EXPEDIENTE 2174-2005

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MARIO PÉREZ GUERRA, QUIEN LA PRESIDE, GLADYS CHACÓN CORADO, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, ROBERTO MOLINA BARRETO y ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE Guatemala, seis de noviembre de dos mil siete

Se tiene a la vista para dictar sentencia el planteamiento de inconstitucionalidad general total del Acuerdo emitido por la Corporación Municipal de Pastores del departamento de Sacatepéquez, contenido en el punto tercero del acta treinta y seis guión dos mil cuatro (36-2004) de fecha diecinueve de julio de dos mil cuatro promovido por la entidad Telglob, Sociedad Anónima. La solicitante actuó con el auxilio de los abogados Juan Francisco Capuano Enríquez, Juan Carlos Alvizúrez Salguero e Ivonne Dayonara Rodríguez Cordón.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:
Lo expuesto por la solicitante se resume: a) engaño y fraude de ley: denuncia la emisión del acuerdo impugnado como fraude de ley por la aparente legalidad al invocar una facultad concedida por el artículo 35 inciso n) del Código Municipal, disfrazando una exacción ilegal, al emitir un impuesto sin tener facultad para ello, justificándose su emisor en que los bienes municipales de uso común o no, son utilizados indistintamente por Empresas Mercantiles, instalando infraestructura y mobiliario en áreas de propiedad municipal, prestando diferentes servicios con fines de lucro, sin que éstos paguen renta alguna; por lo que establece en su artículo 1º renta por el uso del área pública, que deberá de ser cancelada por todas aquellas personas individuales o jurídicas que con fines de lucro presten servicios instalando infraestructura o mobiliario urbano y rural en el área pública de señalar la generalidad y amplitud del presente supuesto, así como la unilateralidad impositiva de la obligación del pago de dicha renta, características concordantes con aquellas que revisten una obligación tributaría y no una obligación civil Por ello, denuncia que el fraude a la ley puntualizado es porque con el ejercicio de una facultad reglada en ley, el Concejo Municipal de Pastores disfrazó como renta-tasa-servidumbre onerosa, lo que realmente es un arbitrio-impuesto, violándose el artículo 54 de Constitución Política de la República de Guatemala, en cuanto a que los funcionarios públicos son responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella; b) violación al principio de legalidad en materia tributaria: la prohibición para crear impuestos-arbitrios por otras autoridades que no sea el Congreso de la República, establecida en los artículos 171 literales a) y c) y 239 de a Constitución Política de la República de Guatemala, se ve transgredida al crearse -mediante la nominación de renta o tasa y que luego llama servidumbre onerosa- un arbitrio-impuesto. Dicha obligación no puede ser considerada una tasa (como lo menciona el primer considerando del acuerdo impugnado y en su artículo 4º) ya que la misma no es una contraprestación a un servicio directo prestado por la Municipalidad, sino que el hecho generador es el simple uso de las áreas públicas, Las municipalidades solamente tienen potestad legislativa para decretar tasas específicas por cada servicio público municipal que presten a los usuarios, como pago éste cuya prestación se demanda voluntariamente por el interesado; tomando como base los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de dichos servicios, así como poder adaptar o modificar el importe de aquellas recurriendo a un procedimiento sencillo, expedito, interno, conforme lo requirieran las variantes económicas de los costos y las necesidades del municipio, sin acudir a un órgano estatal externo y político como el Congreso de la República Igual libertad se le permite en cuanto a las rentas en el artículo 35 literal n) del Código Municipal pero con esta libertad, no se puede crear un arbitrio o impuesto. No obstante, las tasas carecen en nuestro medio jurídico fiscal de una naturaleza propiamente tributaria, se encuentran sometidas a los principios de legalidad, equidad y justicia que rigen en esta materia debido a que el artículo 255 de la ley Fundamental establece que la captación de recursos de parte del municipio debe ajustarse a lo previsto en el artículo 239 Ibid, norma que establece aquellos principios para los tributos. Entonces, en nuestro sistema, la tasa no es un impuesto, sino una contribución o un pago en dinero por un servicio público determinado, individualizado, que requiere el administrado y presta el Estado o las municipalidades. En cambio, en los impuestos, el objetivo del Estado es obtener recursos para el cumplimiento general de sus fines, tal y como lo preceptúa el artículo 9 del Código Tributario. De esa cuenta, una tasa se convierte en arbitrio, y por ende en impuesto, cuando no está estructurada como retribución o como pago, por un servicio público municipal que reciba como contraprestación de modo inmediato, concreto, real, efectivo e individualizado el particular que lo requiere; como en el presente caso, que el acuerdo impugnado disfraza como renta-tasa una exacción que realmente es un arbitrio-impuesto, violando el principio de legalidad nullum tributum sine lege establecido en los artículos 171 literales a) y c) de la Ley Matriz, reiterado en el artículo 239 constitucional; c) violación al derecho de libertad de contratación y al derecho de libertad de industria, comercio y trabajo: la relación que surge del acuerdo impugnado carece por completo de elementos propios del contrato de arrendamiento, tales como el plazo y el acuerdo de voluntades; por lo que la naturaleza civil de tal renta es inexistente. La libertad de contratación auque no esté regulada taxativamente en la Carta Magna, es un derecho inherente a la persona humana, lo cual se reconoce -numerus apertus- en el artículo 44 de la Constitución Política de la República de Guatemala que establece que los derechos y garantías que otorga, no excluyen otros que, aunque no figuren expresamente en ella, son inherentes a la persona humana. Además, dicha imposición contractual viola el derecho a la libertad de industria, comercio y trabajo, establecido en el artículo 43 constitucional, ya que el artículo 1º del acuerdo impugnado al establecer pagos confiscatorios y exacciones ilegales (tasas-impuestos disfrazadas de rentas) a las entidades de telecomunicaciones y de distribución de televisión por cable (fuera de las establecidas en la ley que rige el acto como lo son la Ley General de Telecomunicaciones y la Ley del Cable) coarta el giro ordinario comercial de tales entidades y por ende, coarta la libertad de industria y de comercio, por tal motivo es inconstitucional. d) violación al principio de supremacía constitucional: el principio de supremacía constitucional está garantizado por los artículos 175 y 204 de la Carta Magna, el cual implica que la norma superior impone la validez y el contenido de la inferior Es principio constitucional, en materia de emisión de leyes, el respeto a la jerarquía, normativa o material, que cada una de ellas tiene respecto de otras, que no puede alterarse sin riesgo de caer en causa de nulidad mediante el control de su constitucionalidad. En el presente caso, es evidente como el ente emisor de la normativa impugnada, haciendo caso omiso y transgrediendo el artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones y el artículo 7º de la Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable, pretende cobrar la supuesta renta municipal por el uso de las áreas públicas, con base en otro presupuesto, tal como lo establece el artículo 1º del acuerdo impugnado, norma de rango inferior a las citadas. Además transgrede la limitante establecida por el legislador en el artículo 72 del Código Municipal, en cuanto a la forma de fijar el monto de las tasas por los servicios públicos municipales que presta el municipio con fundamento exclusivamente en el costo de operación, calidad y cobertura, estipulada con el propósito de evitar el abuso de poder y el cobro de sumas desproporcionadas y lucrativas por los servicios públicos municipales, tal como el artículo 4º del acuerdo impugnado pretende cobrar una tasa del trescientos por ciento. La determinación del valor de una tasa va intrínsecamente ligada a la prestación de un servicio público municipal y debe fijarse atendiendo al costo del mismo y con miras a mejorarla calidad y cobertura de dicho servicio según lo ordena el artículo 72 de marras y por lo tanto al pretender fijar el monto de la "renta-tasa" por el uso de las áreas públicas tomando en cuenta una tabla tipo "indexada". De esa cuenta, se violan los artículos invocados por medio de una disposición de rango inferior, lo cual atenta contra la jerarquía normativa intrínseca en el principio de la supremacía constitucional establecido tanto en el artículo 175 como en el 204 de la Constitución Política de la República de Guatemala; e) violación a la prohibición de doble tributación: en el caso bajo análisis, de advertirse la existencia de un fenómeno tributario, la utilización de la vía pública para la prestación del servicio de televisión por cable, ya está considerado corno hecho generador de arbitrio e impuestos al tenor del artículo V, 9º literal a) y i 6 de la Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable. Por ello, la supuesta tasa que pretende establecer el artículo 1º del acuerdo impugnado, como cobro por infraestructura que precisamente utilizan las empresas de cable para prestar sus servicios tales, tiene como fundamento el mismo hecho generador que el establecido en los artículos citados, lo cual encuadra perfectamente en la doble tributación y por ende transgrede el precepto constitucional referente a esa prohibición. La doble o múltiple tributación se tipifica cuando un mismo contribuyente está sometido al pago de más de un impuesto, de igual naturaleza, por el mismo hecho generador, por idéntico período, aplicado por más de un ente político. Así deviene inconstitucional el rubro indicado en el artículo 1º del acuerdo impugnado por transgredir la prohibición de la doble tributación establecida en el artículo 243 de la Carta Magna. f) inconstitucionalidad derivada: del análisis anterior se evidencia la inconstitucionalidad de los artículos 1º y4º denunciados, por lo que los artículos 3o y 5o, (no así el artículo 2º porque no está contemplado) del acuerdo sub litis, son inconstitucionales por derivación, es decir, se sustentan en un articulado previo carente de validez constitucional y que al quedar sin efecto alguno, devienen inconstitucionales, o sea que el vicio de inconstitucionalidad que afecta a los artículos 1º y 4º del acuerdo impugnado se extiende a los 3º y 5º, pues lo accesorio sigue la suerte de lo principal. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD
No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de Pastores del departamento de Sacatepéquez, al Congreso de la República y al Ministerio Público, Se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES
A) El Congreso de la República se limitó a expresar que al momento de evacuar la vista que para el efecto se señale en el proceso de inconstitucionalidad, se pronunciaría sobre el fondo de la acción. Solicitó que se tenga por evacuada la audiencia conferida. B) El Concejo Municipal de Pastores del departamento de Sacatepéquez alegó: a) no está de acuerdo con lo argumentado por la entidad solicitante respecto a que mediante el Acuerdo impugnado se busca "disfrazar" la fijación de un impuesto, ya que en su artículo 1º claramente indica que se establece una "renta trimestral" por la utilización de áreas de uso común o no, para todas aquellas personas individuales o Jurídicas que prestan sus servicios con fines de lucro, instalando infraestructura o mobiliario en área pública del municipio de Pastores del departamento de Sacatepéquez; b) asimismo, considera que en la emisión del punto tercero del acta 36-2004, en el cual se encuentra contenido el Acuerdo cuestionado, sí se cumplió con la debida observancia del principio de legalidad que se traduce en este caso en el principio de "nullum tributum sine lege", en virtud de que su creación fue justificada en los distintos apartados considerativos del mismo; y, además en su parte dispositiva taxativamente se exterioriza la facultad legal que le confiere el artículo 35 literal n) del Código Municipal de "fijar rentas de los bienes municipales sean éstos de uso común o no"; c) el Acuerdo cuestionado no viola el derecho de libertad de contratación y de libertad de industria, comercio y trabajo como aduce la entidad solicitante, ya que no es necesaria una relación contractual para la determinación de la renta establecida, ya que ello sólo es aplicable cando se trate de "bienes nacionales de uso no común o propiedades privadas", supuestos que no concurren en el presente caso, puesto que se trata de "bienes de uso común", con respecto a los cuales no existe ninguna obligación legal de realizar un negocio jurídico determinado para fijar una renta; d) con la emisión del Acuerdo atacado de inconstitucional no se incurrió en violación al principio de supremacía constitucional, ya que la propia Ley Suprema del país promulga el reconocimiento de la autonomía municipal, que se traduce en la facultad que se le atribuye al Concejo Municipal para ejercer el gobierno del municipio, velar por la integridad de su patrimonio y administrar el mismo, mediante la fijación de rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, tal como lo dispone la literal n) del artículo 35 del Código Municipal; e) respecto de la violación a la prohibición de doble tributación, considera que ésta es inexistente, ya que a través del Acuerdo impugnado no se estableció un "impuesto" -como se pretende hacer ver-, sino que se fijó una "renta" para el uso de bienes municipales de uso común; es decir, que la Municipalidad, como propietaria de los bienes públicos que se encuentran ubicados en su jurisdicción, posee la irrestricta facultad legal de determinar y fijar el pago de una renta por el uso que una persona -individual o jurídica- pretenda hacer de los mismos, por lo que no es cierto lo sostenido por el interponente que sólo el Congreso de la República cuenta con tal facultad; f) por último, estima que no existe "inconstitucionalidad derivada" argumentada por la sociedad interponente, ya que el contenido integro del Acuerdo impugnado se encuentra en armonía con el ordenamiento jurídico positivo y vigente del país, por lo que resulta improcedente pretender la declaratoria de inconstitucionalidad bajo el argumento de que lo accesorio sigue la suerte de lo principal. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad promovida. B) El Ministerio Público manifestó: a) del estudio de las normas contenidas en el Acuerdo impugnado, se advierte que las cantidades dinerarias que en él se establecen y cuyo cobro se pretende efectuar en concepto de renta o tasa, no conllevan la prestación efectiva de determinado servicio que la Municipalidad de Pastores deba suministrar a las personas que paguen dichos montos; es decir, que no se establece ninguna contraprestación en forma individual y concreta a la persona quien efectúa el pago; por tal razón, se estima que las exacciones creadas por el Acuerdo cuestionado constituyen arbitrios, el cual sólo puede ser decretado por el Congreso de la República a solicitud de una municipalidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 35 literal o) del Código Municipal; b) por consiguiente, la Municipalidad de Pastores del departamento de Sacatepéquez no tiene facultad para crear el impuesto a que se refiere el acuerdo impugnado, por lo que resulta Inconstitucional al violar los artículos 171 litera] a) y c), 239 y 255 de la Constitución, que establecen como único Organismo para decretar impuestos al Congreso de la República Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA
A) La entidad solicitante no alegó. B) El Congreso de la República indicó que por no ser las normas impugnadas producto de la directa actividad legislativa, se atiene a las constancias que en el proceso constitucional se aporten y a las consideraciones jurídicas que sobre el asunto haga la Corte de Constitucionalidad, como único Tribunal facultado para resolver este tipo de planteamientos. Solicitó que se dicte la resolución que en derecho corresponda C) El Ministerio Público reiteró los argumentos expuestos al evacuar la audiencia que se le confirió y solicitó que se declare con fugar la acción de inconstitucionalidad planteada D) El Concejo Municipal de Pastores del departamento de Sacatepéquez no alegó.

CONSIDERANDO

-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ella, la de conocer en única instancia de las impugnaciones interpuestas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas de inconstitucionalidad total o parcial, material o de origen. El control de constitucionalidad no se constriñe a la ley strictu sensu, sino que abarca todo tipo de disposiciones generales con pretensión de formar parte del conjunto normativo de la nación.

Con el objeto de mantener el principio de supremacía constitucional que sujeta a la ley fundamental el resto de la normativa legal, es potestad de esta Corte declarar la nulidad de aquellas disposiciones normativas que carezcan de concordancia con el texto supremo.

-II-

En el caso bajo estudio, la entidad Telglob, Sociedad Anónima impugna de inconstitucionalidad total el Acuerdo emitido por la Corporación Municipal de Pastores del departamento de Sacatepéquez, contenido en el punto tercero del acta treinta y seis guión dos mil cuatro (36-2004) de fecha diecinueve de julio de dos mil cuatro, el cual fija cobros por concepto de renta trimestral por el uso de bienes municipales para la instalación de infraestructura o mobiliario urbano, que hagan personas individuales o jurídicas con fines de lucro. Estima la accionante que lo aprobado con el nombre de tasa municipal renta trimestral o servidumbre onerosa, no responde a tales denominaciones, sino que se trata de verdaderos arbitrios, los cuales únicamente puede decretar el Congreso de la República y no una corporación municipal, por lo que denuncia: a) engaño y fraude de ley por la aparente legalidad al invocar una facultad concedida por el artículo 35 inciso "n" del Código Municipal; b) violación al principio de legalidad en materia tributaría establecido en los artículos 171 literales "a y c" y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala; c) contravención al derecho de libertad de contratación como un derecho inherente a la persona humana, conforme el artículo 44 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque la naturaleza civil de tal renta es inexistente, y al derecho de libertad de industria, comercio y trabajo establecido en el artículo 43 constitucional, por crearse pagos confiscatorios y exacciones ilegales que coarta el giro ordinario comercial de las entidades de telecomunicaciones y de distribución de televisión por cable; d) quebrantamiento del principio de supremacía constitucional, garantizado por los artículos 175 y 204 de la Carta Magna, por hacerse caso omiso y transgrediendo los artículos 25 de la Ley General de Telecomunicaciones y 7º de la Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales vía Satélite y su Distribución por Cable; e) inobservancia a la prohibición de doble tributación, porque de advertirse la existencia de un fenómeno tributario, la utilización de la vía pública para la prestación del servicio de televisión por cable, ya está considerado como hecho generador de arbitrio e impuestos al tenor del artículo 7º, 9º literal "a" y 16 de la Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable; f) inconstitucionalidad derivada, pues los artículos de carácter accesorio siguen la suerte de los principales.

-III-

Para determinar las violaciones que denuncia la accionante, se debe establecer la naturaleza jurídica de la exacción establecida en la normativa cuestionada de inconstitucionalidad, para comprobar si se trata de una tasa municipal o de un arbitrio, en virtud de ser facultades reguladoras de entes distintos. Es indiscutible que a tenor de los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, los municipios tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, debiendo, las respectivas corporaciones municipales procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestación de servicios a los vecinos; sin embargo, tal captación -sentencia el precepto constitucional debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a las necesidades de los municipios. La citada norma constitucional establece que corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar las bases de recaudación, especialmente las siguientes: a) el hecho generador de la relación tributaría; b) las exenciones; c) el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria; d) la base imponible y el tipo impositivo; e) las deducciones, los descuentos, reducciones y recargos; y f) las infracciones y sanciones tributarias. Son nulas ipso jure las disposiciones, jerárquicamente inferiores a la ley, que contradigan o tergiversen las normas legales reguladoras de las bases de recaudación del tributo. Las disposiciones reglamentarías no pueden modificar dichas bases y se deben concretar a normar lo relativo al cobro administrativo del tributo y establecer los procedimientos que faculten su recaudación. Este último precepto, se fundamenta en el principio de legalidad en materia tributaría el cual exige que la creación de impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales sea una función pública asignada exclusivamente Organismo Legislativo.

Como los tributos son prestaciones generalmente en dinero exigidas por el Estado a los ciudadanos con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines, el Código Tributario determina como clases de tributos; los impuestos, arbitrios, contribuciones especiales y contribuciones por mejoras. El impuesto lo define como el tributo que tiene como hecho generador, una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente; y el arbitrio, como un impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades; de ahí que, un arbitrio; es un tributo que tiene como hecho generador una actividad municipal general, pero no relacionada concretamente con el contribuyente.

En cuanto a las tasas, cuya creación si es competencia de las corporaciones municipales, esta Corte ha acogido reiteradamente el concepto que la define como la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios. De ese concepto se deduce que las principales características de las tasas son: a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, aunque no se haga uso del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados sólo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio.

El Acuerdo sub litis fija cobros dinerarios, "...por concepto de renta trimestral sobre las áreas de uso común o no, para todas aquellas personas individuales o jurídicas que con fines de lucro prestan servicios instalando infraestructura o mobiliario urbano en el área pública...", y una tasa municipal en caso de autorizarse construcciones o adiciones nuevas. El ente emisor de la normativa cuestionada se fundamentó en que empresas mercantiles instalan la infraestructura y el mobiliario mencionado para prestar diferentes servicios con fines de lucro, en los bienes municipales de uso común o especial, sin que éstos paguen renta por el uso del área pública, porque no se había establecido renta alguna o servidumbre onerosa sobre la vía pública, por lo que consideró necesario establecer una renta sobre el uso de dichos bienes. De esa cuenta, esta Corte advierte que el contribuyente de tales pagos no obtiene ningún servicio público municipal, ni recibe a cambio una prestación cierta, lo que aleja dicha imposición de la naturaleza que reviste la tasa, pues ésta es una relación de cambio en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe, recibir como contraprestación un determinado servicio público como lo ha pronunciado este Tribunal en otros fallos en impugnaciones similares a la presente (Sentencias de 31 de agosto de 1995 y 20 de junio de 1996. Expedientes 259-93 y 533-95. Gacetas 37 y 40); tampoco puede generarse contrataciones administrativas o licencia por medio de dicho Acuerdo que genere la obligación de pagar una renta por el uso o goce de los bienes mencionados.

Por lo anterior, se concluye que el Acuerdo objetado contraviene lo preceptuado en los artículos 239 y 255 de la Constitución, pues vulnera el Principio de Legalidad Tributaria, toda vez que la creación del tributo que en ella se regula, compete en forma exclusiva al Congreso de la República, Tal incongruencia con el texto constitucional determina la nulidad ipso jure de la totalidad de tal conjunto de disposiciones municipales, por lo que debe resolverse en el sentido.

LEYES APLICADAS:

Artículos citados y, 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República; 1º, 3º, 5º, 6º, 7º, 133, 137, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

POR TANTO: