EXPEDIENTES ACUMULADOS 1119 y 1273-2010

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN LA PRESIDE, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, GLADYS CHACÓN CORADO, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, HILARIO RODERICO PINEDA SÁNCHEZ y CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA: Guatemala, diecisiete de febrero de dos mil once.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista las acciones de inconstitucionalidad general total y parcial acumuladas promovidas, respectivamente por Manuel Antonio Baldizón Méndez y el Secretario General de la Junta Directiva Provisional del Comité para la Constitución del Partido Político "Victoria", Edgar Abraham Rivera Sagastume, contra la totalidad del Decreto 4-2010 del Congreso de la República y -en forma parcial- su artículo 16, consecuentemente. El primero de los postulantes actuó con el patrocinio profesional de los abogados Rodolfo Colmenares Arandi, William Alfredo Edgar Castillo y Carlos Alfonso Martínez Guiarte; y el segundo de ellos lo hizo con el de los abogados Carlos Alfredo Jáuregui Muñoz, Harold Estuardo Ortíz Pérez, y Juan Carlos Godínez Rodríguez. Es ponente en este casó la Magistrada Vocal II, Gladys Chacón Corado, quien expresa el parecer de este tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

A) Lo argumentos del primero de los accionantes -respecto de la inconstitucionalidad total planteada- consisten en: a) las figuras penales creadas por el decreto impugnado no estaban reguladas en la Ley Electoral y de Partidos Políticos original, norma de carácter constitucional; b) el decreto impugnado viola la Constitución en su contexto porque su aprobación debió contar con opinión de la Corte de Constitucionalidad, según la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, por contener sanciones que competen con exclusividad a la Ley Electoral y de Partidos Políticos; c) todo lo relativo a los actos u omisiones contra el proceso electoral son atribuciones exclusivas del Tribunal Supremo Electoral, por lo que crear disposiciones que regulen esa materia reforma la Ley Electoral y de Partidos Políticos; d) en consecuencia, se viola el artículo 12 constitucional porque no se esté cumpliendo con el procedimiento establecido en el artículo 123 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, respecto de la consulta previa a la Corte de Constitucionalidad. Solicitó que se declare la inconstitucionalidad total del decreto impugnado.

B) En cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 16 del decreto impugnado, los argumentos del segundo de los accionantes fueron: a) la norma impugnada viola el principio de presunción de inocencia, reconocido por el artículo 14 constitucional, al establecer que en tanto se resuelva en definitiva la situación jurídica del representante legal, se suspenderá el trámite o el funcionamiento de la persona jurídica que corresponda, lo cual constituye una sanción anticipada, previo a establecer la culpabilidad de la persona; b) la norma Impugnada viola el artículo 35 constitucional por establecer como acción delictual el uso de medios para dar a conocer a personas para ocupar un cargo público con anticipación a la convocatoria oficial, lo cual limita la libertad de emisión del pensamiento, libertad que no admite ninguna limitante más que el respeto a la vida privada o a la moral de las personas; no obstante, la norma impugnada está impidiendo incluso la opinión política de periodistas y columnistas, por lo que para ello, debió reformarse-inicialmente la Ley de Libre Emisión del Pensamiento; c) la norma impugnada viola el artículo 175 constitucional, pues reforma cuestiones establecidas en la Ley de Emisión del Pensamiento, como las establecidas en el artículo 27 de dicha normativa, o en la Ley Electoral y de Partidos Políticos, como las reguladas por su artículo 219, sin que para ello se haya realizado el procedimiento propio para reformar una ley constitucional; d) para penalizar una conducta como delictual, ésta debe estar prevista como prohibida en las leyes específicas de la materia, que para el presente caso son la Ley de Emisión del Pensamiento y la Ley Electoral y de Partidos Políticos, que son leyes constitucionales, pues no resultaría lógico que una ley ordinaria castigara una conducta que no esté expresamente prohibida por leyes especiales y superiores; d) la norma impugnada viola el artículo 223 constitucional, el cual impone que todo lo relativo a los derechos políticos debe estar regulado por la Ley Electoral y de Partidos Políticos, por lo que leyes de inferior jerarquía y de materia distinta no pueden limitar o impedir acciones referentes a la expresión libre de opiniones políticas, protegida por dos leyes constitucionales especificas. Solicitó que se declare inconstitucional el artículo 16 del decreto impugnado, por medio del cual se adiciona el artículo 407 "Ñ" al Código Penal.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD:

Se decretó la suspensión provisional de los artículos 1 al 18 del Decreto 4-2010 del Congreso de la República. Se dio audiencia por quince días: al Congreso de la República, al Tribunal Suprema Electoral y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES:

A) El Congreso de la República manifestó: a) las reformas introducidas por el decreto impugnado al Código Penal se refieren estrictamente a normas jurídicas de contenido penal, que aunque su contenido aluda al ámbito electoral, ello no conlleva reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, pues el universo de los delitos y sanciones es materia exclusiva del Derecho Penal y su juzgamiento corresponde a tribunales penales y no al Tribunal Supremo Electoral, el cual únicamente puede imponer sanciones administrativas por faltas incurridas en ese ámbito; b) lo que alega el primero de los accionantes respecto de que el Tribunal Supremo Electoral es el que debe establecer los delitos y las sanciones viola la Constitución; c) el decreto impugnado fue dictado en el uso de las facultades legales del Organismo Legislativo y no debía realizar ninguna consulta por reformar normas ordinarias y no de rango constitucional; e) el segundo párrafo del artículo 223 constitucional establece que la libre formación y funcionamiento de las organizaciones políticas tendrán los límites que la Constitución y la ley determinen; d) los argumentos del primero de los accionantes son confusos, no razonables y carecen de motivación jurídica y de confrontación entre la normativa Impugnada y el texto constitucional. Solicitó que se declaren sin lugar las acciones de inconstitucionalidad planteadas. B) El Tribunal Supremo Electoral expuso: a) con el decreto impugnado, se viola la certeza jurídica porque ahora pueden iniciarse dos procedimientos, uno administrativo, conforme la Ley Electoral y de Partidos Políticos, y otro judicial, según las reformas, lo cual es contrario incluso al principio non bis in ídem; b) la existencia de ambas normativas tendrá como consecuencia que el Tribunal Supremo Electoral no pueda ejercer su función fiscalizadora sobre las organizaciones políticas y sus obligaciones; c) en el procedimiento de aprobación del decreto impugnado, se violó la reserva de ley que posee el artículo 223 constitucional respecto a la regulación de la materia electoral desarrollada por una ley de rango constitucional, pues dicho decreto incorpora tipos penales que se refieren a la responsabilidad penal de los sujetos activos del proceso electoral y sus conductas. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad general del decreto impugnado. C) El Ministerio Público señaló que el Congreso de la República, al publicar el decreto impugnado sin consultar a la Corte de Constitucionalidad, violó los artículos 12, 175 constitucionales y 123 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, normas que obligan al legislador a someter el proyecto de ley que proponga reformas a leyes constitucionales a consulta de esta Corte, por lo que estima que el decreto impugnado es nulo de pleno derecho. Solicitó que se declaren con lugar las acciones de inconstitucionalidad planteadas.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad.

Para que proceda una acción de inconstitucionalidad general que se promueva, se requiere: a) la ley que se impugne, total o parcialmente debe contener una transgresión a un precepto constitucional; b) la ley o norma cuestionada debe estar vigente y debe afectar a toda la población, por sus efectos erga homnes; y c) la exposición de razonamiento debe ser suficiente, para que permita al Tribunal descubrir y convencerse de la colisión existente entre la ley o norma denunciada y las normas constitucionales conculcadas por ella.

-II-

En el presente caso, las dos acciones de inconstitucionalidad general que se resuelven están dirigidas a atacar el contenido del Decreto 4-2010 del Congreso de la República, la primera de altas en su totalidad y la segunda, en forma parcial, por dirigirse a denunciar la inconstitucionalidad únicamente de su artículo 16.

Por medio del decreto impugnado, el legislador reformó y adicionó artículos del Código Penal, referentes -en su mayoría (salvo el artículo 19)- al Derecho Penal Electoral.

El artículo 16 del decreto impugnado regula: Se adiciona al artículo 407 "Ñ", el cual queda así: "Artículo 407 "Ñ". Promoción, propaganda, campaña o publicidad anticipada: La persona o personas que individual o colectivamente realicen o ejecuten en: a) cualesquiera de los medios masivos de comunicación social, b) pancartas, vallas publicitarias, pasquinas, calcomanías, rótulos en la vía pública o cualquier medio similar, actividades de diversa índole que directa o indirectamente pretendan impulsar, promover, difundir, publicitar o dar a conocer a una o varías personas para ocupar un cargo público de elección popular, con anticipación a la convocatoria oficial que realiza el Tribunal Supremo Electoral, será sancionado con prisión de cuatro a siete años y multa de veinte a cincuenta mil Quetzales. La misma sanción se le impondrá a: a) la persona que permita que su imagen, silueta o nombre sea utilizado con la misma finalidad; b) el representante legal o quien ejerza la personería jurídica da la organización polínica, partido político, comité pro formación de partido político, asociación o sociedad política, comité cívico, asociación civil, sociedad civil o mercantil que permita que sean utilizados los símbolos de su organización o denominación en cualesquiera de las anteriores actividades. La persona jurídica de cualquier naturaleza que sea utilizada para tales fines, será cancelada su inscripción o trámite en el que se encuentre cuando el fallo sea condenatorio para su representante legal. En tanto se resuelve en definitiva la situación jurídica del representante legal referido, se suspenderá el tramite o el funcionamiento de la persona jurídica que corresponda. Lo anterior, independiente a la aplicación de la cancelación como pena accesoria."

- III -

El argumento del primero de los accionantes estriba en que -durante el procedimiento legislativo para aprobar el decreto impugnado- se inobservó el artículo 123 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, por lo que el legislador violó el procedimiento establecido para la reforma de leyes en materia electoral. Dicho artículo establece: "Cuando se discuta un proyecto de ley que proponga reformas a las leyes constitucionales, después de tenerlo por suficientemente discutido en su tercer debate, deberá recabarse el dictamen de la Corte de Constitucionalidad..."

Desde la sentencia dictada por este Tribunal Constitucional el uno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, en el expediente doscientos cincuenta y ocho guión ochenta y siete (258-67), se estableció que el examen de la constitucionalidad puede comprender tanto las denuncias de ilegitimidad de las normas por vicios materiales como la de los actos legislativos por vicios formales.

Esto sobre la base del principio de supremacía constitucional y el de la sumisión de los poderes públicos a la constitucionalidad, reconocidos en el Magno Texto y que fundamentan el Estado Constitucional de Derecho. De manera que no quedan sometidos al control de constitucionalidad solamente las normas de rango legal objetadas materialmente, sino también los procedimientos legislativos ("interna corports") que deban ajustarse a las formas que la Constitución determina. En consecuencia, desde entonces ha estado claro que también se sujetan al control formal de constitucionalidad las leyes, reglamentos y demás disposiciones de carácter general.

Para la reforma de leyes constitucionales, dicho control formal impone la observancia de los procedimientos establecidos por la Constitución para la aprobación de las leyes en sus artículos comprendidos del 174 al 181, específicamente lo establecido en el segundo párrafo del artículo 175 (y no el artículo 12 constitucional que se refiere a los derechos de defensa y al debido proceso, establecido en la parte dogmática de la Constitución como derechos fundamentales de las personas y no de las normas).

La Constitución establece -segundo párrafo del artículo 175- que las leyes calificadas como constitucionales requieren, para su reforma, el voto de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, previo dictamen favorable de la Corte de constitucionalidad. Por su parte, el segundo párrafo del artículo 223 constitucional señala que todo lo relativo al ejercicio del sufragio, los derechos políticos, organizaciones politices, autoridades y órganos electorales y proceso electoral, será regulado por la ley constitucional de la materia; de esa cuenta, la Ley Electoral y de Partidos Políticos fue emitida por la Asamblea Nacional Constituyente el tres de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco, la cual ha sido reformada en múltiples ocasiones, incluso con dictamen de esta Corte, como sucedió con la reforma que realizó el Decreto 35-2006 del Congreso de la República.

Por medio del decreto últimamente referido, fueron modificados varios artículos de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, respetando el procedimiento para la reforma de leyes constitucionales, según lo expuesto con antelación. Para llevar a cabo dicha reforma, el Congreso de la República obtuvo dictamen favorable de esta Corte (expediente 1106-2005) precisamente de los artículos que finalmente fueron reformados. Entre ellos, se encuentra el artículo 253 de la mencionada ley que en su texto vigente indica: Todo lo concerniente a los delitos y faltas electorales, se regirá por el Código Penal guatemalteco" Por medio del dictamen mencionado, este Tribunal opinó "Esta Corte no advierte contradicción con el texto constitucional", lo cual se confirma en esa ocasión, pues el artículo 223 constitucional no exige la regulación de delitos electorales y sus penas en la ley constitucional electoral, sino únicamente señala: "Todo lo relativo al ejercicio del sufragio, los derechos políticos, organizaciones políticas, autoridades y órganos electorales y proceso electoral, será regulado por la ley constitucional de la materia."

De esa cuenta, si la Ley Electoral y de Partidos Políticos, por medio de su artículo 253, remite la regulación de los delitos y las faltas electorales al Código Penal, el legislador posee la facultad para regularlos por medio del procedimiento establecido para leyes generales ordinarias y que no tienen rango de ley constitucional; con lo cual se concluye que no existe obligación alguna que exija al legislador consultar a esta Corte cuando pretende reformar el Código Penal, en cumplimiento de las facultades que le han sido encomendadas y, por ende, no concurre la violación al procedimiento de reforma de ley constitucional que invoca el primero de los accionantes.

-IV-

La denuncia de inconstitucionalidad del artículo 16 del decreto impugnado, planteada por el segundo de los accionantes, se fundamenta en violación al principio de presunción de inocencia (reconocido por el artículo 14 constitucional) la libre emisión del pensamiento (artículo 35 constitucional) y el procedimiento de reforma de normas constitucionales (artículos 175 y 223 constitucionales).

Con la norma impugnada, el legislador añadió el artículo 407 "Ñ" al Código Penal y tipificó el delito de promoción, propaganda, campaña o publicidad anticipadas, cuyo objeto es sancionar penalmente a quienes realicen o ejecuten, por cualquier medio de difusión, actividades que pretendan dar a conocer a una o varias personas para ocupar un cargo público de elección popular, con anticipación a la convocatoria que realice el Tribunal Supremo Electoral, así como a la persona que permita que su imagen o nombre sea utilizado con esa misma finalidad y el representante legal de la organización que permite que sean utilizados sus símbolos. En cuanto a los asuntos electorales, la Constitución Política de la República de Guatemala impone al Estado garantizar la libre formación y funcionamiento de las organizaciones políticas, las cuales sólo deben tener las limitaciones que la Constitución y la ley determinen, según el primer párrafo del artículo 223; obviamente se refiere a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, pues el segundo párrafo de ese mismo artículo exige que todo lo relativo al ejercicio del sufragio, los derechos políticos, organizaciones políticas, autoridades y órganos electorales y proceso electoral este regulado por esa ley.

Respecto de la propaganda electoral, el artículo 219 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos la califica como libre, sin más limitaciones que las establecidas en esa ley y de los actos que ofendan la moral o afecten al derecho de propiedad o al orden público; no obstante, ese artículo agrega: "...Ninguna autoridad podrá impedir las manifestaciones o reuniones públicas dispuestas con fines de propaganda electoral, desde la convocatoria hasta treinta y seis horas antes de la señalada para el inicio de la votación (...) Durante el proceso electoral, corresponde con exclusividad al Tribunal Supremo Electoral la aplicación de toda disposición legal o reglamentaria aplicable a la propaganda electoral...".

Una importante limitación que impone la Ley Electoral y de Partidos Políticos es la establecida en la literal e) del artículo 21 respecto del máximo de gastos de financiamiento de las campañas electorales, a razón del equivalente en quetzales de un dólar de los Estados Unidos de América, por ciudadano empadronado hasta el treinta y uno de diciembre del año anterior a las elecciones, límite que puede ser modificado por el Tribunal Supremo Electoral en sesión conjunta con los Secretarios Generales de los partidos políticos legalmente inscritos. Otras limitantes a la libertad de propaganda electoral son las prohibiciones establecidas en el artículo 223 de dicha ley.

Para verificar los gastos de propaganda electoral en las que vayan a incurrir las organizaciones políticas -para el debido cumplimiento del límite máximo de gastos de financiamiento-, la Ley Electoral y de Partidos Políticos (de los artículos 220 a 222) regula los mecanismos que posee el Tribunal Supremo Electoral para establecer los tiempos máximos, horarios y espacios a contratar para propaganda electoral en los medios de comunicación, por medio de tarifas registradas ante la Auditoría Electoral, con el fin de propiciar un tratamiento igualitario a las organizaciones políticas. De ahí que surja una prohibición: "Es prohibida la transmisión de propaganda electoral en los medios que no tengan registradas las tarifas", según el segundo párrafo del artículo 222 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos.

Por último, ese artículo 222 señala que todo lo relativo al control, autorización de tarifas y lo concerniente a la "propaganda electoral" será regulado por el reglamento correspondiente. el ente estatal que posee la facultad reglamentaria en materia electoral es el Tribunal Supremo Electoral (literal p' del artículo 125 de la referida ley), el cual constituye la máxima autoridad en materia electoral, independiente y no supeditado a organismo alguno del Estado.

Según se advierte de la lectura, existe regulación expresa que contiene la Ley Electoral y de Partidos Políticos respecto de la propaganda electoral desde la convocatoria a elecciones; sin embargo, no establece expresamente límites y prohibiciones en cuanto a la propaganda que realicen las organizaciones políticas con anterioridad a dicha convocatoria y, como se refirió, la Constitución garantiza la libre formación y funcionamiento de las organizaciones políticas, las cuales sólo deben tener las limitaciones que la Constitución y la ley determinen; no obstante, puede ser reglamentado por el Tribunal Supremo Electoral, según lo indica el último párrafo del artículo 222, citado anteriormente.

Aunque la Ley Electoral y de Partidos Políticos, por medio de su artículo 253, haya remitido la regulación de los delitos y las faltas electorales al Código Penal y el legislador posea la facultad para regularlos por medio del procedimiento establecido para leyes ordinarias (como se concluyó en el tercero de las considerandos de este fallo), el legislador debe ceñirse a crear figuras penales con base en los prohibiciones que la Constitución y la misma Ley Electoral y de Partidos Políticos establezca respecto del ejercicio de la libertad de formación y funcionamiento de las organizaciones políticas, pues solo puede tener las limitaciones que la Constitución y esa ley determinen, de conformidad con el artículo 223 constitucional. Por ejemplo, la norma que sanciona a la persona individual o jurídica que aporte a una organización política más del diez por ciento (10%) del límite máximo de gastos de campaña (artículo 407 "Ñ" del Código Penal) se basa en la prohibición establecida por la literal f) del artículo 21 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos "Ninguna persona individual o Jurídica podrá hacer aportaciones que sobrepasen el diez por ciento (10%) del límite de gastos de la campaña".

Al respecto del delito de "Promoción, propaganda, campaña o publicidad anticipadas" configurado por la norma impugnada, que pretende impedir actividades que den a conocer a personas para ocupar un cargo público de elección popular, con anticipación a la convocatoria que realice el Tribunal Supremo Electoral, no posee como fundamento normas prohibitivas expresadas en la Ley Electoral y de Partidos Políticos, razón por la cual esta Corte considera que viola el artículo 223 de la Constitución Política de la República, al establecer un limite al funcionamiento de las organizaciones políticas por medio de una pena a una prohibición que no se encuentra regulada previamente en la ley constitucional de la materia, la Ley Electoral y de Partidos Políticos, razón suficiente para acoger la pretensión del segundo de los accionantes respecto de la inconstitucionalidad que planteó.

Debido al resultado obtenido del análisis de constitucionalidad de la norma impugnada, esta Corte considera oportuno reiterar el criterio establecido en la sentencia de veinticinco de agosto de dos mil diez, dictada en el expediente mil seiscientos noventa y dos - dos mil diez (1692-2010), respecto de la propaganda eleccionaria y la promoción política, así como la fiscalización de la autoridad electoral, al respecto: "... si un comité pro formación de un partido político realiza algunas actividades lícitas de promoción de su Ideología, de sus fines y organización estatutaria e, incluso, si lo hace por cualquier medio lícito y por cualquier vocero o representativo, se estará ante el mero ejercicio de derechos ciudadanos propios del régimen democrático, tales los de asociación, expresión de opiniones, manifestación y divulgación, con el objetivo de constituir canales de organización política o cívica de sectores de la ciudadanía, que encajan en los presupuestos normativos de los artículos 34 y 223 de la Constitución Política de la República (...) le correspondería a la autoridad electoral calificar los casos, puesto que, como se ha expresado anteriormente, hay actividades que se te reconocen a los partidos políticos que son compatibles también para los comités pro constitución, dado que, por su naturaleza y sus fines, tienden ambos a la promoción política, entre esta la propaganda y la divulgación, que se ocupe de su ideología, su estructura y su liderazgo para los fines indicados, distintos de la propaganda eleccionaria que se enmarca en periodos determinados por la misma ley. En otros términos, una cuestión es la actividad política, que se ocupa de los problemas nacionales y que engloba dar a conocer a los partidos, su ideología y sus integrantes, bien sea de los partidos inscritos como de los comités para su formación, y otra diferente la campaña para un proceso electoral..."

-V-

Con base a lo anteriormente expuesto, esta Corte considera que no son procedentes los argumentos dirigidos a atacar la totalidad del decreto impugnado, por lo que la acción de inconstitucionalidad total debe ser desestimada por improcedente, y debe imponerse a cada uno de los abogados auxiliantes la multa que en derecho corresponde, sin condenar en costas al accionante, por no existir sujeto legitimado para su cobro; no obstante, la acción de inconstitucionalidad parcial resulta procedente, es decir, la referente al artículo 16 del Decreto 4-2010 del Congreso de la República, que añadió el artículo 407 "Ñ" al Código Penal, por lo que así debe declararse, además de los efectos que ello conlleva.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 140, 141, 143, 142, 148, 163 inciso a), y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO