EXPEDIENTE 1093-2010

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN LA PRESIDE, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, GLADYS CHACÓN CORADO Y JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ: Guatemala, once de abril de dos mil once.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por René Nufio Cojulún en contra de los artículos 15 y 21 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, Acuerdo 18-2007 del Tribunal Supremo Electoral. El postulante actuó con el patrocinio profesional de los abogados Héctor Antonio Aldana Castillo, Justo David Pérez Gramajo y Carlos Humberto Martínez Ruano. Es ponente en este caso la Magistrada Vocal III, Gladys Chacón Corado, quien expresa el parecer del tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por el accionante se resume: a) el artículo 15 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, al establecer que la inscripción de un comité para la constitución de un partido regirá por lo establecido en el artículo 58 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos y que el incumplimiento de las causales indicadas en dicho artículo dará, lugar a que el Registro de Ciudadanos cancele a dicho comité sin más trámite, viola el artículo 12 constitucional, pues deja en estado de indefensión al comité para la constitución de partido político que quiera exponer sus argumentos, aportar pruebas de descargo o simplemente defenderse, dado que la norma impugnada permite al Director General del Registro de Ciudadanos cancelar a dichos comités por cualquier inobservancia de las normas electorales, sin antes haber citado, oído y vencido al comité que pueda ser objeto de tal sanción; b) la norma contenida en el artículo 21 del reglamento impugnado transgrede lo establecido en el artículo 67 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, al disponer un requisito más de los que dicha ley establece (el de presentar al Registro de Ciudadanos una minuta que contenga el modelo de escritura constitutiva del partido político, como requisito para poder compulsar el testimonio de dicha escritura), con lo cual viola el artículo 28 constitucional que constriñe la resolución de las peticiones de conformidad con la ley y conculca los artículos 157 y 171, inciso a), constitucionales por tergiversar el contenido de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, pues la norma impugnada irrumpe funciones meramente legislativas, al agregar un requisito administrativo más de los establecidos en el artículo 67 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos para la constitución de partido político. Solicitó que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad general promovida contra los artículos 15 y 21 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTÍTUCIONALIDAD:

Se decretó la suspensión provisional de la frase "sin más trámite" contenida en el artículo 15 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, Acuerdo 18-2007 del Tribunal Supremo Electoral. Se tuvo como intervinientes al Tribunal Supremo Electoral y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES:

A) René Nufio Cojulún reiteró los planteamientos y argumentaciones que presentó al interponer la presente acción y solicitó que se tomaran en cuenta las peticiones de fondo realizadas en esa oportunidad procesal. B) El Tribunal Supremo Electoral expuso: a) respecto del artículo 15 del reglamento impugnado, éste no vulnera el derecho de defensa de ningún comité para la constitución de un partido político, porque el procedimiento para la cancelación es realizado por la Dirección General del Registro de Ciudadanos, con observancia del artículo 58 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos como lo determina el mismo artículo 15 del Reglamento de esa ley, pues al determinar la Dirección General del Registro de Ciudadanos que un comité para la formación de partido político ha incurrido en alguna de las causales para ser sancionado en materia electoral, procede a notificar el hecho a la organización política en cuestión e inicia un procedimiento administrativo de conformidad con la Ley Electoral y de Partidos Políticos, por lo que agotado el trámite y habiéndose establecido la infracción a una norma de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, procede a imponer una sanción, misma que otorga al comité el derecho de impugnarla, por medio del recurso de apelación, pudiendo aportar pruebas y demostrar que no procede dicha sanción. Ese recurso es tramitado y resuelto por el Tribunal Supremo Electoral y contra lo resuelto por éste, el comité interesado puede plantear amparo, por lo que un comité para la formación de un partido político, al poder utilizar los medios de impugnación y acciones previstas en la ley, ejercita su derecho a la legitima defensa y a un debido proceso; b) no es cierto que la expresión "sin mas trámite" vulnere el artículo 12 constitucional, ya que la Dirección General del Registro de Ciudadanos, previo a emitir la resolución de cancelación de un Comité para la Formación de un Partido Político, sigue un proceso de investigación de la infracción a normas de la Ley Electoral y de Partidos Políticos e impone una sanción al haber determinado en forma fehaciente dicha transgresión, tras establecer la existencia de una de las causales que establece el artículo 58 de la referida ley y el artículo 15 del reglamento respecto de la cancelación del comité; c) en cuanto al artículo 21 de la normativa impugnada, el Tribunal Supremo Electoral -como máximo órgano en materia electoral y por ser la institución facultada constitucionalmente para regular todo lo relativo a las organizaciones políticas, como lo determina el artículo 21 del reglamento en referencia- se manifiesta, por medio de la Dirección General del Registro de Ciudadanos, a efecto de que cada organización política cumpla en la escritura constitutiva de un partido político con los requisitos que la ley exige para que la misma sea autorizada. Esta circunstancia permite conocer si un comité para la formación de partido político ha cumplido con los artículos 19, literal a), y 49 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, por lo que, al solicitar su inscripción como partido político, debe adjuntar la documentación con la que acredite el cumplimiento de dicha normativa. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad general planteada. C) El Ministerio Público señaló: a) existe violación al derecho de defensa desde el momento en que el Registrador de Ciudadanos decide cancelar -sin más trámite- la inscripción de un Comité para la Constitución de un Partido Político, sin haber sido citado, oído y vencido, pues si el Registro de Ciudadanos, al verificar que el comité que pretende la constitución de un partido político no cumple con una de las causales contenidas en el artículo 58 de la Ley Electoral, antes de efectuar la cancelación, debe dar audiencia prudencial al afectado para que informe los motivos del incumplimiento y, de esa forma, evitar que se lesionen sus intereses sin habérsele dado la oportunidad de expresarse. b) esa falta de procedimiento resulta ser desigual con relación al tratamiento de la cancelación de un Comité Cívico Electoral, al cual se le aplica el procedimiento de los incidentes que establece la Ley del Organismo Judicial, en el que puede pronunciarse y ofrecer pruebas, lo que se traduce en la oportunidad que tiene de ser escuchado; c) es imperativo que la frase "sin más trámite" sea expulsada del ordenamiento jurídico, puesto que es una violación al derecho de defensa del afectado; además, viola el principio de jerarquía normativa, pues dicho artículo limita y altera la aplicación de la Ley Electoral y de Partidos Políticos; d) la segunda norma impugnada no está inventando nada, sólo está agregando un trámite previo al otorgamiento de la Escritura Constitutiva de Partido Político que resulta ser necesario y beneficia a los propios solicitantes, puesto que les garantiza que la escritura llene todos los requisitos legales y que esto les brinde seguridad jurídica a su escritura constitutiva, por lo que revisar previamente por medio de una minuta la Escritura Constitutiva de Partido Político lejos de perjudicar los intereses del solicitante es de beneficio para su pretensión, para evitar que incurriera en defectos. Es obligación del Estado brindar la seguridad jurídica a los actos que se celebren, así lo señala el artículo 2 constitucional, y es seguridad lo que el artículo 21 impugnado, al solicitar revisar la minuta previamente, lo que brinda a los habitantes del Estado. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad general parcial de la frase "sin más trámite" del artículo 15 impugnado y sin lugar la inconstitucionalidad general planteada contra el artículo 21 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial ó totalmente de inconstitucionalidad.

Para que proceda una acción de inconstitucionalidad general que se promueva, se requiere: a) la ley que se impugne total o parcialmente debe contener una transgresión a un precepto constitucional; b) la ley o norma cuestionada debe estar vigente y debe afectar a toda la población, por sus efectos erga homnes; y c) la exposición de razonamiento debe ser suficiente, para que permita al Tribunal descubrir y convencerse de la colisión existente entre la ley o norma denunciada y las normas constitucionales conculcadas por ella.

-II-

En el presente caso, René Nufio Cojulún promueve acción de inconstitucionalidad general parcial en contra de los artículos 15 y 21 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, Acuerdo 18-2007 del Tribunal Supremo Electoral.

Las normas impugnadas literalmente expresan: a) artículo 15: "La inscripción de un comité para la constitución de un partido político, se regirá por lo establecido en el artículo 58 de la Ley Electoral; el incumplimiento de cualesquiera de las causales establecidas dará lugar a su cancelación, sin más trámite, por el Registro de Ciudadanos."; b) artículo 21: "Al haber alcanzado el mínimo de adherentes establecidos en la ley y la organización partidaria a que se refieren los artículos 19 literal a) y 49 de la Ley Electoral, la organización política deberá otorgar la escritura constitutiva del partido, la que se autorizará con base en la minuta previamente revisada por el Registro de Ciudadanos."

-III-

Desde sus inicios (sentencia dictada en el expediente 223-87, el cuatro de febrero de mil novecientos ochenta y ocho), este Tribunal Constitucional ha establecido que, promovida la inconstitucionalidad contra normas que se refieren a un proceso administrativo, en el análisis respectivo debe tenerse en cuenta que si bien existe diferencia entre un procedimiento administrativo y un proceso judicial, uno y otro deben tener como fundamento común, los valores, principios y normas que establece la Constitución, debiéndose poner cuidado en reconocer los casos en que éstos son predicados para cada tipo de proceso. En virtud de la supremacía constitucional, todo el ordenamiento jurídico debe guardar armonía con los valores, principios y normas, por lo que, en materia administrativa, como en cualquier otra, el derecho de defensa y el de audiencia deben sostenerse plenamente. La pertinencia de evocar la doctrina legal antes relacionada, la constituye el determinar con sustento en ella que el derecho primario en todo procedimiento por medio del cual se pretenda afectar a una persona, es el derecho de la defensa jurídica, el cual se origina desde la oportunidad de audiencia debida al afectado, con el objeto de que éste alegue lo que considere pertinente respecto de la imputación que se le formula. Con dicho fundamento, este Tribunal ha considerado que existen principios que caracterizan a las actuaciones administrativas: "...El derecho administrativo se ejercita bajo principios que, tendiendo al derecho de defensa, persiguen características de oficiosidad, celeridad, sencillez y eficacia de su trámite, esto es, un proceso eminentemente antiformalista. En esa concepción, los requisitos que impone para el trámite de inconformidades deben aplicarse de modo flexible y atendiendo a su finalidad; empero, la flexibilidad no debe implicar inobservancia de condiciones obligadas para desarrollar el procedimiento administrativo en forma debida..." (criterio sostenido en diversas sentencias, tales como las dictadas dentro de los expedientes 309-99, 220-2000 y 3238-2006).

En el presente caso, la primera de las normas impugnadas establece que el incumplimiento de cualesquiera de las causales establecidas en el artículo 58 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos dará lugar a su cancelación, sin más trámite, por el Registro de Ciudadanos, lo cual constituye una sanción administrativa que afecta el derecho de ser electo de los que pretendieran ser candidatos del partido político cuyo comité sea cuestionado, sin mayor trámite que la mera advertencia, por parte del Registro de Ciudadanos, del incumplimiento de uno de los requisitos establecido en la ley.

En lo que a ello respecta, el artículo 12 constitucional señala que nadie puede ser privado de sus derechos, sin haber sido citado, oído y vencido por la autoridad respectiva.

Respecto de la imposición de sanciones, salvo en los casos del ejercicio de la potestad de policía administrativa, esta Corte, en sentencia de nueve de enero de dos mil siete (dictada dentro del expediente 758-2004) indicó: "...la sanción administrativa (...) es consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, por lo que no deba ser ajena a los principios que rigen el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 12 constitucional...".

Por ello resulta exigible que para el debido respeto al derecho de defensa, se realice un procedimiento administrativo sancionatorio en el cual se observen los principios propios del debido proceso que comporta, entre otros aspectos: i) la necesaria tramitación de una fase de audiencia y una probatoria en las cuales e) particular pueda desvirtuar los hechos o infracciones legales que se le imputan; ii) que la responsabilidad administrativa del indiciado haya sido legalmente declarada. Tales elementos requieren, sin duda, de la previa tramitación del procedimiento administrativo correspondiente, pues, sin el cumplimiento de esa formalidad, es obvio que no pueda verificarse la actividad probatoria que permite derivar la culpabilidad, ni que pueda considerarse que ésta ha sido legalmente declarada; aspectos que tienen su fundamento en el artículo 12 de la Constitución Política de la República: la inviolabilidad de la defensa de la persona y de sus derechos.

Con base en ello, debe acogerse la pretensión del accionante, únicamente en cuanto a declarar la inconstitucionalidad de la frase "sin más trámite" del artículo 15 impugnado, con el objeto de que -en la aplicación de dicha norma- se desarrolle un debido procedimiento administrativo para aplicación de la sanción de cancelación de aquel comité para la constitución de un partido político que no reúna los requisitos que establece el artículo 58 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, con observancia de los principios que recepta el artículo 12 de la Constitución Política de la República.

-IV-

En cuanto a los partidos políticos, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 223 constitucional, es libre la formación y el funcionamiento de las organizaciones políticas y sólo pueden tener las limitaciones que la Constitución y la Ley Electoral y de Partidos Políticos determinen; además que todo lo relativo al ejercicio de las organizaciones políticas debe estar regulado por la referida ley constitucional de la materia.

En el presente caso, la segunda de las normas impugnadas establece un requisito formal para el procedimiento de constitución de partido político que no es exigido por la Ley Electoral y de Partidos Políticos, ni fue delegado por dicha ley a las facultades reglamentarias del Tribunal Supremo Electoral; sin embargo, la exigencia de una minuta previa al faccionamiento de la escritura pública constitutiva de la respectiva organización política asegura calificar el cumplimiento de los requisitos que dicha ley exige para la constitución de un partido político, lo cual puede resultar ser beneficioso -como lo indicó el Ministerio Público- para el comité que promueva su inscripción, pues permite evitar que la inscripción del partido en cuestión sea rechazada por incumplimiento de requisito en la escritura pública o implique modificación de la misma.

Ante dicho análisis, esta Corte -aunque advierte que la norma impugnada no es frontalmente inconstitucional por conllevar un beneficio para los comités para la constitución de partidos políticos- considera que el incumplimiento en presentar una minuta previa para la autorización de la escritura constitutiva no puede comportar el rechazo de la respectiva solicitud de inscripción, pues de conformidad con el artículo 28 constitucional, las peticiones deben ser resueltas de conformidad con la ley (la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en el presente caso), la cual no exige la presentación de una minuta, sino señala que con la solicitud de inscripción del partido político directamente debe presentarse el testimonio de la escritura constitutiva con duplicado.

Por lo que se concluye que la norma impugnada no es inconstitucional si se interpreta como una norma potestativa del peticionario; sin embargo, si en un caso concreto, se interpretare en forma imperativa por parte del Administrador, el afectado podrá hacer uso de los mecanismos de defensa a su alcance para hacer valer su derecho de petición y el libre acceso a las dependencias del Estado.

-IV-

Con base a lo anteriormente expuesto, esta Corte considera que no existen las inconstitucionalidades denunciadas, salvo la deducida en el último párrafo del considerando tercero de este fallo y así debe declararse, sin imponer multa a los abogados auxiliantes ni condenar en costas, por la forma en que se resuelve.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 143, 148, 163 inciso a), y 186 de la Ley de Amparo. Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO