EXPEDIENTE 249-2004

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MARIO PÉREZ GUERRA, QUIEN LA PRESIDE, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, ROBERTO MOLINA BARRETO, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, JORGE MARIO ALVAREZ QUIRÓS, CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA E HILARIO RODERICO PINEDA SÁNCHEZ; Guatemala, catorce de junio de dos mil siete.

         Se tiene a la vista para dictar sentencia, el planteamiento de inconstitucionalidad general parcial del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 23-2004 del Presidente de la República, promovido por Oscar Mérida Hernández. El solicitante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Rafael Humberto Garavito Gordillo y Julio César Solares Castillo.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: el artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 23-2004 del Presidente de la República vulnera los artículos 171, literal c), 175 y 239, párrafos primero y final, de la Constitución Política de la República de Guatemala, debido a que modifica en un cinco y un quince por ciento, dependiendo de la posición arancelaria, los derechos arancelarios a la importación de la carne y despojos comestibles de gallo o gallina, frescos, refrigerados o congelados. Asegura que al acordar la referida modificación, el Presidente de la República, infringió los principios constitucionales de jerarquía normativa y de legalidad consagrados en la Constitución, pues dispone lo relativo a un arancel, no obstante que, siendo éste un impuesto, su creación, modificación o derogación corresponde únicamente al Congreso de la República. Asegura que la Corte de Constitucionalidad ya ha emitido pronunciamiento respecto de que a los aranceles les asiste la naturaleza de impuesto, criterio que se encuentra asentado, entre otras, en la sentencia de trece de agosto de dos mil dos, dictada por la Corte de Constitucionalidad en el expediente novecientos setenta y siete dos mil uno (977-2001). Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

A) En resolución del diecinueve de febrero de dos mil cuatro, se decretó la suspensión provisional del artículo impugnado. B) Se confirió audiencia por quince días al Presidente de la República de Guatemala, al Congreso de la República, al Ministerio de Finanzas Públicas, al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación al Ministerio de Economía y al Ministerio Público. C) Oportunamente, se señaló día y Hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio de Economía expuso: a) al cobrar vigencia el Convenio sobre el Régimen Aduanero Centroamericano <el diecisiete de septiembre de mil novecientos ochenta y cinco>, se logró satisfacer una de las necesidades más imperantes en el Mercado Centroamericano, que era la de dotar al Arancel Centroamericano de Importación de la flexibilidad indispensable para su aplicación. Antes de que eso ocurriera, toda modificación de derechos arancelarios a la importación debía, incorporarse en Protocolos al Convenio Centroamericano de Gravámenes a la Importación, pero la negociación, suscripción, aprobación legislativa, ratificación y depósito de éstos, conllevaba lapsos de tiempo muy extensos, que perjudicaban el avance del proceso de integración económica; b) el capitulo VI del Convenio relacionado, que se refiere a la "Modificación de los Derechos Arancelarios a la Importación y Medidas Complementarias", desarrolla la aludida flexibilidad, facultando, en el artículo 22, al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, para acordar modificaciones de los derechos a la importación dentro de los límites enunciados en el artículo 23 de dicha norma. Los citados artículos permiten compatibilizar la urgencia de una mayor flexibilidad del manejo del arancel. Es así que el Arancel indicado, fue aprobado por las respectivas Asambleas Legislativas, permitiendo éstas su modificación por el Consejo sin rebasar los márgenes autorizados; c) en uso de las facultades que le confiere el artículo 23 del Convenio, el Consejo emitió las resoluciones setenta y tres - dos mil uno y setenta y cuatro - dos mil uno (73-2001 y 74-2001) autorizando a los países miembros del Mercado Común Centroamericano para modificar los aranceles de los productos arancelizados en la Organización Mundial de Comercio; d) resulta incompatible con la intención de flexibilizar el arancel que animó a los Estados miembros del Mercado Común Centroamericano, al suscribir el Convenio relacionado, que la modificación de los derechos arancelarios a la importación para establecer un contingente arancelario requiera la promulgación de una ley, que luego tendría que ser sometida a la aprobación o rechazo del Consejo de Ministros de integración Económica; e) la ejecución de los tratados y convenios internacionales, así como el diseño de la política arancelaria por parte del Organismo Ejecutivo, a través del Ministro de Economía, requiere de la mayor flexibilidad posible, para la aplicación de cláusulas de salvaguardia, imposición de derechos antidumping y otras medidas que deben adoptarse en defensa de los intereses nacionales y del consumidor. Por las razones anteriores, el Presidente, al emitir el Acuerdo impugnado, actuó de conformidad con sus facultades por lo que solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Presidente de la República indicó: a) el Acuerdo impugnado fue emitido de conformidad 183, inciso e), de la Constitución Política de la República; b) el accionante menciona que el Acuerdo objetado viola el contenido en los artículos 171 literales a), b), y c), 175 y 239 de la Constitución; sin embargo, no señala en que consiste dicha contravención. Se limita únicamente a citar sentencias de la Corte de Constitucionalidad en las que se ha efectuado la diferencia impuesto y arancel y se ha dicho que según nuestra legislación el impuesto y el arancel deben ser emitidos por el Congreso de la República; c) el Arancel Centroamericano de Importación forma parte del Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, el cual está establecido en el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, que es un Convenio debidamente aprobado y ratificado por Guatemala, por lo que el arancel objeto de la presente inconstitucionalidad no es parte del Derecho interno, sino que pertenece al ordenamiento jurídico comunitario reconocido en nuestra Constitución; d) la Constitución Política de la República, en sus artículos 150 y 151; reconoce jurídicamente las decisiones del Consejo Arancelario, adoptadas dentro del marco del Convenio Arancelario, por lo que los Acuerdos emitidos por el Organismo Ejecutivo son legales y, por consiguiente, deberán surtir efectos para los Estados parte, por estar contemplado dicho efecto dentro de un comportamiento administrativo; e) advierte que el postulante no cumplió con efectuar el planteamiento de su acción, de conformidad con el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Asegura que para que el planteamiento resultara adecuado, el accionante debió consignar un capítulo especial que pudiera subdividirse en apartados, en los que se expresara en forma razonada y clara, los motivos jurídicos en que descansa cada una de las impugnaciones. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. C) El Ministerio de Finanzas Públicas manifestó: a) el Estado de Guatemala suscribió y convirtió en ley de la República, el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, por medio del cual se creó el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano y, como producto de éste, se facultó al Consejo de Ministros de Integración Económica -COMIECO- a crear, modificar y fijar aranceles para la importación de productos. Dicho Convenio fue aprobado por el Congreso de la República el diecisiete de septiembre de mil novecientos ochenta y cinco, quedando satisfecha una de las necesidades más importantes del Mercando Común Centroamericano, tal como era la de dotar al Arancel Centroamericano de Importación de la flexibilidad indispensable para su aplicación. Con ello se superó el obstáculo que se presentaba anteriormente y que imponía la necesidad de agotar una serie de fases administrativas que absorbían lapsos de tiempo prolongados; b) el Acuerdo impugnado no viola los artículos constitucionales que se denuncian infringidos, pues fue emitido con observancia del principio de legalidad y con fundamento en lo que establece el artículo 1º constitucional que establece que el Estado se organiza para garantizar el bien común; c) el Arancel a la importación es una herramienta básica fundamental para el desarrollo de las relaciones comerciales internacionales de un país y Guatemala no puede ser la excepción. Asegura que la flexibilidad en el manejo de dicha materia, es la que permite que el Organismo Ejecutivo, por medio del Ministerio de Economía, tome decisiones como la que ahora se señala de inconstitucional; d) de conformidad con el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, el Ministerio de Economía de cada país miembro está facultado para modificar los aranceles en casos corno el que ahora se impugna. Al emitirse el Acuerdo Gubernativo impugnando, el arancel de carne y despojos comestibles de aves frescos y refrigerados con un arancel de cinco por ciento (5%) y quince por ciento (15%) según la posición arancelaria, se beneficia a todos aquellos que adquieran dicho producto a un precio justo. Asegura que pese a que el fisco no adquiere ingresos mayúsculos por dicho concepto, se cumple con uno de los objetivos primordiales del Estado. Asegura que el Organismo Ejecutivo está facultado para emitir disposiciones como la impugnada, quedando sujetas tales decisiones a la aprobación o el rechazo del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano; e) el hecho de haberse suspendido provisionalmente el Acuerdo Gubernativo relacionado producirá en la economía nacional un alza en el precio de aquél producto y propiciará una triangulación en su internación a Guatemala, es decir, dicha mercadería será internada a Honduras o a El Salvador, posteriormente a Guatemala, sin pago alguno, fomentando con ello el contrabando, en perjuicio del fisco y del pueblo de Guatemala. Solicitó que se declare sin lugar la acción planteada. D) El Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación indicó que la acción planteada carece de fundamentación por lo que debe ser desestimada. E) El Congreso de la República expresó: a) la acción intentada únicamente se limita a proporcionar definiciones doctrinarias sobre algunos términos, y a recapitular fallos de la Corte de Constitucionalidad, sin indicar en forma clara y concreta porqué se viola el orden constitucional; b) el Acuerdo impugnado fue emitido de conformidad con el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, cuyo Anexo "A" contiene el Arancel Centroamericano de Importación. El Presidente de la República, al emitirlo, actuó en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 32, literal c), de la Ley del Organismo Ejecutivo; por tal razón no se advierte que al emitir el citado Acuerdo se hubieran invadido las facultades del Organismo Legislativo. Solicitó que se declare sin lugar la acción. F) El Ministerio Publico manifestó que el Acuerdo Gubernativo impugnado constituye una norma que modifica los Aranceles de importación correspondientes a las fracciones arancelarias, de tal forma que su artículo 2 no viola ni exacerba los artículos 171, literal c), 175 y 239 de la Constitución, pues ese mismo Texto Supremo, en su artículo 150, establece que Guatemala como parte de la comunidad centroamericana, debe adoptar las medidas adecuadas para llevar a la práctica, en forma parcial o total, la unión política o económica de Centroamérica. A ese respecto la Corte de Constitucionalidad a afirmado que "El derecho comunitario que se perfila a los finales del Siglo XX no sólo admite sino estimula a la perfección de acuerdos internacionales que progresen de la cooperación a la integración de las naciones.". Entre tales acuerdos puede citarse el Decreto Ley 124 - 84 que ratificó el Convenio sobre el Régimen Arancelario Aduanero Centroamericano, que en sus artículos 6 y 24 faculta al Presidente de la República a "modificar disposiciones (arancelarias)... sin más trámite que la emisión del Acuerdo o Decreto del Poder u Organismo Ejecutivo". Solicita que se dicte la sentencia que en derecho corresponde.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El solicitante ratificó los argumentos expuestos en su escrito inicial de la acción y solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad promovida. B) El Congreso de la República, el Ministerio de Economía, el Ministro de Agricultura Ganadería y Alimentación y el Ministerio Público reiteraron los argumentos vertidos en los escritos mediante los cuales evacuaron la audiencia por quince días que les fuera conferida y solicitaron que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. C) El Ministerio de Finanzas Públicas reiteró su desacuerdo con lo manifestado por el interponente de la presente acción, pues el Presidente de la República sí está facultado para emitir acuerdos como el objetado, ello de conformidad con lo que establece el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, que creo el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano y, como producto de éste, se facultó al Consejo de Ministros de Integración Económica a crear y modificar aranceles para la importación de productos. Ese Convenio fue aprobado por el Congreso de la República el diecisiete de septiembre de mil novecientos ochenta y cinco. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. D) El Presidente de la República solicitó que se emita la sentencia que en derecho corresponde.

CONSIDERANDO

---I---

         La inconstitucionalidad de leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general es la institución procesal constitucional que viabiliza en el ámbito guatemalteco el control directo, abstracto y reparador de constitucionalidad, sobre las normas infra - constitucionales que conforman el ordenamiento jurídico,

         Sin embargo, resulta necesario puntualizar que los alcances de su planteamiento tienen como límite natural los postulados que rigen el derecho internacional público, por cuanto en el plano de las relaciones entre Estados las manifestaciones de voluntad válidamente producidas de acuerdo a los cánones previstos para el efecto, así como los instrumentos normativos cuya positividad derive de ellas, solamente pueden ser privados de su eficacia de acuerdo a los mecanismos y condiciones propios de esa área del Derecho, y no por medio de la aludida garantía constitucional. En todo caso, pueden ser objeto de cuestionamiento por esta vía las disposiciones emanadas de los organismos del Estado cuyo asidero legal radique en previsiones de carácter supranacional, en la medida en que aquellas se aparten de lo establecido en éstas últimas, pues, de ser así, se produciría una extralimitación en el ejercicio del poder público, lo cual redundaría en indirecta inobservancia del texto constitucional. En tanto esto último no suceda, la legitimidad de tales preceptos no se ve afectada.

---II---

Los Estados contemporáneos se encuentran inmersos en una dinámica de relaciones internacionales de la que eventualmente surge la identificación de problemáticas y objetivos comunes con otros países, lo que, a su vez, deriva en la generación de instancias de diálogo y cooperación -traducidos finalmente en iniciativas de celebración de acuerdos, tratados o convenios bilaterales o multilaterales de trascendencia jurídico-política-. En ese orden de ideas, se encuentra establecido en el artículo 149 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que ésta desarrolla sus relaciones con otros Estados "de conformidad con los principios, reglas y prácticas internacionales con el propósito de contribuir al mantenimiento de la paz y la libertad, al respeto y defensa de los derechos humanos, al fortalecimiento de los procesos democráticos e instituciones internacionales que garanticen el beneficio mutuo y equitativo entre los Estados". Esta interacción se ve particularmente acentuada en el contexto del istmo centroamericano, debido a factores como el común antecedente histórico, de emancipación, la cercanía geográfica, la relativa semejanza socio-cultural, entre otros, situación que se encuentra reflejada de forma manifiesta en preceptos constitucionales como los contenidos en los artículos 145 -previsión de nacionalización declarativa para originarios de los países que integraron en el pasado la Federación de Centroamérica- y 150 -exhortación a fomentar; relaciones de cooperación y solidaridad con dichos Estados, así como a concretar con ellos la unión política o económica - de la Ley Fundamental.

         Dentro de ese marco jurídico - político surge la celebración del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano -aprobado por el Congreso de la República el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro-, régimen que, según lo dispuesto en el artículo 3 de dicho instrumento, está compuesto por el Arancel Centroamericano de Importación, la Legislación Centroamericana sobre el Valor Aduanero de las Mercancías, el Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento y, además, por todas aquellas decisiones y demás disposiciones arancelarias y aduaneras comunes derivadas del Convenio. Como parte de la regulación atinente al primero de los componentes citados -Arancel Centroamericano de Importación-, en el Capítulo IV, dedicado al tema de la Modificación de los derechos arancelarios a la importación y aplicación de medidas complementarías, se dispuso en los artículos 22 y 24: "Artículo 21 Atribución y condiciones para modificar. El Consejo (denominación abreviada de Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, integrado, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 6 del mismo convenio con el titular del Ministerio de cada Estado bajo cuya competencia se hallen, según el derecho interno, o quien haga sus veces) podrá acordar modificaciones de los derechos arancelarios a la importación, dentro de los límites y de conformidad con las condiciones y criterios que se establecen en este, Capítulo, con la finalidad de: alcanzar los objetivos del Convenio y, en particular, fomentar las actividades productivas, proteger al consumidor centroamericano y coadyuvar a la ejecución deja política comercial externa de los Estados Contratantes." (el resaltado no figura en el texto original); "Artículo 24. Puesta en vigor de las decisiones de Consejo. Las decisiones que apruebe el Consejo con base en sus atribuciones, sobre las materias a que se refieren los artículos anteriores de este Capítulo se pondrán en vigencia, en cada Estado Contratante, en un plazo no mayor de 30 días contado a partir de la fecha de la respectiva decisión del Consejo, sin más trámite que la emisión de un acuerdo o decreto del Poder u Organismo Ejecutivo." (el resaltado no figura en el texto original).

         En el ejercicio de tales facultades el referido Consejo emitió la resolución número setenta y cuatro - dos mil uno, en cuyo numeral primero dispuso aprobar las modificaciones al Arancel Centroamericano de Importación en la forma que aparece en el Anexo a la presente resolución; en dicho Anexo, entre otras, figura la descripción de Carne y despojos comestibles de aves frescos y refrigerados, que es precisamente el objeto del acuerdo gubernativo impugnado. De tal suerte, a la luz de las normas antes citadas, la emisión de dicho acuerdo por parte del Organismo Ejecutivo tuvo como único propósito el de concretar formal y particularmente en el contexto local una determinación que ya había sido tomada por una instancia internacional que goza del reconocimiento y cuenta con la participación del Estado de Guatemala.

         En tal virtud, al analizar el presente planteamiento de acuerdo a los términos propuestos en el considerando primero del fallo de mérito, se desprende que, dado que el precepto impugnado forma parte de un acuerdo gubernativo que constituyó el último de una secuencia de actos válidamente realizados en función de materializar en la realidad jurídica guatemalteca un mandato proveniente del antecitado Consejo -cuya potestad normativa en la materia es, a su vez, producto legítimo del consenso de los países centroamericanos y de su voluntad estatal de integración económica, tal precepto no entraría vicio alguno que imponga la estimación de la pretensión de inconstitucionalidad incoada en el presente caso.

---III---

En auto de diecinueve de febrero de dos mil cuatro, esta Corte resolvió decretar la suspensión provisional de la norma impugnada, por considerar en esa oportunidad, que concurrían los elementos que establece el artículo 138 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. En atención a los razonamientos vertidos en esta sentencia, se puede concluir que dichos elementos han dejado de concurrir, razón por la cual, la suspensión provisional del artículo impugnado debe quedar sin efecto y así debe declararse.

---IV---

         Conforme lo establecido en el artículo 148 de la ley de la materia antecitada cuando la inconstitucionalidad se declare sin lugar impondrá multa a los abogados auxiliantes, sin perjuicio de la condena en costas al interponente. En el presente caso no se condena en costas a los accionantes, por no haber sujeto legitimado para su cobro, pero sí es procedente imponen multa a sus abogados auxiliantes, por ser de rigor legal.

LEYES APLICABLES

         Artículos 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 143, 148, 163 inciso a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO