EXPEDIENTE  3171, 3221-2006

Declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad general total promovida en contra el Reglamento de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, contenido en el Acuerdo Gubernativo 525-2006.


EXPEDIENTES ACUMULADOS 3171 Y 3221-2006

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLADYS CHACÓN CORADO, QUIEN LA PRESIDE, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, ROBERTO MOLINA BARRETO, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA Y JORGE MARIO ÁLVAREZ QUIRÓS: Guatemala, diez de diciembre de dos mil ocho.

Se dicta sentencia en las acciones de inconstitucionalidad general total y parcial acumuladas, promovidas por Jorge Estuardo Ceballos Morales y Fundación de Asistencia Medica y Ocupacional para la Recuperación del Enfermo Renal -Fundación de AMOR-, por medio de su mandatario especial judicial con representación, Luis Renato Pineda, respectivamente, contra la totalidad del Reglamento de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, contenido en el Acuerdo Gubernativo 525-2006 del Presidente de la República; y en forma parcial, contra los artículos del 1 al 13, 16, del 18 al 49, 54 y 55 del cuerpo normativo en mención. Jorge Estuardo Caballos Morales actuó con su propio patrocino y el de loe abogados Lucrecia Mendizábal Barrutia y Carlos Gustavo Palacios Morales; por su parte, Fundación de AMOR actuó con el patrocinio del referido mandatario y el de los abogados José Rolando Alvarado Lemus y Juan Luis Aguilar Salguero.


ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por los accionantes se resume:

A) Jorge Estuardo Ceballos Morales promovió inconstitucionalidad general total contra el Reglamento de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, e inconstitucionalidad general parcial, contra determinados artículos de este, con base en los argumentos siguientes: a) en cuanto a la inconstitucionalidad general total señaló: i) el Reglamento impugnado viola los artículos 153 y 171, inciso a), de la Constitución Politice de la República de Guatemala, pues el artículo 3 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, Decreto 91-96 del Congreso de la República, establece: "De la autorización para el uso de órganos y tejidos. Todas las personas mayores de 18 años se considerarán para los efectos de esta ley, como donadores potenciales de órganos y tejidos. Una ley específica regulará sobre la materia. No obstante, el Reglamente de dicha Ley, según se Indica en su artículo 1, tiene por objeto regular las acciones relacionadas con la obtención y trasplante de órgano y tejidos anatómicos humanos de donadores vivos y donadores cadavéricos para implantar en serás humanos con fines terapéuticos, incluyendo las políticas de promoción y concienciación a la sociedad en relación al mismo tema. Asimismo, en los capítulos II, III, IV, V, VI, VII y IX del referido Reglamento, se regula lo relativo a la donación, registro, autorización, donadores potenciales (vivos y cadavéricos), casos medico legales, receptores, lista de espera para asignación de árganos y medidas de control. Ante ello, al Reglamento que se impugna se refiere a una materia que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos, debe regularse por medio de una ley decretada por el Congreso de la República, pues expresamente existe reserva en ese sentido. En conclusión, el Reglamento impugnado es incompatible con lo que disponen los artículos 153 y 171, inciso a), de la Constitución Política de la República; y ii) el cuerpo normativo cuya inconstitucionalidad se denuncia viola también el artículo 183 inciso e) de la Constitución. En efecto, el artículo 39 de la Ley para la Disposición de Ordenes y Tejidos Humanos establece: "Disposiciones transitorias. El Ministerio de Salud elaborará los reglamentos para el funcionamiento de los bancos de órganos, en el plazo de 180 días a partir de la vigencia de esta ley": sin embargo, según se desprende del segundo considerando del Reglamento Impugnado, éste regula los procedimientos derivados de la Ley, y no sólo el funcionamiento de los bancos de órganos, cuestión que se corrobora con el texto del artículo 1. De igual forma, conforme al mencionado artículo 3 de la Ley, lo concerniente a la autorización para el uso de órganos y tejidos provenientes de donadores potenciales debe ser regulado por una ley específica y no por un Reglamento emitido por el Organismo Ejecutivo. En consecuencia, el cuerpo normativo que se impugna es incompatible con el contenido del artículo 183, inciso e), constitucional; y b) en lo que respecta a la inconstitucionalidad general parcial adujo: i) el artículo 183, inciso e), de la Constitución Política de la República establece, dentro de las funciones del Presidente de la República, sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecutan las leyes, dictar los decretos para los que estuviera facultado por la Constitución, así corno los acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu. Sin embargo, las normas contenidas en los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49 y 55 del Reglamento impugnado, son disposiciones que en vez de ejecutar y cumplir estrictamente los preceptos de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, sin alterar su espíritu, amplían su ámbito de regulación y alcance, especialmente en cuanto a los artículos 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de dicha Ley. Asimismo, conforme al artículo 3 de la Ley, la autorización para el uso de los órganos y tejidos provenientes de donadores potenciales debe regularse por una ley específica, no por un reglamento emitido por el Organismo Ejecutivo. En conclusión, los referidos artículos del Reglamento impugnado son incompatibles con lo que ordena el artículo 183, inciso e), de la Constitución; y ii) el artículo 2o constitucional dispone que es deber del Estado garantizarte a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona. Por su parte, el artículo 3o de la norma suprema establece que el Estado protege y garantiza la vida humana desde su concepción, así como la integridad y la seguridad de la persona. El artículo 55 del Reglamento cuya inconstitucionalidad se denuncia viola los artículos 2o y 3o del texto constitucional. El referido artículo 55 indica: "En los casos que se determine que existen anomalías en el funcionamiento de los centros que realicen actividades de donación y trasplante de órganos y tejidos y de bancos de órganos y tejidos, el Departamento de Regulación, Acreditación y Control de Establecimientos de Salud deberá cancelar la autorización o certificación otorgada al o los centros involucrados", Como se aprecia, la norma citada no identifica expresamente a qué anomalías se refiere, lo que conlleva que la detección de éstas queda a discreción de la respectiva autoridad, lo que viola el derecho a la Seguridad jurídica. Las norma jurídicas que emite el Organismo Legislativo deben ser razonables con la realidad jurídica que pretenden normar, y en el artículo impugnado se advierte, precisamente, falta de razonabilidad (certeza), pues al no especificarse esas anomalías, se otorga a la autoridad respectiva la potestad discrecional de cancelar la autorización de un centro que realice actividades de donación y trasplante. Conforme ello, la norma que se impugna no es cierta, determinada y razonable, por lo que no se ajusta a lo que disponen los artículos 2o y 3o de la Constitución que consagran la seguridad jurídica cómo deber del Estado. Solicitó que se resuelva con lugar la acción de Inconstitucionalidad general total y parcial contra el Reglamento en mención y, en consecuencia, que se declare inconstitucional el referido cuerpo normativo o, en su caso, los artículos impugnados en forma parcial, dejando sin vigencia las disposiciones legales impugnadas (sic).

B) Fundación de Asistencia Médica y Ocupacional para la Recuperación del Enfermo Renal -Fundación de AMOR- promovió acción de inconstitucionalidad general parcial, con base en los argumentos siguientes: a) el artículo 1 del Reglamento de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos establece que dicho cuerpo normativo tiene por objeto regular las acciones relacionadas con la obtención y al trasplante de órganos y tejidos anatómicos humanos de donadores vivos y donadores cadavéricos para implantar en seres humanos con fines terapéuticos, incluyendo las políticas de promoción y concienciación a la sociedad en relación al mismo tema. Por su parte, el artículo 39 de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos señala: "Disposiciones transitorias. El Ministerio de Salud elaborará los reglamentos para al funcionamiento de los bancos de órganos, en el plazo de 180 días a partir de la vigencia de esta ley." Es menester indicar que el citado artículo 39, se menciona en el tercer considerando del Reglamento que se impugna, deviniendo que fue dicho artículo el que el Presidente de la República pretendió desarrollar por vía reglamentaria. En tal sentido, es evidente la inconstitucionalidad denunciada, pues conforme la norma del artículo 1 del Reglamento, se desarrollan preceptos ajenos al funcionamiento de los bancos órganos, lo que excede la facultad reglamentaria establecida en el artículo 183, inciso e), constitucional violando, a la vez, la esfera de actuación del Congreso de la República, establecida en el artículo 171, inciso a), de la Constitución. El exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria y la violación de la esfera de actuación del Congreso de la República ocurre porque en el cuerpo normativo que se impugna se recogen normas tendientes a la regulación de trasplantes de órganos y tejidos, siendo una actividad totalmente ajena al funcionamiento de los bancos de órganos La regulación de normas concernientes al trasplante de órganos y tejidos no corresponde al Presidente de la República, debiendo tomar en cuenta que la facultad reglamentaria conferida a éste por el artículo 39 de la Ley, está limitada a la regulación de los bancos de órganos, en función de establecimientos médicos encargados de la obtención y conservación de órganos y tejidos, y no a la regulación de los actos quirúrgicos que impliquen los trasplantes; ante ello, al recoger acciones ajenas al funcionamiento de los bancos de órganos, se excede la facultad reglamentaria establecida en el artículo 183, inciso e), de la Constitución, pues dicha facultad está condicionada a desarrollar las leyes sin alterar su espíritu. Asimismo, al referirse el artículo impugnado a acciones ajenas al funcionamiento de los bancos de órganos, penetrando en asuntos que se refieren al trasplante de órganos y tejidos, se viola la facultad conferida al Congreso de la República en el artículo 171, inciso a), constitucional, relativa a la creación de leyes, pues la regulación de todo lo relacionado con trasplantes merece, por su importancia social; un trato legislativo que deviene de la seguridad y certeza jurídica de las leyes votadas conforme el referido artículo constitucional: El trato legislativo que merece la regulación de los trasplantes se deriva de la creciente utilización clínica de órganos y tejidos humanos para el tratamiento terapéutico de dolencias crónicas, los avances técnico-científicos producidos en la materia y la necesaria previsión y establecimiento de controles sistemáticos. En tal sentido, la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos contempla el control normativo a tales asuntos sin hacerlo de una forma integral, pero tal situación no conlleva que las posibles lagunas legales que pudieran existir sea dable solucionarlas con normas o disposiciones reglamentarias, pues tal función corresponde al Organismo Legislativo, conforme la Constitución. Además, la norma que se impugna deviene inconstitucional en la parte que indica "incluyendo las políticas de promoción y concienciación a la sociedad en relación al mismo tema", pues reserva para las autoridades gubernamentales, específicamente al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, la orientación y directrices de promoción y concienciación pública de los asuntos referidos al tema de trasplante de órganos y tejidos, cuestión que viola el derecho a la libertad de acción reconocido en el artículo 5o de la Constitución, por virtud del cual todas las personas tienen el derecho de hacer lo que la ley no prohíbe, incluyendo la promoción y publicidad masiva de los beneficios terapéuticos de los trasplantes, de forma que los habitantes del país se involucren y coadyuven en el desarrollo de tales asuntos: asimismo, viola al artículo 95 constitucional, pues tales asuntos estén relacionados directamente con la salud que, como bien público, es obligación de todas las personas velar por su conservación y restablecimiento. La promoción y concienciación social relativos a la donación de órganos y tejidos y su trasplante, no debe ser reconocida como actividad exclusiva de la administración pública, pues otras personas privadas o públicas están obligadas y pueden cumplir la función de comunicar y difundir a la población el tema relativo a los trasplantes y los beneficios que éstos conllevan, por ser una actividad vinculada directamente a la conservación y restablecimiento de la salud como bien público; b) el artículo 2 del Reglamento de mérito dispone: "ÁMBITO PERSONAL. Están obligados a observar este reglamento todas aquellas personas individuales y jurídicas relacionadas con la mediana y áreas afines; personal paramédico, personal técnico y administrativo que labore en centro hospitalarios del sistema de salud del país que se relacionan con actividades de disposición de órganos y tejidos humanos para trasplante, así como también los donadores y receptores de órganos sólidos y tejidos." Bicha norma incurre en el vicio de inconstitucionalidad explicado anteriormente, respecto del artículo 1, pues se refiere y regula conductas de personas relacionadas a la actividad de trasplante de órganos y tejidos humanos, cuando el artículo 39 de la Ley claramente limitó la actividad reglamentaria, con exclusividad, a los establecimientos médicos denominados bancos de órganos, estando impedida de normar lo atinente a asuntos relativos a trasplantes, donadores o receptores de órganos y tejidos, infringiendo así los artículos 171, inciso a), y 183, inciso e), de la Constitución. Cabe añadir que el espíritu del artículo 3 de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos conlleva atribuir al Congreso de la República la facultad de regular las materias concernientes a donadores y receptores de órganos reconociendo a dicho Organismo la potestad legislativa a que se. refiere el artículo 171, inciso a), de la Constitución, lo que desvincula la función reglamentaria que corresponde al Presidente de la República; c) el artículo 3 del Reglamento impugnado dispone: "ENTE REGULADOR. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social ejercerá la rectoría de toda la actividad relacionada con trasplantes dentro del territorio nacional, a través de la dependencia que se designe para el efecto, de conformidad con lo establecido en este Reglamento." Dicha norma acarrea una incertidumbre respecto de la dependencia que ejercerá la rectoría de toda la actividad relacionada con trasplantes; pues el Reglamento no la designa con exactitud, lo que deviene contrarío al principio de seguridad y certeza que las disposiciones legales deben dispensar a los gobernados, conforme el artículo 183, inciso e), constitucional. Esa falta de claridad y precisión respecto de la dependencia que regirá todo lo relativo a trasplantes se origina del propio reglamento, pues en éste se mencionan no sólo una, sino varias instituciones que tratan lo relativo a trasplantes, entre las que se encuentran el Registro Nacional de Trasplantes (artículos 14, 15, 16, 17 y 18), el Departamento de Regulación, Acreditación y Control de Establecimientos de Salud del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (artículo 19) y la Dirección General del Sistema Integral de Atención de Salud y Departamento de Desarrollo de (os Servicios de Salud (artículo 15). Tal situación genera duda sobre el órgano ante el cual deberá acudirse con el objeto de requerir autorización para que, en colaboración con los respectivos centros hospitalarios públicos o privados, se realicen las cirugías u operaciones para trasplantes. La normativa impugnada atenta contra la seguridad y la vida de personas necesitadas de trasplantes de órganos, lo que es contrario a la obligación y el deber del Estado de velar por la vida, la seguridad y el desarrollo integral de la persona, como lo establece el artículo 2o de la Constitución, a la vez que riñe con el derecho a la salud que consagran los artículos 93, 94 y 95 constitucionales, pues se atribuye con exclusividad al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, mediante una dependencia que no se designa con exactitud, la rectoría y gobierno de dicha actividad quirúrgica, tomando en cuenta que tal actividad administrativa incluye la decisión de procedencia de los trasplantes y la decisión de cómo, cuándo y quién pudiera resultar beneficiado con tales operaciones, cuando el artículo 11 de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos dispone que el único requisito indispensable para tal beneficio o la procedencia del trasplante es el dictamen de médicos cirujanos que tengan la calidad de colegiados activos y especializadas en la materia reconocidos por el Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala, a quienes también corresponde, conforme al artículo 16 de dicha Ley, la selección de donadores y receptores de órganos y tejidos para trasplante. Las normas recogidas en los artículos 11 y 16 de la Ley resultan congruentes con la urgencia y necesidad con la que deben atenderse las operaciones para trasplantes de órganos ante el innegable crecimiento de la necesidad de estos servicios, por lo que lejos de coartar o restringir la actividad quirúrgica relativa a trasplantes, centralizando ilegítimamente todo lo relativo al gobierno y rectoría de tales asuntos en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, la actividad reglamentaria debió enfocarse en hacer de la actividad trasplanto lógica un asunto público, como lo manda el artículo 95 de la Constitución, tomando en cuenta que, como lo demuestra la experiencia en asuntos de la administración pública, en momentos de urgente necesidad, la burocracia gubernamental puede obstaculizar la procuración del bienestar de las personas necesitadas de trasplante. Lo anterior conlleva no sólo violación a la salud y vida de las personas que requieran del trasplante, en contravención al artículo 2o constitucional, sino que riñe con el derecho de libertad de industria, -comercio y trabajo reconocido en el artículo 43 de la Constitución, pues va en detrimento del ejercicio de la profesión médica la que se refieren los artículos 11 y 16 de la Ley, derecho que, conforme al texto constitucional, sólo puede ser limitado por motivos sociales o de interés nacional que impongan las leyes -no los reglamentos- creadas conforme a la facultad legislativa establecida en el artículo 171, inciso a), de la Constitución. Por su parte, el artículo 5 del Reglamento de mérito adolece de inconstitucionalidad, al igual que el citado artículo 3; por cuanto, implícitamente, confiere a la dependencia administrativa del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social dependencia que no se designa con precisión-, la posibilidad de emitir las denominadas "razones adecuadamente fundamentadas" para la procedencia de los trasplantes, pues, por virtud del artículo 3 del Reglamento, la dependencia rectora y gobernadora de todo lo relativo a trasplantes deberá ejercer, obviamente, las actividades de decisión respecto de las personas que puedan resultar beneficiadas con tales operaciones. Dicha situación es violatoria del artículo 11 de la Ley, norma que recoge el dictamen médico como único requisito para la procedencia del trasplante, pero nunca la necesidad de razones supuestamente fundadas que pudiera emitir una autoridad administrativa. En conclusión, el referido artículo 5 del Reglamento impugnado se estima inconstitucional, pues condiciona la procedencia de las operaciones quirúrgicas a las razones adecuadamente fundadas que emita la dependencia administrativa rectora de trasplantes, no obstante la regulación que sobre tal aspecto contiene el artículo 11 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, lo que viola el derecho a la salud garantizado en el artículo 93 de la Constitución; d) el artículo 6 del Reglamento de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos supone un verdadero valladar para el logro del fin social de determinadas instituciones constituidas para beneficio de pacientes con distintos padecimientos, lo que pone en peligro inminente la salud y vida de dichas personas. La facultad reglamentaria contenida en el artículo 183, inciso e), de la Constitución, implica la posibilidad de reglar medidas que propicien el control o funcionamiento de los centros hospitalarios que realizan trasplantes, pero no faculta para que con ese objeto se impongan limitaciones a tales instituciones que materializan el deber del Estado de procurar la salud y bienestar de las personas, y que por lo tanto está obligado a respetar, en función de las exigencias contenidas en los artículos 93, 94 y 95 de la Constitución. El referido artículo, cuya inconstitucionalidad se denuncia, establece: "LUGAR PARA VERIFICACIÓN DEL TRASPLANTE, Los centros hospitalarios autorizados para matizar explantes e implantes de órganos y tejidos sólo podrán operar al haber cumplido con los requisitos comprendidos en el presente reglamento." Dicha norma, resulta contradictoria en si misma, pues si un centro hospitalario ya está autorizado para realizar explantes o implantes de órganos o tejidos humanos, por razones de certeza y de seguridad jurídica, no necesita de nueva autorización para llevar a la práctica la autorización que con anterioridad le fue otorgada. La improcedencia de nueva autorización se apoya en el artículo 19 del Reglamento impugnado, que exige el cumplimiento de los requisitos establecidos para nuevos centros hospitalarios que no cuenten con autorización para realizar trasplantes. El principio de irretroactividad de la ley, reconocido en el artículo 15 de la Constitución Política de la República, conlleva, como regla general, que la ley es de aplicación inmediata y rige para el futuro, lo que no se cumple en la norma impugnada, pues se pretende aplicar las disposiciones reglamentarías a los centros hospitalarios que operan con base en autorizaciones vigentes, otorgadas con anterioridad a la emisión de la nueva normativa. Aunado a lo expuesto, lo gravoso de la situación es que el artículo 55 del Reglamento en mención prevé la cancelación de las autorizaciones concedidas a los centros hospitalarios que no cumplan con la nueva regulación, deviniendo que las instituciones que actualmente se encuentran en funcionamiento no intentarán la realización de ulteriores operaciones, pues ninguna cuenta con autorización arreglada al reglamentó en cuestión, situación que generará un impacto negativo a dichos centros y a los pacientes a quienes les han sido programadas intervenciones quirúrgicas. Sobre la base de lo expuesto, el artículo 6 del Reglamento que se impugna deviene inconstitucional, pues viola el principio de irretroactividad de la ley establecido en el artículo 15 constitucional, al retrotraer sus efectos a situaciones de hecho pretéritas, exigiendo a los centros hospitalarios que cuentan con autorización vigente para la realización de trasplantes, una nueva autorización para que puedan operar conforme a los requisitos de la nueva normativa. Asimismo, el artículo cuya inconstitucionalidad se denuncia restringe el derecho de acceder a la salud y a los servicios que permitan el mantenimiento o restitución del bienestar físico de las personas, conforme lo establecen los artículos 93 y 95 de la Constitución, pues la norma impugnada impide, sin un fundamento razonado, la operación de centros hospitalarios con autorización vigente, coaccionando a tales centros para que no ejecuten los servicios relacionados a los trasplantes de órganos y tejidos aun cuando cuenten con la autorización vigente, en caso ésta no se encuentre conforme con lo especificado en el nuevo Reglamento. Por último, la norma impugnada restringe la libertad de trabajo reconocida en el artículo 43 constitucional, la que sólo puede ser limitada mediante leyes emanadas del Congreso de la República, y no mediante un Acuerdo Gubernativo del Presidente de la República, el que impone a los centros hospitalarios públicos y privados la obligación de obtener una nueva autorización, estableciendo que de no hacerlo, serán objeto de sanción conforme al artículo 55 del mismo Reglamento, lo que riñe con el principio de razonabilidad exigible por la ley, pues la sanción a la falta de cumplimiento de los requisitos impuestos en el reglamento cuestionado no guarda proporción con el objetivo buscado, es decir, no guarda proporción con la regularizaron de los centros hospitalarios autorizados en la actualidad para la realización de trasplantes, sino que interfiere y restringe las actividades tendientes a la obtención de la salud de les habitantes del país; e) los artículos 12, 46, 47, 48 y 49 del Reglamento impugnado devienen inconstitucionales al regular lo relativo a la elaboración, implementación, criterios médicos, conductas y manejo de la denominada "lista de espera", no obstante que la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos no contempla disposición alguna en tal sentido; de esa cuenta, los artículos cuya inconstitucionalidad se denuncia llevan implícito el ejercicio excesivo de la facultad reglamentaría concedida al Presidente de la República en el artículo 183, inciso e), de la Constitución; violentando, a la vez, la autoridad delegada a) Congreso de la República en la actividad legislativa, al inmiscuirse en asuntos no previstos en la ley que se pretende desarrollar. La lista de espera consiste en un registro de personas en el que se inscriben quienes requieren o pudiesen requerir el trasplante de un órgano o tejido para la restauración o mejoramiento de su salud, y de esa forma está concebida en las normas que se impugnan, de forma que el establecimiento y regulación de dicho registro, por razones de certeza y seguridad jurídica, no debe surgir de una improvisación reglamentaria, sino que de la participación ciudadana involucrada en tales asuntos y de la discusión que es posible en las distintas fases de formación, aprobación, sanción y promulgación de las leyes provenientes del Organismo Legislativo. Aunado a ello, la organización de la administración pública, en el caso de los registros de personas, no puede ser sino obra de una ley, y la potestad reglamentaría del Presidente de la República no contempla la creación de instituciones, sino la posibilidad de desarrollar aquellas creadas por la ley, cuestión que no ocurre en las normas objetadas, pues la lista de espera, como Registro de Personas; no está contemplada en la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos; f) el artículo 16 del cuerpo reglamentario que se impugna dispone: "INFORME PERIÓDICO.
Toda actividad relacionada con la donación y/o trasplante de órganos y tejidos que se matice en las diferentes instituciones médicas del país deberá ser reportada al Registro Nacional de Trasplantes en forma semanal por el Director Médico del centro hospitalario o quien realice une función análoga. En el informe deberá incluirse un resumen clínico del caso, el resultado de pruebas serológicas, evolución y resultado del mismo."
Por su parte, el artículo 25 de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos establece: "Estadísticas. Para los efectos de estadística médica, las instituciones autorizadas a que se refiere esta ley, trimestralmente rendirán un informe de las actividades a la Dirección General de Servicios de Salud, que llevará el Registro Nacional de Trasplantes, incluyendo un resumen clínico, técnica empleada, evolución y resultado de los trasplantes practicados." El principio de supremacía constitucional se deriva del de jerarquía normativa, que impone la adecuación de todo el ordenamiento jurídico, de tal manera que la norma superior impone la validez y el contenido de la inferior, careciendo ésta de validez si contradice a una de superior jerarquía. Como se aprecia, el citado artículo 16 del Reglamento rompe la jerarquía normativa reconocida por la Corte de Constitucionalidad, como derivación del principio de supremacía constitucional reconocido en los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución de la, puesto que la norma inferior o reglamentaria contradice el contenido de la norma superior, o ley ordinaria, al imponer y exigir la rendición semanal de informes de todo lo relacionado con la donación y trasplante de órganos y tejidos, cuando el artículo 25 de la Ley es claro al indicar que éstos se deben remitir en forma trimestral. La periodicidad regulada en la ley ordinaria se impone no sólo por su superioridad normativa, sino por la racionalidad u objetividad con que la que se formuló, tomando en cuenta que el factor susceptible de cambio en el tiempo respecto de uno u otro informe es el de evolución del donador y/o receptor del órgano- o tejido desde la perspectiva médica. En conclusión, el artículo 16 impugnado es inconstitucional en la parte que dice: "(...) en forma semanal (..)"; g) de conformidad con el artículo 24 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, el Registro Nacional de Trasplantes tiene como fines estudiar, conocer y proporcionar información relacionada con la disposición de órganos y tejidos de seres humanos o de cadáveres, lo que significa, con base en el principio de certeza que caracteriza las normas de carácter general, que es una institución administrativa cuya actividad está limitada al examen, archivo, procesamiento, disposición u ordenación de información de personas relacionadas con la disposición de órganos y tejidos. La actividad administrativa del Registro Nacional de Trasplantes no tiene relación con asuntos preventivos; de recuperación o rehabilitación de la salud, ni mucho menos a la promoción de. ésta, tomando en cuenta su fin esencial, relativo al manejo de Información, de manera que las posibles Infracciones que pudieran darse contra la actividad formal de la citada dependencia lo serán puramente administrativas, las que necesariamente deberán tratarse en el Código de Salud, cuerpo normativo que en la actualidad no las contemplar. El Código en mención no contempla dichas infracciones porque no se estableció en éste el Registro Nacional de Trasplantes, sino que fue en la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos que se contempló, de forma que las infracciones contra los fines y/o funciones administrativas de dicho registro debieron contemplarse en el Código de Salud o en la Ley citada, pero jamás en un reglamento, en observancia del principio de jerarquía normativa. El referido artículo 18 indica que la omisión de cualquiera de los reportes establecidos en el citado reglamento en sus artículos 16 y 17 producen una infracción que se sancionará de acuerdo con lo estipulado en el Código de Salud. Dicha estipulación reglamentaria altera, por modificación de su contenido, el espíritu de los artículos 216 al 233 del Código de Salud, con el agregado de que viola implícitamente el principio de legalidad establecido en el artículo 17 de la Constitución Política de la República, que determina que sólo las acciones calificadas como delito o falta serán objeto de sanción, cuestión que se transgrede mediante el artículo impugnado, pues la omisión de reportes al Registro Nacional de Trasplantes no está calificada como infracción por el Código de Salud. Es necesario indicar que la facultad reglamentaria concedida al Presidente de la República por el artículo 183, inciso e), de la Constitución, está condicionada a desarrollar las leyes sin alterar su espíritu, situación que no se cumple en el artículo 18 que se impugna, pues esta norma altera y modifica el espíritu del Código de Salud, al crear una infracción no contemplada en dicho Código, Además de alterar el espíritu de la ley, el referido artículo 18 penetró ilegítimamente la facultad legislativa reconocida al Congreso de la República en el artículo 171, inciso a), de la Constitución, pues crea una infracción que sólo mediante una ley modificadora del Código de Salud se puede realizar, tomando en cuenta que las infracciones que claramente están reguladas en dicho cuerpo normativo provienen del ejercicio de la facultad legislativa; h) el artículo 19 del Reglamento en cuestión rebasa la facultad reglamentaria otorgada por el artículo 39 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, pues éste dispone que los reglamentos a desarrollar serian aquéllos relacionados exclusivamente con el funcionamiento de los bancos de órganos. El artículo que se impugna se relaciona con la ejecución de actos quirúrgicos realizados por médicos capacitados en la materia a quienes se encarga el explante e implante de órganos y tejidos humanos, de manera que la regulación de dicha actividad no debió estar contenida en el Reglamento que se impugna, puesta Ley que pretende desarrollar limitó la esfera de la actuación reglamentaria al funcionamiento de los bancos de órganos. Ante ello, el artículo en cuestión viola la jerarquía normativa reconocida en los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución Política de la República, puesto que el tema relativo a los centros hospitalarios explantadores o implantadores de órganos y tejidos humanos debe ser tratado en una ley ordinaria al amparo de lo establecido en el artículo 171, inciso a), constitucional, el que también se estima violado. Asimismo, existe violación a la normativa recogida en el artículo 90 de la Constitución, que establece que el control del ejercicio profesional se hará con exclusividad a través del Colegio Profesional que corresponda, y no a través de una dependencia administrativa del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social designada en forma reglamentaria, como se dispone en el artículo cuya inconstitucionalidad se denuncia; i) los artículos 20 y 21 del Reglamento de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos establecen requisitos de funcionamiento de los centros hospitalarios que realizan explantes de órganos y tejidos humanos de donadores vivos y cadavéricos, no obstante que toda la materia relacionada con donadores tiene reserva expresa de ser regulada mediante una ley, no por un reglamento, conforme lo establece el artículo 3 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos. Asimismo, el artículo 39 de dicha Ley claramente estableció que la actividad reglamentaria otorgada constitucionalmente al Presidente de la República se limitó al funcionamiento de los bancos de órganos y tejidos humanos. Por otro lado, los incisos g) del artículo 20 y k) del artículo 21 del Reglamento, Imponen a los centros hospitalarios la obligación de permitir el acceso a personal de la Dirección General del Sistema Integral de Atención en Salud, a través de la dependencia qué ésta designe, para la coordinación del proceso de donación de órganos y tejidos humanos, sin determinar si ese personal será especializado o no, lo que contraviene la certeza y precisión que deben observar las normas legales. Dicha exigencia deviene inconstitucional, pues la intención de la norma impugnada es la de ejercer un control del ejercicio profesional de los médicos que intervienen en el proceso de donación de órganos y tejidos humanos, actividad que conlleva, indefectiblemente, la realización de actos quirúrgicos y el ejercicio de la medicina, cuestiones que únicamente podrán controlarse por medio del Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala, como lo establece el artículo 90 constitucional y la Ley de Colegiación Profesional Obligatoria, que desarrolla esta última norma, disposiciones que se estiman violadas; j) el artículo 22 del Reglamento de mérito regula asuntos relacionados con donadores, sin tomar en cuenta que el artículo 3 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos establece que ésta será una materia tratada por una ley específica, lo que rompe con la supremacía constitucional, principio del que se deriva la jerarquía normativa, conforme lo disponen los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución. La norma impugnada rebasa la facultad reglamentaria otorgada por el artículo 183, inciso e), de la Constitución, puesto que el artículo 39 de la Ley limitó dicha facultad a la regulación de bancos de órganos y tejidos. Aunado a lo anterior, el artículo que se impugna es inconstitucional al imponer a los centros hospitalarios la obligación de contar con personal administrativo, incluyendo de la entidad que designe la Dirección General del Sistema integral de Atención en Salud, para controlar la actividad relacionada a la donación y explante de órganos y tejidos, directamente vinculada con el ejercicio profesional de la medicina, contraviniendo así las disposiciones del artículo 90 de la Constitución y la Ley de Colegiación Profesional Obligatoria. La inconstitucionalidad aducida se evidencia ante las exigencias del artículo 22 impugnado, en especial las contenidas eh los incisos b) y f), pues se refieren al control del ejercicio profesional de la medicina respecto del seguimiento de las donaciones y explantes, el control de calidad del proceso de éstos e, incluso, a la determinación de las causas de los denominados casos fallidos; k) los artículos del 23 al 45 se estiman inconstitucionales al referirse a la regulación de asuntos relacionados con donadores y receptores de órganos y tejidos humanos, no obstante que el artículo 3 de la Ley establece que esa seria una materia tratada en una ley especifica, lo que rompe con el principio de jerarquía normativa que los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución reconocen. Asimismo, dichas normas infringen la facultad; reglaméntenla que recoge el artículo 183, inciso e), constitucional, pues, el artículo 39 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos. Humanos limitó dicha facultad a la regulación de bancos de órganos y tejidos, excluyendo lo relativo a conductas, actos o hechos relacionados con donadores y receptores de órganos y tejidos humanos. Dicha regulación, por su importancia social, merece un trato legislativo, por razones de seguridad y certeza jurídicas, las que sólo devienen de las leyes creadas en observancia de la supremacía constitucional. Si bien la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos contempla un control normativo respecto de tales asuntos, su regulación no es amplia e integradora; sin embargo, ello no permite que las posibles lagunas legales puedan llenarse mediante normas o disposiciones recogidas en un Acuerdo Gubernativo, pues como se indicó, la creación de leyes corresponde al Organismo-Legislativo conforme lo establece el artículo 171, inciso a), de la Constitución, el que también se estima violado; I) el artículo 54 del cuerpo normativo que se impugna establece. "SANCIÓN. La persona que facilita o proporcione a otra, con ánimo de lucro, algún órgano propio o de terceras personas, para ser usado con fines de trasplante u otros fines será sancionado según lo consignado en el Código de Salud". Dicha regulación crea una figura delictiva mediante la utilización ilegitima de la facultad reglamentaria reconocida en el artículo 183, inciso e), de la Constitución, violando con ello las disposiciones contenidas en los artículos 17 y 171, inciso a), del texto supremo, en el sentido de que sólo una ley podrá calificar determinada conducta como delito o falta. Lo regulado en el artículo que se impugna no se refiere a una infracción de carácter administrativo, la que tampoco serla competencia de estimación reglamentaria, por lo que merece un trato legislativo. De esa cuenta, no corresponde al Presidente de la República la calificación de conductas como delito o falta, pues ello compete, con exclusividad, al Congreso de la República, por medio de una ley creada al amparo del artículo 171 constitucional; y m) el artículo 55 del Reglamento de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos infringe los derechos de defensa, de audiencia y al debido proceso reconocidos en el artículo 12 constitucional, así como el principio de seguridad jurídica que las disposiciones legales deben dispensar a los gobernados, según lo regulan los artículos 171, inciso a), y 183, inciso e), de la Constitución. En efecto, el artículo 55 dispone que en virtud de anomalías en el funcionamiento de los centros que realicen actividades de donación y trasplante de órgano y tejidos y de bancos de órganos, el Departamento de Regulación, Acreditación y Control de Establecimientos de Salud deberá cancelar la autorización o certificación otorgada al o los centros hospitalarios involucrados. En primer término, la norma resulta vaga y ambigua, pues el término "anomalías", utilizado en el texto, otorga a la autoridad administrativa un limitado número de criterios subjetivos en opinión y conducta que a su juicio, particular y unilateral, podrían dar lugar a la cancelación de las autorizaciones o certificaciones concedidas a hospitales que realizan trasplantes o en los que existen bancos de órganos. La norma omite definir o precisar esas "anomalías", lo que resulta contrario al principio constitucional de seguridad que de acuerdo con los artículos 171, inciso a), y 183, inciso e), del texto supremo, las disposiciones legales deben dispensar a los gobernados; asimismo, la norma cuestionada viola el artículo 216 del Código de Salud, que exige que sólo acciones u omisiones que impliquen violación de normas jurídicas de índole sustancial o formal constituirán infracciones sancionables, derivándose la exigencia y obligación de determinar a qué se refiere el Reglamento al recoger el término "anomalías". Conforme el texto del artículo impugnado, los centros hospitalarios, sus directivos, representantes o personal administrativo, médico u operativo, no tendrán la oportunidad de conocer con certeza cuales serán las anomalías que a juicio de la autoridad administrativa darán lugar a la sanción estipulada ilegítimamente en el Reglamento impugnado, pues estás resulten indeterminadas: asimismo, la norma impugnada pretende, mediante la imposición de una sanción, garantizar el cumplimiento de las obligaciones propias de los centros hospitalarios, pero lo hace de una manera ilegal y en perjuicio de los administrados, pues no califica la anomalía que dará lugar a la sanción, e importe ésta en forma desproporcionada al fin u objetivo que pretende regular. En tal virtud, el artículo 55 atenta y es violatorio del principio de legalidad, establecido en el artículo 17 de la Constitución, impuesto como control de la actuación estatal sobre la libertad de las personas, a manera de impedir una actuación absoluta y arbitraria. En segundo lugar; la norma que se impugna altera el espíritu de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos, pues éste, en su artículo 39, establece con presición que la facultad reglamentaria estará dirigida, con exclusividad, al funcionamiento de los bancos de órganos, no así a lo referente a centros hospitalarios en los que se realicen actividades de donación y trasplante de órganos y tejidos humanos. En tercer fugar, la violación del artículo 12 de la Constitución se concreta, tomando en cuenta que a partir de anomalías que determine la autoridad administrativa se impondrá una sanción de cancelación de autorización o acreditación, no obstante que el Código de Salud en sus artículos 236, 237, 238 y 239 exige que para la imposición de sanciones, es necesario el agotamiento de un procedimiento administrativo que debe incluir la iniciación del procedimiento, con base en una denuncia por parte de un funcionario o empleado autorizado por el Ministerio de Salud, la audiencia que deberá otorgarse al infractor y la aplicación de la sanción conforme las previsiones legales. Por ende, no es posible que la sanción a que se refiere la norma impugnada surja en virtud de anomalías que unilateralmente determine la autoridad administrativa, pues dicha sanción debe ser el resultado de un procedimiento previo en el que el administrado haya tenido la oportunidad de hacer valer los derechos y principios que se desprenden de la norma constitucional antes citada. En cuarto lugar, la sanción prevista en la norma que se impugna no se encuentra recogida ni en la Ley que dice desarrollar el Reglamento, ni en el Código de Salud, de manera que resulta totalmente ilegal, pues en forma reglamentaria se establece un castigo a conductas que no han sido determinadas o precisadas, cuando tales cuestiones deben regularse mediante una ley creada conforme el artículo 171, inciso a), de la Constitución. Asimismo, debe indicarse que la norma que se impugna riñe con el principio de razonabilidad exigible en la ley, tomando en cuenta que la cancelación establecida constituye una restriccion grave que no guarda proporción con el objetivo perseguido mediante el Reglamento, es decir, no guarda proporción con el objetivo de regular las instituciones hospitalarias en las que se realizan actividades de donación y trasplantes de órganos y tejidos humanos, sino que entraña una violación del artículo 43 de la Constitución Política de la República, que reconoce la libertad de industria, comercio y trabajo, la que sólo puede limitarse por motivos sociales o de interés nacional impuestos por las leyes creadas por el Congreso de la República. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida y. en consecuencia, que se declaren nulos, sin ningún efecto legal y expulsado del ordenamiento jurídico guatemalteco, los artículos impugnados.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de la totalidad del Reglamento impugnado, mediante resolución de veintinueve de noviembre de dos mil seis, cuya publicación en el Diario Oficial se realizó el cinco de diciembre del año en mención. Se confirió audiencia por el plazo de quince días al Presidente de la República, Congreso de la República, Universidad de San Carlos de Guatemala, Procurador de los Derechos Humanos, Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala, Unidad Nacional de Atención al Enfermo Renal Crónico y Ministerio Público. Oportunamente se señalo día y hora para la vista.

III RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Presidente de la República manifestó: a) en cuanto a la acción promovida por Jorge Estuardo Caballos Morales, denominada en forma no técnica como "inconstitucionalidad general total y parcial, es preciso referirse al pronunciamiento emitido por la Corte de Constitucionalidad en sentencia de seis de diciembre de mil novecientos noventa y uno, dentro de los expedientes acumulados ciento cuarenta y cinco, ciento noventa y seis y novecientos once todos del año mil novecientos noventa y uno (145, 196 y 211-91), en la que indicó: "La potestad legislativa se otorga al Congreso de la República y la facultad reglamentaría de las leyes es función del Presidente de la República. La Constitución faculta al Presidente a emitir reglamentos para el estricto cumplimiento de las leyes sin alterar su espíritu, aunque en la ley no se le asigne expresamente la obligación de reglamentaria (...) La tradición constitucional de Guatemala, en relación con la facultad reglamentaria del Presidente de la República y el refrendo ministerial, viene de varias Constituciones, siendo recogida por la vigente (...) así, la facultad constitucional reglamentaria del Presidente es una forma de administrar. El Presidente administra de acuerdo y en ejecución de las leyes (...)". En el presente caso, la emisión del Reglamento de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos se enmarca dentro de la facultad reglamentaria que la Constitución otorga al Presidente de la República, pues dicho Reglamento tiene como objeto desarrollar las normas contenidas en la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, de manera que, es mediante la regulación reglamentaría que puede ejecutarse la Ley. Ante lo expuesto, cabe señalar lo siguiente: i) cuando el accionaria se refiere a que el artículo 39 de la Ley en mención excluye la posibilidad de reglamentar materias distintas al funcionamiento de los bancos de órganos, hace alusión a un criterio restrictivo y erróneo respecto de la facultad reglamentaria conferida al Presidente de la República. Es decir, que el hecho de que la citada Ley indique que el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social elaborará los reglamentos para el funcionamiento de los bancos de órganos, no significa que con tal disposición se impida el desarrollo de otras normas de dicha ley mediante la facultad reglamentaria que corresponde al Presidente de la República. En efecto, el ordenamiento legal, a fin de asegurar que las leyes se ejecuten, prevé que éstas puedan reglamentarse, por lo que el mencionado artículo 39, al establecer expresamente que deben emitirse reglamentos respecto de los bancos de órganos, no excluye otras disposiciones reglamentarias de la Ley, toda vez que ésa función reglamentarla asegura el cumplimiento de ésta, deviniendo ilógico pretender que sólo se reglamente y ejecute lo relativo al funcionamiento de los bancos de órganos, como aduce el accionante. El criterio del interponente conlleva afirmar que la facultad reglamentaría está sujeta y limitada a que el texto de la ley la prescriba expresamente, respecto de materias determinadas, lo que limitarla y tergiversarla dicha facultad, reconocida constitucionalmente. Ante ello, es evidente que no existe violación al artículo 183, inciso e), de la Constitución y, correlativamente, se ha ejercido la facultad reglamentaria con el objeto de dotar a la ciudadanía de un cuerpo reglamentario que precise, desarrolla y ejecuta la mencionada ley; ii) en cuanto a la aseveración del solicitante, acerca de que el Reglamento impugnado viola el artículo 171, inciso a), de la Constitución, es preciso mencionar que la potestad legislativa fue ejercida, en forma plena; con la emisión de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos. De esa cuenta, el hecho de que el artículo 3 del referido cuerpo legal establezca que todas las personas mayores de dieciocho años se considerarán como donadores potenciales de órganos y tejidos, y que una ley especifica regulará sobre esta materia, no implica colisión alguna con la facultad reglamentaria ejercida, ya que el Reglamento impugnado hace referencia especificaba que todas las personas mayores de dieciocho años se podrán considerar como donadores potenciales de órganos y tejidos humanos, uña vez que exista una Ley Especial que regule dicha materia. En ese ordenado ideas, es pertinente mencionar quedan la actualidad, la donación de Órganos y tejidos humanos en Guatemala, realizada tanto en vida como para su consumación después de la muerte, se hace por cesión voluntaria, expresa y escrita del donante, según lo enuncia el artículo 5 de la Ley de la materia, lo que refleja un sistema de donación por consentimiento; y a lo que se refiere el artículo 3 antes citado es a la posibilidad de que, mediante una ley específica, se convierta la donación por consentimiento en una potencial donación universal presunta, que afecte a todos los mayores de edad en el territorio nacional En tal sentido, el mencionado artículo 3, en forma alguna obstaculiza el tema de la donación, como se demuestra con la regulación de los artículos 2, 5 y 8 del cuerpo legal. Cabe añadir que uno de los temas de mayor conflicto en cuanto al trasplante de órganos y tejidos humanos es el relativo a la donación de órganos, siendo uno de los principios fundamentales de la bioética, el de la autonomía, es decir, el respeto a la voluntad del individuo: y, sin duda alguna, el consentimiento presunto es una contradicción en sí mismo, ya que si es consentimiento no es presunto, y si es presunto, no es consentimiento, situación que ha sido regulada por determinadas legislaciones, que permiten un mayor número de órganos disponibles para trasplantes, en comparación con legislaciones que establecen el consentimiento explícito. En consecuencia, no existe violación al artículo 171, inciso a), de la Constitución; iii) el accionante, al promover la inconstitucionalidad general parcial, se limitó a citar los artículos del Reglamento que supuestamente violan el texto constitucional, con lo que desvirtúa la finalidad de su planteamiento,, sin señalar en forma precisa y concreta el fundamento jurídico en que se basa. al respecto, la Corte de Constitucionalidad, en la sentencia de dieciséis de mayo de dos mil, dictada dentro del expediente mil ciento cuarenta y siete noventa y nueve (147-99) señaló: "La inconstitucionalidad de leyes; reglamentos o disposiciones de carácter general tiene por finalidad que, mediante una confrontación en abstracto, se determine si sus disposiciones generales contravienen o no preceptos de la Constitución, Para tal efecto, el interponente debe exponer claramente las normas que acusan inconstitucionalidad, artículos deja Constitución vulnerados y los motivos jurídicos en que descansa el vicio denunciado en relación a cada precepto constitucional individualizado," Como se evidencia, el solicitante no cumple con la finalidad del planteamiento, pues río lleva a cabo aquella confrontación en abstracto que permitiría analizar y comprobar la supuesta vulneración constitucional; asimismo, no expone claramente las normas cuya inconstitucionalidad denuncia, sino que se limita a enumerarlas; y iv) por último, el solicitante manifiesta que el artículo 55 del citado Reglamento viola los artículos 2º y 3º de la Constitución; sin embargo; la norma impugnada busca asegurar que la actividad de donación y trasplante de órganos se lleve a cabo dentro del marco legal y se sujete a los controles administrativos pertinentes. En efecto, el Código de Salud; en su artículo 9, establece que el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Sociales el ente rector del sector salud, entendida esta rectoría como la conducción, regulación, vigilancia, coordinación y evaluación de las acciones e Instituciones de salud a nivel nacional cuestión que se reafirma mediante el artículo 1 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos. Dentro de tales funciones está comprendida, precisamente, la tarea de asegurar que los centros donde se llevan a cabo tareas de donación y trasplante de órganos y tejidos, o funcionen bancos de órganos y tejidos, se ajusten a la normativa legal y sanitaria, de forma que no se cometan "anomalías" que vulneren el derecho a la salud de los habitantes. Respecto al argumento de interponente relativo a que el Reglamento impugnado, al no identificar expresamente las mencionadas anomalías, viola el derecho a la seguridad jurídica, debe recordarse el carácter definitorio de todo reglamento, como norma jurídica de carácter general dictada por la administración pública, la que tiene por objeto prever una serie de situaciones jurídicas eventuales y que, por tal razón, conlleva un grado de abstracción para comprender un número de casos que puedan ser incluidos en el supuesto de hecho de la norma. Cabe agregar que conforme al Diccionario de la Real Academia Española, el vocablo anomalía se define como: "la discrepancia de una regla"; en consecuencia, el artículo 56 impugnado busca asegurar que cuando uno de los centros viole la normativa legal, el Estado estará facultado para actuar y evitar que de esa forma se vulnere el derecho a la salud de los habitantes de la República. En suma, el referido artículo 55, contrariamente a lo manifestado por el interponente, persigue velar por la seguridad jurídica de la población guatemalteca respecto de su derecho a la salud y, en consecuencia, no viola los derechos reconocidos en los artículos 2o y 3o de la Constitución; y b) en lo que concierne a la acción promovida por Fundación de AMOR, es necesario señalar, de nueva cuenta, que el Presidente de la República ejerció legítimamente la facultad reglamentaria que le asigna la Constitución, y que no puede pretenderse que, al tenor del artículo 39 de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos, no sea factible reglamentar materias distintas al funcionamiento de los bancos de órganos. Asimismo, cabe agregar i) en cuanto a la denuncia de la entidad accionante respecto del ejercicio excesivo de la facultad reglamentaria, mediante la regulación de listas de espera cuando éstas no aparecen incluidas en la ley que se pretende desarrollar, cabe acotar que dicho argumento hace caso omiso del fundamento de todo reglamento, que es, precisamente, desarrollar la normativa de una ley, y la regulación de las listas de espera forma parte del desarrollo de las materias contenida en la mencionada ley. Asimismo, la interponente afirma que mediante el Reglamento impugnado se está cumpliendo la función de llenar posibles "lagunas legales" de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, cuestión que hace notorio que se está confundiendo dicho concepto con el de la potestad reglamentaria. La emisión del Reglamento de mérito no tiene relación con el problema jurídico de las lagunas legales, sino que se trata, simplemente, del ejercicio de la facultad reglamentaria, cuyo objetivo específico es asegurar la ejecución de la ley de que se trate; ii) según la interponente, el artículo 1 del Reglamento limita las funciones de promoción y concienciación a la sociedad sobre la disposición de órganos y tejidos humanos; ante ello, cabe señalar que la norma busca asegurar que el Estado ejerza la función de formular las políticas y hacer cumplir el régimen jurídico relativo a la salud preventiva y curativa que le corresponde de conformidad con la ley, lo que no excluye que otras entidades y personas lleven a cabo esas acciones, como la propia accionante; iii) la interponente afirma que los artículos 3 y 5 del Reglamento violan los artículos 2o, 93, 94 y 95 de la Constitución. En tal sentido, es preciso señalar que el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social se organiza en distintas dependencias, y tanto la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, como su Reglamento, mencionan a la dependencia específica que intervendrá en aspectos particulares del trasplante de órganos, las que no tienen interferencia entre sí. En esa claridad de funciones, toda actividad relacionada con la donación o trasplante de Órganos y tejidos deberá ser reportada al Registro Nacional de transplantes (artículos 14 y 15 del Reglamento), dependencia que recibirá el apoyo de otros órganos del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social conforme lo establece el artículo 16 del Reglamento. Por su parte, el Departamento de Regulación, Acreditación y Control de Establecimientos de Salud es la dependencia responsable de acreditar, certificar y autorizar a las entidades que deseen funcionar como centros hospitalarios explantadores e implantadores de órganos y tejidos humanos. El reglamento incurriría en falta de certeza jurídica si omitiera precisar la dependencia específica que tendrá a su cargo determinadas responsabilidades en el proceso de trasplante de órganos. Por lo tanto, queda claro que no existe violación a los artículos 2o, 93, 94 y 95 de la Constitución Política de la República, iv) por otro lado, el Reglamento impugnado, al consignar que el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social ejercerá la rectoría de toda la actividad relacionada con el trasplante de órganos, está cumpliendo la normativa legal guatemalteca, pues a dicho ente le corresponde la rectoría del sector salud, que consiste en conducir, regular, vigilar, coordinar y evaluar las acciones e instituciones de salud a nivel nacional, por lo que en las actividades que se desarrollan en el área de la salud no se viola ni perjudica la libertad de industria, comercio y trabajo, con lo cual, no existe violación al artículo 43 de la Constitución; v) se arguye también la supuesta inconstitucionalidad de los artículos 20, inciso g), y 21, inciso k), del Reglamento Impugnado, bajo el argumento de que, al exigir a los centros hospitalarios que realizan explantes de órganos y tejidos humanos de donadores vivos y cadavéricos el ingreso del personal de la Dirección General del Sistema integral de Atención en Salud, se controla la actividad profesional médica, vulnerándose el artículo 90 de la Constitución: al respecto, se señala que no existe tal violación, pues el acceso del personal de mérito no tiene como objeto un control sobre la profesión médica, sino lograr la coordinación adecuada del proceso de donación de órganos y tejidos humanos. En todo caso, pareciera que la interponente pretende que el Estado se abstraiga de intervenir en el sector salud, específicamente en cuanto a la donación y trasplante de órganos, con lo cual se vulneraria el principio constitucional que garantiza el derecho a la salud, es decir, un derecho sujeto a la protección del Estado; con ello, la accionante persigue que la donación y trasplante de órganos consista en una actividad sin coordinación y tutela institucional, con lo cual se faltaría a lo que prescribe la Constitución Política de la República al reconocer a la salud como un derecho social; vi) por otro lado, el artículo 6 del Reglamento no adolece de inconstitucionalidad, pues establece que los centros hospitalarios que se dediquen a realizar explantes e implantes de órganos o tejidos humanos sólo podrán operar al cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 20 y 21 del citado cuerpo normativo; lo que no restringe derecho alguno de tales centros, cuyas funciones deberán ejecutarse bajo los parámetros legales, deviniendo incongruente el argumento del accionante en cuanto a que el artículo 55 del Reglamento prevé la cancelación de las autorizaciones concedidas, pues dicha norman no se refiere, expresamente, a autorizaciones ya concedidas. En conclusión, no existe violación a los artículos 15, 43, 93 y 95 de la Constitución; vii) cabe añadir también que. al no contemplar la Ley de la materia los procedimientos concernientes a la elaboración y actualización de la lista de espera, así como los criterios que deben observarse en ésta, en ejercicio de las funciones establecidas en el artículo 183; inciso e), de la Constitución, el Presidente de la República reglamentó los procedimientos para complementar o suplir lo que no fue contemplado en la Ley, sin alterar su espíritu; viii) en cuanto a la supuesta inconstitucionalidad del artículo 16 del Reglamento impugnado, es necesario aclarar que el artículo 25 de la Ley se refiere a un informe para los efectos de estadística médica y, por su parte, la norma reglamentaria se dirige a regular un informe periódico de las actividades relacionadas con la donación y trasplante de órganos y tejidos humanos, para detectar de manera oportuna si el proceso fue seguro o si, por el contrario, se han cometido errores. Aunado a ello, el planteamiento deviene improcedente al no especificarse en que consiste el vicio que se denuncia, apreciándose incongruencia en la petición formulada; ix) respecto a la denuncia del vicio que se imputa al artículo 18 impugnado, se observa que la argumentación del accionante es ambigua y contradictoria, pues dicha norma no establece infracciones, sino que remite al Código de Salud para el caso de omisión de cualquiera de los reportes indicados, prevaleciendo, en caso de conflicto de leyes, el último cuerpo legal mencionado, como lo establece su artículo 217; x) respecto del artículo 19 del Reglamento, vale acertar que esta norma se refiere al establecimiento que desee funcionar como centro hospitalario explantador e implantador de órganos y tejidos humanos, sin que su texto mencione a los profesionales médicos capacitados en la materia que realizarán los actos quirúrgicos; asimismo, al establecerse controles, registros, reportes de actividades y demás medidas de supervisión por parte de las autoridades de salud, se espera que dichas actividades se realicen en forma adecuada, lo que redundará en beneficio de la población necesitada de trasplante de órganos y tejidos humanos, con lo cual, no se limita el ejercicio profesional que realizarán los médicos especialistas en la materia, sino que se acreditará, certificará y autorizará a los establecimientos para funcionar como centros explantadores e implantadores de órganos y tejidos xi) en lo que corresponde a los artículos 20 y 21 del Reglamento, cabe apreciar que éstos no vedan ni interfieren en el ejercicio profesional de los médicos especialistas, sino que establecen requisitos que deben cumplir los centros hospitalarios respectivos, y el acceso al personal sanitario tendrá como objetivo coordinar el proceso de donación de órganos y tejidos humanos, no así presenciar el acto quirúrgico de explante e implante; xii) con respecto a la inconstitucionalidad que se imputa al artículo 22 del Reglamento, es manifiesta la errónea interpretación que se hace, ya que la norma establece que debe contarse con una persona encargada de la coordinación hospitalaria de la donación y disposición de los órganos y tejidos, quien no ejercerá labores de control de la actividad relacionado con la donación y explante de órganos y tejidos, como aduce la accionante; xiii) en cuanto a los artículos del 23 al 45, la solicitante se limitó a indicar que éstos rompen la jerarquía normativa establecida en los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución, Infringiendo con ello la facultad reglamentaria otorgada por el artículo 183, inciso e), constitucional, y que la regulación de los asuntos contemplados en las normas impugnadas merece, por su importancia social, un trato legislativo. Cabe reiterar, al respecto, que la salud de los habitantes de la nación es un bien público, y que todas las personas e instituciones están obligadas a velar por su conservación y restablecimiento. Para que este deber se cumpla, es necesario proporcionar los medios para su realización, teniendo el Estado la potestad y la obligación de organizar los servicios de salud, situación que lo legitima para regular la actividad y ejercer los controles correspondientes, cuestión que, en el presente caso, se realiza por medio del órgano rector correspondiente, es decir, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. Por lo anterior, y al no especificar claramente en qué consiste la inconstitucionalidad de cada uno de los artículos mencionados, resulta imposible al tribunal emitir pronunciamiento de fondo; xiv) en cuanto a la supuesta inconstitucionalidad del artículo 54, resulta imperativo apreciar la errónea interpretación que el accionante hace del artículo impugnado, ya que dentro de su texto no se menciona el tráfico lucrativo y no se tipifica determinada conducta como delito o falta, por el contrario, se dispone el acaecimiento de una sanción según lo regulado en el Código de Salud. En tal virtud, no existe violación a los artículos 17, 171, inciso a), y 183, inciso e), de la Constitución; y xv) como conclusión de lo expuesto, la emisión del Reglamento de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos está plenamente enmarcada dentro de la facultad reglamentaria que la Constitución Política de la República atribuye al Presidente, sin que exista violación a principios fundamentales previstos en las normas constitucionales, y sin que se infrinja cuerpo normativo alguna, cumpliendo con la finalidad de desarrollar las materias reguladas en la Ley. Solicitó que se declaren sin tugar las acciones promovidas. B) El Congreso de la República, la Universidad de San Carlos de Guatemala, por medio del Rector y representante legal Carlos Estuardo Gálvez Barrios, y el Procurador de los Derecho Humanos, evacuaron la audiencia conferida, reservando la exposición de sus argumentos para el día de la vista. C) El Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala, por medio del Presidenta de su Junta Directiva y representante legal, Mario Gilberto Cordón Samayoa, indicó: a) desde junio de dos mil cuatro, la Organización Mundial de la Salud -OMS/W-, en su resolución de asamblea general, emitió el dictamen cincuenta y siete uno (57-1), que hace referencia a la necesidad de establecer gulas para la regulación, por parte de los países miembros, de las practicas de obtención, procesamiento, distribución trasplante de órganos, al haberse convertido esta modalidad terapéutica en un método aplicable en la mayoría de países. La necesidad de abordar esta modalidad terapéutica en forma especial y aislada se debe a que: i) como ninguna otra terapia en la medicina, el trasplante de órganos ha demostrado ser altamente susceptible de viciarse mediante prácticas que lesionan derechos humanos básicos, al comercializar órganos o al tomarlos en condiciones de desventaja para quien; los da, sea por el comercio, venta o turismo de trasplantes, entre otros; ii) se asignan órganos a pacientes en listas de espera según criterios preferenciales, no médicos, sino con base en influencias o intereses de todo tipo; iii) se comercializan órganos de donantes vivos de clases no privilegiadas pasa receptores de grupos económicamente solventes; iv) luego de extraer órganos de donantes vivos, no se les brinda ningún seguimiento ni atención médica a estas apersonas, para asegurar su integridad y salud; v) se extraen órganos de cadáveres producto de ejecuciones en cárceles, como práctica conocida en algunos países para venta en el denominado "turismo de trasplantes", vi) se carece, debido a una intención totalmente mercantilista, de controles de calidad en cuanto a exclusión de enfermedades transmisibles que pueden afectar a gran cantidad de receptores de tejidos y órganos provenientes de un solo donador, como HIV, HBV, HCV y otros; y vii) se carece de registros, controtes, documentación, seguimiento y normas que garantizan la equidad, transparencia; bio-seguridad y calidad de los órganos, lo que redundaría en el logro de resultados satisfactorios para los pacientes beneficiados. Todas estas malas prácticas son susceptibles de ocurrir en países con escasos controles sanitarios, por lo que la OMS encomendó a sus organizaciones regionales tomar la iniciativa de la armonización de estas prácticas en sus respectivas áreas de trabajo; de esa cuenta, la Organización Panamericana de la Salud -OPS- convocó en febrero de dos mil cinco, en Montevideo, Uruguay, a representantes de toda Latinoamérica, bajo el auspicio de España y la Organización de Trasplantes de aquel país, con el objeto de elaborar un primer bosquejo de lo que más adelante llegarla a conformarse como el Consejo ibero-latinoamericano de Donación y Trasplante. Los países miembros, entre los que se cuenta a Guatemala, ratificaron su adhesión a estos principios en la VII Conferencia iberoamericana de Ministros de Salud; y luego, los Jefes de Estado de dichas naciones consignaron este compromiso en la XV Cumbre ibero-latinoamericana; b) es preciso indicar que el establecimiento de controles, registros, reportes de actividad y demás medidas de supervisión por parte de las autoridades de Salud no coarta la libre actividad de extracción y trasplante de órganos en Guatemala; en efecto, muchos países, entre los que destacan algunos de la región, han puesto en funcionamiento Coordinadoras Nacionales de Trasplantes con eficiencia, transparencia y en observancia de normas de bio-seguridad, en beneficio de los pacientes que esperan un órgano o un tejido, y que requieren conocer que la adjudicación en lista de espera será en forma equitativa, que el órgano llenará los estándares de calidad y que el sistema las garantiza que no contraerán enfermedades transmisibles mediante el trasplante. Lo anterior, en virtud de aplicarse regias estrictas y respetarse protocolos que cuentan con la supervisión de las autoridades de salud competentes; c) en cuanto a la inconstitucionalidad planteada por Jorge Estuardo Ceballos Salguero, es preciso considerar, a efecto de establecer la legalidad del Reglamento que se impugna, que la facultad reglamentaria del Presidente de la República está dada por mandato constitucional, no siendo necesario en la ley que se pretende desarrollar la asigne, pues es una función, que responde al principio de preeminencia de la Constitución sobre la ley. Conforme lo anterior, puede señalarse que no es posible limitar la facultad constitucional de emitir reglamentos para la aplicación de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos a lo dispuesto en los artículos 3 y 39 de ésta, pues, dada la jerarquía de las normas jurídicas, la supremacía constitucional no puede estar sujeta a una ley de inferior categoría. En conclusión, ha quedado plenamente establecida la legalidad y necesidad del Reglamento impugnado, debiendo declararse sin lugar el planteamiento de inconstitucionalidad, por carecer de fundamento legal; y d) en lo que respecta a la inconstitucionalidad promovida por Fundación de Asistencia Médica y Ocupacional para la Recuperación del Enfermo Renal, es preciso señalar que corresponde al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, como ente rector del sector salud, la aplicación de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos, así como el restablecimiento de los mecanismos necesarios pava alcanzar la efectiva programación, coordinación, supervisión y evaluación de las actividades relacionadas con la disposición de éstos, situación que hace necesaria la reglamentación de los procedimientos para lograr la transparencia, control y acceso de la población. Como antes se indicó, la facultad reglamentaria del Presidente de la República no puede ser limitada en virtud de lo dispuesto por una ley de inferior categoría a la Constitución, como lo pretende la accionante; ante ello, no conlleva vicio de inconstitucionalidad la actividad de reglamentar temas distintos tal funcionamiento de los bancos de órganos. Por el contrario, como dispone el artículo 1 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, corresponde al Ministerio de Salud y Asistencia Social la aplicación de dicho cuerpo legal y su reglamento, así como la programación, coordinación, supervisión y evaluación de las actividades reguladas en aquélla, de tal cuenta que corresponde a dicha autoridad ejercer la rectoría del sector por mandato legal. Aunado a ello, es menester señalar: i) el cuerpo reglamentario impugnado no regula su aplicación retroactiva, pues en la actualidad no existe autorización alguna otorgada a hospitales que realicen explantes e implantes con fines de trasplante, por lo que los centros que deseen dedicarse a dicha actividad deberán cumplir los requisitos que exige el Reglamento; ii) asimismo, no puede pretenderse que la lista de espera sea producto de una ley emitida por el Organismo Legislativo, pues ello coartarla la función reglamentaria del Presidente de la República, aunado a que esa lista se hace necesaria para lograr la transparencia en la aplicación de la Ley, constituyendo una figura que se reconoce a nivel internacional para el control y acceso de la población a esa clase de servicios; y iii) por último, los artículos 54 y 55 del Reglamento en mención no crean una figura de delito o falta, ni violan el debido proceso, pues dichas situaciones y sanciones se encuentran contempladas en los artículos 34, 35 y 36 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos. Solicitó que las acciones promovidas sean declaradas sin tugar. D) El Ministerio Público señalo: a) en cuanto a la inconstitucionalidad promovida por Jorge Estuardo Caballos Morales, cabe mencionar lo siguiente: i) del contenido del artículo 1 de le Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos deviene la facultad de emitir el Reglamento respectivo, pues, según dicha norma, corresponde al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social la aplicación de la Ley y su Reglamento, por lo cual, el Presidente de la República, al emitir este último, actuó en ejercicio de la facilitad conferida por el artículo 183, inciso e), de la Constitución. Según el accionante, el Reglamento contraviene los artículos 183 y 171 constitucionales; sin embargo, omite analizar en forma contextual la Ley, basándose únicamente en el artículo 3 de ésta, el que se refiere a una situación totalmente distinta (donadores potenciales de órganos y tejidos humanos) a aquéllas reguladas en el resto del contenido de la Ley y que, por FAS implicaciones que conlleva, exige la emisión de una ley específica; ii) se denuncia que el Reglamento de mérito excede el contenido del artículo 39 de la Ley, pues esta norma establece que el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social elaborará los reglamentos para el funcionamiento de los bancos de órganos, y, según el solicitante; mediante el Reglamento objetado se estén regulando los procedimiento derivados de la Ley, y no sólo el funcionamiento de los mencionados bancos. Al respecto, es oportuno indicar que los reglamentos para el funcionamiento de los bancos de órganos no son los únicos reglamentos que conforme la Ley para la Disposición de órganos y tejidos Humanos pueden emitirse, porque de conformidad con el artículo 1 de ésta, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social es la autoridad encargada de aplicar la ley y su reglamento, desprendiéndose que debe emitirse un conjunto de disposiciones que reglamenten el contenido de la Ley, y no sólo disposiciones que regulen el funcionamiento de los bancos de órganos. En consecuencia, mediante el cuerpo normativo impugnado no se transgrede el artículo 183, inciso e), de la Constitución, sino que se ejercita la facultad reglamentaría concedida al Presidente de la República; iii) en lo que concierne a la denuncia de inconstitucionalidad de los artículos 3,4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49 y 55 del Reglamento, el estudio requerido por afeccionante no puede realizarse, pues no se expuso la motivación clara y debidamente razonada respecto de cada uno de los artículos cuya inconstitucionalidad se objeta, habiendo omitido explicar, en forma concreta, cómo es que cada una de esas normas alteran el espíritu de la Ley que intentan desarrollar; y iv) asimismo, el solicitante denunció la inconstitucionalidad del artículo 55 del Reglamento, aduciendo que viola los artículos 2o y 3o de la Constitución, que consagran el derecho a la seguridad jurídica; ante ello, es oportuno puntualizar que la norma impugnada no viola los artículos constitucionales citados, pues, al disponer la cancelación de la autorización o certificación de aquellos centros que realicen actividades de donación y trasplante de órganos y tejidos humanos que incurran en anomalías, se establece una medida de control, desarrollando aquéllas establecidas en el artículo 34 de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos, debiendo aplicarse, para su determinación, los procedimientos contemplados en el Código de Salud, conforme el artículo 38 de la citada Ley. En tal sentido, el hecho de que no se identifiquen plenamente a qué anomalías se refiere, la norma impugnada, no conlleva que su determinación quede a discreción de la respectiva autoridad, pues el concepto de lo que implican las anomalías es perfectamente inteligible y no implica discrecionalidad de la autoridad, de donde deviene inexistente al victo denunciado; y b) en lo que respecta a la inconstitucionalidad interpuesta por Fundación de AMOR, manifestó: i) si bien el artículo 39 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos dispone que el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social debe elaborar los reglamentos para el funcionamiento de los bancos de órganos, no son éstos los únicos reglamentos que pueden emitirse, porque conforme el artículo 1 de la citada Ley, el Ministerio de mérito es el encargado de aplicar ésta y su reglamento. En consecuencia, no se transgrede el artículo 171, inciso a), constitucional, pues no se esté legislando sino reglamentando la Ley conforme el artículo 1 de ésta, en congruencia con el artículo 183, inciso e), de la Constitución; ii) por otro lado, el referido artículo 1 del Reglamento no viola el artículo 5o de la Constitución, pues no conlleva que en forma exclusiva el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social se encargue de la actividad de promoción y concienciación a la sociedad respecto del trasplante de órganos y tejidos humanos, pues cualquier persona individual o jurídica puede realizar dichas actividades para dar a conocer los beneficios terapéuticos de los trasplantes, y la necesidad de que los habitantes del país se involucren y coadyuven en el desarrollo de esa temática. Por consiguiente, tampoco se viola el artículo 95 de la Constitución, que garantiza el derecho a la salud como bien público, sino que, por el contrario, siendo de tal naturaleza al derecho a la salud, es inminente que se promuevan los beneficios terapéuticos de los trasplantes para que la población los conozca, función que compete a las, autoridades de salud, principalmente al Ministerio del ramo, sin que sea una tarea que le corresponde en forma exclusiva; iii) en lo que atañe al artículo 2 del Reglamento impugnado, no existe la inconstitucionalidad denunciada, pues con la emisión del referido cuerpo normativo se de cumplimiento al artículo 183, inciso e), de la Constitución, siendo menester apuntar que el artículo 3 de la Ley dispone la reserva legal para una situación distinta, como es el carácter de donadores potenciales de órganos de toda persona mayor de dieciocho años. De lo anterior se desprende que la materia contenida en el citado artículo 3 reviste una cuestión no regulada en el resto del contenido de la Ley, y que, por las implicaciones legales que conlleva, requiere de la emisión de una ley especifica. Asimismo; no es posible afirmar, a partir del contenido del artículo 3 en mención, que el desarrollo de la Ley no pueda hacerse por medio de un reglamento, y que ello contravendría los artículos 171, inciso a), y 163, inciso e), de la Constitución pues, como se ha argumentado, no se necesita de una ley para regular todo lo relativo a la disposición de órganos y tejidos humanos, cuando, precisamente, es la propia Ley la que lo regula, y que conforme a su artículo 1 corresponde al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social aplicar ésta y su reglamento. Ante ello, el reglamento impugnado puede válidamente desarrollar las disposiciones legales, resultando que no se contravienen las normas constitucionales citadas; iv) por su parte, en lo que corresponde a la impugnación de los artículos 3 y 5 del Reglamento, se considera que, al no especificar el primero de los citados la dependencia por medio de la cual el Ministerio del ramo ejercerá la rectoría de toda la actividad relacionada con trasplantes de órganos y tejidos humanos, no se violan los artículos 2o, 93, 94 y 95 constitucionales, pues dicha dependencia puede ser establecida mediante Acuerdo Ministerial. En cuanto al artículo 5 indicado, la norma se dirige a exigir la justificación necesaria para proceder a un trasplante de un órgano o tejido humanos, lo que, evidentemente, atiende a la garantía del derecho a la salud del donador y del receptor de aquél, conforma la Constitución Política de la República; v) el artículo 6 del Reglamento no transgrede el artículo 15 constitucional, pues no modifica los derechos adquiridos por los centros hospitalarios autorizados para realizar explantes e implantes de órganos y tejidos, sino que, por el contrario, señala los requisitos que tales centros han de cumplir, debiendo adecuarse a tal normativa, en congruencia con lo especificado por el artículo 36, inciso d), de la Ley del Organismo Judicial, que dispone que si una ley amplia o restringe las condiciones necesarias para ejecutar ciertos actos o adquirir determinados derechos, dicha ley debe aplicarse inmediatamente a todas las personas que comprende y, a la vez, la norma citada establece que la posición jurídica constituida bajo una ley anterior, se conserva bajo el imperio de otra posterior, Es decir que los centros a que se refiere el Reglamento permanecen en la misma situación jurídica, pero deberán cumplir los requisitos para ejecutar los actos que le fueron autorizados, sin que ello implique vulneración al artículo 15 de la Constitución; vi) no se advierte la inconstitucionalidad de los artículos 12, 48, 47, 48, y 49 del Reglamento, pues dichas normas establecen procedimientos de aplicabilidad de la Ley que desarrollan, sin que exista trasgresión al artículo 183, inciso e), constitucional. En lo que respecta a la lista de espera para la asignación de órganos, cabe señalar que se trata de una actividad de programación, la que, conforme al artículo 1 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, corresponde al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, con lo que no existe violación a disposición constitucional alguna; vii) en cuanto al victo imputado al artículo 16 del Reglamento, es evidente que dicha norma está comprendida dentro de las disposiciones que regulan lo relativo al Registro Nacional de Trasplantes, contemplado en los artículos 24 y 25 de la Ley, y lo que el citado artículo del Reglamento establece, es la periodicidad con que deben informarse a dicha dependencia, las actividades desarrolladas por los centros hospitalarios que realicen funciones concernientes al explante o implante de órganos y tejidos humanos; viii) el artículo 18 del Reglamento no transgrede el artículo 171, inciso a), de la Constitución, por cuanto, en ejercicio de la potestad reglamentaria conferida por el artículo 183, inciso d), de la ley fundamental, es factible que el Presidente de la República establezca sanciones de carácter administrativo, no siendo una actividad exclusiva del Congreso de la República. Lo que la norma impugnada hace es regular que el incumplimiento de una disposición reglamentaria, como la omisión de cualquier reporté exigido, se considerará infracción y se sancionará de acuerdo a lo estipulado en el Código de Salud, sino que exista modificación a este cuerpo legal, pues en su artículo 216 establece como infracción, cualquier acción u omisión que implique violación de las normas jurídicas de índole sustancial o formal, relativas a la prevención, promoción, recuperación o rehabilitación en materia de salud; asimismo, el artículo 219 del citado Código regula las sanciones aplicables respecto de las infracciones establecidas en ese cuerpo legal, sus reglamentos y cualquier otra ley de salud, normas y disposiciones vigentes, entre las que se encuentra, indudablemente, el Reglamento impugnado. De esa cuenta, no sólo los delitos y faltas son objeto de sanción, conforme el artículo 17 constitucional, sino también en el ámbito administrativo las acciones u omisiones que impliquen violación a disposiciones de orden administrativo. En conclusión, no se transgreden los artículos 17, 171, inciso a), y 183, inciso e), constitucional; ix) no se advierte vicio de inconstitucionalidad en el artículo 19 del Reglamento, pues de conformidad con el artículo 1 de la Ley, corresponde al Ministerio de Salud Públicas y Asistencia Social la aplicación de ésta y su reglamento, así como la programación, coordinación, supervisión y evaluación de las actividades reguladas legalmente. En tal sentido, no se evidencia que el citado artículo 19 pretenda controlar la actividad profesional médica en forma individual respecto de las responsabilidades en que puede incurrir un profesional de la medicina, pues ello corresponde al respectivo Colegio Profesional. De lo anterior resulta que no se contravienen los artículos 44, 171, inciso a), 175 y 204 de la Constitución; x) en cuanto a la inconstitucionalidad aducida respecto de los artículos 20, 21 y 22 del Reglamento, cabe aclarar que el artículo 3 de la Ley regula una situación distinta de las comprendidas en aquellas normas, y del texto de este último no puede deducir que el desarrollo de lo relativo a la disposición de órganos y tejidos humanos no pueda hacerse mediante un reglamento, resultando que no se transgreden los artículos 171, inciso a), y 183, inciso e), de la Constitución, xi) por su parte, los artículos del 23 al 45 del referido Reglamente desarrollan la normativa establecida en la Ley de la materia, deviniendo infundado que el artículo 39 de esta última haya limitado la facultad reglamentaria, es decir, que es factible reglamentar otras materias diferentes al funcionamiento de los bancos de órganos y tejidos humanos, no evidenciándose violación al artículo 183, inciso e), de la Constitución; xii) el artículo 54 del Reglamento no contraría los artículos 17 y 171, inciso a), constitucionales, pues establece una infracción administrativa que será sancionada conforme el Código de Salud, el que permite que -determinadas infracciones administrativas se contemplen en los reglamentos o disposiciones vigentes sobre la materia, las que serán sancionadas, precisamente, de acuerdo a lo estipulado en el mismo Código. En tal virtud, la norma impugnada fue emitida en uso de la facultad reglamentaria Contenida en el artículo 183, inciso e), de la Constitución; y xiii) el artículo 55 del Reglamento dispone une medida de control, en desarrollo de aquellas medidas reguladas en el artículo 34 de la Ley. No se contraviene el artículo 17 constitucional pues se establece una infracción administrativa, cuya sanción es la cancelación de las autorizaciones concedidas a hospitales que realicen trasplantes o donde funcionen bancos de órganos o tejidos humanos, debiendo apreciar que para su imposición es necesario observar el procedimiento establecido en el Código de Salud, aún cuando el Reglamento no lo indique expresamente, por lo que no existe violación al artículo 12 de la Constitución. Solicitó que se declaren ato lugar las acciones de inconstitucionalidad interpuestas.

IV ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) Jorge Estuardo Ceballos Morales ratificó los argumentos expuestos en su escrito de interposición. Solicitó que se declare con lugar la acción planteada. B) Fundación de Asistencia Médica y Ocupación para la Recuperación del Enfermo Renal alegó que la acción ejercida se sustenta en la evidente existencia de inconstitucionalidad parcial del Reglamento de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos. Refirió que el vicio denunciado se basa en la invasión de la potestad legislativa otorgada al Congreso de la República, en la limitación y restricción al derecho de libertad de industria, comercio y trabajo, en la violación al derecho de defensa y al debido proceso, en la ilegítima pretensión del control de la actividad médica profesional, en la violación al derecho a la salud y en la transgresión de los principios de legalidad e irretroactividad El Reglamento reconoce a la administración pública una calidad de policía administrativa strictu sensu en perjuicio de la salud; además, permite a la autoridad una ilimitada injerencia en la actividad médico-trasplanto lógica, con los subsiguientes problemas de corrupción, tráfico de influencias e ineficiencia en la prestación de los servicios de salud. De esa cuenta, el cuerpo normativo de mérito deviene inconstitucional por abuso de la facultad reglamentaria. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida. C) El Presidente de la República indicó reiterar los conceptos vertidos en el escrito presentado al evacuar la audiencia que le fuera conferida, y agregó: a) los accionantes se limitaron a citar los artículos del Reglamento que consideran contrarios a la Constitución, pero no realizaron el análisis jurídico comparativo requerido para esta clase de planteamientos; b) no obstante dicha omisión, cabe señalar que el Reglamento impugnado no vulnera las normas constitucionales aducidas, pues su emisión se enmarca dentro de la facultad reglamentaria que la Constitución otorgar al Presidente de la República resultando que dicho Reglamento tiene por objeto desarrolla las normas corregidas en la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos; c) el artículo 39 de la Ley en mención prescribe que el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social elaborará los reglamentos para el funcionamiento de los bancos de órganos, disposición que no excluye el desarrollo de otras materias contenidas en el cuerpo legal de mérito, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria que corresponde al Presidente de la República; y d) el artículo 3 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos se refiere a la posibilidad de que, mediante una ley, se convierta la donación por consentimiento en una potencial donación universal presunta; que afecte a todos los mayores de edad en el territorio nacional, lo que no implica colisión con la facultad reglamentaria ejercida al emitir el cuerpo normativo "impugnado" Solicitó que las acciones planteadas sean declaradas sin lugar. D) La Universidad de San Carlos de Guatemala, por medio de su mandatario especial Judicial con representación, Erick Walberto Reyes Cifuentes, alegó: a) la acción de inconstitucionalidad promovida por Jorge Estuardo Caballos Morales deviene improcedente por los motivos siguientes: i) la interpretación de la regulación contenida en el artículo 3 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos. Humanos hace deducir que, oportunamente, el Congreso de la República deberá emitir una ley específica que se refiera concretamente a la forma en que los donadores potenciales deberán hacer saber su voluntad de donar órganos tanto en vida, como después de su muerte, así como las demás implicaciones legales, médicas y patrimoniales que eventualmente puedan derivarse. La reserva legal a que alude la norma citada se refiere a una situación distinta de las contempladas en la propia Ley y, por ende en su Reglamento. A partir de ello, se estima que el postulante tergiversa el contenido y espíritu de la norma legal citada pues asume que mediante una ley específica se debe contemplar lo que ahora es material de reglamento; ii) no puede pretenderse limitar la facultad reglamentaria mediante una interpretación restrictiva del artículo 39 de la Ley, pues éste no restringe las materias sobre las cuales puede ejercerse aquélla, situación que, de existir, violarla el artículo 183, inciso e), de la Constitución, al tergiversar la potestad reglamentaria otorgada al Presidente de la República; en consecuencia, no existe violación alguna a las disposiciones constitucionales contenidas en la norma citada y en los artículos 153 y 171, inciso a); iii) para poder analizar en debida forma la procedencia o no del planteamiento de inconstitucionalidad, es preciso que se efectúe un análisis separado, razonado y claro de los motivos jurídicos en que se apoya la impugnación; en el presente caso, el postulante, lejos de efectuar dicho análisis, se limita a señalar la inconstitucionalidad de manera generalizada, argumentando que resultan incompatibles con el artículo 183, inciso e), de la norma suprema, lo que constituye un error técnico en el planteamiento de la acción, como ha resuelto en varias oportunidades la Corte de Constitucionalidad; iv) en lo que respecta al artículo 55 del Reglamento, se deduce que las anomalías en éste reguladas, son todas aquellas infracciones que se cometan contra la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos o contra el propio Reglamento, como la falta de autorización de aquellos centros explantadores o implantadores, la omisión de envío de informes o la inexistencia de autorización expresa y por escrito del donador; ante ello, no es preciso una individualización detallada de cada una de esas infracciones, pues, en todo caso, sería necesario referirse a las normas contempladas en el Código de Salud, en especial, en el artículo 216. Cabe agregar que el artículo 55 impugnado es una consecuencia de la obligación del Estado de velar por la salud y asistencia social de la, población, como un derecho fundamental, conforme lo establecen los artículos 93, 94, y 95 constitucionales, y v) asimismo, se aprecia que la forma del planteamiento de la inconstitucionalidad conlleva una contradicción evidente, pues se pretende que una ley quede sin efecto en forma total por inconstitucional, no teniendo sentido que se impugnen de inconstitucionales varios de sus artículos en forma especifica, pues si todo es ineficaz, también lo serán cada una de sus partes integrantes; y b) en lo que concierne al planteamiento de Fundación de AMOR, es preciso indicar que: i) la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos no limita, en forma alguna, la facultad del Presidente de la República de emitir el Reglamento respectivo, ante lo cual; mediante la emisión de este último no se incurrió en violación a los artículos 153, 171, inciso a, y 183, inciso e), constitucionales; ii) el artículo 1 del Reglamento no limita, como aduce la solicitante, la promoción y publicidad de los beneficios terapéuticos de los trasplantes de órganos y tejidos humanos; la no prohibición de tal actividad se enmarca en el derecho de libertad de acción que recoge el artículo 5o de la Constitución. Asimismo, no se aprecia violación al artículo 95 constitucional pues la rectoría del sector salud, encomendada al Ministerio del ramo, es acorde con la disposición constitucional que considera la salud de los habitantes como bien público, estando obligada toda persona e institución a velar por su conservación y restablecimiento tarea que el Estado cumple precisamente, mediante dicho Ministerio; iii) el artículo 2o del Reglamento no adolece de inconstitucionalidad, pues la Ley no impide reglamentar materias distintas al funcionamiento de los bancos de órganos, y entender lo contarlo reviste una interpretación restrictiva del artículo 39 del referido cuerpo legal; iv) al denunciar la inconstitucionalidad del artículo 3 del Reglamento, la interponente no efectúa una confrontación de dicha norma con las disposiciones constitucionales, sino con los artículos 11 y 16 de la Ley, el cual, como cuerpo legal, ordinario carece de rango constitucional como para hacer un planteamiento de esta clase; v) se evidencia que la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos no exige como único requisito para la procedencia de un trasplante, el dictamen de médicos especialistas, pues dicho cuerpo normativo, en sus artículos 13 y 15, recoge una serie de elementos a tomar en cuenta y que deben cumplirse para proceder al trasplante, llama la atención que el propio Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala se haya pronunciado contra el presente planteamiento, de lo que se desprende que no existe violación al artículo 43 constitucional, pues no se coarta el libre ejercicio de la profesión médica; vi) el artículo 6 del Reglamento no viola los artículos 15, 93, 94 y 95 de la Constitución, pues no se vulnera el principio de irretroactividad de la ley, ya que la interpretación que hace la solicitante de la norma impugnada es antojadiza. En efecto, el referido artículo 6 determina que los centros hospitalarios autorizados para realizar explantes e implantes de órganos y tejidos sólo podrán operar al haber cumplido con los requisitos comprendidos en el Reglamento, con los que se pretende garantizar la seguridad, protección, vigilancia y supervisión en materia de salud, a efecto de que los explantes e implantes se realicen de la mejor manera posible; por ende, es obvio que con la regulación reglamentaria no se busca perjudicar a los centros hospitalarios, sino velar por la salud de la población, como derecho fundamental y bien público, al tenor de los artículos 83, 94 y 95 constitucionales; vii) los artículos 12, 46, 47, 48 y 49 del Reglamento impugnado contemplan la lista de espera, y en opinión de la accionante, su regulación constituye un exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria del Presidente de la República; sin embargo, en el planteamiento no se presenta una motivación jurídica separada, razonada y clara de los argumentos que fundan la inconstitucionalidad de cada una de las normas objetadas, como lo exigen los artículos 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 29 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad; viii) el informe a que se refiere el artículo 16 del Reglamento no es el mismo al que alude el artículo 25 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, cuyos fines son distintos, pues el primero tiene por objeto establecer un seguimiento del paciente que ha recibido algún órgano o tejido por aspectos de bioseguridad del receptor, exigiéndose, para ello, un resumen clínico del caso; por su parte, el informe contemplado en la Ley es para fines estrictamente estadísticos. En tal sentido, no existe contravención al principio de jerarquía normativa, al no evidenciarse contradicción entre ambas normas, pues los informes aludidos, como se indica, difieren entre si; ix) no se advierte inconstitucionalidad en el artículo 18 del Reglamento impugnado, pues dicha norma requiere de una interpretación conjunta con el Código de Salud, ya que el artículo 216 de éste permite que en un reglamento se contemplen faltas sancionadas en materia de salud, por ende, debe hacerse una concatenación normativa que evidencia la inexistencia del victo denunciado; x) en lo que respecta al artículo 19 del Reglamento, es infundada la afirmación de que se haya ejercido en forma excesiva la potestad reglamentaria del Presidente de la República, y que la norma limite la actividad de la profesión médica, pues lo que se persigue es, precisamente, desarrollar controles administrativos que garanticen la vida, la seguridad y la salud de las personas en los procedimientos de explantes e implantes de órganos y tejidos, como actividades de alto riesgo para el donante y receptor, en claro acatamiento de las normas constitucionales que prevén la protección del derecho fundamental de la salud; xi) de igual forma, los artículos 20, 21 y 22 del Reglamento, no conllevan el establecimiento de un control del ejercicio profesional de la actividad de trasplante de órganos y tejidos, pues su regulación responde a la facultad y obligación del Estado, ejercidas por medio del Ministerio del ramo, de vetar por la salud de los habitantes, como bien público y derecho fundamental del individuo, amparado en los artículos 93, 94 y 95 constitucionales; xii) en lo que respecta a los artículos del 23 al 45, cabe señalar que la accionante no presente una motivación jurídica por separado, en forma razonada y clara, que revele la inconstitucionalidad que imputa a cada una de las normas. Aunado a lo anterior, no es dable estimar que el artículo 39 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos limitó el ejercicio de la facultad reglamentaria a la materia específica de los "bancos de órganos", pues ello no sólo conlleva una interpretación restrictiva de este artículo, sino que tal situación generarla violación al artículo 183, inciso e) de la Constitución; xiii) el artículo 54 del Reglamento no crea una nueva figura delictiva, pues la sanción a que se refiere es de índole administrativa, conocida y resuelta mediante el procedimiento y por las autoridades establecidas en el Código de Salud, pudiendo el infractor hacer uso de los medios de impugnación contemplados en la Ley de lo Contencioso Administrativo y el Código Procesal Civil y Mercantil. Por tanto, aún cuando se trata de una infracción, ésta no es de Índole penal, sino de naturaleza administrativa; y xiv) las anomalías a que se refiere el artículo 55 del Reglamento son determinables sin mayor esfuerzo exegético, sin que sea necesaria una individualización detallada de estas infracciones. Tales infracciones, como antes se indicó, serán conocidas mediante el respectivo procedimiento administrativo, pudiendo impugnarse la decisión que para el efecto se emita, por lo que no se vulneran los derechos de audiencia, de defensa y al debido proceso. Solicitó que las acciones promovidas sean declaradas sin lugar. E) El Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala solicitó que se dicte la sentencia que en derecho corresponde. F) El Ministerio Público reiteró los argumentos expuestos al evacuar la audiencia conferida. Solicitó que, al resolver, se doctoren sin lugar las acciones interpuestas.


CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, el Tribunal, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, sobre la base de los argumentos expuestos por el accionante y por los órganos y entidades a quienes se confiere audiencia por ley o por disponerse así en el trámite del proceso, a fin de determinar si la norma Impugnada contraviene o no las disposiciones de aquélla. En tal sentido, de evidenciar tal contradicción, deberá efectuar la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional; por el contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.


-II-

Jorge Estuante Cobaltos Morales y Fundación de Asistencia Médica y Ocupacional para la Recuperación del Enfermo Renal -Fundación de AMOR-, impugnan el Reglamento de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, contenido en el Acuerdo Gubernativo 525-2006 del Presidente de la República, denunciando que adolece de vicio por contravenir disposiciones de la Constitución de la República. El primero de los mencionados promovió inconstitucionalidad general total y parcial contra el cuerpo normativo en mención. Por su parte, Fundación de AMOR interpuso acción de inconstitucionalidad general parcial contra determinadas normas del Reglamento de mérito.

Con el objeto de realizar al análisis pretendido por los solicitantes, es pertinente proceder en forma separada, abordando los argumentos invocados por éstos, en el orden en que fueron presentados.

En primer término, Jorge Estuardo Caballos Morales impugna la totalidad del Reglamento en cuestión, aduciendo que adolece de inconstitucionalidad general por violar los artículos 153, 171, inciso a), y 183, inciso e), de la Constitución Política de la República de Guatemala. Indica el accionante que el artículo 3 de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos establece: "De la autorización paira el uso de órganos y tejidos. Todas las personas mayores de 18 años se considerarán para los efectos de esta ley, como donadores potenciales de órganos y tejidos. Una ley específica regulará sobre esta materia."; no obstante lo anterior, el Reglamento, en su artículo 1, indica: "ÁMBITO MATERIAL. El presente reglamento tiene por objeto regular las acciones relacionadas con la obtención y trasplante de órganos y tejidos anatómicos humanos de donadores vivos y donadores cadavéricos para implantar en seres humanos con fines terapéuticos, incluyendo las políticas de promoción y concienciación a la sociedad en relación al mismo tema." Señala también que en los capítulos II, III, IV, V, VI, VII y IX de dicho Reglamento, se regula lo relativo a donación, registro, autorización, donadores potenciales (vivos y cadavéricos casos médicos legales, receptores, lista de espera y medidas de control. Es decir que se están regulando materias que deberían estar contenidas en una ley decretada por el Congreso de la República. Asimismo, señala que el artículo 39 de la Ley establece: "Disposiciones transitorias.
El Ministerio de Salud elaborará los reglamentos para el funcionamiento de los bancos de órganos, en el plazo de 180 días a partir de la vigencia de esta ley.";
sin embargo, según se desprende del segundo considerando del referido Reglamento, se están regulando los procedimientos derivados de la Ley, no sólo el funcionamiento de los bancos de órganos, lo que se corrobora con el objeto especificado en el artículo 1.

Previo al análisis de rigor, es preciso señalar que, sobre la base del planteamiento antes expuesto, el interponente alega la inconstitucionalidad total del cuerpo reglamentario impugnado, situación que amerita determinar los fundamentos pertinentes para una declaratoria en tal sentido. De esa cuenta, cabe precisar que la inconstitucionalidad general total de determinado cuerpo normativo deviene de la discrepancia existente entre la totalidad de sus normas, o de aquella específica que contemple la esencia de su regulación -sin cuya existencia se hace inoperante-, y los preceptos recogidos en la Constitución Política de la República; así como de la inobservancia de las disposiciones constitucionales relativas a la remisión del cuerpo normativo impugnado, es decir, por haberse aprobado sin atender los procedimientos regulados en la norma suprema del ordenamiento Jurídico; obtén, por referirse a materias que la Constitución reserva para una clase distinta de normas. En estos últimos casos, siempre que el vicio que se denuncia recaiga en el conjunto normativo como tal, y no en ciertos preceptos concretos de éste. El criterio anterior fue recogido en sentencia de esta Corte de veintisiete de septiembre de dos mil siete, dictada dentro del expediente mil doscientos uno - dos mil seis (1201-2006)

Así las cosas, es evidente que la denuncia de inconstitucionalidad a que alude el accionante sólo podría hacer viable, de ser el caso, la declaratoria parcial de inconstitucionalidad, pues su impugnación se centra en ciertos preceptos del Reglamento, sin que concurran los supuestos antes especificados, debiendo agregar que la tesis utilizada para alegar la inconstitucionalidad total es al mismo tiempo, la que se invoca ante la pretensión de inconstitucionalidad parcial, en la que se atacan sólo determinados artículos del Reglamento de mérito.

Una vez expuesto lo anterior, deviene imperativo indicar que el vicio concreto denunciado se contrae, en todo caso, al incumplimiento del mandato contenido en el artículo 183, inciso e), de la Constitución, es decir, al ejercicio de la facultad reglamentaria concedida al Presidente de la República sin alterar el espíritu de las leyes, pues los argumentos expuestos determinan que el accionante alude a la reglamentación de una materia en contra de lo que, respecto de ésta, dispone la ley específica.

En ese orden de ideas, los cuestionamientos invocados no atañen a la contravención de lo dispuesto en el artículo 171, Inciso a), de la Constitución, pues dicha situación concurriría en el caso de que la autoridad que emitió el cuerpo normativo impugnado haya procedido asumiendo la función legislativa que con exclusividad corresponde al Congreso de la República, derivado de las propias normas constitucionales, es decir, cuando éstas reservan tal regulación para una ley de carácter ordinario. Lo anterior, tomando en cuenta que el control de constitucionalidad requiere de un planteamiento que revele la contravención, en forma directa, de las normas contenidas en la Constitución de la República, y la aludida reserva de regulación en una ley ordinaria, en el caso concreto, deviene de una norma de igual jerarquía, con lo que, si el Reglamento inobserva dicha "reserva", el victo que se imputa es la contravención a la ley que pretende desarrollar, vicio que sólo por vía del mandato contenido en el artículo 183, inciso e), de la Constitución, permitiría su impugnación y ulterior conocimiento en una acción como la que ahora se resuelve.

En lo que concierne al artículo 153 constitucional, cabe señalar que su regulación se dirige a hacer extensivo, a todas las personas que se encuentren en el territorio de la República, el imperio de ley, disposición que, mediante el planteamiento del accionante no permite apreciar su contravención en forma directa, pues si lo que se alega es la inobservancia del Reglamento al contenido de la ley ordinaria, tal denuncia conllevarla, de ser el caso, vicio de inconstitucionalidad por exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria, como antes se indicó; sin que sea dable aducir transgresión al precepto fundamental en mención. En efecto, si bien esta norma podría ser interpretada tanto desde el punto de vista del ámbito material de validez del ordenamiento jurídico nacional, como del mandato de obediencia a la ley exigible a quienes se encuentren en territorio guatemalteco, el indebido uso de la facultad reglamentaria no atenta frontalmente contra dicho mandato de orden general, sino contra la disposición constitucional específica que regula las condiciones de su ejercicio. Sobre la base de lo expuesto, el análisis a efectuar se centrará en la denuncia de contravención al artículo 183, inciso e), de la Constitución, por ser ésta, como, antes se indicó, la norma invocada por el interponente cuya violación cabría deducir a partir del planteamiento formulado.

En tal sentido, deviene imperativo referirse al contenido del artículo 3 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, del cual, según alude el interponente, se determina la existencia de una reserva de ley que al Reglamento impugnado no observa. A ese respecto, cabe indicar que el punto concreto es discusión es establecer la materia cuya regulación, por disposición legal, debe ser recogida en un cuerpo de igual categoría, para lo cual se hace necesario interpretar el texto del citado artículo 3. En ese orden de ideas, al regular que para los efectos de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, todas las personas mayores de dieciocho años se consideraren donadores potenciales de órganos y tejidos, la norma se refiere a la condición en que se encuentran aquellos hombres y mujeres que hayan cumplido la mayoría de edad (artículo 8o del Código Civil), quienes, en condiciones normales, podrían ser donadores de órganos y tejidos. Es ésta la situación específica a que se refiere la norma, cuyo desarrollo y ulterior regulación requiere, según la propia ley, de la emisión de un cuerpo normativo de igual categoría por parte del Congreso de la República.

De esa cuenta, sin ahondar en la constitucionalidad de la facultad del legislador para limitar el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, extrayendo de su ámbito de regulación determinadas materias concretas, lo que cabe deducir del referido artículo 3 es que el contenido específico de esa otra ley será la concretización de la situación de potencialidad como donadores de órganos y tejidos, determinando los supuestos en que la persona mayor de edad pase de condición de donador potencial a donador efectivo, materia dentro de la cual podría abordarse, como lo han expuesto algunos de los intervinientes en el presente proceso, las formas del consentimiento tácito o presunto para la donación de órganos y tejidos, así como cualesquiera otras situaciones directamente relacionadas con lo dispuesto en el artículo en cuestión.

Ahora bien, es preciso señalar que la norma especifica que se impugna, es decir, el artículo 1 del Reglamento, se refiere al objeto de este, concerniente a las acciones relacionadas con la obtención y el trasplante de órganos y tejidos anatómicos humanos de donadores vivos y donadores cadavéricos para implantar en seres humanos con fines terapéuticos, incluyendo las políticas de promoción y concienciación a la sociedad en relación mi mismo tema. Como se aprecia, la norma cuyo vicio se alega se limita a enunciar, en términos generales, el ámbito material de regulación del Reglamento, conteniendo un conjunto de materias que, conforme la técnica empleada en la emisión de los distintos cuerpos normativos, legales y reglamentarios, luego son desarrolladas en el resto de artículos de aquél, sin que dicha norma específica contenga, en sí, el desarrollo de alguna de dichas cuestiones.

En tal sentido, aunado a que la simple enunciación del listado de temas objeto del Reglamento no es dable de ser calificada como regulación especifica de alguno de éstos, es menester señalar que ninguna de las materias incluidas en el artículo 1 impugnado coincide con aquélla reservada para la emisión de un nuevo cuerpo legal, pues en la norma cuya inconstitucionalidad se denuncia no se hace alusión a la situación atinente al carácter de donador potencial que conforme al artículo 3 de la ley tiene toda persona mayor de edad. Si bien la norma impugnada menciona lo relativo a la obtención de órganos y tejidos humanos, ello no conlleva que aborde el contenido del mencionado artículo 3, pues todo lo relativo al procedimiento de donación de órganos y tejidos, como forma de obtención de éstos que reconoce el texto legal, se regula a partir del artículo 4 de la Ley, respecto de lo cual no existe reserva alguna que impida su desarrollo en un cuerpo reglamentario. De esa cuenta, el artículo 1 del Reglamento impugnado no altera el espíritu de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, derivandose que no existe contravención al mandato contenido en el artículo 193, inciso e). Por su parte, el accionante, al denunciar que los capítulos II, III, IV, V, VI, VII y IX del Reglamento se refieren a la materia contenida en el artículo 3 de la Ley, omitió atacar las normas de dichos capítulos cuya inconstitucionalidad alega, situación única que permitirla realizar el análisis de compatibilidad pretendido. En tal sentido, el planteamiento efectuado impide un pronunciamiento por parte de este tribunal ante la imposibilidad de deducir las normas del Reglamento respecto de las cuales se requiere aquel análisis, cuya pretensión de dejar sin vigencia habrían fundado la interposición de la acción que se resuelve.


-III-

El solicitante aduce que el Reglamento, según se desprende de su segundo considerando, situación que en su opinión se corrobora con el texto del artículo 1, regula los procedimientos derivados de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos, y no sólo el funcionamiento de los bancos de órganos como manda el artículo 39 de ésta.

A ese respecto, cabe señalar que los pasajes iniciales de un cuerpo normativo, denominados como "Considerandos", si bien denotan los motivos que fundamentan la emisión de éste, haciendo alusión, en muchos de los casos, al objeto de su regulación no constituyen normas jurídicas y, por ende, no contienen preceptos normativos de carácter general y aplicación efectiva, derivándose con ello que no son susceptibles de ser impugnados mediante el planteamiento de inconstitucionalidad a que se refiere el artículo 267 de la Constitución.

Ahora bien, afirma el interponente que el artículo 39 de la Ley limita el ejercicio de la potestad reglamentaria a la regulación del funcionamiento de los bancos de órganos, limitación que el artículo 1 del Reglamento no respetó, de donde deviene la violación al artículo 183, inciso e), de la Constitución.

A partir del argumento expuesto, se aprecia que del texto del mencionado artículo 39, transcrito con anterioridad, cabe deducir un mandato cuya constitucionalidad, por no haber sido motivo de impugnación, no se cuestiona en este fallo dirigido al Ministerio de Salud para la elaboración, en un plazo establecido, de los reglamentos concernientes a una materia concreta. Sin embargo, el precepto legal no limita en sentido alguno la reglamentación de otras materias ajenas al funcionamiento de los bancos de órganos que requieran de un desarrollo normativo para lograr, conforme lo dispone el artículo 183, inciso e), constitucional, el estricto cumplimiento de la ley. En efecto, no cabe interpretar, a partir del contenido del referido artículo 39, la existencia de una restricción legal en el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Presidente de la República, debiendo añadirse que ésta encuentra respaldo en una norma de carácter constitucional, que no circunscribe su campo de acción a lo dispuesto por la ley cuyo desarrollo se pretenda.

En otras palabras; si bien en el caso concreto, la literalidad de la norma contenida en la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos en su artículo 39 no evidencia restricción alguna en la reglamentación de materias distintas al funcionamiento de los bancos de órganos, debe observarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria encuentra sustentó en el artículo 183, inciso e), de la Constitución; que la reconoce dentro de las funciones encomendadas al Presidente de la República, deviniendo no sólo en una facultad, sino en una necesidad para asegurar el estricto cumplimiento del ordenamiento legal, de donde no es factible deducir una limitación a su ejercicio en tanto, conforme el propio mandato constitucional, no se altere el espíritu de la ley que intenta desarrollar Como corolario de lo anterior, sobre la base del argumento invocado, no se evidencia confrontación entre el artículo 1 del Reglamento impugnado y la norma constitucional antes mencionada.


-IV-

El solicitante impugna los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49 y 55 del cuerpo reglamentario impugnado, denunciando, en términos generales, que alteran el contenido de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos al ampliar el ámbito y alcance de los preceptos contenidos en ésta, específicamente de los artículos 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33, para así concluir que el Reglamento en cuestión viola el artículo 183, inciso e), de la Constitución de la República.

De la lectura del planteamiento efectuado por el interesado se advierte la omisión de la exposición de los motivos jurídicos que permitan deducir el vicio que se imputa a cada una de las normas impugnadas, requisito sine qua non para proceder al análisis requerido. En efecto, el interponente incumple con exponer la debida argumentación, traducida en la invocación de una confrontación precisa entre las normas impugnadas y el precepto constitucional que se denuncia violado, de la que se deduzca la contravención directa de lo dispuesto en éste, como lo exigen los artículos 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 29 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad. De esa cuenta, cabe indicar que el control de constitucionalidad encomendado a este tribunal debe sustentarse en argumentos concretos que de manera fundada evidencien la transgresión a los preceptos contenidos en la ley suprema del ordenamiento, ante cuya omisión, como suceden en el presente caso, se impide el estudio comparativo que la acción intentada haría viable.

El criterio expuesto ha sido reiterado, entre otros, en los fallos emitidos dentro de los expedientes identificados con los números trescientos setenta y dos dos mil dos (372-2002), cuya sentencia fue dictada el veintiséis de marzo de dos mil tres; seiscientos noventa y cuatro - dos mil dos (694-2002), resuelto el veinticinco de febrero de dos mil tres, y mil quinientos noventa y seis - dos mil cuatro (1596-2004), cuya sentencia se emitió el veintiocho de octubre de dos mil cuatro.

Por último, el accionante impugna, específicamente, el artículo 55 del Reglamento, argumentando que viola los artículos 2o y 3o de la Constitución. Para el efecto, refiere que la norma reglamentaria establece: "CANCELACIÓN DE AUTORIZACIÓN DE FUNCIONAMIENTO DE CENTROS. En los casos que se determine que existen anomalías en el funcionamiento de los ceñiros que realicen actividades de donación y trasplante de órganos y tejidos y de bancos de órganos y tejidos, el Departamento de Regulación, Acreditación y Control de Establecimientos de Salud deberá cancelar la autorización o certificación otorgada al o los centros involucrados."; sin embargo, no se identifican expresamente las anomalías a que alude, con lo que su detección queda a discreción de la respectiva autoridad, extremo que viola el derecho a la segundad jurídica, deviniendo que la norma no es cierta, determinada y razonable, en contravención a las disposiciones constitucionales antes mencionadas.

Cabe indicar que dentro de la acción intentada por Fundación de AMOR también se objeta el artículo 55 relacionado, con lo cual, para efectos de un adecuado y completo análisis, el estudio correspondiente se ejecutará al momento de conocerse la impugnación promovida por dicha entidad.


-V-

Fundación de Asistencia Médica y Ocupacional para la Recuperación del Enfermo Renal promueve inconstitucionalidad general parcial, impugnando determinados artículos del Reglamento de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos.

La entidad accionante impugna el artículo 1 del Reglamento de mérito, aduciendo violación a los artículos 171, inciso a), y 183, inciso e), de la Constitución, pues el objeto de regulación de dicho cuerpo normativo, contenido en el artículo que se ataca, excede el funcionamiento de los bancos de órganos, en contravención a lo ordenado por el artículo 30 de la Ley, el que es mencionado en el tercer considerando del Reglamento, resultando evidente que fue ésta la norma que el Presidente de la República pretendió desarrollar en la vía reglamentaria. Indica que todo lo relacionado con trasplantes de órganos merece, por su importancia social, un trato legislativo, lo que se apoya en la creciente utilización clínica de órganos y tejidos humanos para el tratamiento terapéutico de dolencias crónicas, los avances técnico-científicos en la materia y la necesaria previsión y establecimiento de controles sistemáticos, y que si bien la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos no contempla un control integral de tales aspectos, no es dable que las posibles lagunas legales puedan llenarse mediante normas reglamentarias, pues tal función compete al Congreso de la República de conformidad con el artículo 171, inciso a), constitucional. Refiere que la norma impugnada deviene inconstitucional en la frase "incluyendo las políticas de promoción y concienciación a la sociedad en relación al mismo tema", reservando tal actividad, de manera exclusiva, a las autoridades gubernamentales, específicamente al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, cuestión que viola el derecho a la libertad de acción, reconocido en el artículo 5o de la Constitución, y que hace afusión al derecho de hacer todo lo que la ley no prohíbe, incluyendo la promoción y publicidad masiva de los beneficios terapéuticos de los trasplantes. Asimismo, la norma viola el artículo 95 de la ley fundamental, pues tales asuntos se relacionan directamente con la salud, que como bien público, todas las personas están obligadas a velar por su conservación y restablecimiento.

Conforme los argumentos expuestos por la solicitante, cabe aquí traer a colación los motivos que condujeron a desestimar el planteamiento efectuado por Jorge Estuardo Cebados Morales respecto de la violación del artículo 183, inciso e), de la Constitución, en cuanto a la alteración, por parte de la norma reglamentaría, del artículo 39 de la Ley. De igual forma, se invoca lo expuesto en cuanto la inviabilidad de conocer la supuesta violación al artículo 171, inciso a) constitucional; argumentos que por razones de economía procesal no se enuncian expresamente en este apartado, debiendo sujetarse a lo referido con anterioridad.

Ahora bien, la interponente aduce que la materia que ataría al trasplante de órganos y tejidos humanos merece; por su importancia social, un trato legislativo, no debiendo regularse mediante un Reglamento, situación que se apoya en el auge de su utilización como tratamiento terapéutico de dolencias crónicas, y que al no observarse viola el artículo 171, inciso a), de la Constitución. A ese respecto, cabe señalar que la objeción por inconstitucionalidad de determinada norma de carácter general debe apoyarse en fundamentos jurídicos que revelen la contravención del orden constitucional, a efecto de que el tribunal desarrolle un análisis de estricto derecho, conforme lo exige el artículo 143 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, de manera que toda sustentación en apreciaciones subjetivas, sin soporte jurídico, deviene invisible será alegada en esta clase de acciones. En tal sentido, el argumento expuesto por la accionante no se funda en la impugnación concreta de una norma bajo argumentos de orden jurídico, sino en consideraciones propias de la entidad accionante, es decir, en apreciaciones que careciendo de una base legal, menos aún de orden constitucional, le impulsan a afirmar la necesidad de la emisión de una ley por parte del Congreso de la República para normar determinada materia, cuestión que hace inviable el estudio de compatibilidad con el texto constitucional al no denotar el fundamento Jurídico, reflejado en un precepto de carácter general, que baga nacer dicha exigencia y que, de no observarse, determinarla la existencia del vicio que se denuncia.

Aduce también la interesada que por vía del Reglamento impugnado, el Presidente de la República pretendió desarrollar el artículo 39 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, como se infiere de su tercer considerando, habiendo excedido, en su regulación, la materia concreta referida en aquél. Ante ello, cabe señalar, una vez más, que los "Considerandos" de determinado cuerpo normativo no sólo no son susceptibles de impugnación mediante el planteamiento de inconstitucionalidad, sino que no limitan el campo de normatividad de aquél, deviniendo que sí bien pueden ser útiles para efectos de interpretación, no fijan su objeto de regulación.

En lo que atañe a la violación del artículo 5o constitucional, cabe señalar que de la lectura del artículo 1 del Reglamento, transcrito con anterioridad en el presente fallo, no se deduce limitación alguna en el desarrollo de las actividades de promoción y concienciación, a personas ajenas a la administración pública, pues la norma se contrae a definir, en forma general, el ámbito material de regulación del Reglamento, dentro del cual se encuentran las mencionadas actividades, sin mencionar sujeto responsable de éstas, pudiéndose concluir que no excluye la participación de particulares en ello. En todo caso, pareciera que el sustento de la impugnación se contrae a una interpretación propia de la accionante, situación que impide realizar el análisis de compatibilidad requerido, igual suerte corre el argumento que atañe a la violación del artículo 95 constitucional, pues, como afirma la interponente, la promoción y concienciación social en materia de obtención y trasplante de órganos y tejidos, al repercutir en la efectividad de este avance científico de evidente beneficio para la salud, no excluye, sino que requiere y exige el involucramiento directo de las autoridades y de los particulares en su eficaz desarrollo, Sobre la base de lo expuesto, cabe referir que aquella impugnación de inconstitucionalidad que se base en una interpretación indebida del texto normativo objetado, cuyo contenido es dable de ser entendido en forma armónica como lo dispuesto en la Constitución, no sólo determina la desestimación del planteamiento, sino que requiere del tribunal un análisis preciso que revele esa compatibilidad; con la norma fundamental; derivando así lo que en doctrina y jurisprudencia se denomina como sentencias interpretativas.


-VI-

Expone Fundación de AMOR que el artículo 2 del Reglamento en mención contraviene las disposiciones contenidas en los artículos 171, inciso a), y 183, inciso e), de la Constitución, pues se refiere a conductas de personas relacionadas con el trasplante de órganos y tejidos humanos, cuando el artículo 39 de la Ley limitó la actividad reglamentaria al funcionamiento de los bancos de órganos.

Asimismo, el espíritu del artículo 3 de la Ley es atribuir al Congreso de la República la facultad de regularlas materias concernientes a donadores y receptores de órganos, reconociendo a éste la potestad legislativa que le confiere el mencionado artículo 171, inciso a), constitucional, lo que desvincula la función reglamentaria del Presidente de la República.

Al respecto, reitera este tribunal el criterio expuesto al conocer del planteamiento de Jorge Estuardo Ceballos Morales, en cuanto a la inviabilidad de llevar a cabo el análisis de compatibilidad respecto del artículo 171, inciso a), constitucional, así como el pronunciamiento efectuado en cuanto a la inexistencia de limites en el ejercicio de la potestad reglamentaria resultantes de lo normado en el artículo 39 de la Ley para tal Disposición de Órganos y Tejidos Humanos. De esa cuenta, la impugnación del artículo 2 del Reglamento deviene improcedente.


-VII-

Indica la entidad solicitante que el artículo 3 del cuerpo reglamentario objetado de inconstitucionalidad acarrea incertidumbre respecto de la dependencia administrativa que ejercerá la rectoría de toda la actividad relacionada con los trasplantes de órganos y tejidos, pues no se designa con exactitud, lo que contraria los principios de seguridad y certeza jurídicas que las disposiciones legales deben dispensar a los gobernantes, conforme al artículo 183, inciso e), de la Constitución. Tal situación de incertidumbre, según aduce, se origina porque en el Reglamento se mencionan varias instituciones, generando duda sobre el órgano ante el cual deberá acudirse con el objeto de requerir autorización para la realización de actividades relacionadas con el tema. Asimismo, alega que la norma impugnada atenta contra la seguridad e, incluso, contra la vida de las personas necesitadas de trasplantes de órganos, lo que resulta contrario a la obligación del Estado de velar por la seguridad y el desarrollo integral de la persona, como lo establece el artículo 2o de la Constitución, contraviniendo también los artículos 93, 94, y 95 del texto fundamental, pues se atribuye con exclusividad al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, mediante una dependencia que no se designa, la rectoría y gobierno de dicha actividad quirúrgica, incluyendo la decisión de procedencia de los trasplantes y de cómo, cuándo y quién pudiera resultar beneficiado con tales operaciones, mientras que el artículo 11 de la Ley dispone que el único requisito para ello es el dictamen de médicos y cirujanos que tengan la calidad de colegiados activos y especialistas en la materia reconocidos por el Colegio profesional correspondiente. Refiere que la norma reglamentaria debió enfocarse en hacer la actividad trasplanto lógica un asunto público, como manda el artículo 95 de la Constitución, tomando en cuenta que la experiencia demuestra que la burocracia gubernamental puede obstaculizar la procuración del bienestar de las personas necesitadas de trasplante. Tal situación, continúa, riñe no sólo con la norma del artículo 2o de la Constitución, sino con el derecho a la libertad de industria, comercio y trabajo que reconoce el artículo 43 constitucional, libertades que sólo por motivos sociales o de interés nacional que impongan las leyes creadas conforme el artículo 171, inciso a), de la Constitución, pueden ser limitadas.

Como punto previo a dar respuesta al planteamiento de la accionante, es preciso indicar que el victo de inconstitucionalidad aducido, relativo a la falta de seguridad y certeza en la norma impugnada, sólo es dable de ser denunciado mediante la violación al artículo 2o de la ley fundamental, no así en cuanto al artículo 183, Inciso e), de ésta, pues el último mencionado nada dice al respecto, "limitando su mandato a conferir la potestad reglamentaria al Presidente de la República quien deberá ejercerla sin alterar el espíritu de las leyes que pretenda desarrollar. En tal sentido, si bien la estimación de la impugnante es atendible en cuanto a que el ordenamiento jurídico debe responder a aquellos principios, no es la disposición constitucional que determina específicamente la potestad reglamentaria del Jefe de Estado la que exige su observancia y, por ende, no es dable aducir su violación ante a una norma que no cumpla tales presupuestos. De esa cuenta, será el artículo 2o constitucional el precepto que haría viable el estudio de compatibilidad pretendido, al disponer, en términos generales, la garantía de seguridad como deber del Estado, constituyendo un valor cuya verificación, en orden a los fundamentos de la impugnación, se haría extensiva a cualquier norma que conforma el sistema jurídico nacional.

En ese orden de ideas, de la lectura del artículo 3 impugnado, el que literalmente dice: "ENTE REGULADOR. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social ejercerá la rectoría de toda la actividad relacionada con trasplantes dentro del territorio nacional, a través de la dependencia que designe para el efecto, de conformidad con lo establecido en este Reglamento.", cabe interpretar que lo que la norma dispone es la atribución conferida al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social de desempeñar la rectoría en el tema de trasplantes de órganos y tejidos humanos a nivel nacional, labor que desarrollará mediante la dependencia administrativa que para el efecto designe.

De esa cuenta, valen dos apreciaciones concretas: a) la rectoría que el Reglamento impugnado atribuye al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social tiene fundamento en lo regulado en la Constitución Política de la República, pues en el artículo 194, inciso f), se establecen, dentro de las funciones de los Ministros de Estado, la dirección, tramitación, resolución e inspección de todos los negocios relacionados con el Ministerio a su cargo. La Ley del Organismo Ejecutivo, por su parte, es el cuerpo normativo que en desarrollo de las disposiciones constitucionales determina la rectoría sectorial que corresponde a cada Ministro en el ámbito de las funciones concernientes a la dependencia de la que es titular. Es así como el artículo 23 de la referida ley dispone: "Rectoría sectorial. Los Ministros son los rectores de las políticas públicas correspondientes a las funciones sustantivas de cada Ministerio. Ejercen un papel de coordinación y facilitación de la acción del sector o sectores bajo su responsabilidad, para lo cual deben coordinar esfuerzos y propiciar la comunicación y cooperación entre las diferentes instituciones públicas y privadas que corresponda. Todas las instituciones públicas que tengan funciones relacionadas con el o los ramos de cada Ministerio forman parte del sector o los sectores correspondientes y están obligadas a coordinar con el rector sectorial" Conforme lo anterior, la función, de rectoría que corre a cargo de los Ministros de Estado conlleva, además de velar por el cumplimiento del régimen jurídico aplicable, las obligaciones siguientes: i) coordinar las acciones y esfuerzos que llevan a cabo los entes públicos y privados que se desenvuelven en el sector correspondiente; ii) propiciar la facilitación del desempeño de esas acciones; y iii) incentivar la comunicación y cooperación entre los entes involucrados; y b) en el caso concreto, la obtención y trasplante de órganos y tejidos humanos, al responder a fines terapéuticos, conforme lo establece el artículo 2 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, se incluye dentro de las acciones tendientes a garantizar el derecho a la salud que tienen los habitantes de la República, recayendo en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social la rectoría en el tema de disposición de órganos y tejidos humanos, como un componente más del sector salud (artículos 8 y 9, inciso a), del Código de Salud; 23 y 39 de la Ley del Organismo Ejecutivo y 1 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos). Es así como el Ministerio del ramo, conforme la norma impugnada, ejercerá dicha rectoría por medio de la dependencia que para el efecto designe, la que no necesariamente debe estar especificada en el Reglamento, pudiendo designarse por la autoridad ministerial cuando así lo determine, siempre que proceda con apego a las normas que regulan el tema.

En ese orden de ideas, es indudable que mientras no sea designada la dependencia responsable, aquellas labores de coordinación, facilitación, comunicación y cooperación en materia de disposición de órganos y tejidos humanos, las continuará ejerciendo la autoridad rectora del sector salud, es decir, el Ministro de Salud Pública y Asistencia Social. Aunado a lo anterior, es preciso mencionar que en lo que respecta a actividades concretas distintas de la mera labor de coordinación, facilitación, comunicación y cooperación, el cuerpo normativo impugnado designa la autoridad específica que las llevará a cabo, como sucede con las funciones de acreditación, certificación, autorización y supervisión de los centros hospitalarios explantadores e implantadores de órganos y tejidos, cuya responsabilidad corre a cargo del Departamento de Regulación, Acreditación y Control de Establecimiento de Salud del Ministerio de mérito (artículo 19 del Reglamento). En conclusión, no se advierte falta de seguridad y certeza en la norma impugnada, desvirtuándose la denuncia de inconstitucionalidad aducida.

Cabe también apreciar, a partir de las consideraciones anteriores, que la labor del órgano rector no conlleva la decisión de procedencia de los trasplantes y de cómo, cuándo y quién pudiera resultar beneficiado con tales operaciones, como pretende hacer ver la solicitante. Tal afirmación no es más que el producto de una interpretación alejada de la realidad y espíritu de la lucha que se impugna. En efecto, la rectoría, como se ha indicado, se contrae a las labores de coordinación, facilitación, comunicación y cooperación, sin que sea factible deducir de éstas la función de decidir, en casos concretos, acerca de la viabilidad y oportunidad de un trasplanto de órganos o tejidos humanos. De esa cuenta, es la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos el cuerpo normativo que regula los supuestos de procedibilidad de trasplantes, y las circunstancias concretas en que han de encontrarse donadores y receptores para ello. Es así como el artículo 11 de la Ley establece: "Dictamen favorable. Para el trasplante de órganos y tejidos de seres humanos o de cadáveres, es requisito indispensable contar con el dictamen favorable de médicos cirujanos que tengan la calidad de colegiados activos y reconocidos como especialistas en la materia por el Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala." Conforme la norma transcrita, el requisito indispensable para llevar a cabo el trasplante será, precisamente, el dictamen favorable de médicos cirujanos colegiados activos, cuya especialidad encuentre reconocimiento en el Colegio profesional respectivo, a quienes compete también la selección de donadores y receptores de órganos y tejidos para trasplantes, es decir, la calificación de la aptitud clínica de dichos donantes y receptores, basada en razones estrictamente médicas (artículos 13,15 y 16 de la Ley).

Así las cosas, no cabe afirmar la Interferencia por parte de las autoridades administrativas en materia de salud en la decisión propia relativa al trasplante de órganos y tejidos humanos, pues no sólo no son mencionadas en norma alguna como partes intervinientes en tal asunto, sino que dentro del ámbito de las funciones que les han Sido conferidas por el ordenamiento legal no encuentra cabida asumir esa clase de decisiones debiendo regir en su actuación la observancia del principio de legalidad en materia administrativa (artículos 152 y 154 constitucionales). Asimismo, no es una función acorde con la finalidad y objetivos que enmarcan su competencia, debiendo concluir que la decisión al respecto corresponde, al igual que ocurre con distintos procedimientos terapéuticos de alta relevancia en el ambiente médico, a los profesionales especializados en la materia, quienes serán responsables de sus decisiones de conformidad con la ley. De ahí que no se evidencie la denunciada transgresión a los artículos 43, 93, 04 y 95 de la Constitución, pues la objeción aducida encuentra fundamento en una interpretación errónea del precepto normativo que se ataca.


-VIII-

Alega la solicitante que el artículo 5 del Reglamento adolece del mismo vicio del citado artículo 3, pues implícitamente confiere a la dependencia administrativa que no se designa con precisión, la posibilidad de emitir las razones adecuadamente fundamentadas para la procedencia de los trasplantes, violando el artículo 11 de la Ley, el que recoge el dictamen médico como único requisito para la procedencia del trasplante, no así la necesidad de razones supuestamente fundamentadas que pueda emitir una autoridad administrativa, situación que viola el artículo 93 constitucional.

A ese respecto, y tomando en cuenta el texto del artículo 5 del Reglamento, el que indica: "JUSTIFICACIÓN DE LA DONACIÓN, El trasplante de órganos y/o tejidos se efectuará sólo cuando existan razones adecuadamente fundamentadas para considerar que el trasplante mejorará sustancialmente la esperanza o la calidad de vida del receptor, y que no se menoscabe sustancialmente la salud del donador.", cabe reiterar que las autoridades administrativas en materia de salud, de lo dispuesto reglamentariamente, no tendrán interferencia en la decisión concreta sobre trasplantes de órganos y tejidos. Asimismo, el texto de la norma, al exigir las razones adecuadamente fundamentadas, no hace mas que desarrollar el contenido del artículo 11 de la Ley, en concordancia con los artículos 13 (requisitos del donador) y 15 (requisitos del receptor), deviniendo en una norma que lejos de coartar el derecho a la salud, persigue asegurar la utilización en óptimas condicionas de un procedimiento médico que, a la postre, puede resultar riesgoso y complejo, en concordancia con los objetivos trazados mediante su regulación. Como corolario, no existe el vicio de inconstitucionalidad denunciado.


-IX-

Indica la interponente que el artículo 6 del Reglamento supone un valladar para el logro del fin social perseguido por las instituciones que trabajan para el beneficio de pacientes con distintos padecimientos, situación que pone en peligro inminente su vida y salud. Refiere que el artículo 133, inciso e), de la Constitución, implica la posibilidad de reglar medidas que propicien el control o funcionamiento de los centros hospitalarios que realicen trasplantes, pero no faculta para imponer limitaciones a tales instituciones. El mencionado artículo 6 establece: "LUGAR DE VERIFICACIÓN DEL TRASPLANTE. Los centros hospitalarios autorizados para realizar explantes e implantes de órganos o tejidos solo podrán operar al haber cumplido con los requisitos comprendidos en el presente reglamento", regulación que resulta contradictoria en sí misma, pues si un centro cuenta ya con autorización para realizar actividades de explantes e implantes de órganos y tejidos, por razones de certeza y seguridad jurídica, no necesita de nueva autorización, las que acarrea violación al artículo 15 de la Constitución pues se pretende aplicar disposiciones reglamentarías a los centros hospitalarios que operan con base en autorizaciones vigentes, otorgadas con anterioridad a la emisión de la nueva normativa, retrotrayéndose los efectos de la norma a situaciones de hechos pretéritas. Argumenta que lo expuesto denota contravención a los artículos 93 y 95 constitucionales, al impedir, sin un fundamento razonado, la operación de centros hospitalarios con autorización vigente, coaccionándoles para que no ejecuten los servicios relacionados con trasplantes de órganos y tejidos aun cuando cuenten con autorización vigente, sí ésta no es acorde con la nueva normativa. De igual forma, indica, se restringe la libertad de trabajo que reconoce el artículo 43 de la Constitución, cuya limitación sólo es dable de ser dispuesta mediante una ley emanada del Congreso de la República, no mediante un Acuerdo Gubernativo del Presidente, el que impone a los centros hospitalarios públicos y privados la obligación de obtener nueva autorización, cuyo incumplimiento será objeto de sanción de cancelación de la autorización, conforme al artículo 55 del Reglamento, lo que riñe con el principio de razonabilidad exigible por ley.

Sobre la base de los argumentos vertidos, es dable señalar que el artículo del Reglamento atacado de inconstitucionalidad se dirige a exigir el estricto cumplimiento de la normativa aplicable a los centros hospitalarios en los cuales tienen lugar actividades de explantes e implantes de órganos y tejidos humanos, es decir, la normativa que pretende armonizar y regular esta clase de procedimientos médicos que bien pueden dar solución a graves padecimientos de salud, susceptibles de ser tratados mediante su aplicación, y que, a la vez, la experiencia ha revelado el grado de vulnerabilidad frente a intereses distintos a la conservación y restablecimiento de la salud. De esa cuenta, correa a cargo de las autoridades administrativas, en armonía con las normas constitucionales que reconocen el derecho a la salud como bien público, el control y supervisión del cumplimiento del régimen legal y reglamentario en materia de disposición de órganos y tejidos humanos, dentro del cual, el tema concerniente al funcionamiento de los centros hospitalarios dedicados a tales actividades resurta de especial relevancia. De ahí que la norma impugnada expresamente requiera a dichos conteos no sólo contar con la autorización respectiva, sino el debido cumplimiento de la regulación sobre la materia para poder operar.

Ahora bien, el vicio que según la Interponente se evidencia en el artículo 6 del Reglamento de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos concierne a que, en contravención al artículo 15 de la Constitución Política de la República, la norma pretende retrotraer sus efectos a situaciones de hecho pretéritas, persiguiendo la aplicación del cuerpo reglamentario a los centros hospitalarios que operan con base en autorizaciones vigentes, otorgadas con anterioridad a dicha normativa.

Como punto previo es menester precisar que la norma que se objeta no exige la obtención de nueva autorización, sino que dispone que, aun contando con éste, para poder operar, los centros hospitalarios autorizados para realizar explantes e implantes de órganos y tejidos humanos deberán
cumplir los requisitos comprendidos en si propio reglamento. Con ello, al contrario de lo que afirma la accionante, los centros autorizados para realizar aquellas actividades no deberán gestionar una nueva autorización, sino que podrán continuar con el desarrollo normal de sus actividades en tentó cumplan la normativa aplicable pues, de no hacerlo, serán las autoridades administrativas competentes las que determinarán la aplicación de las consecuencias devinientes de dicho incumplimiento.

Al tratar el tema relativo a los efectos retroactivos de una norma se hace necesario, como se pronunciara esta Corte en sentencia de veintiséis de junto de mil novecientos noventa y uno, dictada en el expediente trescientos sesenta y cuatro - noventa (364-80), invocar el artículo 7 de la Ley del Organismo Judicial, el que determina, hasta cierto punto, los alcances del principio de la no retroactividad de la ley. El artículo de mérito, en su parte conducente indica: "La Ley no tiene efecto retroactivo, ni modifica derechas adquiridos." (el resaltado no aparece en el texto original). Como se aprecia, la norma transcrita, además de reiterar el principio de irretroactividad de la ley recogido en el artículo 15 constitucional, hace referencia directa a la imposibilidad de modificación o afectación, mediante una ley posterior, de los derechos adquiridos bajo el amparo de una anterior.

En el caso de la norma reglamentaria impugnada, en primer término, no cabe hablar de un derecho adquirido, puesto que la función que llevan a cabo los centros hospitalarios que desarrollan actividades de explantes e implantes de órganos y tejidos humanos refiere una labor concerniente al desarrollo de procedimientos médicos utilizados para dar solución a distintos padecimientos, es decir, concerniente a acciones con fines terapéuticos, encaminadas a procurar como fin último la salud y el bienestar de los habitantes (artículo 94 de la Constitución), De esa cuenta, el otorgamiento de una autorización de funcionamiento no reviste un derecho adquirido para el centro hospitalario de que se trate; en cambio, conlleva la verificación por parte del Estado, mediante las autoridades administrativas competentes, del cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa aplicable, con cuya observancia se busca asegurar la eficacia de los procedimientos médicos a desarrollar evitar riesgos suceptible de acaecer respecto de donadores o receptores de órganos y tejidos humanos, e impedir la utilización de aquellos procedimientos para fines ajenos al objetivo terapéutico perseguido. En suma, el otorgamiento de la respectiva autorización lo que denota es la confianza que debe tener la población de que el centro hospitalario llena los requerimientos legales y técnicos exigidos para llevar a cabo procedimientos de expiamos e implantes de órganos y tejidos humanos; en otras palabras, que las autoridades administrativas en materia de salud han verificado la efectiva observancia de tales requerimientos, que han ejercido su labor de control y supervisión en la materia y que en caso de incumplimiento de aquellas exigencias, el centro de que se trate será competido a su acatamiento, aplicándose las consecuencias Concretas dispuestas en el ordenamiento para tales efectos. En tal sentido, es evidente que la norma no modifica derecho alguno mediante su ámbito de regulación.

Aunado a lo anterior, la propia Ley del Organismo Judicial, en su artículo 36, inciso d), establece: "Si una nueva ley amplía o restringe las condiciones necesarias para ejecutar ciertos actos o adquirir determinados derechos, dicha ley debe aplicarse inmediatamente a todas las personas que comprende." (el resultado no aparece en el texto original). En cuanto a ello, se aprecia que la norma transcrita hace alusión directa al supuesto especifico del artículo 6 que se Impugna, pues denota la aplicación inmediata del conjunto normativo recogido en el Reglamento de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos a aquellos centros que contando con autorización vigente para realizar explantes e implantes de órganos; en armonía con el carácter de bien público que la Constitución reconoce a la salud de los habitantes, deberán cumplir con los requisitos comprendidos en la nueva normativa, es decir, en el presente Reglamento para continuar operando. Tal situación encuentra respaldo en la Ley del Organismo Judicial, como norma general que recoge los preceptos relativos a la interpretación, aplicación e integración del ordenamiento guatemalteco, y su regulación responde a la necesidad de adecuar aquellas situaciones a las exigencias legales, de manera que la actividad de que se trate se ciña a la regulación especifica sobre la materia. En conclusión, no se evidencia el efecto retroactivo invocado, no existiendo contravención al artículo 15 constitucional.

Por otro lado, tampoco es dable afirmar la contravención a los artículos 43, 93 y 95 constitucionales, pues la norma contenida en el artículo 6 del Reglamento en modo alguno restringe la libertad de trabajo, no "coacciona" a los centros hospitalarios y no Impide a los habitantes de la República el acceso a la salud o a los servicios que permitan el logro de su bienestar físico, mental y social; por el contrario, como se ha mencionado, la regulación pretende asegurar el funcionamiento adecuado, en concordancia con el régimen legal y reglamentario sobre la materia, de los centros hospitalarios dedicados a labores de explantes e implantes de órganos y tejidos humanos, lo que indudablemente contribuirá al logro de las obligaciones que la Constitución impone al Estado, así como a toda persona e institución, en la tarea de velar por la conservación y restablecimiento de la salud, a la que reconoce, se reitera, el carácter de bien público (artículo 05 constitucional).

Sobre la base de lo expuesto, no es estimable la impugnación formulada en cuanto al artículo 6 del Reglamento, dejando para ulterior análisis lo relativo al artículo 55, pues su objeción se encuentra recogida en un apartado específico del escrito de interposición.

- X -

Aduce la interponente que los artículos 12, 46, 47, 48 y 49 del Reglamento impugnado adolecen de inconstitucionalidad, pues regulan la elaboración, implementación, criterios médicos, conductas y manejo de la denominada "lista de espera", no obstante que la ley que se pretende desarrollar no contempla disposición alguna en tal sentido. Refiere que los artículos objetados acarrean el ejercicio excesivo de la facultad reglamentaria concedida al Presidente de la República en el artículo 183, inciso e), de la Constitución, lo que violenta la potestad legislativa delegada en el Congreso de la República, ya que las normas impugnadas se inmiscuyen en asuntos no previstos en la ley. Argumenta que lo que concierne a la lista de espera, por razones de certeza y seguridad jurídica, no debe surgir de una improvisación reglamentaria, sino que ha de estar contenido en una ley proveniente del Organismo Legislativo.

A partir del análisis pertinente, advierte este tribunal que las normas reglamentarias que se atacan no alteran el espíritu de la ley, pues no basta, para incurrir en tal vicio, que el cuerpo normativo inferior desarrolle cuestiones no previstas en aquélla, sino que se hace imprescindible, a efecto de afirmar el abuso en el ejercicio de la potestad reglamentaría, que se atente frontalmente contra el ámbito de regulación de la norma de jerarquía superior, es decir, que tergiversa, contravenga o, en otra forma, confronte sustancialmente su texto. De esa cuenta, la previsión de una figura específica no contemplada en la ley en forma alguna puede, por sí misma, originar alteración de su espíritu. En efecto, el ejercicio de la potestad conferida al Presidente de la República de emitir reglamentos para el estricto cumplimiento de las leyes, conlleva la facultad de éste de desarrollar los preceptos normativos que se hagan imprescindibles para asegurar tal objetivo, dentro de los cuales, podría ser el caso de hacerse necesaria la regulación de temas no contemplados en la ley ordinaria, en tanto no revelen confrontación sustancial con el contenido de ésta.

Sobre la base de lo expuesto, cabe transcribir el artículo 11 del Reglamento objetado, el que indica: "IGUALDAD DE DERECHOS. Toda persona residente en Guatemala sin distinción de raza, edad, nacionalidad, estado socioeconómico, erado religioso, género u otra circunstancia cuya recuperación dala salud dependa del implante de un órgano o tejido tendrá derecho a figurar en la lista de espera de trasplante de órganos y tejidos de origen cadavérico, siempre que no exista contraindicación médica para dicho procedimiento. "La norma citada, no impugnada por la accionante, permite entrever que la regulación de lo concerniente a la lista de espera tiene por objeto salvaguardar el derecho de los residentes en el país a acceder al trasplante de órganos y tejidos humanos de origen cadavérico sin distinción alguna, situación que, a juicio de la autoridad reglamentaría, se hacia necesaria normar a electo de asegurar el estricto cumplimiento de la regulación legal sobre la materia. De esa cuenta, se aprecia lo siguiente: a) la incorporación en el Reglamento del tema atinente a la lista de espera no altera el espíritu de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, pues su regulación en forma alguna atenta contra ésta al no contravenir o tergiversar su ámbito de regulación, los principios o fundamentos que informan su contenido; b) en efecto, lejos de confrontar la Ley, la regulación de la lista de espera tiene por objeto hacer efectiva su aplicación y cumplimiento, por cuanto se hacia necesaria su regulación como mecanismo para asegurar la aplicación de criterios objetivos y no discriminatorios en la asignación de órganos y tejidos humanos de origen cadavérico; c) el cuerpo reglamentario, al iniciar con su normativa la lista de espera, no hizo más que acatar las recomendaciones Internacionales en materia de disposición de órganos y tejidos humanos, tomando en cuenta la experiencia que han tenido otros Estados al respecto; y d) la accionante objeta que la regulación sobre la lista de espera se haya materializado mediante un Reglamento y no en una ley ordinaria decretada por el Congreso de la República, situación que atañe a una interpretación particular, sin fundamento en normas de orden constitucional que determinen la exigencia de la emisión de un cuerpo normativo de tal categoría que así lo contemple. En conclusión, no se evidencia la aducida contravención al artículo 183, inciso e), de la Constitución.


-XI-

Denuncia la interponente que el artículo 16 del Reglamento establece la obligación de informar al Registro Nacional de Trasplantes, en forma semanal, toda actividad relacionada con la donación y/o trasplante de órganos y tejidos que se realice en las diferentes instituciones médicas del país, mientras que el artículo 25 de la Ley establece que para efectos estadísticos, las instituciones autorizadas deberán rendir informe de sus actividades en forma trimestral a la Dirección General de Servicios de Salud, que llevará el Registro Nacional de Trasplantes.

Argumenta que el artículo 16 reglamentario rompe la jerarquía normativa reconocida por la Corte de Constitucionalidad, como derivación del principio de supremacía constitucional reconocido en los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución, pues la norma reglamentaría, al exigir la entrega del informe en forma semanal, contradice la ley ordinaria que establece que debe rendirse trimestralmente. Concluye indicando que el artículo 16 antes mencionado deviene inconstitucional en la frase: "(...) en forma semanal (...)".

Respecto de la tesis sustentada por la impugnada; vale crear los artículos que, según indica, entran en confrontación. El artículo 25 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos establece: "Estadísticas. Para los efectos de estadística médica, las instituciones autorizadas a que se refiere esta ley, trimestralmente rendirán un informe de las actividades a la Dirección General de Servicios de Salud, que llevará el Registro Nacional de Trasplantes, incluyendo un resumen clínico, técnica empleada, evolución y resultado de los trasplantes practicados". El artículo 16 del Reglamento objetado regula: "INFORME PERIÓDICO. Toda actividad relacionada con la donación y/o trasplante de órganos y tejidos que se realice en las diferentes instituciones médicas del país deberá ser reportada al Registro Nacional de Trasplantes en forma semanal por el Director Médico del centro hospitalario o quien realice una función análoga. En el informe deberá incluirse un resume clínico del caso, el resultado de pruebas serológicas, evolución y el resultado del mismo."

De la lectura de las normas citadas advierte este tribunal que no se evidencia el vicio aducido, por cuanto los preceptos citados se refieren a informes distintos. En efecto, la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, como expresamente indica la norma contenida en el artículo 25, establece la obligación a cargo de las instituciones autorizadas para realizar explantes e implantes de órganos y tejidos humanos, de remitir a la Dirección de Servicios de Salud un informe de actividades, para efectos de estadística médica. Por su parte, el artículo 16 del Reglamento se refiere a un reporte que debe rendirse de toda actividad relacionada con la donación y trasplante de órganos y tejidos humanos.

De esa cuenta, aunado a que el contenido de ambos documentos difiere en ciertos aspectos, el artículo 25 de la Ley ordenar que la institución de que se trate remita un informe en el que detalle las actividades desarrolladas durante el trimestre anterior, el que permitirá a las autoridades respectivas mantener actualizados los datos estadísticos del Registro Nacional de Trasplantes, institución a que alude el artículo 24 del cuerpo legal en mención.

Por el contrario, el artículo 16 reglamentario se refiere a un reporte de cada caso concreto, es decir, el informe que sobre toda actividad relacionada con trasplantes y donaciones de órganos y tejidos humanos que se lleve a cabo debe rendir, en forma semanal, el Director Médico o quien ejerza tales funciones en el centro hospitalario correspondiente. Este último informe es claro que será de utilidad para el seguimiento de cada caso en particular, cuyo registro, para fines de estudio, consulta e información, estará a cargo del Registro Nacional de Trasplantes {artículo 24 de la Ley).

Conforme lo expuesto, no se evidencia la inconstitucionalidad que se denuncia.


-XII-

Señala Fundación de AMOR que el artículo 18 del Reglamento, al disponer que la omisión de cualquiera de los reportes establecidos en el citado cuerpo normativo en sus artículos 16 y 17 producen una infracción que se sancionará de acuerdo a lo estipulado en el Código de Salud, altera, por modificación de su contenido, el espíritu de los artículos del 216 al 233 del Código de Salud, violando implícitamente el principio de legalidad establecido en el artículo 17 de la Constitución, el que determina que sólo las acciones calificadas como delito o falta serán objeto de sanción, cuestión que transgrede la norma impugnada, pues la omisión de remitir reportes al Registro Nacional de Trasplantes no está calificada como infracción por el Código de Salud. Expone que la facultad reglamentaria concedida al Presidente de la República por virtud del artículo 183, inciso e), de la Constitución, está condicionada a desarrollar las normas sin alterar su espíritu, lo que no se cumple en la norma que se objeta, pues altera y modifica el espíritu del Código en mención, creando una infracción no contemplada en éste, indica además que la norma del artículo 18 penetró ilegítimamente la facultad legislativa del Congreso de la República, establecida en el artículo 171, inciso a), de la Constitución, pues crea una infracción que sólo mediante una ley modificadora del Código de Salud se puede establecer, tomando en cuenta que las infracciones en dicho cuerpo legal reguladas, provienen del ejercicio de la facultad legislativa.

Asimismo, apreciando la similitud del planteamiento, resulta oportuno analizar las impugnaciones efectuadas con relación a los artículos 54 y 55 del Reglamento objetado.

Respecto del referido artículo 54, la interponente denuncia vicio de inconstitucionalidad, pues dicha norma crea una figura delictiva mediante la utilización ilegitima de la facultad reglamentaria reconocida en el artículo 183, inciso e), constitucional, violando con ello las disposiciones contenidas en los artículos 17 y 171, inciso a), de la Constitución, en el sentido que sólo una ley podrá calificar determinada conduela como delito o falta.

En cuanto al artículo 55, la accionante denuncia infracción a los derechos de defensa, de audiencia y al debido proceso reconocidos en el artículo 12 constitucional, así como al principio de seguridad jurídica que las disposiciones legales deben dispensar a los gobernados, según lo regulan los artículos 171, inciso a), y 183, inciso e), de la Constitución. Indicó que la norma impugnada dispone que en virtud de anomalías en el funcionamiento de los centros que realicen actividades de donación y trasplante de órganos y tejidos y de bancas de órganos, el Departamento de Regulación, Acreditación y Control de Establecimientos de Salud deberá cancelar la autorización o certificación otorgada al o los centros hospitalarios involucrados. Aduce que la norma resulta vaga y ambigua, pues el término "anomalías" otorga a la autoridad administrativa un ilimitado número de criterios subjetivos que a su juicios particular y unilateral, podrían dar lugar a la cancelación de autorizaciones o certificaciones concedidas a tales centros. Al omitir definir esas anomalías; la norma resulta contraria al principio constitucional de seguridad que conforme a los artículos 171, inciso a), y 183, inciso e), del magno texto, las disposiciones legales deben garantizar; asimismo, la norma viola el artículo 216 del Código de Salud. En tal virtud, el artículo 55 atenta contra el principio de legalidad contenido en el artículo 17 constitucional. Por otro lado, dicho artículo altera el espíritu de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, pues ésta, en su artículo 39, establece que la facultad reglamentaria estará dirigida, con exclusividad, a regular el funcionamiento de los bancos de órganos, no así lo referente a centros hospitalarios en los que se realicen actividades de donación y trasplante de órganos y tejidos humanos. La violación al artículo 12 constitucional reside en que, a partir de las anomalías que determine la autoridad administrativa se impondrá sanción de cancelación de autorización o acreditación, no obstante que el Código de Salud exige para la imposición de sanciones el agotamiento de un procedimiento administrativo en el que ha de verificarse la audiencia conferida al presunto infractor. La sanción, como antes se indicó, no se encuentra contenida en la Ley que pretende desarrollar el Reglamento o en el Código de Salud, resultando viciada su regulación, pues tales cuestiones deben encontrarse normadas en una ley creada en virtud de la potestad legislativa establecida en el artículo 171, inciso a), de la Constitución. Por último, la norma objetada riñe con el principio de razonabilidad exigible en la ley, pues la cancelación de autorización de funcionamiento constituye una restricción grave que no guarda proporción con el objeto perseguido, entrañando violación al artículo 43 de la norma suprema, al limitar el ejercicio de las libertades de industria, comercio y trabajo mediante un Reglamento, y no por medio de Decreto emitido por el Organismo Legislativo. Respecto del citado artículo 55, cabe traer a colación los argumentos de impugnación formulados por Jorge Estuardo Cebados Morales, a efecto de proceder a su análisis conjunto, dada la identidad de la norma impugnada y la similitud del planteamiento respecto de la acción intentada por Fundación de AMOR.

A) En primer término, estima este tribunal que la denuncia de inconstitucionalidad relativa a la creación, mediante una norma reglamentaria, de una infracción administrativa no contemplada en la ley ordinaria, se centra en la violación a los artículos 17, 171, inciso a), y 183, inciso e), de la Constitución. De esa cuenta; es la contravención al principio de legalidad, consagrado en el artículo 17 de la norma suprema, el fundamento de la impugnación aducida, y aun cuando la reserva de ley que el texto constitucional dispone para la calificación de aquellas conductas consideradas como delitos o faltas podría suponer violación a la facultad legislativa conferida al Congreso de la República, tal vicio devendrá sólo de la constatación sobre la transgresión directa de aquel principio, situación que determina realizar, en primer término, el análisis de compatibilidad en lo que respecta al citado artículo 17, derivándose, a partir de éste, la noción sobre la interferencia o no en la esfera de actuación del Organismo legislativo. Por su parte, en lo que concierne al artículo 183 inciso e) de la constitución cabe mencionar que la supuesta violación de éste se funda, por igual, en la transgresión del principio de legalidad, del que también cabe realizar el análisis sobre la violación a éste para luego, por derivación, concluir en el abuso del ejercicio de la facultad reglamentaria conferida al Presidente de la República.

El artículo 17 constitucional dispone: "No hay delito ni pena sin ley anterior. No son punibles las accionas u omisiones que no estén calificadas como delito o falta y panadas por ley anterior a su perpetración. No hay prisión por deuda." De esa cuenta, la norma constitucional reconoce el principio de legalidad, el que exige a efecto de imponer una pena por la comisión de un delito o falta, que la conducta prohibida calificada como tal se encuentre recogida expresamente en una norma legal, la que también ha de contemplar la sanción a imponer como consecuencia de la ejecución de esa conducta. En primer orden, el principio tiene aplicación directa en materia penal; en efecto, en fallo de esta Corte de diecisiete de septiembre de mil novecientos ochenta y seis, emitido dentro del expediente doce - ochenta y seis (12-86), se consideró: "El artículo 17 de la Constitución Política de la República contiene en su texto el llamado principio de legalidad. En el orden penal este principio tiene una trayectoria histórica que condujo a la proclamación de la máxima nullum crimen, nulla poena sine lege como una lucha por el Derecho. Opera como opuesto al ius incertum, por lo que, además de su significación en el orden Jurídico penal, la máxime alcanzó jerarquía constitucional. De ahí que el constitucionalismo moderno lo incluya en el cuadro de los derechos humanos (...) El principio postula que solamente la ley es fuente formal del Derecho Penal, por lo que impone al legislador la prohibición de dictar leyes penales de contenido indeterminado." Sobre la base de lo expuesto, se aprecia que el principio conlleva la necesidad de que sea el Congreso de la República, mediante la emisión de una ley ordinaria, el órgano que tipifique aquellas acciones u omisiones calificadas como delitos o faltas, estableciendo a la vez las penas aplicables ante su consumación.

Ahora bien, la accionante pretende la observancia estricta del principio de mérito no para la tipificación de delitos y faltas en el orden penal, sino para la configuración de aquellas conductas calificadas como infracciones administrativas, así como la sanción que ante estás pueden imponerse. De esa cuenta, cabe formular las consideraciones siguientes: a) la interponente se refiere, en su exposición, al conjunto de acciones u omisiones que, dada su confrontación con el ordenamiento legal, acarrean una lesión de menor relevancia -en comparación con aquellas conductas calificadas como delitos- al correcto desempeño de la función administrativa, a la prestación efectiva de los servicios públicos y, en suma, a la obligación de acatamiento que reside en los administrados respecto de las disposiciones legales, los mandatos u ordenanzas que han de regir su proceder para asegurar la plena convivencia en sociedad. Este conjunto de acciones u omisiones de origen al derecho administrativo sancionados y su configuración contempla aquellas Infracciones administrativas cuya consumación hace imponible la sanción prevista para ello, como consecuencia del supuesto de hecho regulado en forma prohibitiva; b) el derecho administrativo sanción ador, originado de la potestad punitiva del Estado -como sucede con el derecho penal debe observar los principios que informan su contenido para así velar por el respeto de las garantías esenciales reconocidas a los administrados y, a la vez, evitar la arbitrariedad de la administración. De esa cuerna, la Constitución no reconoce en forma expresa principios o elementos que en su configuración deban observarse; sin embargo, es evidente la necesidad de restringir aquella facultad sancionadora, con el fin último de hacer prevalecer, ante ésta, los derechos fundamentales reconocidos por la ley suprema. En ese orden de Ideas, ha sido criterio reiterado en jurisprudencia y doctrina la imperativa aplicación de los principios que limitan aquella potestad, propios de derecho penal, al derecho administrativo sancionador, por cuanto ambos órdenes forman parte del ejercicio de la actividad punitiva estatal, dentro de los cuales el principio de legalidad se revela con marcada preponderancia a efecto de impedir la vulneración de los derechos y libertades recogidos en el texto constitucional.

El criterio anterior fue recogido en sentencia de esta Corte de nueve de enero de dos mil siete, dictada dentro del expediente setecientos cincuenta y ocho - dos mil cuatro (758-2004), en el que consideró: "(...) el artículo 17 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al establecer que no son punibles las acciones u omisiones que no estén calificadas como delito o falta y penadas por ley anterior a su perpetración, alude al principio de legalidad de la sanciones que exige la determinación precisa de las penas, castigos o sanciones que pueden ser impuestas por las autoridades en ejercicio del poder punitivo estatal. Su ámbito de aplicación no se restringe a los asuntos penales, sino que tiene plena validez en todo el campo de la actividad punitiva de la Administración Pública, pues la ausencia de reglas y principios propios que rijan el ámbito sancionatorio del Estado implica que los principios y las garantías sustanciales y procesales del Derecho Penal General sean aplicables mutatis mutandi al derecho administrativo sancionador, entre ellos el de legalidad de las infracciones y de las sanciones, conforme el cual nadie puede ser sancionado administrativamente sino conforme e normas preexistentes que tipifiquen la contravención administrativa y señalen la sanción correspondiente. De esa cuenta, se denota que la prohibición de imponer sanciones, si no es conforme a normas sustanciales previas que las determinen, resulta extensiva a todos los procedimientos administrativos en los que se pretenda dicha imposición (tales como el correctivo, el disciplinario o de policía administrativa). Además, la sanción administrativa, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la Administración Pública, entre otros, es consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, por lo que no debe ser ajena a los principios que rigen el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 12 constitucional. Por tanto, debe responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados, lo que exige que la sanción está contemplada en una norma de rango legal -reserva de ley-, y la norme que la contenga debe determinar con claridad la sanción, o por lo menos permitir su determinación mediante criterios que el legislador establezca para el erecto. (...) la finalidad del principio de legalidad de las sanciones (que justifica su adopción constitucional en el artículo 17 del Magno Texto) consiste en garantizarla libertad de los administrados y controlar la arbitrariedad judicial y administrativa mediante el señalamiento legal previo de las penas aplicables. Lo anterior no significa que los principios del derecho penal se apliquen exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias importantes. (...) Es decir, el principio de legalidad de las sanciones exige: a) que el señalamiento de la sanción emane directamente del legislador, entonces, las sanciones administrativas deben estar fundamentadas en ley, por lo cual, no puede transferirse a la Administración Pública una facultad abierta en este materia; b) que este señalamiento sea previo al momento de la comisión del ilícito y también al acto que determine la imposición de la sanción; y c) que la sanción se determine no sólo previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable, aunque esto no impide que el legislador diseñe mecanismos que permitan la gradación de la sanción, como el señalamiento de topes máximos o mínimos." En sentido similar se pronunció el tribunal dentro de los expedientes acumulados ochocientos setenta y ocho y ochocientos setenta y nueve - dos mil cinco (878 y 879-2005), cuya sentencia fue emitida el veintiocho de noviembre de dos mil cinco, y dos mil ciento dieciocho - dos mil cinco (2118-2006), habiéndose dictado el fallo respectivo el veintinueve de agosto de dos mil seis.

De esa cuenta, la exigencia constitucional no sólo determina la necesidad de que las infracciones administrativas encuentren sustento en una ley ordinaria, sino que ésta, al momento de establecer loe elementos objetivos y subjetivos de la conducta prohibida, no genere inseguridad, de suerte que para el administrado exista la certeza de que su calificación y sanción no quedará a la absoluta discreción de la administración, originando duda e incertidumbre y, sobre todo, permitiendo un actuar arbitrario de ésta, contrario al mandato contenido en el artículo 2o de la Constitución, el que determina como deber del Estado, la garantía de seguridad a los habitantes, valor que, en su acepción de seguridad jurídica, el ordenamiento está llamado a observar, como oportunamente se mencionara en este fallo.

B) Conforme lo expuesto, es claro que el artículo 18 del Reglamento de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos humanos, al regular: "OMISIÓN DE REPORTES. La omisión de cualquiera de los reportes indicados será considerada como infracción y sancionada de acuerdo a lo estipulado en el Código de Salud." establece una infracción administrativa no comprendida en una ley ordinaria, emanada del Congreso de la República, pues en la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos y en el Código de Salud no se califica expresamente dicha omisión como infracción sancionada por la autoridad administrativa correspondiente. En tal sentido, la norma impugnada contraviene el principio de legalidad establecido en el artículo 17 de la Constitución, y con ello, sobre la base de lo expuesto oportunamente, se aprecia conculcación a las normas contenidas en los artículos 171, inciso a), y 183, inciso e), del magno texto.

C) En lo que ataña el artículo 54 del Reglamento objetado, es pertinente transcribir su texto, el que indica: "SANCIÓN. La persona que facilite o proporcione a otra, con ánimo de lucro, algún órgano propio o de terceras personas, para ser usado con fines de trasplante u otros fines será sancionada según lo consignado en el Código de Salud." De esa cuenta, en primer término, no cabe afirmar que la norma reglamentaría contemple la tipificación de un delito, pues al no regular la sanción especifica a la conducta prohibida, sino remitir para tales efectos al Código de Salud, lo que en realidad dispone es la configuración de una infracción de orden administrativo, pues dicho cuerpo normativo, en lo que se refiere a la actividad punitiva del Estado, se circunscribe al establecimiento de esta clase de conductas lesivas al orden legal (Libro III: "Infracciones contra la salud y sus sanciones").

Cabe aquí acotar que el artículo 9 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos señala: "Prohibición. Queda terminantemente prohibida la venta y comercialización interna y exportación de cualquier órgano o tejido. Los infractores de esta disposición serán sancionados según lo establecido en el Código de Salud, sin detrimento de las sanciones penales, que pudieran solicitarse." asimismo, el Código de Salud, en su artículo 230 establece: Clausura definitiva del establecimiento. Será sancionado además de la multa que corresponda, con la clausura del establecimiento, quien cometa, dentro de otras, alguna de las infracciones siguientes: (...) 12. Vender o comercializar cualquier órgano o tejido humano. (...)".

De esa cuenta, se hace necesario hacer notar que el citado artículo 54 del Reglamento se dirige a evitar, al igual que las normas legales citadas, el empleo de las técnicas de explante e implante de órganos y tejidos humanos con objetivos puramente económicos, de suerte que su regulación no hace más que repetir, con otras palabras, la conducta prohibida por aquéllas.

En efecto, las disposiciones legales se dirigen a impedir, en términos generales, la venta o comercialización de órganos y tejidos humanos, situación que se enmarca en el ámbito de normatividad del artículo 54 del Reglamento, el que hace alusión a la facilitación o proporción, con ánimo de lucro, de algún órgano propio o de terceras personas, para ser usado con fines de trasplante u otros fines. Ante ello, es claro que las normas bajo análisis, en orden a los principios y valores que informan el texto constitucional, asegurando el respeto y desarrollo integral de la persona humana como fin último del orden jurídico y social, y atendiendo las recomendaciones internacionales en materia de disposición de órganos y tejidos humanos, han contemplado la prohibición la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, el Código de Salud y el Reglamento que se impugna- y ulterior sanción -el Código de Salud-, de aquellas conductas que, atentando contra el concepto mismo de dignidad del ser humano, conlleven la utilización de los procedimientos de donación y trasplantes de órganos y tejidos humanos con objetivos puramente económicos.

En consecuencia, no se advierte vicio de inconstitucionalidad en el artículo 54.

D) Por último, procede realizar el análisis pertinente en lo tocante al artículo 55 reglamentario.

Del estudio de las normas contenidas en la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, y el Código de Salud, se determina que estos cuerpos normativos no contemplan la infracción administrativa recogida en el artículo 56 del Reglamento objetado, derivándose con ello violación al principio de legalidad contenido en el artículo 17 de la Constitución. En efecto, la norma contenida en el citado artículo 55 revela la configuración de una infracción en el orden administrativo, pues describe una conducta de carácter prohibitiva sancionada por la autoridad administrativa correspondiente, elementos determinantes del ejercicio de la potestad punitiva del Estado en este campo.

El artículo 34 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos establece que el Ministerio de Salud podrá dictar medidas de seguridad en caso que se detecte que existe violación a las disposiciones de la ley y los reglamentos respectivos; por su parte, el artículo 35 contempla la medida de clausura total en los casos en que resulta que la institución en su unidad representa un grave peligro para la salud de donadores o receptores. Asimismo, la Ley regula en su artículo 38 que, en caso de incumplimiento del propio cuerpo legal y de las disposiciones que dicte el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, se aplicarán las sanciones establecidas en el Código de Salud o el Código Penal, según sea el caso. Como se aprecia, la Ley remite, ante la consumación de conductas prohibidas en materia de disposición de órganos y tejidos humanos, al ordenamiento ordinario sustantivo, administrativo o penal, a efecto de que, con sujeción a lo que éstos determinen como infracción administrativa o, en su caso, como delito o falta, se imponga la sanción procedente, regulada en aquellos cuerpos como consecuencia de la acción u omisión que se considera lesiva.

Por su parte, el artículo 230 del Código de Salud califica como infracciones administrativas sancionadas con clausura definitiva del establecimiento de que se trate, entre otras, las siguientes: "(...) 8. Poner en funcionamiento bancos de órganos y tejidos sin contar con la autorización correspondiente del Ministerio de Salud (y) (...) 10. Mantener en funcionamiento bancos de órganos y tejidos que representen un grave peligro para la salud de donadores o receptores (...)".

De la lectura de los artículos contenidos en los cuerpos legales ordinarios se aprecia que la norma impugnada, es decir, el artículo 55 del Reglamento de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, excede su ámbito de regulación, pues dispone la cancelación de autorización o certificación de los centros ante la constatación de anomalías, las que no define, con lo cual amplia, sin delimitación alguna, los supuestos que hartan imponible la sanción de cancelación de autorizaciones, es decir, configura acciones u omisiones no precisadas en el Reglamento, menos aún en los cuerpos legales aplicables, que darían lugar a la comisión de infracciones administrativas, las que serian sancionadas con cancelación de la autorización o certificación otorgada al centro de que se trate.

La situación descrita genera no sólo vulneración al artículo 17 constitucional, sino también al artículo 2o de la norma suprema, pues atenta contra la seguridad jurídica que el orden legal debe observar y, en especial, las normas que configuran conductas prohibidas que el Estado puede sancionar en el contexto de su actividad punitiva. En consecuencia, el artículo 55 del Reglamento transgrede las disposiciones contenidas en las referidas normas de la Constitución.

Conforme la conclusión derivada del anterior análisis, se hace innecesario determinar la compatibilidad del referido artículo 55 con los artículos 12 y 43 de la Constitución, motivo por el cual no se efectúa pronunciamiento al respecto.

Una vez evidenciada la inconstitucionalidad de los artículos 18 y 55 del Reglamento de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, tales normas deberán quedar sin vigencia a partir del día siguiente de la publicación del presente fallo en el Diario Oficial, retrotrayéndose los efectos al día de la publicación de la resolución que suspendió provisionalmente el cuerpo normativo impugnado.


- XIII -

Refiere Fundación de AMOR que el artículo 19 del Reglamento rebasa la facultad reglamentaria otorgada por el artículo 39 de la Ley, el que dispone que los reglamentos a desarrollar serian aquéllos relacionados exclusivamente con el funcionamiento de los bancos de órganos. Ante ello, el artículo impugnado viola la jerarquía normativa reconocida en los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución, de donde resulta que lo relativo a los centros hospitalarios debe ser tratado en una ley ordinaria al amparo de lo establecido en el artículo 171, inciso a), constitucional, el que también estima violado. Indica que se viola el artículo 90 de la norma suprema, relativo al control del ejercicio profesional por parte del Colegio profesional correspondiente, no así por el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, como se dispone en la norma atacada de inconstitucionalidad.

En cuanto a lo expuesto se hace necesario, otra vez más invocar las consideraciones efectuadas oportunamente en cuanto a la supuesta restricción de la facultad reglamentaria contenida en el artículo 39 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, en el que se centra la supuesta violación al principio de jerarquía normativa, así como lo manifestado respecto de las denuncias de violación al artículo 171, inciso a), de la Constitución, consideraciones que por economía procesal no se vuelven a citar, pero que constituyen el fundamento para desvirtuar la tesis aducida.

En lo que respecta a la supuesta violación del artículo 90 constitucional, vale indicar, aunado a que no se expresa una tesis concreta que revele la confrontación entre la norma impugnada y el texto supremo, que este último se refiere al control del ejercicio de las distintas profesiones por parte de los Colegios profesionales en los campos estrictamente técnico-científico y ético, no pudiendo invadir la esfera que corresponde a la administración pública en su función de supervisión del ejercicio de las actividades enmarcadas dentro de su ámbito de competencia. De esa cuenta, la administración pública se encuentra facultada para ejercer aquella labor de supervisión respecto de toda actividad que determine la prestación de un servicio público, y en el caso concreto, la atención en materia de salud no sólo hace necesaria, por los valores que podría afectar, sino que exige, por imperativo constitucional, una supervisión directa por parte de las autoridades competentes. Tal situación encuentra fundamento, entre otros, en el artículo 194, inciso f) constitucional, el que, al establecer las funciones de los ministros, les encomienda la dirección, tramitación, resolución e inspección de todos los negocios relacionados con el ministerio a su cargo. Es así como, en tanto forme parte de la prestación de una actividad concreta con efectos para la población, máxime si constituye un servicio público que en principio compete a la administración, la autoridad gubernamental se encuentra no sólo facultada, sino otorgada a ejercer el control correspondiente respecto de todos los actores que en ésta intervengan, sean de carácter público o privado, profesionales o no, para asegurar el eficaz cumplimiento de los fines que el orden supremo le confiere. Con todo ello, es obvio que aquella labor de control no puede limitar el ejercicio de determinada actividad profesional o, de ser el caso, deducir responsabilidades concretas que deriven del estricto desempeño de la profesión de que se trate, como seria el caso de verificar el incumplimiento de los deberes que en el campo de la ética deben informar el ejercicio profesional, situación que compete al respectivo Colegio, en su función de autoridad gremial, conforme al artículo 90 constitucional y lo que en tal sentido establece la Ley de Colegiación Profesional Obligatoria, cuerpo legal que atribuye a aquél la función de vigilancia del ejercicio decoroso, ético y eficiente de la profesión universitaria de que se trate, conforme se dispone en su artículo 3, incisos a) y c).

A partir de lo expuesto, no es dable afirmar, como lo hace la accionante, que la norma constitucional excluye a las autoridades administrativas de cualquier clase de control respecto de la labor desarrollada por los profesionales, debiendo entenderse que será la actividad concreta en que éstos se desenvuelvan la que determinará la función de inspección que compete a aquéllas.

En el supuesto de la norma contenida en el artículo 19 del Reglamento, se hace necesario transcribir su contenido, el que establece: "AUTORIZACIÓN. El Departamento de Regulación, Acreditación y Control de Establecimientos de Salud del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social será el responsable de la acreditación, certificación y autorización de las entidades que deseen funcionar como centros hospitalarios explantadores e implantadores de órganos y tejidos humanos. Adicionalmente será responsable de la supervisión de dicho centros en este ámbito." Ante ello, es evidente que el objeto de regulación es atribuir a la dependencia específica del Ministerio del ramo la obligación de verificar el cumplimiento estricto de los requisitos exigidos para la operación de las instituciones en las que se desarrollen labores de explante e implante de órganos y tejidos humanos, respecto de las cuales, verificado dicho acatamiento, se expedirá la respectiva autorización que permitirá su funcionamiento. Adicionalmente, la norma atribuye también a la dependencia de mérito la labor de supervisión de aquellas instituciones en el ámbito de su competencia, es decir, en lo que respecta a las actividades concernientes a la disposición de órganos y tejidos humanos. Como se aprecia, la norma reglamentaria dirige la labor de la autoridad administrativa a la supervisión de las actividades desarrolladas por los centros hospitalarios explantadores e implantadores de órganos y tejidos humanos, es decir, a la observancia de los reglamentos y demás normativa aplicable sobre la materia. De esa cuenta, la autoridad administrativa estará facultada para supervisar el funcionamiento del centro hospitalario específico, la observancia por parte de éste y su personal de las exigencias resultantes de la Constitución, la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, su Reglamento (en especial el cumplimiento de las exigencias contenidas en los artículos 20 y 21) y el resto de la normativa emanada de las autoridades del ramo, tareas que por enmarcarse en su ámbito de competencia, no conllevan conculcación de precepto constitucional alguno.


-XIV-

Señala la interponente que los artículos 20 y 21 del Reglamento objetado establecen requisitos de funcionamiento de los centros hospitalarios que realizan explantes e implantes de órganos y tejidos humanos de donadores vivos y cadavéricos, no obstante que toda la materia relacionada con donadores tiene reserva expresa de ser regulada mediante una ley, conforme al artículo 3 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos. Asimismo, el artículo 39 de la Ley limitó la potestad reglamentaria a la regulación del funcionamiento de bancos de órganos y tejidos humanos, cuestión que no observan las normas impugnadas.

Denuncia que los incisos g) del artículo 20 y k) del artículo 21 imponen a los centros hospitalarios la obligación de permitir el acceso a personal de la Dirección General del Sistema integral de Atención en Salud, a través de la dependencia que ésta designe, para la coordinación del proceso de donación de órganos y tejidos humanos, sin determinar si ese personal será especializado o no, lo que contraviene la certeza y precisión que deben observar las normas legales. Tal exigencia resulta inconstitucional, pues la intención del cuerpo reglamentario es ejercer un control del ejercicio profesional de los médicos que intervienen en el proceso de donación de órganos y tejidos humanos, actividad que compete al Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala, conforme al artículo 90 constitucional y la Ley de Colegiación Profesional Obligatoria, disposiciones que se estiman violadas.
En primer lugar, cabe precisar que la accionante aduce contravención de las normas reglamentarias a los artículos 3 y 39 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, sin citar norma constitucional que se considere transgredida. Tal situación, como ha sido mencionada en el presente fallo, inviabiliza el análisis de compatibilidad pretendido, por cuanto la ley ordinaria no constituye parámetro de constitucionalidad susceptible de ser invocado en esta clase de planteamientos. Igual suerte corre la denuncia de violación a la Ley de Colegiación Profesional Obligatoria.

Por otro lado, se denuncia la falta de certeza y precisión que deben observar las normas legales, sin invocar el precepto constitucional que, por contener tal exigencia, harta dable apreciar la confrontación con el texto supremo.

Ahora bien, se hace imprescindible traer a colación lo indicado en cuanto a la impugnación del artículo 19 del Reglamento, el que señala la obligación de la autoridad administrativa de verificar el cumplimiento por parto de los centros hospitalarios explantadores e implantadores de los requisitos contenidos, precisamente, en los artículos 20 y 21 del Reglamento, entre otros. así las cosas, los incisos g) y k) de los artículos en mención, al determinar la obligación de los centros hospitalarios de permitir el ingreso de personal administrativo para la coordinación del proceso de donación de órganos y tejidos, persiguen la formulación de lineamientos generales aplicables a todos los casos de explante e implante de órganos y tejidos con el fin de lograr el efectivo acatamiento de la normativa legal y reglamentarla sobre la materia, actividades que se enmarcan en esa función de "coordinación", sin que les sea dable intervenir en la decisión concreta sobre la oportunidad o pertinencia de un trasplante, menos aún en el control estricto del campo de actuación del médico cirujano involucrado, en cuyo desempeño profesional se contempla la realización de los actos quirúrgicos y el ejercicio de la medicina. Como corolario, no se evidencia contravención alguna con el texto constitucional.


-XV-

Refiere la solicitante que el artículo 22 del Reglamento regula asuntos relacionados con donadores, sin observar la reserva contenida en el artículo 3 de la Ley, lo que rompe con la supremacía constitucional, principio del que se deriva la jerarquía normativa, conforme los artículos 44, 170 y 204 de la Constitución. Indica que la norma objetada rebasa la facultad reglamentaria atribuida por el artículo 183, inciso e), constitucional, pues la regulación excede lo relativo al funcionamiento de bancos de órganos, en contravención a lo dispuesto en el 39 de la Ley. Señala también que el referido artículo 22, al imponer a los centros hospitalarios la obligación de contar con personal administrativo, incluyendo de la entidad que designe la Dirección General del Sistema Integral de Atención en Salud, contraviene el artículo 90 de la Constitución y la Ley de Colegiación Profesional Obligatoria, pues su regulación, en especial los incisos b) y k), se dirigen al control del ejercicio profesional de la medicina respecto del seguimiento de las donaciones y explantes, el control de calidad de tales procesos e, incluso, la determinación de las causas de los denominados casos fallidos.

A partir de lo expuesto, en primer término, cabe indicar que la accionante no expone una tesis concreta que permita advertir la inobservancia al principio de jerarquía normativa, habiéndose limitado a indicar que el referido artículo 22 regula asuntos relacionado con donadores, situación que hace inviable el estudio de fondo requerido.

En lo que atañe a la violación del artículo 183, inciso e), de la Constitución, se trae a colación lo manifestado respecto de la inexistencia de limitación alguna en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del artículo 39 de la Ley, por ser criterio que ha sido objeto de múltiples invocaciones en este fallo y que en este apartado se reitera.

En lo concerniente a la violación del artículo 90 constitucional, es preciso transcribir lo regulado en el artículo 22 que se impugna, el que indica: "PERSONAL DEL CENTRO HOSPITALARIO QUE REAUCE EXPLANTES DE DONANTE CADAVÉRICO. En cada centro hospitalario que realice exprantes de donante cadavérico se contará como mínimo con una persona encargada de la coordinación hospitalaria de la donación y disposición de los órganos y tejidos humanos, quien desempeñaré, junto con la entidad que designe la Dirección General del Sistema integral de Atención en Salud, las siguientes funciones: a) La detección y reporte, al Registro Nacional de Trasplantes, de potenciales donadores, a través de visitas periódicas a las unidades de Cuidados intensivos, Salas de Neurología, Neurocirugía y demás unidades; b) El seguimiento de los casos que puedan evolucionar hasta muerte cerebral; c) Formular la solicitud de órganos a los parientes de un posible donador cadavérico; d) Investigar si los posibles donadores cadavéricos autorizaron la donación de órganos a través del procedimiento establecido en esto Reglamento; e) Supervisar el soporte de los potenciales donadores hasta la extracción de los órganos o la eliminación del caso por otro motivo; f) El control de calidad de todo el proceso, incluyendo los casos fallidos determinando la causa de los mismos; g) Ser el encargado de implementar pláticas informativas a los empleados de la institución para fomentar la cultura de "la donación y el trasplante." Como se aprecia, las. distintas funciones encomendadas al personal administrativo encargado de la coordinación hospitalaria de la donación y disposición de los órganos y tejidos humanos no revelan la incursión en la tarea que compete a los Colegios profesionales en el control directo del ejercicio ético y eficiente de la técnica o ciencia de que se trato. De esa cuenta, esa labor de coordinación conlleva, como el propio artículo menciona, entre otras actividades, la detección, reporte y seguimiento de posteriores casos de donadores cadavéricos, así como la promoción hacia los empleados del respectivo centro, mediante pláticas informativas, sobre los beneficios de los procesos de donación y trasplante de órganos y tejidos humanos. El inciso b) del citado artículo 22 hace referencia, como antes se mencionó, al seguimiento de aquellos casos que puedan evolucionar hasta muerte cerebral, es decir, que una vez detectado el potencial donador cadavérico, el personal encargado le dará el seguimiento necesario para que, de ser el caso de existir muerte cerebral, sea factible hacer la solicitud respectiva de donación de órganos a los parientes del fallecido o investigar si la persona autorizó en vida la donación de órganos, conforme lo contemplan los incisos c) y d) del artículo de mérito. En cuanto al inciso f), la norma hace mención del "control de calidad". El que no cabe interpretar como control de la actividad profesional de la medicina, pues aquel concepto se dirige a constatar, durante el respectivo proceso, el cumplimiento de los métodos y especialidades que harían posible, a prima face, el éxito del explante e implante de que se trate, dentro del cual, como menciona la norma, se ubica también la determinación de las causas que dieron lugar a la ineficacia del proceso, es decir, de aquellos casos que denomina como fallidos. De esa cuenta, la función del personal administrativo en mención reside en dar un seguimiento exhaustivo a cada caso, contemplando las acciones emprendidas y los efectos devinientes de éstas, ya sea para concluir en el éxito del procedimiento o, en su caso, para determinar las causas de su eventual fallo, emitiendo los informes respectivos a efecto de que sean los profesionales de la medicina quienes tomen la decisión respectiva en futuras oportunidades. En tal sentido, de producirse un eventual caso fallido, el personal administrativo a que alude la norma que se impugna no estará facultado para deducir responsabilidad alguna al médico cirujano interviniente. En el caso de que tuviera sospecha fundada de que el médico actuó negligentemente, se limitará, como debe proceder cualquier institución o persona que tenga conocimiento del hecho, a presentante a respectiva denuncia ante las autoridades correspondientes, siendo el Colegio profesional respectivo el único facultado para dilucidar la responsabilidad disciplinaria del agremiado y, en su caso, para imponer la sanción correspondiente, efecto directo y concreto del ejercicio del control profesional.

Cabe añadir, ante las múltiples denuncias de invasión en la función de control del ejercicio profesional que compete al Colegio respectivo, que los procedimientos de explantes e implantes de órganos y tejidos humanos constituyen actividades de relevancia evidente en el tratamiento terapéutico de dolencias crónicas y otros padecimientos que merecen una atención adecuada, efectiva y responsable por parte de las autoridades de salud y el resto de la población conforme lo ordena la disposición contenida en el artículo 95 constitucional. En tal sentido, la supervisión que ejercen los órganos de la administración en los distintos procesos de explantes e implantes de órganos y tejidos humanos deviene no sólo en una exigencia, dada la importancia de éstos y su posible vulneración mediante la eventual intromisión de intereses distintos a los puramente terapéuticos, sino también en una necesidad de orden social, constreñida a lograr la efectividad de estos procedimientos y con ello, su potencial utilización en pro de una mayor cantidad y complejidad de casos a los que pueda darse solución mediante su aplicación. En tal sentido, es evidente que el seguimiento que pueda hacerse en cada caso no sólo resulta ideal para una materia de reciente regulación en Guatemala, sino que en sentido alguno pretende limitar o restringir el ejercicio especifico de la profesión médica; por el contrarío, tal seguimiento tiende a constatar el uso de las técnicas empleadas para que, sobre la base de la experiencia, al suscitarse los casos venideros, exista un respaldo informativo que permita al médico considerar sobre aquello que estime pertinente realizar o no, quedando en él, de conformidad con los artículos 10, 11 y 16 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, la responsabilidad de asumir la decisión correspondiente. En conclusión, no existe contravención al artículo 90 de la Constitución en las normas impugnadas.


-XVI-

Señala la interponente que los artículos del 23 al 45 del Reglamento adolecen de inconstitucionalidad al referirse a la regulación de asuntos relacionados con donadores y receptores de órganos y tejidos humanos, no obstante que el artículo 3 de la Ley para la Disposición de órganos y Tejidos Humanos reserva esta materia para un cuerpo normativo de igual categoría, lo que rompe con el principio de jerarquía normativa que los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución reconocen. Señala que las normas impugnadas infringen el ejercicio de la facultad reglamentaria recogida en el artículo 183, inciso e), constitucional, pues el artículo 39 de la Ley limitó dicha facultad a la regulación especifica del funcionamiento de los bancos de órganos. En todo caso, según indica, lo relativo a donadores y receptores de órganos y tejidos humanos, por su importancia social, merece un trato legislativo, por razones de seguridad y certeza jurídicas. Aduce que si bien la Ley de la materia no contiene una regulación amplia e integradora, ello no permite que las posibles lagunas legales puedan llenarse mediante normas recogidas en un Acuerdo Gubernativo, pues la creación de leyes compete al Organismo Legislativo de conformidad con el artículo 171, inciso a), constitucional, el que también se considera violado.

Sobre la base de lo expuesto, aunado a que cabe reiterar lo manifestado en el presente fallo respecto de la supuesta violación del artículo 171, inciso a), de la Constitución, haciendo inestimable el planteamiento es preciso indicar que la accionante omitió efectuar un razonamiento individualizado de cada una de las normas que impugna, pues en forma general se refiere a los artículos del 23 al 45 del Reglamento, de forma que cada una de estas normas, en su regulación especifica, supuestamente conllevaría la contradicción denunciada, la que, dada la deficiencia del planteamiento se hace imposible verificar, haciendo inviable proceder al análisis de constitucionalidad pretendido.


-XVII-

Con base a lo anteriormente expuesto, esta Corte determina la procedencia parcial de las acciones planteadas, en el sentido de declarar la inconstitucionalidad de los artículos 18 y 55 del Reglamento de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos, debiendo hacerse la declaratoria respectiva para los efectos contemplados en los artículos 140 y 141 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, sin condenar en costas o imponer la multa a que se refiere el artículo 148 de la ley de la materia, dado el sentido del presente fallo.


DISPOSICIONES LEGALES APLICABLES

Artículos citados, 1o, 157, 182, 193, 287, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 2o, 3o, 6o, 114, 115, 133, 138, 142, 144, 145, 146, 149, 150, 163, inciso a); 178, 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 1, 2, 4, 5, 20, 22 y 27, inciso c), de la Ley del Organismo Ejecutivo; 1, 2, 3, 4, 10, 16, 120, 157, 160, 204, 216, 217, del Código de Salud; 1 y 19 de la Ley de Colegiación Profesional Obligatoria; 2, 4, 5 y 7 de la Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.


POR TANTO

 
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