EXPEDIENTE 478-2008

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, QUIEN LA PRESIDE, ROBERTO MOLINA BARRETO, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, JORGE MARIO ÁLVAREZ QUIRÓS, CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA Y JOSÉ ROLANDO QUESADA FERNÁNDEZ: Guatemala, veinticuatro de septiembre de dos mil ocho.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de los artículos 1 y 5 del Reglamento de Recaudaciones de los Fondos en los Establecimientos Educativos Oficiales -Acuerdo Presidencial 399 del siete de diciembre de mil novecientos sesenta y ocho-, promovida por el Procurador de los Derechos Humanos, Sergio Fernando Morales Alvarado, quien actúa con el auxilio de los abogados José Guillermo Rodríguez Arévalo, Marco Tulio Castillo Lutín y Alejandro Rodríguez Barillas.

ANTECEDENTES

FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN
Lo expuesto por el accionante se resume: estima que los artículos 1 y 5 del Reglamento de Recaudaciones de los Fondos en los Establecimientos Educativos Oficiales -Acuerdo Presidencial 399 del siete de diciembre de mil novecientos sesenta y ocho-, al establecer que "...En todos los establecimientos oficiales de preprimaria, primaria y media, deberá funcionar un Comité de Finanzas, encargado de cualquier recaudación de fondos que se haga en el plantel, integrado, como mínimo, por un presidente y un tesorero, ambos maestros del establecimiento...", y que "...Para fijar cualquier cuota o contribución, deberá contarse previamente con la autorización del Ministerio de Educación, la cual la otorgará en la ciudad capital los supervisores técnicos departamentales o de distrito escolar correspondiente...", violan las normas contenidas en los artículos 4o, 71, 74, 152, 154, 183, inciso e), 237 y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque: a) con base en estas disposiciones, se han creado Comités de Finanzas en todos los planteles educativos (preprimaria, primaria y media), quienes han decretado contribuciones especiales, bajo el concepto de cuotas de "mantenimiento de edificio escolar" y de "refacción escolar", las cuales son cobrados a los padres de familia de cada alumno, para que puedan inscribir a sus hijos, bajo la denominación de "cuotas privativas" que varían en cada centro educativo; b) estos aportes tienen la naturaleza jurídica de un tributo, específicamente de una contribución especial, las cuales han sido decretadas por "Comités de Finanzas" de cada establecimiento educativo y autorizados por el Ministerio de Educación a través de sus supervisores, y no por el Congreso de la República de Guatemala, Organismo del Estado a quien dentro del orden constitucional instituido, se le ha conferido la potestad de aprobar esta clase de tributos; c) los cobros efectuados por los comités de finanzas de los establecimientos públicos de enseñanza de conformidad con el reglamento de recaudaciones de los fondos en los establecimientos educativos oficiales, violan, limitan y restringen el derecho a la educación publica, gratuita y obligatoria a cargo del Estado, consagrados en los artículos 71 y 74 de la Constitución Política de la República de Guatemala, 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, y el principio de igualdad enunciado en el artículo 4 constitucional; d) las normas impugnadas, al promulgar el cobro de cuotas privativas, como un requisito previo para poder ser inscrito en el ciclo escolar correspondiente, está violando el acceso a la educación de las personas y crea tributos que representan una discriminación no razonable ni proporcional, contra los alumnos de escasos recursos, que no pueden pagar los cobros que se fijan de forma arbitraria e inconstitucional por dichos comités, transgrediendo lo dispuesto en los artículos 71 y 74 constitucionales; e) el Acuerdo Presidencial 399, constituye una forma de restricción del derecho a la educación, al permitir que se efectúen cobros a los alumnos a efecto de condicionar su inscripción en el ciclo escolar, violándose no sólo el derecho fundamental a la educación, en condiciones de igualdad, sino también, el principio de legalidad que informa el derecho tributario; f) la contribución especial, es una potestad que sólo puede ser hecha valer por el Congreso de la República, la norma del artículo 5 del Acuerdo Presidencial 399 indica que los Comités de Finanzas y los Supervisores del Ministerio de Educación pueden "fijar cualquier tipo de cuota o contribución", apropiándose potestades tributarias que, dentro del orden constitucional, son exclusivas del Congreso de la República; g) por lo anterior, las facultades conferidas para recaudar fondos (artículo 1 del acuerdo 399) y para fijar cualquier cuota o contribución (artículo 5 del Acuerdo 399), no se conforman con el texto constitucional, limitando y restringiendo el derecho fundamental a la educación y los principios de igualdad en la ley, legalidad, unidad presupuestaria, jerarquía normativa y, consecuentemente el de supremacía constitucional. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días al Presidente de la República de Guatemala, al Ministerio de Educación y al Ministerio Público. Se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio de Educación, por medio de su Ministra, licenciada Ana Francisca del Rosario Ordóñez Meda de Molina, expresó: a) en la actualidad existen legalmente los Comités Educativos -COEDUCAS- y las Juntas Escolares, creadas conforme el Acuerdo Gubernativo 327-2003 de veintinueve de mayo de dos mil tres, reformado por los Acuerdos Gubernativos 143-2005 y 60-2007; b) dichos Comités, así como las Juntas Escolares, tienen como objetivo prestar servicios educativos, y está integrado por ser un grupo de personas que trabajan en forma organizada para apoyar la descentralización de los recursos económicos en la prestación de los servicios de apoyo de los centros educativos públicos, y funcionan por medio de la suscripción de convenios de apoyo financiero-administrativo con el Ministerio de Educación, a través del Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo; c) los ingresos de las Juntas Escolares provendrán de la subvención del presupuesto del Estado, a través del Ministerio de Ecuación y los bienes que perciban de personas individuales y/o entidades públicas o privadas por medio de donaciones, siendo destinados los recursos exclusivamente para el beneficio del alumnado, por lo que no podrán desviarse para otros fines; d) por lo anterior, señala que al padre de familia no se le exige el pago de ninguna cantidad, toda vez que es el mismo Ministerio de Educación el que sufraga los recursos para lo mencionado, habiendo quedado relegados o han desaparecido los Comités de Finanzas que establece el Acuerdo Presidencial 399, por la eventual existencia de los Comités Educativos y las Juntas Escolares, los cuales desempeñan sus labores con el aporte presupuestario que reciben del Ministerio de Educación, y no son medios de cobros de ningún tipo de inscripción o acceso a la educación pública. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Presidente de la República no alegó. C) El Ministerio Público indicó que en el presente caso la inconstitucionalidad general solicitada debe ser declarada sin lugar, porque: a) si bien, el Estado es el garante de la educación, también lo es que los ciudadanos (padres de familia), atendiendo a los principios que informan la educación, deben de colaborar al desarrollo de la misma, por lo tanto, para que exista confiabilidad y mejores manejos de las recaudaciones escolares, se hizo necesaria la creación de un Comité de Finanzas, los cuales de conformidad con el artículo 9° del Acuerdo Presidencial 399, tiene responsabilidad mancomunada sobre los ingresos y egresos que se registren por las recaudaciones, la cuales deben ser previamente autorizadas por el Ministerio de Educación; b) la denuncia que efectúa el accionante, en cuanto al cobro que están efectuando algunas Escuelas, no es la Inconstitucionalidad General la vía idónea para ventilar dicha situación, ya que de darse cobros indebidos a los padres de familia e incluso a los educandos, éstos pueden instar a los órganos correspondientes a efecto de que se investiguen tales circunstancias; c) el Acuerdo Presidencial 399, en su primer considerando, indica "...que es necesario reglamentar las recaudaciones por concepto de refacción escolar y colectas especiales, que se hacen en los establecimientos educativos oficiales de la República, tanto para salvaguardar la honorabilidad de los planteles como satisfacción de los padres de familia..." atendiendo a las razones esenciales por la cuales fue creado el acuerdo impugnado, es preciso analizar que el significado de "colecta" se refiere a la recaudación de donativos voluntarios, generalmente para fines benéficos Diccionario de la Lengua Española-; d) los artículos 1° y 5° del Acuerdo Presidencial 399, no transgreden el artículo 239 de la Constitución, el cual contiene el principio de legalidad, toda vez que el acuerdo impugnado tiene como finalidad el reglamentar las recaudaciones por concepto de refacción escolar y colectas especiales que, se hacen en los establecimientos educativos oficiales de la República, no así la creación de impuestos como aduce el solicitante. Solicitó que al dictar sentencia se declare sin Jugar la inconstitucionalidad parcial promovida.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA

A) El accionante reiteró lo expuesto en su memorial de interposición de la presente acción de inconstitucionalidad y solicitó que se declare con lugar la misma. B) El Presidente de la República se apersonó, sin pronunciarse. C) El Ministerio de Educación no alegó. D) El Ministerio Público ratifica lo expuesto al evacuar la audiencia que por quince días se le confirió y solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada.

CONSIDERANDO

-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, por ello, debe conocer de las impugnaciones interpuestas contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general a las que se ha formulado reproche de inconstitucionalidad, total o parcial. Dentro de los principios fundamentales que informan al Derecho guatemalteco, se encuentra el de supremacía constitucional, que significa que en la cúspide del ordenamiento jurídico está la Constitución y ésta, como ley suprema, es vinculante para gobernantes y gobernados, de modo que entre dicha ley y las normas de inferior jerarquía debe existir completa compatibilidad.

En consecuencia, ante un planteamiento de inconstitucionalidad se debe proceder a estudiar, confrontar e interpretar las normas cuestionadas con las disposiciones constitucionales que el accionante denuncia vulneradas con el objeto de que, si se establece la existencia del vicio señalado, se declare que quedan sin vigencia y, por tanto excluidas del ordenamiento jurídico nacional.

-II-

En el presente caso, el Procurador de los Derechos Humanos, Sergio Fernando Morales Alvarado, promueve inconstitucionalidad de los artículos 1 y 5 del Reglamento de Recaudaciones de los Fondos en los Establecimientos Educativos Oficiales -Acuerdo Presidencial 399 del siete de diciembre de mil novecientos sesenta y ocho-, argumentando que los mismos vulneran los artículos 4o, 71, 74, 152, 154, 183, inciso e), 237 y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al promulgar el cobro de cuotas privativas, como un requisito previo para poder ser inscrito en el ciclo escolar correspondiente, está violando el acceso a la educación de las personas y crea tributos que representan una discriminación no razonable ni proporcional, contra los alumnos de escasos recursos, que no pueden pagar los cobros que se fijan de forma arbitraria e inconstitucional por los comités, allí regulados; además, la contribución especial, es una potestad que sólo puede ser hecha valer por el Congreso de la República, por lo que, las facultades conferidas para recaudar fondos (artículo 1 del acuerdo 399) y para fijar cualquier cuota o contribución (artículo 5 del Acuerdo 399), no se conforman con el texto constitucional, limitando y restringiendo el derecho fundamental a la educación y los principios de igualdad ante la ley, legalidad, unidad presupuestaria, jerarquía normativa y, consecuentemente, el de supremacía constitucional.

-III-

Previo al análisis correspondiente es oportuno señalar que en el Estado moderno los problemas jurídicos de la educación son esencialmente constitucionales, se les vincula en forma directa con la posibilidad de lograr un equilibrio entre dos factores jurídico-políticos, como son el derecho del ciudadano a la educación y la capacidad y obligación del Estado a proporciónala, conducirla y orientarla. La Constitución de Guatemala trata la educación dentro del contexto de los derechos sociales, orientados al bien común.

La educación es un derecho y uno de los servicios vitales que presta el Estado, ya que tiene relación directa con la erradicación de la pobreza y el desarrollo humano; es la herramienta esencial que permite la proyección social de la persona, la realización de sus derechos fundamentales, como el de igualdad al tener igualdad de oportunidades-, y es un instrumento fundamental para el progreso humano, social y económico del país. El desarrollo de la educación en la población es un fundamento del progreso de la ciencia y de la técnica, es condición de bienestar personal y social y provoca no solo prosperidad material sino intelectual y emocional; un pueblo educado, conoce, cumple y protege la ley y especialmente las garantías constitucionales, por ello, el derecho a la educación se ha ido configurando de manera constante, como un derecho básico en aquellos estados que han asumido su provisión como un servicio público prioritario. Estas razones, entre otras, inspiraron a los constituyentes a reconocer el derecho a la educación como un derecho fundamental y a establecer en el artículo 74 de la Constitución Política de la República de Guatemala que "La educación impartida por el Estado es gratuita." cuya finalidad es lograr el acceso de todas las personas al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura, y formar a todos en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia, entre otros. En apoyo a esta norma constitucional, el Pacto internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de tres de enero de mil novecientos setenta y seis coincide en acordar una tendencia casi universal hacia la enseñanza primaria y secundaria generalizada, accesible a todos.

Como derecho y como servicio público, la doctrina (como lo analizado por Katarina Tomasevski -Relatora especial de las Naciones Unidas para el derecho a la educación- en "Human rights obligations: making education available, accessible, acceptable and adaptable. Gothenbug, Novum Grafiska AB, 2001), ha entendido que la educación comprende cuatro dimensiones de contenido prestacional: a) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo; b) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema educativo, la eliminación de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde el punto de vista geográfico y económico; c) la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a las necesidades y demandas de los educandos y que se garantice continuidad en la prestación del servicio, y d) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe impartirse.

A este respecto esta Corte estima que la educación gratuita impartida por el Estado es un derecho constitucional prioritario y de desarrollo progresivo, que debe ser respetado y promovido, sin excepción alguna, por lo que, debe entenderse que las recaudaciones que se hagan por concepto de refacción escolar y colectas especiales, reguladas en el Acuerdo analizado, son con carácter de donativo, que en ningún caso pueden exigirse como condición para la admisión de un estudiante a un centro educativo público.

-IV-

El artículo 1 del Reglamento de Recaudaciones de los Fondos en los Establecimientos Educativos Oficiales -Acuerdo Presidencial 399 del siete de diciembre de mil novecientos sesenta y ocho-, al establecer que: En todos los establecimientos oficiales de preprimaria, primaria y media, deberá funcionar un Comité de Finanzas, encargado de cualquier recaudación de fondos que se haga en el plantel, integrado, como mínimo, por un presidente y un tesorero, ambos maestros del establecimiento...", únicamente está reglamentando la forma en que se va a integrar un comité de finanzas, para la administración y recaudación de las donaciones que se hagan, pero el artículo en sí, no impone ni crea la obligación de pagar una cuota fija al estudiante como prerrequisito para su inscripción; por lo que, a dicho artículo no puede refutársele las violaciones constitucionales que señala el accionante, y, en caso de que los agravios denunciados sean causados por su aplicación o errónea interpretación, la presente garantía no es la vía idónea para su impugnación.

En consecuencia, el artículo 1 objetado, al crear un comité de finanzas en cada establecimiento educativo oficial para optimizar el manejo de los donativos que recaude, no viola los artículos 4°, 71, 74. 152, 154, 183, inciso e), 237 y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, debiendo así declararse.

-V-

Se denuncia de inconstitucional el artículo 5° del Reglamento de Recaudaciones de los Fondos en los Establecimientos Educativos Oficiales -Acuerdo Presidencial 399 del siete de diciembre de mil novecientos sesenta y ocho- al establecer que "...Para fijar cualquier cuota o contribución, deberá contarse previamente con la autorización del Ministerio de Educación, la cual la otorgará en la ciudad capital los supervisores técnicos departamentales o de distrito escolar correspondiente..." (El resaltado no aparece en el texto original). El Diccionario de la Real Academia Española trae como dos de las acepciones de la palabra fijar "Hacer fijo o estable algo. Determinar, limitar, precisar, designar de un modo cierto;", es decir que denota imperatividad; por su parte, la palabra cuota se refiere a la "Parte o porción fija y proporcional. Cantidad que se paga regularmente a asociaciones, comunidades, seguridad social, etcétera.", siendo una cantidad proporcional de dinero que se aporta; y contribución es la "Acción y efecto de contribuir. Cuota o cantidad que se paga para algún fin, y principalmente la que se impone para las cargas del Estado.", entendiéndose contribución como un sinónimo de impuesto.

A juicio de esta Corte, de conformidad con el artículo 74 constitucional, cuando el Artículo 5º analizado usa las dicciones "fijar, cuota o contribución", lo hace asignando a un comité y al Ministerio de Educación, una función que corresponde con exclusividad al Congreso de la República, como es la de establecer una contribución especial imponible al usuario de un servicio público que por imperativo constitucional debe ser gratuito. De la sola lectura del artículo 5° del Acuerdo relacionado se evidencia la existencia legal de una cuota o contribución especial que, al fijarse, se entiende obligatoria, otorgando a los establecimiento educativos oficiales y al Ministerio de Educación una facultad de imposición de contribución especial, violando disposiciones constitucionales, como el artículo 74, en cuanto a que la educación impartida por el Estado es gratuita, y el principio de legalidad, contenido en el artículo 239.

Es por las razones mencionadas que se deduce la inconstitucionalidad del artículo 5º del Reglamento de Recaudaciones de los Fondos en los Establecimientos Educativos Oficiales -Acuerdo Presidencial 399 del siete de diciembre de mil novecientos sesenta y ocho-, y su procedencia debe declararse.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; y 115, 133, 143, 146, 148, 163, inciso a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO