EXPEDIENTE  2746-2006

Se declara con Lugar la Inconstitucionalidad de las dicciones enunciadas en el presente Expediente, contenidas en los artículos 14 y 18 del Decreto 31-2002 del Congreso de la República, Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas.


EXPEDIENTE 2746-2006

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, QUIEN LA PRESIDE; MARIO PEREZ GUERRA, JUAN FRANCISCO FLORES JUAREZ, ROBERTO MOLINA BARRETO, CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA, JOSÉ ROLANDO QUESADA FERNANDEZ Y VINICIO RAFAEL GARCÍA PIMENTEL: Guatemala, Veintiocho de marzo de dos mil siete.

         Se tiene a la vista para dictar sentencia, la Acción de Inconstitucionalidad General Parcial de los artículos 14, 18 y 24 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, Decreto 31-2002 del Congreso de la República, promovida por Jorge Roberto Alfaro Alvarado. El accionante actuó con el auxilio de los abogados Juan Francisco Arrazola Ponciano, Carlos Augusto Morales Villatoro y Ernesto Ramiro Bautista Rafael.


ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: a) El artículo 14 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas establece como requisitos para ser Subcontralor de Probidad, ser profesional colegiado activo con no menos de diez años de experiencia en las ciencias económicas o ciencias jurídicas y sociales; además, dicho artículo indica que este funcionario substituirá al Contralor General de Cuentas en caso de ausencia temporal de aquel; lo anterior, no obstante que la Constitución Política de la República, en su artículo 234, determina que para ser Contralor General es necesario cumplir con varios requisitos esenciales, mientras que el artículo cuestionado establece únicamente como requisito ser profesional de las ciencias económicas o de las ciencias jurídicas y sociales, calidades que la Constitución Política de la República no reconoce en ningún momento; b) el mismo artículo 14 vulnera el 2 constitucional, puesto que el Congreso de la República no tiene la facultad para establecer requisitos distintos para la persona que sustituya al Contralor General de Cuentas en forma temporal ni por razones justificadas. Dicho artículo confronta y tergiversa la disposición constitucional, pues decreta que el Subcontralor de Probidad, quien sustituye en primer lugar al Contralor General, puede en casos de ausencias temporales ejercer funciones de Jefe de dicha institución y de Contralor General en funciones o Encargado del Despacho, incumpliendo los requisitos que determina el 234 constitucional, con lo que se vulnera la seguridad jurídica y la aplicación objetiva y permanente de la ley, en su creación, modificación o derogatoria; c) asimismo, dicho artículo viola el 175 de la Constitución Política de la República, pues permite que el sustituto temporal del Contralor General de Cuentas no cumpla con los requisitos constitucionales exigidos y, siendo una norma jerárquicamente inferior, no puede reformar o modificar los mandatos constitucionales; d) por su parte, el articulo 18 de la ley cuestionada, viola el 2 de la Constitución Política de la República, puesto que el Congreso de la República no tiene la facultad para establecer requisitos distintos para la persona que sustituya al Contralor General de la Nación; es ambigua, puesto que establece requisitos distintos a los establecidos en la Constitución Política de la República, vulnerando la obligación del Estado de garantizar la seguridad jurídica; e) el mismo artículo 18 viola el 175 constitucional, pues pretende reformar la Constitución Política de la República al disponer que podrá fungir como Contralor General de la República cualquier profesional colegiado activo con no menos de diez años de experiencia en la planificación, formulación, ejecución y evaluación de programas y proyectos, así como de ejercicio profesional, lo que confronta nuevamente con el artículo 234 constitucional, toda vez que el artículo impugnado exige únicamente ser colegiado activo; es decir, que cualquier profesional universitario, con la experiencia requerida, aun cuando no sea Contador Público y Auditor, está facultado para ejercer el cargo de Contralor General; f) el articuló 24 de la ley que se impugna viola el 2 constitucional, pues contraviene el principio de seguridad jurídica que representa la garantía de aplicación objetiva de la ley y el respeto de la jerarquía de las normas, y ello se genera, como consecuencia, que el mismo determina que el Subcontralor de Probidad asumirá la jefatura de la institución en el caso de las ausencias temporales justificadas sin determinar que dicho funcionario debe cumplir con los requisitos establecidos en la Constitución, creando una situación de incertidumbre jurídica y modificando la estructura jerárquica de una entidad descentralizada de carácter constitucional, situación que sólo puede modificarse por medio de reforma constitucional; g) el artículo 24 viola el orden jerárquico constitucional, puesto que el Congreso de la República -por medio de la ley- establece que el Subcontralor de Probidad pueda sustituir temporal y justificadamente al Contralor General de Cuentas, modificando ilegalmente la Constitución e incumpliendo con el principio constitucional de jerarquía normativa reconocido por el artículo 175 de la Constitución Política de la República.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de las dicciones "...o ciencias jurídicas y sociales...", contenida en el artículo 14 y "...en la planificación, formulación, ejecución y evaluación de programas y proyectos, así como..." , contenida en el artículo 18 de la Ley impugnada. Se dio audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala, a la Contraloría General de Cuentas, al Colegio de Economistas. Contadores Públicos y Auditores y Administradores de Empresas, al Colegio de Contadores Públicos y Auditores de Guatemala y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Congreso de la República manifestó: a) la Administración Pública es una actividad que se encuentra sometida a la ley para lograr la consolidación del Estado de Derecho, por lo que el ejercicio del poder se encuentra sujeto a las limitaciones señaladas por la Constitución Política de la República y la ley; b) para el análisis de la cuestión planteada, basta conocer la competencia de la Contraloría General de Cuentas como una institución técnica descentralizada fiscalizadora de los ingresos, egresos y en general de todo interés hacendario que tiene como marco la legalidad en el manejo de los fondos públicos; c) la Constitución Política de la República determina los requisitos para ser Contralor General de Cuentas y la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas señala los requisitos para ser Subcontralor de Calidad de Gasto Público e indica quién es el llamado a sustituir al Subcontralor General de Cuentas en caso de su ausencia temporal y no definitiva, estando, entonces; dentro de una situación de carácter extraordinario y temporal; d) si tal sustitución tuviera un carácter de definitivo, se aplicaría, entonces, el artículo 24 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas mismo, que remite al trámite constitucional. B) El Contralor General de Cuentas manifestó: a) los argumentos de quien plantea la inconstitucionalidad atentan contra el derecho inherente de cualquier persona no importando su profesión, pretendiendo que los Subcontralores de la institución sean estrictamente personas doctas sobre una materia, siendo una pretensión discriminatoria pues se está vedando el derecho a optar a cargos públicos dentro de la administración pública; b) declarar la inconstitucionalidad de los artículos 14 y 18 del Decreto 31-2002 del Congreso de la República es vedar un derecho adquirido a un gremio completo, siendo que lo único que se pretende con el planteamiento de la acción de inconstitucionalidad es tergiversar el ordenamiento jurídico en beneficio de intereses propios sobrepasando el principio constitucional que el interés general prevalece sobre el particular c) en relación a la inconstitucionalidad que supuestamente contiene el artículo 24 de la ley impugnada, debe comprenderse que hay dos clases de ausencia del cargo, una temporal y una definitiva, siendo, por ejemplo, las temporales las que se generan como consecuencia de viajes por comisión, situación que trae como resultado que la institución quedaría acéfala si fueran aceptados los planteamientos del postulante. Si la ausencia fuera definitiva, el Congreso elegirá nuevamente a quien deba dirigirla, situaciones ambas que se encuentran reguladas en los artículos impugnados de inconstitucionales; c) los artículos impugnados no adolecen de inconstitucionalidad alguna, sino proporcionan soluciones viables para cumplir con el régimen de control y fiscalización. Solicitó se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad; C) El Presidente del Colegio de Contadores y Auditores de Guatemala argumentó: a) Con relación al artículo 14 de la Ley Orgánica de la Contraloría, estima estar de acuerdo con el criterio del accionante en cuanto a su inconstitucionalidad; sin embargo, la inconstitucionalidad no es de todo el artículo sino de la locución que dice "...o ciencias jurídicas y sociales..." toda vez que es la única parte del artículo que al confrontarlo con el artículo 234 constitucional, lo contraviene; b) Con relación al artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría, manifiesta su acuerdo con el postulante en cuanto a la existencia de la inconstitucionalidad señalada, pero puntualiza que la inconstitucionalidad no es de todo el artículo sino de la locución que dice "...en la planificación, formulación, ejecución y evaluación de programas y proyectos, así como..." ya que es la única parte del artículo que, al confrontarlo con el 234 constitucional, se encuentra en frontal oposición; c) Con relación a la inconstitucionalidad denunciada, en el artículo 24 de la Ley Orgánica de la Contraloría, no comparte el criterio del accionante en cuanto a que dicho artículo adolezca de tal vicio porque el mismo regula en su primera parte la forma de sustitución del Contralor General de Cuentas como consecuencia de la renuncia o remoción, determinado de conformidad con el procedimiento constitucional, por lo que no contraviene de ninguna manera a la Constitución Política, de la República. Solicitó la inconstitucionalidad de los artículos 14 y 18 de la ley impugnada en la forma indicada. D) El Ministerio Público manifestó: a) en el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas se permite que el Subcontralor de Probidad puede ser un profesional de las ciencias jurídicas y sociales y que dicho funcionario, en su momento, puede sustituir al Contralor General de Cuentas quien, de conformidad con el artículo 234 de la Constitución Política de la República, debe ser Auditor y Contador Público, resulta la norma impugnada- que la misma puede ser objetada en cuanto a la dicción "...o ciencias jurídicas y sociales...", toda vez que se establece un requisito distinto al establecido en la norma constitucional para poder optar al cargo relacionado; b) por su parte, el artículo 18 impugnado, al permitir que el Subcontralor de Calidad de Gasto Público sea un profesional con diez años de experiencia en la planificación, formulación, ejecución y evaluación de programas y proyectos, pudiendo suplir este funcionario temporalmente al Contralor General de la Nación, vulnera las limitaciones que impone la Constitución al Congreso de la República, pues la norma constitucional declara qué requisitos debe cumplir la persona que opte al cargo de Contralor General de Cuentas, que varían con la disposición impugnada; c) en cuanto a la inconstitucionalidad denunciada en el artículo 24 no se comparte, toda vez que en la misma lo que se determina es el procedimiento que ha de seguirse en caso de remoción o fallecimiento del Contralor General de Cuentas, determinándose que ha de ser el que la propia Constitución Política de la República señala, no evidenciándose confrontación alguna. Solicitó la inconstitucionalidad de los artículos 14 y 18 de la ley impugnada en la forma indicada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El accionante compareció en forma extemporánea. B) El Congreso de la República reiteró lo expuesto al evacuar la audiencia y solicitó se dicte la sentencia que en derecho corresponde, declarando sin lugar la inconstitucionalidad. C) El Ministerio Público reiteró lo expuesto en su alegato y solicitó la declaración parcial con lugar de la Inconstitucionalidad y sin lugar la planteada contra el artículo 24 de la ley impugnada.


CONSIDERANDO

-I-

         Compete a esta Corte el conocimiento y decisión en única instancia de las acciones que se interpongan contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. La declaración de inconstitucionalidad de normas procede cuando se advierte contradicción con la Constitución Política de la República de Guatemala; en caso contrario, debe respetarse la potestad de su emisor, por cuanto se le ha dado facultad para decidir políticas legislativas; por ello, si del examen que este tribunal realice no se advierten razones sólidas que evidencien contradicción entre la norma impugnada con una constitucional, debe aplicarse el principio de la conservación de la ley y la regla "in dubio pro legislatoris".

-II-

         En el caso de estudio, se impugna de inconstitucionalidad parcial -la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas - el Decreto 31-2002 del Congreso de la República -, específicamente en sus artículos 14,18 y 24. Argumenta el accionante que el artículo 14 impugnado establece como requisitos para ser Subcontralor de Probidad, ser profesional colegiado activo con no menos de diez años de experiencia en las ciencias económicas o ciencias jurídicas y sociales; además, dicho artículo indica que este funcionario substituirá al Contralor General de Cuentas en caso de ausencia temporal de aquel, lo anterior no obstante que la Constitución Política de la República, en su artículo 234, determina que para ser Contralor General es necesario cumplir con varios requisitos esenciales, mientras que el artículo cuestionado establece ser profesional de las ciencias económicas o de las ciencias jurídicas y sociales, calidades que la Constitución Política de la República no reconoce en ningún momento.

         Asimismo, denuncia el accionante que el artículo 18 de la ley impugnada viola el 2 constitucional, puesto que el Congreso de la República no tiene la facultad para establecer requisitos distintos para la persona que sustituya al Contralor General de la Nación; es ambigua, puesto que establece requisitos distintos a los establecidos en la Constitución Política de la República, vulnerando la obligación del Estado de garantizar la seguridad jurídica. El mismo artículo citado viola el 175 constitucional, pues pretende reformar la Constitución Política de la República al disponer que podrá fungir como Contralor General de la República cualquier profesional colegiado activo con no menos de diez años de experiencia en la planificación, formulación, ejecución y evaluación de programas y proyectos, así como de ejercicio profesional, lo que confronta nuevamente con el artículo 234 constitucional, toda vez que el artículo impugnado exige únicamente ser colegiado activo; es decir que cualquier profesional universitario, con la experiencia requerida, aún cuando no sea Contador Público y Auditor, está facultado para ejercer el cargo de Contralor General.

         Indica también el postulante que el artículo 24 de la ley que se impugna viola el 2 constitucional, pues contraviene el principio de seguridad jurídica que representa la garantía de aplicación objetiva de la ley y el respeto de la jerarquía de las normas y ello se genera como consecuencia que el mismo determina, que el Subcontralor de Probidad asumirá la jefatura de la institución en el caso de las ausencias temporales justificadas sin determinar que dicho funcionario debe cumplir con los requisitos establecidos en la Constitución, creando una situación de incertidumbre jurídica y modificando la estructura jerárquica de una entidad descentralizada de carácter constitucional, situación que sólo puede modificarse por medio de reforma constitucional.

-III-

         Advierte esta Corte que el artículo 234 de la Constitución Política de la República dice: "El Contralor General de Cuentas será el Jefe de la Contraloría General de Cuentas y debe ser mayor de cuarenta años, guatemalteco, contador público y auditor, de reconocida honorabilidad y prestigio profesional, estar en el goce de sus derechos ciudadanos, no tener juicio pendiente en materia de cuentas y haber ejercido su profesión por lo menos diez años", por su texto, se colige que la norma contiene claramente la disposición que el profesional activo que ejerza el cargo de Subcontralor de Probidad se le deberá exigir tener, por lo menos, diez (10) años de experiencia en "...las ciencias económicas...", especialmente en el área de su profesión, así como ser Contador Público y Auditor. El mismo no generaliza ni permite que el profesional que ejerza tal cargo lo pueda ser en distinta ciencia a la dispuesta constitucionalmente, por lo que no puede aceptarse el argumento en cuanto a que tal disposición viola el derecho de igualdad o se encuentre redactada dentro de un contexto discriminatorio o excluyente. En concordancia con lo anterior, el artículo 14 de la ley impugnada contraviene tal disposición constitucional al determinar que el Subcontralor de Probidad podrá ser un profesional de las "ciencias jurídicas y sociales". Y es que deviene la inconstitucionalidad cuando este funcionario -Subcontralor de Probidad- es quien substituye en primer lugar al Contralor General en caso de ausencia, por lo que la confrontación con la norma constitucional es evidente.

         Por su parte, el artículo 18, que se impugna, establece lo relativo a los requisitos que debe cumplir quien opte al cargo de Subcontralor de Calidad de Gasto Público determinando que "...debe ser Profesional colegiado activo con no menos de diez (10) años de experiencia en la planificación, formulación, ejecución y evaluación de programas y proyectos...". Sin embargo, este funcionario sustituirá al Contralor General, en caso de su ausencia temporal por lo que la determinación que se transcribe, contenida en la norma impugnada, colisiona a la norma constitucional, en cuanto al requisito como profesional de las ciencias económicas.

         Esta Corte, por resolución de once de octubre de dos mil seis, decretó la suspensión provisional de las disposiciones contenidas en los artículos impugnados arriba citados, toda vez que, en observancia de las calidades establecidas en el artículo 234 de la Constitución Política de la República, se exige al profesional, que ejerza el cargo de Contralor General de Cuentas, cumplir con las prescripciones contenidas en ese precepto. Por esa razón, la suspensión referida se llevó a cabo sobre partes segmentadas de los artículos 14 y 18 del Decreto 31-2002 del Congreso de la República. Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, específicamente sobre las dicciones "...o ciencias jurídicas y sociales..." y"...en la planificación, formulación, ejecución y evaluación de programas y proyectos, así como...", respectivamente, decisión que se ratifica en esta sentencia.

         En cuanto a la impugnación del artículo 24 que se hace, esta Corte estima que, como consecuencia de las suspensiones decretadas de los artículos 14 y 18, y su carácter accesorio con relación a dichas normas, su contenido no adolece del vicio de inconstitucionalidad denunciado.


LEYES APLICABLES

         Artículos citados y 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 7º., 114, 115, 133, 137, 140, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo. Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.


POR TANTO

 
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