EXPEDIENTES ACUMULADOS 1234-2009 Y 1585-2009

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN PRESIDE; ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, GLADYS CHACÓN CORADO Y JOSÉ ROLANDO OUESADA FERNANDEZ: Guatemala, veintidós de julio de dos mil diez.

Se tienen a la vista, para dictar sentencia, las acciones de inconstitucionalidad de ley general, de carácter total, que promovieron Benedicto Tenas Arevalo e Irma Elizabeth Quiroa Cuéllar, impugnando el Acuerdo número cero cuatro-dos mil siete (04-2007) del Consejo del Instituto de la Defensa Pública Penal. El primero de los accionantes compareció con el auxilio de los abogados Henry Ostilio Hernández Gálvez, Oscar Armando Mejia Samayoa y Eugenia Marisol Guzmán Ambrosio; la segunda accionante compareció con el auxilio de los abogados Carolina Eugenia Medina Juárez, Dieter Orlando Gudiel Ortiz y Aura Marina Zavala.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

A) Análisis confrontativo en el planteamiento: Lo expuesto por los accionantes se resume: a) el Acuerdo cero cuatro-dos mil siete del Consejo de la Defensa Pública Penal contraviene el marco jurídico y político que estatuye la validez formal y material de toda norma jurídica que se encuentra situada, en escala de inferior jerarquía a la de la Constitución Política de la República; b) la validez formal se concreta en el hecho de que dicha ley fundamental establece una distribución de competencias entre los Organismos del Estado, que impone el monopolio legislativo al Congreso de la República, precisando que es el único órgano facultado para emitir, modificar y derogar leyes ordinarias, competencia que el texto constitucional denomina potestad legislativa; ello al tenor de lo que regulan los artículos 157 y 171 de la Constitución Política de la República, que preceptúan, en el orden, "...la potestad legislativa corresponde al Congreso de le República, compuesto por diputados electos directamente por el pueblo en sufragio universal y secreto.", y "Otras atribuciones: Corresponde también al Congreso: a) Decretar, reformar y derogar las leyes. <...>" El Acuerdo cuestionado transgrede dicha normativa y resulta inválido formalmente, puesto que por su medio el Consejo del Instituto de la Defensa Pública Penal pretende modificar una ley de carácter ordinario que, en su momento, emitió el Congreso de la República. En efecto, el artículo 23 del Decreto 129-87 de ese Organismo, inserto el Capitulo III que se titula "Consejo del Instituto de la Defensa Pública Penal, establece "Del Consejo. El Consejo del Instituto de la Defensa Pública Renal lo integran: <...> e) Un representante de los Defensores de Planta, electo por la Asamblea de Defensores,"; de la dicción contenida en dicho precepto, debe entenderse que si el representante es defensor de planta, los votantes también deben poseer la calidad de ser defensores públicos de planta. Por aparte, el artículo 3 del aludido Decreto indica "De los Defensores Públicos. El instituto de la Defensa Pública Penal se compone de defensores de planta y defensoras de oficio, ambos considerados como defensores públicos. Los defensores de planta, son los funcionarios incorporados con carácter exclusivo y permanente en el Instituto. Los defensores de oficio son los abogados en ejercicio profesional privado asignados por el instituto para brindar el servicio de asistencia jurídica gratuita. <...>." En la secuencia normativa aplicable en el análisis del caso, el Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala dispone la siguiente clasificación: "<...> 2. Servicios Profesionales. Personal de Cargos Fijos. 011 Personal permanente. Personal temporal. 021 Personal supernumerario. 022 Personal por contrato..." Como puede advertirse, de conformidad con las regulación invocada, el Acuerdo refutado resulta contrario a aquella preceptiva constitucional de la que se hizo mérito, en tanto que al incluir en su contenido a los defensores públicos que prestan sus servicios al Instituto en el renglón presupuestario cero veintidós (022) contradice lo normado en los artículos 23, inciso e), y 3 del aludido Decreto 129-97 del Ministerio Público; esto porque al señalar dicho Acuerdo que pueden votar los defensores públicos que prestan sus servicios en ese renglón presupuestario, que no son defensores con carácter exclusivo y permanente sino temporales, prácticamente deroga en forma parcial el Decreto 129-97 mencionado, facultad que le está concedida, reiteraron, con exclusividad al Congreso de la República; d) la teoría indica que una norma ordinaria adquiere validez material cuando su sentido es congruente y conforme con el que prescriben las normas de superior jerarquía. La disposición reprochada conculca el principio de jerarquía normativa, consagrado en los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución Política de la República, y ello provoca su invalidez material. Tal contravención acaece, en este aspecto, porque, tal como quedó afirmado, lo regulado en los artículos 4 y 8 del Acuerdo referido, al incluir en el derecho a voto a los defensores públicos contratados en el renglón presupuestario 022, modifica la naturaleza contemplada en el multicitado Decreto 129-97 del Congreso de la República, y altera el espíritu de la ley contenida en ese cuerpo regulador, que en su preceptiva concede aquel derecho sólo a los defensores de plante incorporados al Instituto con carácter exclusivo y permanente; e) el Acuerdo atacado contraria, de igual manera, el principio de legalidad que informa a los actos de gobierno, contemplado en los artículos 152, 153 y 154 de la Constitución Política de la República, por cuanto que a los miembros del Consejo del Instituto de la Defensa Pública Penal, que lo emitieron, no les está concedida legalmente facultades para decretar, reformar, derogar o interpretar leyes en forma extensiva, sin considerar la integración normativa y la interpretación auténtica. B) Pretensión: solicitaron que se declaren con lugar las acciones de inconstitucionalidad planteadas y, como consecuencia, se dejen sin vigencia jurídica las disposiciones impugnadas.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de las disposiciones reprochadas. En la primera de las acciones planteadas se concedió audiencia por quince días al Instituto de la Defensa Pública Penal y al Ministerio Público; en el trámite de esta acción se aceptó la intervención, en calidad de amicus curiae, de la Asociación de Defensores del Instituto de la Defensa Pública Penal. En la segunda acción se concedió audiencia a las entidades oficiales anteriormente mencionadas y, además, a la Oficina Nacional de Servicio Civil, al Ministerio de Trabajo Previsión Social, a la Dirección General del Presupuesto y a la Contraloría General de Cuentas. En ambos expedientes se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Instituto de la Defensa Pública Penal, al comparecer a ambas acciones, coincidió en manifestar que no acaece la inconstitucionalidad denunciada, por las siguientes razones: a) el artículo 3 de la Ley de Servicio Público de Defensa Penal establece que existen dos ciases de defensores públicos; los defensores de planta y los defensores de oficio. Los primeros mencionados son los funcionarios incorporados con carácter exclusivo y permanente en el instituto; los segundos, son los abogados de ejercicio profesional privado, asignados por el instituto para brindar el servicio de asistencia jurídica gratuita; en este categoría se encuentran todos los abogados colegiados del país, que forman parte del servicio público de defensa penal. Los denominados de planta son aquellos quienes sostienen relación laboral con el Instituto, en relación de dependencia exclusiva; devengan salario y obtienen derecho a percibir prestaciones laborales. Los denominados de oficio, a cambio, son los abogados colegiados que para determinados asuntos concretos asigna el Instituto, pero que no sostienen relación laboral con el mismo ni perciben aquellas prestaciones. Por razón de presupuesto, los abogados de planta están asignados bien en el renglón presupuestario 011 o en el renglón 022, pero ambos sostienen relación de trabajo con el Instituto y adquieren similares prestaciones laborales; el aspecto que los distingue es que los segundos aludidos se vinculan al Instituto por medio de un contrato. No obstante esta última circunstancia, los abogados que prestan su servicio por medio de la partida presupuestaria contemplada en el renglón 022, tienen varios años de laborar como abogados de planta en forma permanente. De ahí que determinar, por medio de un reglamento, que los abogados de planta lo integran los contemplados en los renglones presupuestarios de los que se ha hecho mérito, no significa que se haya alterado o modificado, por ese medio, el espíritu de la ley; más bien adapta la situación a ese espíritu. Por ello, negar el voto a los abogados incluidos en el renglón presupuestario 022, devendría en discriminación al despojárseles el derecho de elegir y ser electos, con base en un criterio restrictivo, imbuido de semántica y por razones puramente presupuestarias; b) el artículo 23 de la Ley aludida indica que el Consejo del Instituto de la Defensa Pública Penal lo integran "...e) un representante de los defensores de planta, efecto por la asamblea de defensores..." Lo normado significa que la Ley exige que un defensor de planta integre el citado Consejo, es decir, elegido de aquellos defensores ligados al Instituto por relación laboral exclusiva y permanente; así, excluye a quienes prestan servicio a destajo o por casos, es decir, a los defensores de oficio. Así, la Ley no distingue el medio por el cual se establece el vinculo, que puede ser por nombramiento o por contrato, sin que importe la asignación presupuestaria de la que proviene ese vínculo. Por ello, reiteró, lo regulado en el Acuerdo reprochado, contrario a modificar la Ley, se ajusta a su espíritu, con un criterio integrador e inclusivo, por el cual se hace respetar los derechos políticos y cívicos de los trabajadores del Instituto, que protegen los artículos 135 y 136 de la Constitución Política de la República. Solicito que las acciones de inconstitucionalidad de ley planteadas sean declaradas improcedentes y, como consecuencia, que se impongan las multas que corresponden. B) La Asociación de Defensores del Instituto de la Defensa Pública Penal en calidad de amicus curiae, hizo coincidir sus argumentos con los que expresó el instituto de la Defensa Pública Penal y añadió que la interpretación que adjudica el primero de los accionantes a la normativa contenida en el Acuerdo atacado deviene contraria al derecho de igualdad que consagra el artículo 4º de la Constitución Política de la República, debido a que restringir el derecho de voto a los defensores de planta vinculados por el renglón presupuestario 022, causaría una limitante que colocarla en planos distintos a profesionales que se encuentran en idénticas circunstancias. Solicitó que se declare sin lugar la primera de las acciones de inconstitucionalidad de ley entabladas. C) La Oficina Nacional de Servicio Civil expresó que el articulo 23 del Decreto 129-97 del Congreso de la República regula la forma en la que debe quedar integrado el Consejo del instituto de la Defensa Pública Penal; así, indica que uno de los miembros es "...e) Un representante de los Defensores de planta, electo por la Asamblea de Defensores..." El Acuerdo objetado, que contiene el "Reglamento de convocatoria para la elección del Representante de los Defensores Públicos de Planta ante el Consejo del instituto de la Defensa Pública Penal" regula, en su articulo 4. que la Asamblea de Defensores Públicos de Planta esta conformada por los Defensores Públicos de Planta que se encuentran en los renglones presupuestarios 011 y 022, para elegir al Representante de los Defensores Públicos de Planta ante el citado Consejo. No obstante, en el segundo párrafo del articulo 3 del mencionado Decreto, se indica que los defensores de planta son funcionarios incorporados con carácter exclusivo permanente en el Instituto. De ahí que si los contratados por el renglón presupuestario 022 ejercen servicio con carácter temporal, incluirlos en el derecho a voto, como lo hace el artículo 8 del Acuerdo refutado, contradice lo normado en el Decreto 129-97 relacionado. Tal aspecto afecta la validez formal y material de la preceptiva respectiva, contenida en la disposición impugnada. Solicitó que se declare con lugar la segunda de las acciones de inconstitucionalidad de ley promovidas. D) El Ministerio Público expuso: a) las acciones planteadas, en principio, adolecen de deficiencia, en tanto que quienes las promovieron omitieron incluir el apartado respectivo por el cual manifestaran de manera clara y precisa el análisis confrontativo entre la disposición que atacan contra aquellos preceptos de la Constitución Política de la República que invocan como transgredidos; así incumplieron el requisito que exige el articulo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; b) de la lectura del Acuerdo reprochado y del análisis del apartado relativo a quiénes pueden votar en la elección del Representante de los Defensores Públicos de Planta, se determina que lo que existe es una cuestión de legalidad y no de constitucionalidad; esto porque el artículo 8 de aquella disposición establece que tienen derecho a votar todos los Abogados Defensores Públicos de Planta que consten en los renglones presupuestarios 011 y 022, es decir, que dicha norma está dirigida a los defensores públicos de planta contratados en cualquiera de dichos renglones; así, obviamente si no existen defensores públicos de planta en el renglón presupuestario 022, no se provocaría ningún problema en el hecho de que en el precepto de referencia se mencione ese renglón, pues si en el evento electoral participan defensoras que no siendo de planta se encuentran en el renglón presupuestario 011 ellos no deben votar y su actuación en la participación deviene ilegal. Tal circunstancia importa una cuestión de legalidad por parte de quienes emiten voto y de quienes permiten el sufragio de defensores públicos que no son de planta (sin que incida el renglón presupuestario). A manera de ejemplo, citó que resultaría lo mismo el hecho de que fueran indicados defensores públicos en los renglones presupuestarios 011 y 022, si en el renglón 011 no existen defensores públicos de oficio, dado que no pueden participar. Pero debe señalarse que la norma aludida está dirigida única y exclusivamente a los defensores públicos de planta; de ahí que no existe derogación de norma, como denunciaron los accionantes, dado que se cumple con lo establecido en el artículo 23, inciso e) del mencionado Decreto 129-97 del Congreso de la República. Solicitó que las acciones de inconstitucionalidad instauradas sean declaradas sin lugar. E) El Ministerio de Trabajo y Previsión Social, la Dirección General del Presupuesto y la Contraloría General de Cuentas no hicieron uso de la audiencia que se les concedió por el plazo de quince días.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) Los denunciantes reiteraron los argumentos que expresaron en los escritos que originaron cada una de las acciones entabladas y solicitaron que las mismas fueran declaradas con lugar. B) El Instituto de la Defensa Pública Penal y el Ministerio Público reiteraron las alegaciones y las solicitudes que manifestaron al evacuar la audiencia que les fue concedida por el plazo de quince días.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a la Corte de Constitucionalidad conocer y decidir, en única instancia, las acciones que hayan sido promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas, total o parcialmente, de inconstitucionalidad. La declaratoria en tal sentido resulta procedente cuando en el examen se ha advertido antagonismo de aquella normativa de rango ordinario contra determinados preceptos contenidos en la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Previo a efectuar el análisis que se demanda en la acción incoada, este Tribunal acota que los promotores de la misma impugnan la totalidad del Acuerdo cero cuatro-dos mil siete (004-2007) del Consejo del Instituto de la Defensa Pública Penal; sin embargo, de las argumentaciones que sirven de sustento a la denuncia se deduce que especifican el reproche solamente en lo regulado en los artículos 4 y 8 del citado Acuerdo. Por consiguiente, el examen requerido, por el que se verifique la compatibilidad internormas, se concentrará en ese particular apartado del cuerpo reglamentario relacionado.

Así, los accionantes hacen descansar su denuncia en el hecho de que aquellas disposiciones, al conceder derecho de voto a los abogados que prestan sus servicios al instituto de la Defensa Pública Penal, contratados en el renglón presupuestario cero veintidós (022), para elegir al Representante de los Abogados de Planta ante aquel Consejo, contraviene los principios de potestad legislativa, jerarquía normativa y de legalidad en materia administrativa. Arguyen, como apoyo de la imputación, que dicha normativa, así formulada, contradice la intención manifestada en el Decreto 129-97 del Congreso de la República, Ley del Servicio Público de la Defensa Penal, dado que el contenido de sus artículos 3 y 23, inciso e), hace referencia a que aquel derecho le esta concedido solamente a los denominados Defensores de Planta incorporados con carácter exclusivo y permanente en el Instituto, esto es, de acuerdo con su afirmación, a quienes prestan servicio contratados en el renglón presupuestario cero once (011). De esa manera, suponen que los abogados contratados en el citado renglón presupuestario cero veintidós (022) están excluidos del derecho de voto, por cuanto que al estar clasificados como personal "temporal", de acuerdo con lo que señala el Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala, su incorporación al Instituto se efectúa sin las características de "exclusividad" y "permanencia" de las que hace referencia la Ley que rige al Instituto.

-III-

Concentrado el examen en la quaestio juris implícita en el caso de conocimiento. El artículo 1 del Decreto 129-97 del Congreso de la República, al regular aspectos concernientes a la creación y fines que le son inherentes al instituto de la Defensa Pública Penal, indica que "Se crea el Instituto de le Defensa Pública Penal, organismo administrador del servicio público de defensa penal, para asistir gratuitamente a personas de escasos recursos económicos. También tendrá a su cargo las funciones de gestión, administración y control de los abogados en ejercicio profesional privado cuando realicen fundones de defensa pública. - El Instituto gozará de autonomía funcional y total Independencia técnica para el cumplimiento de su función." Debido al aspecto técnico-jurídico que caracteriza al servicio que presta el Instituto y con el objeto de definir las categorías que corresponden a los abogados que habrán de ejercer la defensa pública, el artículo 3 del aludido Decreto dispone, en su primer párrafo que "El Instituto de la Defensa Pública Penal se compone de defensores de planta y defensores de oficio, ambos considerados como defensores públicos;" La escisión así formulada constituye base para definir cada una de esas categorías, lo que el Decreto aludido hace en el segundo y tercer párrafos del mencionado artículo 3, al señalar que "Los defensores de planta son los funcionarios incorporados con carácter exclusivo y permanente en el Instituto", y "Los defensores de oficio son los abogados en ejercicio profesional privados asignados por el Instituto para brindar el servicio de asistencia jurídica gratuita." Con el objeto de reafirmar la noción asentada en el párrafo tercero transcrito, aquel artículo, en su cuarto párrafo, señala que "Todos los abogados colegiados del país forman parte del servicio público de defensa penal."

De la preceptiva transcrita importa al análisis lo regulado en el segundo párrafo del artículo 3 mencionado, que denota la noción conforme la cual al Instituto, en el área de la defensoría pública, lo compone un plantel integrado por funcionarios (se entiende que abogados colegiados activos, por la labor que cumplen) incorporados con carácter exclusivo y permanente.

El término exclusivo incluido en dicha norma significa, al tenor de lo que determina el artículo 34 de la Ley que regula la materia, que dichos funcionarios, una vez que quedan incorporados al Instituto, por medio de la relación laboral que se instaura, se sujetan a la condición de ejercer actividad de defensa únicamente en los casos que allí les son asignados, lo que conlleva la prohibición de proveer defensa en el ámbito penal en ejercicio profesional privado, esto es, a casos que no les asigna el instituto. El término permanente, que se aúna a la noción de exclusividad, se significa en el hecho de que el funcionario que se incorpora al Instituto, por la relación laboral que surge, queda subordinado por tiempo indefinido al servicio del mismo; ello en un horario establecido y sujeto a las instrucciones que reciba del o los superiores jerárquicos, con la salvedad de la independencia que debe atribuírsele para el manejo y la operación del o los casos que se les asignen -así lo preceptúa el artículo 25 de la citada Ley-.

En la intelección del caso, este Tribunal infiere que ese último término del que se ha hecho referencia -el de permanente-, provee seguridad jurídica en el singular caso del derecho previsto para participar en el evento por el cual se elige a quien ha de representar a los denominados defensores de planta, en el Consejo del instituto de la Defensa Pública Penal. Ello porque delimita tal participación, como suponen acertadamente los promotores de las acciones de inconstitucionalidad de ley que ahora se analizan, a que la ejerzan únicamente los defensores de planta que prestan sus servicios en dicho instituto, en la nómina que proviene del renglón presupuestario cero once (011). Este aserto lo expresa este Tribunal, apoyado en el hecho de que la posibilidad de que participen en aquel evento eleccionario los defensores públicos contratados en el renglón presupuestario cero veintidós (022), como lo disponen las normas cuestionadas, toma incierto el aspecto de la representatividad -elemento esencial de los escrutinios electorales de cualquier índole- que el voto particularizado concede al resultado de la elección; ello debido a la flexibilidad del plazo que se suscita en cada caso particular, para la prestación temporal del servicio en el Instituto, por medio del contrato que se celebra, con base en ese último renglón presupuestario relacionado. Para citar un ejemplo, se menciona el hecho de que un defensor contratado por un plazo que no exceda de seis meses estuviera en la posibilidad de ejercer el derecho de voto para elección del representante (porque su ingreso acaeció precisamente durante el evento), no obstante que su estadía en la institución no superara ese tiempo. Tal incertidumbre se aprecia en el hecho de que el voto producido, en circunstancias como las que refleja el ejemplo pronunciado, no asegura representatividad al resultado del evento eleccionario, en tanto que su emisión se produciría en forma casuística; esto porque en el evento se sumaría la participación de un defensor cuya permanencia en el servicio no posee con certeza condición de continuidad.

Las anteriores nociones hacen que resulte atendible la tesis que expresaron los ahora accionantes, en el sentido de que la característica de temporal que el Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala asigna al personal contratado en el aludido renglón presupuestario cero veintidós (022), impide la posibilidad de que se considere incluidos en el derecho de voto para elegir al representante de los Defensores Públicos de Planta del Instituto de la Defensa Pública Penal, ante el Consejo de dicho instituto, a los profesionales que prestan sus servicios en aquel renglón presupuestario, atribuido en los artículos 4 y 8 del Acuerdo cero cero cuatro-dos mil siete (004-2007), que emitió el Consejo mencionado, reprochados en esta oportunidad por vía de la denuncia de inconstitucionalidad de ley de carácter general.

Por las razones estimadas, esta Corte concluye en que acaece la inconstitucionalidad de ley instada; de ahí que las acciones promovidas serán declaradas con lugar, con pronunciamiento de los efectos provenientes de ese resultado, que serán precisados en el segmento resolutivo de esta sentencia.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 133, 134, 143, 144, 145, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO