puramente formal y sea realmente efectivo, se impone también que situaciones distintas sean tratadas desigualmente, conforme sus diferencias. Esta Corte ha expresado en anteriores casos que este principio de igualdad hace una referencia a la universalidad de la ley, pero no prohibe, ni se opone a dicho principio, el hecho que el legislador contemple la necesidad o conveniencia de clasificar y diferenciar situaciones distintas y darles un tratamiento diverso, siempre que tal diferencia tenga una justificación razonable de acuerdo al sistema de valores que la Constitución acoge..." (expediente 141-92); caso contrario, como en el presente caso, esa distinción o diferenciación contraviene el principio y el derecho de igualdad de las entidades aseguradoras y afianzadoras diferentes a El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, puesto que otorga un privilegio directo a esa entidad, específicamente a sus departamentos de Seguros, Previsión y de Fianzas, otorgándoles un trato jurídico diferente y preferente; a la vez, se está propiciando una desigualdad de oportunidades frente a todas las demás entidades prívadazas dedicadas al ramo de seguros y fianzas, sin contar con una justificación razonable y acorde al sistema de valores que acoge la Constitución Política de la República, como es el fortalecimiento del régimen económico y social con base en el respeto a la economía de mercado, pues está prevaleciendo el interés particular sobre el general, con lo cual se está instituyendo un monopolio al asignarle a una entidad la exclusividad de la contratación de los seguros con el Estado de Guatemala, como sucede en con la norma impugnada; e) la Constitución Política de la República de Guatemala dispone en su artículo 134 primer párrafo que "El municipio y las entidades autónomas y descentralizadas actúan por delegación del Estado"; en relación a la autonomía la Corte de Constitucionalidad ha manifestado que "...De conformidad con lo prescrito por el articulo 134 de la Constitución, en Guatemala existen... entes que gozan de autonomía por mandato constitucional, situación en la que se encuentran algunos organismos, institucionales y entidades estatales que, debido a su inherente naturaleza, se les ha asignado competencias y atribuciones especiales, tales, entre otros, los organismos Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo Electoral y esta misma Corte, cuyas determinaciones en materia de contratación o adquisición de bienes y servicios no pueden estar supeditadas a trámites o aprobaciones por parte del Organismo Ejecutivo, por cuanto ello implicaría una injerencia ilegítima e inaceptable en su independencia funcional y una grave vulneración a su estatus constitucional..." (expedientes acumulados 342-97, 374-97, 441-97, 490-97 y 559-97); al respecto, el artículo 38 impugnado está disponiendo que entes autónomos que están sujetos a procedimientos de contratación general, como la Ley de Contrataciones del Estado, deban contratar seguros y fianzas con un ente específico como lo es El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, lo que vulnera su autonomía, pues una norma emitida por otro ente del Estado como es el Congreso de la República de Guatemala, les impone la obligación de contratar seguros y fianzas con esa entidad, cuando la contratación es una de las esferas propias del ámbito de su autonomía. Solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad del artículo 38 de la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal dos mil once y se expulse del ordenamiento jurídico.

B) La Asociación Guatemalteca de Instituciones de Seguros expuso que promueve la inconstitucionalidad del artículo 38 de la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal dos mil once, porque vulnera lo dispuesto en los artículos 2°, 3°, 4°, 43,119 literales h) y l) y 130 de la Constitución Política de la República. Para justificar la denuncia expuso los siguientes razonamientos: a) el artículo 2° de la Constitución Política de la República dispone que "Es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y desarrollo integral de la persona"; el articulo 3 constitucional por su parte establece que "El Estado garantiza y protege la vida humana desde su concepción, así como la integridad y seguridad de la persona". La norma que se denuncia de inconstitucional regula a la letra que "Todas las dependencias estatales, municipalidades, entidades descentralizadas, autónomas y semiautónomas, quedan sujetas a contratar las pólizas de seguros y de fianzas que necesite, con los Departamentos de Seguros y Previsión y de Fianzas de El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala". Tal disposición viola las normas constitucionales antes citadas, en virtud que la contratación de bienes y servicios por parte del Estado, de acuerdo con la Ley de Contrataciones del Estado, se rige por principios de eficiencia y racionalidad, que conllevan optimización de recursos, calidad, menor costo posible, garantía y eficacia; los bienes y servicios se contratan en un contexto de economía de mercado y competencia, a fin que el Estado contrate atendiendo a las cualidades de eficiencia y racionalidad, de ahí que existan los procedimientos de cotización y licitación, que en teoría aseguran que el Estado pueda elegir entre distintas ofertas en términos de precio y calidad. Por el contrario, el artículo impugnado obliga al Estado y a todas sus entidades y dependencias a contratar las pólizas de seguros y fianzas que necesiten con el Departamento de Seguros y Previsión y de Fianzas de El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, extremo que restringe al Estado y sus entidades y dependencias la capacidad de elegir entre varios oferentes, en virtud que no pueden contratar las pólizas de seguros y fianzas que proveen las aseguradoras y afianzadoras del sector privado que cooperan en el mercado, es decir, que se impide al Estado y sus entidades y dependencias a no contratar bajo los principios de eficiencia y racionalidad que alienta la consecución de los mayores beneficios, implícitos en el principio de seguridad jurídica consagrado en los artículos 2° y 3° constitucionales; b) el artículo 4°, párrafo primero, de la Constitución Política de la República en su parte conducente establece que "En Guatemala todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos", mientras que el artículo 130 del mismo cuerpo legal, en su parte conducente, establece que "Se prohíben los monopolios y privilegios"; el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuya preeminencia sobre el derecho interno en materia de derechos humanos le reconoce el artículo 46 de la Constitución Política de la República, dispone que "Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley". Según jurisprudencia constitucional, la igualdad ante la ley determina que ésta debe ser igualmente aplicada a todos los que se encuentran en Igualdad de circunstancias, pero existiendo diversas circunstancias la ley debe realizar la igualdad: trato igual a los iguales y desigual a los desiguales. Para hablar de igualdad ante la ley, se debe tomar en cuenta dos aspectos: la exigencia formal de igualdad que le da la ley y el criterio material que se ha aplicado en la ley para la determinación de las categorías, la idea es que no pueden haber restricciones o diferenciaciones, discriminaciones o privilegios, que no estén expresamente consignados constitucionalmente; por ello, la regla de la igualdad, como valor, implica no solo una protección frente al legislador, impidiendo que éste pueda configurar discriminaciones en la forma, sino también frente a los operadores jurídicos que aplican la norma, por lo que la igualdad considerada en el artículo 4° constitucional es, en principio, la igualdad jurídica que no veta un tratamiento diferenciado, sino uno discriminatorio; por ello, lo que prohíbe es la discriminación no la diferenciación. El tratamiento diferencial privilegiado que la disposición impugnada otorga a El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala responde a un interés particular y no de una generalidad y, por consiguiente, es una discriminación flagrante para las demás aseguradoras y afianzadoras que operan en el mercado guatemalteco, toda vez que a aquél le está otorgando la prerrogativa exclusiva de contratar pólizas de seguros y fianzas con el Estado y sus entidades y dependencias, en tanto que a las demás aseguradoras y afianzadoras les está impidiendo que puedan contratar esas pólizas de seguros y fianzas sin ninguna justificación o criterio de diferenciación explícito, relevante y válido que obedezca no a un interés particular sino a valores o intereses superiores constitucionalmente protegidos, entre ellos, la eficacia y la racionalidad, derivados de la vigencia de la economía de mercado, sustentada en el libre juego de la oferta y la demanda, es decir, en las decisiones adoptadas en un ambiente de competencia y optimización, por lo que la concesión o dispensa del referido privilegio económico a favor de El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, constituye una violación al derecho a la igualdad ante la ley, consagrado en el artículo 4°, primer párrafo y 130 de la Constitución Política de la República de Guatemala; c) el artículo 130 de la Constitución Política de la República en su parte conducente dispone que "Se prohíben los monopolios y privilegios... El Estado protegerá la economía de mercado e impedirá las asociaciones que tiendan a restringir la libertad del mercado o a perjudicar a los consumidores...", disposición que es vulnerada por el artículo 38 impugnado que establece un privilegio legal a favor de El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, mediante el cual lo convierte en el único contratista de pólizas de seguros y fianzas del Estado y sus entidades y dependencias sin justificación o razonabilidad alguna, en detrimento de los demás proveedores de pólizas de seguros y fianzas que operan en el mercado, convirtiéndolo en un contratista monopolista y privilegiado, en menoscabo de la eficiencia y racionalidad que garantiza la plena vigencia de una economía de mercado, sustentada en el juego de la oferta y la demanda, regida por la competencia y la optimización; d) el artículo 119 establece en sus literales h) y l) de la Constitución Política de la República que "Son obligaciones fundamentales del Estado... h) Impedir el funcionamiento de prácticas excesivas que conduzcan a la concentración de bienes y medios de producción en detrimento de la colectividad... l) Promover el desarrollo ordenado y eficiente del comercio interior y exterior del país, fomentando mercados para los productos nacionales...". Contrario a dichas disposiciones, el artículo 38 impugnado está fomentando prácticas excesivas que conducen a la concentración de bienes y servicios en detrimento de la colectividad representada por el Estado, en virtud que otorga a El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala la exclusividad en la contratación de pólizas de seguros y fianzas por parte del Estado, extremo que no sólo no favorece la eficiencia y la racionalidad, sino que tampoco estimula la competencia y el libre juego de la oferta y la demanda, que optimiza las relaciones entre oferentes y consumidores; la norma reprochada no está generando eficiencia económica en el intercambio de bienes y servicios (comercio), por el contrario está fomentando competencia imperfecta (monopolios) y graves ineficiencias, que solamente pueden ser superadas por la competencia y la optimización propias de una economía de mercado; por consiguiente, tal norma no se ajusta a lo que ordena el artículo constitucional precitado que consagra los deberes estatales de prohibición de concentraciones y protección del comercio; e) el artículo 43 de la Constitución Política de la República establece que "Se reconoce la libertad de industria, de comercio y de trabajo, salvo las limitaciones que por motivos sociales o de interés nacional impongan las leyes", disposición que también es menoscabada por el articulo 38 impugnado, pues éste restringe la libertad de comercio sin justificación válida, no obstante que el articulo 43 constitucional circunscribe esa posibilidad solamente a explícitos motivos sociales o de interés nacional, es decir, no se ha justificado porqué se obliga al Estado y a sus entidades y dependencias a contratar sus pólizas de seguros y fianzas exclusivamente con El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, ni tampoco se ha justificado porqué se veda a las demás aseguradoras y afianzadoras que operan en el mercado de dicha contratación. Solicitó se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad del artículo 38 de la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal dos mil once y, en consecuencia, se disponga que quede sin vigencia.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días comunes al Congreso de la República de Guatemala y al Ministerio Público.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio Público, en cuanto al planteamiento de la inconstitucionalidad promovida por Seguros Universales, Sociedad Anónima, argumentó: a) respecto a los monopolios, éstos están expresamente prohibidos en el artículo 130 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que en el presente caso, al indicar el artículo 38 de la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal dos mil once, que todas las dependencias estatales, municipalidades, entidades descentralizadas, autónomas y semiautónomas, quedan sujetas a contratar las pólizas de seguros y fianzas que necesiten con los Departamentos de Seguros y Previsión y de Fianzas de El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, efectivamente contraviene el artículo 130 constitucional denunciado; la norma ataca claramente está estableciendo un monopolio a favor de ese Banco respecto a la contratación de los Seguros y Fianzas, los cuales anteriormente eran absorbidos por el sistema de aseguradoras privadas de Guatemala, lo cual permitía hacer efectivo el principio de libre mercado y la libre competencia, lo que hace evidente su inconstitucionalidad; b) en cuanto a la libertad de industria, comercio y trabajo, el artículo impugnado resulta también inconstitucional puesto que la única manera como se puede limitar esa libertad es cuando median razones sociales o de interés nacional, lo que no concurre en el caso de los ingresos que genere la venta de seguros para El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, pues de acuerdo con el artículo 73 de su Ley Orgánica son en su propio beneficio particular, es decir, no redundan en ningún momento en beneficio colectivo o de la sociedad y por ello solamente se está enriqueciendo el patrimonio de dicho ente; debe acotarse, además, que la citada disposición también es arbitraria porque no posee un nivel de proporcionalidad aceptable en relación con la actividad de seguros y fianzas, a los cuales les da exclusividad a dicho Banco y es que efectivamente se está produciendo dicha actividad dejando sin efecto la oferta y la demanda que rige el mercado, al impedirles a los accionantes ejercer libremente el comercio, dando así lugar a la inobservancia del artículo 43 constitucional; c) el artículo 38 impugnado resulta ser contrario al derecho de igualdad contenido en el artículo 4° constitucional, por cuanto se trata de situaciones iguales a las que se les debería dar un trato igual; sin embargo, en la norma atacada se está dando un trato desigual respecto de las demás compañías que brindan el servicio de seguros en el país; d) la disposición impugnada contraviene el principio de la descentralización y autonomía, al disponer que entes autónomos que están sujetos a procedimientos de contratación general, como sería la Ley de Contrataciones del Estado, deban contratar seguros y fianzas con un ente específico como lo es El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, lo que vulnera su autonomía, pues una norma emitida por otro ente del Estado -como es el Congreso de la República-, de una vez les impone la obligación de contratar seguros y fianzas con dicho Banco, cuando la contratación es una de las esferas propias del ámbito de su autonomía. Solicitó se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada. B) El Ministerio Público, en la inconstitucionalidad planteada por la entidad Asociación Guatemalteca de Instituciones de Seguros, manifestó que: a) en el conflicto sub judice se cuestiona la facultad que tiene el Estado para establecer por disposición legal que todas las dependencias estatales, municipalidades, entidades descentralizadas, autónomas y semiautónomas, quedan sujetas a contratar las pólizas de seguros y fianzas únicamente con los Departamentos de Seguros y Previsión de Fianzas de El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, bajo el argumento que dicha regulación se encuentra en contraposición con el derecho de igualdad, con la libertad de industria y comercio y con el derecho al trabajo; cabe mencionar que el Estado se organiza tal cual lo consagra la Constitución Política de la República para proteger a la persona y a la familia, su fin primordial es la realización del bien común, por lo tanto, en este caso particular debe primar ese elemento que es congruente con lo regulado en el articulo ahora tildado de inconstitucional, y no el de fortalecer los capitales de las entidades que se conforman en nuestro país, pues es el Estado que tiene la facultad de negociar y pactar con la entidad que considere conveniente para contratar los servicios que necesita para su funcionamiento, pues si bien es cierto la Ley de Contrataciones del Estado establece el procedimiento para contratar, también se establece que una ley de igual categoría y posterior está estableciendo una excepción a la regla, por lo que no se advierte la existencia de una posición antagónica con ninguna norma constitucional. Por otra parte, el derecho administrativo moderno apunta con nuevos principios, como el de máxima transparencia y eficacia en el gasto público, por lo tanto el contratar con una sola entidad mercantil viabiliza procedimientos de mejor control y por consiguiente una propuesta encaminada a homologar procedimientos que permiten auditar y conocer de mejor forma el gasto público; b) no puede tomarse en consideración el criterio de lesión a la libertad de industria, comercio y trabajo pues las entidades mercantiles organizadas en nuestro país para contratar seguros y fianzas pueden prestar su actividad con los particulares que adviertan la existencia de una propuesta interesante para realizar la contratación que necesitan, empero en el caso del Estado el artículo impugnado es una norma que está de más explicar que fue dictada por el Congreso de la República, que también es parte de la estructura que conforma al Estado, es decir, comparte los objetivos y finalidades que consagra la Constitución Política, que concluye con la realización del bien común; c) la norma señalada de inconstitucional no se encuentra en contraposición con la libertad de industria, comercio y trabajo, pues las entidades mercantiles pueden y deben realizar su contratación con los particulares que encuentren atractiva su oferta; en el caso del Estado, la contratación se ve limitada en la medida que esa contratación se traduce en mejores controles, eficiencia y transparencia en el gasto público y en consolidar el poder económico que tiene el Estado; d) respecto al principio de igualdad, debe considerarse el criterio de que el trato es igual para los iguales y desigual para los desiguales; el Estado posee un poder económico fuerte, que debe ser reconocido y garantizado, y en esa medida existe una posición diferente respecto del particular, por ello se ubica en la segunda categoría de la igualdad y por ello se considera que debe regularse por medio de un parámetro diferente o desigual, así las cosas se trata de un derecho a favor del Estado que no se advierte como abuso de poder por parte de la organización jurídica y política que conforma. Solicitó en cuanto a esta acción que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada y se emita el pronunciamiento que en derecho corresponde. C) El Congreso de la República respecto de ambas acciones únicamente compareció a apersonarse al proceso y se limitó a solicitar se dicte la sentencia que en derecho corresponde.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) Las entidades accionantes y el Ministerio Público reiteraron los argumentos vertidos en el planteamiento de la inconstitucionalidad y en los escritos por los que se evacuaron las audiencias conferidas, respectivamente. B) El Congreso de la República nuevamente se limitó a indicar que la Corte de Constitucionalidad debe analizar los atestados del expediente y resolver los planteamientos conforme a derecho.

CONSIDERANDO
-I-

La Constitución Política de la República de Guatemala confiere a esta Corte dentro de su función especial de defensa del orden constitucional, conocer de impugnaciones contra leyes y reglamentos objetados total o parcialmente de inconstitucionalidad. A tal efecto debe analizarse la norma de la Constitución a confrontar con la o las disposiciones legales a las que se les atribuye infracción, con el objeto de interpretarlas y establecer, por medio del examen de constitucionalidad, si estas son susceptibles de mantenerse o si, por el contrario, deben ser excluidas del ordenamiento legal.

-II-

Las dos entidades accionantes promueven la inconstitucionalidad del articulo 38 de la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio Fiscal dos mil once, disposición normativa que establece lo siguiente: "Artículo 38. Seguros, Previsión y Fianzas. Todas las dependencias estatales, municipalidades, entidades descentralizadas, autónomas y semiautónomas, quedan sujetas a contratar las pólizas de seguros y de fianzas que necesiten, con los departamentos de Seguros y Previsión, y de Fianzas de El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala"

-III-

En los dos planteamientos de inconstitucionalidad promovidos la impugnación del citado artículo se fundamenta, entre otros, en la denuncia de violación a lo dispuesto en los artículos 130 y 43 de la Constitución Política de la República de Guatemala, conforme los cuales "El Estado limitará el funcionamiento de las empresas que absorban o tienda a absorber, en perjuicio de la economía nacional, la producción en uno o más ramos industriales o de una misma actividad comercial o agropecuaria. Las leyes determinarán la economía de mercado e impedirá las asociaciones que tiendan a restringir la libertad del mercado o a perjudicar a los consumidores" y "Se reconoce la libertad de industria, comercio y trabajo, salvo las limitaciones que por motivos sociales o de interés nacional impongan las leyes", respectivamente.

Para los efectos del presente estudio, cabe traer a cuenta que por mercado libre se comprende un proceso en el que muchas personas actúan de manera individual, movidas por iniciativas personales, realizando intercambios entre sí y sin intervención gubernamental que oriente esas acciones; todo es espontáneo o regulado por escasas reglas básicas de acción que están esencialmente fundadas en la propiedad personal, la especialización del trabajo y la libertad de acción. Contrario a esa definición está el hecho que la autoridad gubernamental interviene directamente en la economía, por ser dueño de empresas estatales a las que se les atribuye actividades exclusivas que configuran un monopolio.

Según el Diccionario de la Lengua Española monopolio es la "concesión otorgada por la autoridad competente a una empresa para que ésta aproveche con carácter exclusivo alguna industria o comercio", acepción en la cual se observa que rige tanto para actividades de empresas estatales como particulares, porque la misma no hace ninguna salvedad o diferenciación entre unas y otras, no existiendo base para excluir de la prohibición a empresas estatales pues el constituyente tuvo el cuidado de prever que determinadas actividades, como la emisión de la moneda o la seguridad social, entre otras, fueran atribuciones exclusivas del Estado, que las realiza por medio de entidades que actúan por su delegación; sin embargo, dentro de esas actividades no estableció la contratación de pólizas de seguros y de fianzas como atribuciones exclusivas del ente estatal, que en la norma objeto de examen se le pretende atribuir a El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala. Así, pues, destaca de la tesis formulada por las accionantes que efectivamente se está contraviniendo la disposición constitucional que prohíbe los monopolios, contenida en el artículo 130 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque al emitirse la norma impugnada se incurrió en dicha prohibición constitucional al limitar a las empresas que se dedican a la misma actividad comercial a participar en el libre mercado de la oferta de seguros y fianzas, restringiendo consecuentemente la libertad de mercado en la contratación de las pólizas al quedar únicamente a favor de El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala la contratación por parte de las dependencias estatales, municipalidades, entidades descentralizadas, autónomas y semiautónomas.

Por otra parte, el artículo 43 de la Constitución Política de la República preceptúa que "Se reconoce la libertad de industria, comercio y trabajo, salvo las limitaciones que por motivos sociales o de interés nacional impongan las leyes", con lo que formula una reserva en lo concerniente a que solo mediante leyes, es decir, disposiciones dictadas por el Congreso de la República, pueden restringirse dichas actividades, pero con la condicionante en cuanto que ello es viable únicamente cuando se apoye en motivos sociales o de interés nacional.

Si bien es cierto el artículo 38 impugnado es una disposición emanada del Congreso de la República e incorporada en la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio Fiscal dos mil once, dicha norma no indica ni evidencia de forma alguna las razones sociales o de interés nacional que justifiquen establecer la limitación que la misma conlleva en tanto que limitante al ejercicio de la libertad de comercio de las entidades que se dedican a ese giro comercial, deviniendo en un beneficio para una entidad estatal en particular -El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala-, lo que sin necesidad de mayor abundamiento en el análisis permite determinar que transgrede el artículo 43 constitucional, el cual reconoce el derecho a desarrollar actividades comerciales sin obstáculos ni privilegios, por ser un derecho que tiene su base en los principios de libre empresa y libertad de mercado.

-IV-

Siendo que de lo expuesto se puede arribar a la conclusión que la norma reprochada en las dos acciones que se conocen es inconstitucional por contravenir los dos preceptos constitucionales aludidos y respecto de los cuales las accionantes formularon la denuncia respectiva, apoyada en la exposición de los razonamientos jurídicos que fueron reseñados en el apartado correspondiente, se estima innecesario proceder a abordar el resto de señalamientos de violación constitucional.

Por lo antes considerado, este Tribunal es del criterio que debe expulsarse del ordenamiento jurídico la norma contenida en el artículo 38 impugnado; como consecuencia, se emitirá el pronunciamiento que corresponde conforme a derecho, disponiendo que la declaratoria se retrotrae a la fecha en que surtió efectos la suspensión provisional decretada por esta Corte en auto de veintiocho de enero de dos mil once, publicado en el Diario de Centro América el uno de febrero de ese año.

LEYES APLICABLES

Artículos citados 268 y 272 de la Constitución Política de la República de Guatemala; 7°, 114, 115, 133, 137, 140, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, 31 y 34 bis del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO