EXPEDIENTES ACUMULADOS 1581-2004, 2156-2004 y 2780-2004

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ QUIEN LA PRESIDE, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, SAÚL DIGHERO HERRERA, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR Y MANUEL DE JESÚS FLORES HERNÁNDEZ: Guatemala, veinticuatro de marzo de dos mil seis.

         Se tienen a la vista, para dictar sentencia, las acciones de inconstitucionalidad general parcial acumuladas, de los artículos 4; 5; 7, literales a) y b); 13, literal b); 15, literales a), b), c) y d) y párrafo final; 17 y 18 del Reglamento Municipal para el Transporte Pesado de Carga de la Ciudad de la Antigua Guatemala; promovidas por Cándida Rosa Ramos Montenegro, quien actuó con el auxilio de los abogados Jorge Estuardo Ceballos Morales, Rodrigo Rosemberg Marzano y Lucrecia Mendizábal Eiarrutia; Fritz Gunther Konrad Morjan Lorenz, quien actuó con el auxilio de los abogados Herminia Isabel Campos Pérez, Silvia Lorena Campos Pérez y Edwin Estuardo Mayén García; y Mauricio Alberto Saca Dabdoub, quien actuó con el auxilio de los abogados Guillermo Antonio Porras Ovalle, Karen Marie Fischer Pivaral y Amarilis Ondina Navas Portillo.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por los accionantes, respecto de la normativa impugnada de inconstitucionalidad, se puede resumir de la siguiente manera: a) los artículos 4° y 5o del Reglamento Municipal para el Tránsito de Transporte Pesado de Carga en la Ciudad de la Antigua Guatemala establecen, en su orden: "...Prohibiciones. Queda prohibida la circulación de transporte pesado de carga en tránsito por las calles y avenidas de la ciudad sujetas a este reglamento, que provengan de municipios o departamentos vecinos, cuyo destino final sea otro municipio o departamento adyacente al municipio de la Antigua Guatemala. Igualmente queda prohibida la circulación de vehículos por las calles y avenidas de la ciudad, para el reparto de bienes o mercancías cuyo peso bruto máximo cinco toneladas. Las personas naturales y jurídicas propietarias de transporte pesado de carga tienen las siguientes prohibiciones: a) circular vehículos de transporte pesado de carga sin la autorización y registro correspondiente; b) contravenir en cualquier forma las normas contenidas en las leyes aplicables y al presente reglamento, c) circular fuera del horario establecido por la municipalidad.", y Excepciones. El transporte pesado de carga cuyo destino final sea un punto del perímetro urbano colonial de la ciudad, que desee autorización para circular, deberá inscribirse y registrarse previamente a iniciar operaciones, en la oficina municipal de transporte." Dichas disposiciones contrarían lo regulado en el artículo 26 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que garantiza la libertad de locomoción, porque la única limitación que encuentra esa garantía, según lo que indica dicho precepto fundamental, es que la misma debe estar contenida en ley, debiendo entenderse por esta última a la Ley de Orden Público, que exige el decreto de los estados de prevención, calamidad pública o de sitio para restringir o suspender temporalmente la libertad que se trata; o bien, las leyes, que emite con exclusividad el Congreso de la República. Así, la contravención al citado precepto ocurre porque la limitación de ese derecho se contempla en normas de carácter reglamentario, cuyo rango jerárquico es inferior al de una ley ordinaria. Por aparte, las normas reglamentarias antes indicadas también; transgreden el precepto contenido en el artículo 131 de la Ley Fundamental, que garantiza el servicio de transporte comercial; ello porque al prohibir el libré tránsito y salida de vehículos de transporte pesado de carga por la ciudad de la Antigua Guatemala, sin que dicha limitación se encuentre contenida expresamente en normativa con rango de ley, niegan el reconocimiento de utilidad pública que el citado artículo 131 le concede al servicio de transporte comercial; por consiguiente, de igual manera niega la protección que el Estado debe brindarle a dicho servicio. De manera semejante vulneran el imperativo previsto en el artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala, conforme el cual la función pública debe sujetarse a la ley; esto porque el Concejo Municipal de la ciudad de la Antigua Guatemala, al emitirlas, realizó tal actividad fuera del conjunto de atribuciones que tiene asignadas, invadiendo con ello la potestad que le está concedida al Congreso de la República, de ser el único ente estatal facultado, como se dijo, para restringir la libertad de locomoción por medio de la emisión de leyes que. así lo dispongan; de igual manera omitió considerar que dicha restricción puede efectuarse por el decreto de alguno de los estados que prevé la Ley de Orden Público, cuya competencia está atribuida con exclusividad al Presidente de la República en Consejo de Ministros o al Congreso de la República; b) el articulo 4o. del Reglamento impugnado viola la libertad de industria, comercio y trabajo, que contempla el articulo 43 de la Constitución Política de la República de Guatemala; ello porque al prohibir el libre tránsito y salida de vehículos de transporte pesado de carga por la ciudad de la Antigua Guatemala, impide la posibilidad de que las personas que se dedican al transporte dé carga comercial e industrial, que abastecen comercios situados en dicha ciudad y en los municipios adyacentes, puedan ejercer su actividad. Tal violación impide el comercio, entendido éste como la actividad lucrativa que ejerce cualquier persona física o jurídica, sea en forma individual o jurídica, intermediando directa o indirectamente entre productores y consumidores, con el objeto de facilitar y promover la circulación del desarrollo y la riqueza, especialmente en aquella región geográfica. Por aparte, si bien el artículo 43 de la Ley Fundamental prevé que las libertades de industria, comercio y trabajo pueden quedar limitadas, tal restricción puede suscitarse únicamente cuando ocurran motivos sociales o de interés nacional y siempre que la ley establezca, debiendo entenderse ésta como la disposición que en tal sentido emita el Congreso de la República, mas no la normativa de carácter reglamentario como la que se impugna; c) los artículos 7o, literales a) y b), y 13°, literal b),del Reglamento reprochado establecen, en su orden, "...Tasa municipal: a) los vehículos calificados como transporte pesado procedentes y con destino a una industria o comercio situado dentro del municipio de la Antigua Guatemala pagarán por cada ingreso, en el uso de las calles y avenidas definidas en el perímetro urbano colonial de la ciudad de Antigua Guatemala, determinado en el artículo 11 del Decreto 60-69 del Congreso de la República, Ley Protectora de la Ciudad de la (Antigua Guatemala, una tasa municipal de conformidad con la siguiente tabla: a. 1) Cabezal con plataforma: Cien quetzales; a.2) De cinco a nueve punto nueve toneladas: veinticinco quetzales; a.3) De diez a catorce punto nueve toneladas, cincuenta quetzales; a.4) De quince o más toneladas, setenta y cinco quetzales. Se entenderá por ingreso la actividad propia de acceso a la carga, o descarga de sus productos o mercancías; b) para el reparto y distribución de productos o mercancías dentro del perímetro a que se hace referencia en la literal anterior se establece una tasa municipal de cincuenta quetzales mensuales y "...Obligaciones. Las personas naturales o jurídicas propietarias de transporte pesado de cargo (sic), que deseen utilizarlas rutas establecidas de la ciudad, al amparo de este reglamento, tendrán las siguientes: obligaciones: b) Pagarla tasa municipal establecida como lo determina el artículo 7º del presente reglamento..." La anterior normativa vulnera lo establecido en los artículos 171, inciso c),y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en tanto que, pretendiendo regular cobros con el concepto de "tasa", lo que creó fue un arbitrio (impuesto municipal), no obstante que dicha potestad le está concedida con exclusividad al Congreso de la República. La afirmación de que la exacción económica incluida en la normativa atacada constituye un arbitrio y no una tasa, proviene de que, conforme las características que el Reglamento le dotó al pago de la suma dineraria que se obliga efectuar, no existe ningún servicio público que el particular afectado reciba como contraprestación a dicho pago; d) el articulo 15º literales a), b),"c) y d) del Reglamento objetado, indica: "De las sanciones a Imponer por el juzgado de asuntos municipales. Las personas naturales o jurídicas propietarias de transporte pesado de carga, serán sancionadas por el juzgado de asuntos municipales con multa de hasta diez mil quetzales Q10,000.00) por las siguientes infracciones al reglamento: a) Por circular por las calles y avenidas de la ciudad de la Antigua Guatemala, en contravención a lo establecido en el Artículo 4° del presente reglamento; b) por circular por las calles, y avenidas de la ciudad de la Antigua Guatemala, en contravención a lo establecido por el Artículo 5o del presente reglamento; c) por incumplir con registrarse en la oficina municipal de transporte, como estipulan los artículo 5° y 6° del presente reglamento; d) incumplir con el pago de la tasa municipal establecida en el presente reglamento...". Dicho precepto contraviene lo regulado en los artículos 26, 43, 131, 157, 171, inciso c), y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque le concede facultad al Juez de Asuntos Municipales para imponer sanciones que se originan por el incumplimiento de prohibiciones, cuya base reglamentaria adolece de vicios de inconstitucionalidad, de conformidad con las razones que se señalaron con anterioridad; e) el artículo 17° del Reglamento impugnado indica: "...Excepciones. Por esta única vez y por un plazo no mayor de treinta días contados a partir de la fecha en que entró en vigor el presente reglamento, las personas naturales o jurídicas propietarias de vehículos sujetos al presente reglamento, gozarán de las siguientes moratorias: a) autorización y registro provisional para la operación de sus unidades; por el solo hecho de inscribirse y acreditar sus unidades ante la oficina municipal de transporte; b) moratoria en el pago de las tasas municipales establecidas hasta el día veinticinco de julio de dos mil cuatro." La anterior norma contraría lo preceptuado en los artículos 26, 43, 131, 157, 171, inciso c), y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque autoriza moratorias que se originan de limitaciones impuestas a la libertad de locomoción, cuya base reglamentaria adolece de vicios de inconstitucionalidad, de conformidad con las razones que se, señalaron con anterioridad; f) el artículo 18° del Reglamento reprochado señala: "...Exenciones. Están exentos de pago los vehículos oficiales y los pertenecientes al servicio diplomático y consular acreditado en Guatemala, quienes deberán solicitar con la debida anticipación la autorización correspondiente, a efecto de coordinar adecuadamente su ingreso a la ciudad con la oficina municipal de transporte." La regulación transcrita transgrede lo establecido en los artículos 26, 43, 131, 157, 171, inciso c), y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque arroga a la Municipalidad de la ciudad de la Antigua Guatemala la facultad de exentar del pago de una tasa municipal que, conforme sus características, constituye en esencia un arbitrio, según las razones anteriormente indicadas, sobre todo porque tratándose de un tributo, la figura de la exacción dineraria creada en el Reglamento atacado y la facultad de exentarlo le corresponde únicamente al Congreso de la República. Solicitaron que se declaren con lugar las acciones de inconstitucionalidad general parcial planteadas, y, consecuentemente, se declaren inconstitucionales los artículos 4; 5; 7, literales a) y b); 13, literal b); 15, literales a), b), c) y d) y párrafo final; 17 y 18 del Reglamento Municipal para el Transporte Pesado de Carga de la Ciudad de la Antigua Guatemala

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días al Presidentes de la República, al Congreso, de la República, al Concejo Municipal de la ciudad de la Antigua Guatemala y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES

A) El Ministerio Público y el Congreso de la República coincidieron en expresar lo siguiente: a) no se suscita vulneración de los artículos 4º y 5° del Reglamento denunciado, respecto de la preceptiva contenida en los artículos 26, 43, 131, 154 y 157 de la Constitución Política de la República de Guatemala, puesto que el Concejo Municipal de la ciudad de la Antigua Guatemala, al emitir el mismo y regular el tránsito de vehículos de transporte pesado de carga, lo hizo, en atención a la normativa, tanto de carácter nacional como internacional, que protege esa ciudad, considerada Patrimonio Mundial; b) se advierte la contradicción denunciada de los artículos 7°, 13, inciso b), 15, inciso d), 17, inciso b), y 18 del Reglamento en cuestión, a los artículos 171, inciso c), 183, inciso r), y 239 de la Ley Fundamental, en tanto que en aquellos preceptos de rango de jerarquía inferior contemplan la creación y la regulación de una tasa municipal que, en esencia, posee las características de un arbitrio, motivo por el cual debió ser establecido, para su validez jurídica, por medio de un Decreto que emitiera el Congreso de la República, por ser el Organismo al que la Constitución Política de la República de Guatemala le concede la potestad exclusiva de crear tributos, así como legislar las exenciones a éstos; c) con apoyo de las argumentaciones expresadas en el inciso a) de este apartado, se aprecia que lo normado en los artículos 15, incisos a), b) y c), y 17, inciso a), del citado Reglamento, no transgreden la normativa constitucional invocada. Solicitó que se declare procedente la acción de inconstitucionalidad, únicamente en lo relativo a los preceptos respecto de los cuales considera que adolecen del vicio denunciado B) EI Presidente de la República manifestó que la normativa denunciada no contradice ninguno de los preceptos de la Constitución Política de la República de Guatemala invocados, por las siguientes razones: a) el articulo 26 se refieren a la libertad que se le concede a las personas para que puedan entrar, permanecer, transitar o salir del territorio nacional, mas no a cuestiones de transporte sea o no de carga; b) el articulo 43 regula la libertad de industria, comercio y trabajo, aspectos que no limita el Reglamento objetado; c) dicho Reglamento no establece ningún impuesto, sea ordinario o extraordinario; por consiguiente, no vulnera lo normado en el artículo 171., inciso c), constitucional; d) el artículo 131 reconoce que los servicios de transporte comercial y turístico son de utilidad pública, aspectos respecto de los cuales el Reglamento no sé atribuye ninguna facultad de carácter legislativa; y e) el articulo 239 preceptúa que es el Congreso de la República el Organismo al que corresponde decretar impuestos ordinarios, extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, facultades que no se arroga el Reglamento en cuestión. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad promovida. C) El Concejo Municipal de la ciudad de la Antigua Guatemala manifestó: a) los accionantes han argumentado que el Acuerdo que emitió el Concejo Municipal de la ciudad de la Antigua Guatemala y que contiene el Reglamento Municipal para el Tránsito de Transporte Pesado de Carga en la Ciudad de la Antigua Guatemala, contraviene las libertades de locomoción, industria y comercio, consagradas en los artículos 26 y 43 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al prohibir, conforme su normativa, la circulación de transporte pesado de carga en tránsito por las calles y avenidas de esa ciudad, sujetas a ese Reglamento, que provengan de municipios o departamentos vecinos, cuyo destino final sea otro municipio o departamento adyacente al de la Antigua Guatemala; así también la circulación de vehículos por las calles y avenidas de la ciudad, para el reparto de bienes o mercancías cuyo peso bruto máximo exceda de cinco toneladas; b) no aprecia transgresión alguna de las citadas libertades, en la forma denunciada, ya que si bien las mismas rigen para la colectividad y, por ende, son de aplicación general en el territorio guatemalteco, debe comprenderse que la ciudad de la Antigua Guatemala, por formar parte del patrimonio arquitectónico colonial del país, está sujeta a un régimen especial de protección llamado a ser la excepción a la regla, y de observancia debida, por el Estado, la Municipalidad del lugar, el Consejo Nacional Para la Protección de La Antigua Guatemala y organismos internacionales como la UNESCO; ello por razón de que existe diversa normativa que contempla imperativos en tal sentido, integrada en la Constitución Política de la República de Guatemala, leyes ordinarias que la desarrollan y convenciones en materia de protección al derecho humano a la cultura. Tal normativa se concentra en el artículo 61 de dicho cuerpo de preceptos fundamentales; el Decreto 60-69 del Congreso de la República, Ley Protectora de la Ciudad de la Antigua Guatemala; el Decreto 26-97 del citado Organismo, Ley para la Protección del Patrimonio Cultural de la Nación; la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, aprobado en la Conferencia General dé la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura -UNESCO-, en su décimo séptima reunión celebrada en París, del diecisiete de octubre al veintiuno de mil novecientos setenta y dos. Por aparte, existe otra normativa que concuerda con la anterior mencionada, tal el caso de la prevista en el artículo 35 del Decreto 12-2002 del Congreso de la República, Código Municipal, el cual en sus incisos b),e) e i) contempla la competencia del Concejo Municipal de la ciudad de la Antigua Guatemala para regular el ordenamiento territorial y el control urbanístico de la circunscripción municipal; así también el establecimiento, planificación, reglamentación, programación, control y evaluación de los servicios públicos municipales (como el del uso de las calles empedradas coloniales de la ciudad), y la emisión y aprobación de acuerdos, reglamentos y ordenanzas, municipales, tal como el Reglamento impugnado; de ahí que debe tomarse en cuenta que reglamentación similar a la que ahora se trata, orienta otros aspectos que tienden a proteger el valor arquitectónico y cultural de la ciudad; se cita como ejemplo las prohibiciones de construir edificaciones de más de dos niveles; de instalar fábricas, industrias o plantas industriales que alteren el paisaje o su entorno; de transformar los edificios monumentales; reconstruir monumentos o residencias de uso particular; construir nuevas edificaciones, en bienes de propiedad privada, que no reúnan los elementos arquitectónicos propios de la ciudad; para no alterar su fisonomía; cambiar de uso o destino las construcciones de valor histórico, artístico o arqueológico situadas dentro del área de protección. c) el Decreto 12-2002 del Congreso de la República, Código Municipal, en sus artículos 3, 4, 6, 7, 9, 33, incisos a), b) e i), 40, 42, 161, 162, 165, 166, 167, 168, 169, 170 y 171, determina para las municipalidades de la República, incluida la de la ciudad de la Antigua Guatemala, las potestades relativas al ordenamiento territorial y el control urbano de la ciudad colonial, la emisión de sus reglamentos y la aprobación de las tasas municipales por los servicios que prestan. En el caso que se trata, el cobro regulado en el Reglamento atacado reúne las características propias de una tasa, en tanto que el particular que debe efectuar el pago recibe como contraprestación el derecho de uso de un bien cultural arquitectónico protegido, consistente en las calles empedradas que, como se dijo, fueron declaradas por la Ley Fundamental y diversa normativa ordinaria como parte integrante del conjunto monumental protegido de la ciudad; tales características se significan en el hecho de que el interesado en transitar por el área regulada está en la posibilidad volitiva de decidir si usa o no dicho bien, previo pago de la tasa municipal que le concede tal derecho; asimismo, los recursos que se recaudan por ese concepto ingresan al fondo privativo de la municipalidad y se destinan al plan de mantenimiento, reparación y conservación del hecho que genera el cobro de la tasa, es decir, las calles empedradas protegidas. Se advierte, por consiguiente, que carece de fundamento la aseveración expresada por los accionantes respecto de que la citada normativa incursiona en la potestad que le atribuye al Congreso de la República el articulo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, de ser el único ente con competencia para decretar impuestos, arbitrios o contribuciones especiales; ello porque, como se afirmó, aquel cobro no reúne ninguna de las características que poseen estos- tributos; d) el denunciante Fritz Gunther Konrad Morjan Lorenz reconoce en su planteamiento el daño que causa a la ciudad de la Antigua Guatemala el tránsito de transporte pesado por sus calles, cuando en el apartado de las peticiones solicitó que, como consecuencia de. declarar inconstitucional la normativa reprochada, la Corte de Constitucionalidad: "ordene al Concejo Municipal de la Municipalidad de La Antigua Guatemala diseñar dentro de los quince, días siguientes a que cause firmeza la sentencia una ruta que permita el libre tránsito del transporte pesado de carga por, las calles de la ciudad de la Antigua Guatemala en las que no existan bienes parte del patrimonio cultural que puedan sufrir algún deterioro...". A tal petición no se puede acceder, en vista de que la ciudad antes indicada constituye un bien protegido conjunto, motivo por el cual no puede definirse una ruta que se excluya de esa condición especial. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

IV. ALEGATOS EN EL DlA DE LA VISTA

A) Los accionantes, Cándida Rosa Ramos Montenegro, Fritz Gunther Konrad Morjan Lorenz y Mauricio Saca Dabdoub realizaron una reiteración de las argumentaciones expresadas por ellos como fundamento de sus respectivos planteamientos, y solicitaron que se declaren con lugar las acciones de inconstitucionalidad general parcial planteadas. B) El Ministerio Público, el Congreso de la República, el Concejo Municipal de la ciudad de la Antigua Guatemala y el Presidente de la República reiteraron los argumentos y las peticiones que expresaron en la contestación de la audiencia que les fue conferida por el plazo de quince días, solicitando, los dos primeros, que se declare con lugar parcialmente las acciones de inconstitucionalidad general planteadas; y los otros dos, que se desestimen totalmente las acciones de inconstitucionalidad general parcial planteadas.

CONSIDERANDO

-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene asignada como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, la de conocer en única instancia las impugnaciones contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general que son objetadas, total o parcialmente, de inconstitucionalidad; ello con el fin de mantener el principio de Supremacía de la Constitución que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal.

-II-.

En tres acciones promovidas separadamente, pero por su similitud de argumentos, han sido objeto de acumulación para ser resueltas en una sola sentencia (la presente), los ciudadanos Cándida Rosa Ramos Montenegro, Fritz Gunther Konrad Morjan Lorenz y Mauricio Saca Dabdoub han impugnado de inconstitucionalidad los artículos 4; 5; 7, literales a) y b); 13, literal b); 15, literales a), b), c) y d) y párrafo final; 17 y 18 del Reglamento Municipal para el Transporte Pesado de Carga de la Ciudad de la Antigua Guatemala.

Para determinar la ratio decidendi de este fallo, esta Corte analiza inicialmente las argumentaciones presentadas por el Concejo Municipal de la ciudad de la Antigua Guatemala: a) Esta ciudad fue declarada Monumento Nacional en el año mil novecientos cuarenta y cuatro y Ciudad Monumento de América en el año mil novecientos sesenta y siete, y mereció su reconocimiento como Patrimonio Mundial por parte de la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura -UNESCO- en el año mil novecientos setenta y nueve, b) A raíz de dicho reconocimiento, la ciudad se encuentra inscrita en el registro de bienes culturales de la UNESCO desde su incorporación en el año mil novecientos setenta y nueve.

Como consecuencia de la especial condición que adquirió la ciudad de la Antigua Guatemala, por virtud de las declaraciones y el reconocimiento, se promulgó una normativa específica de protección y preservación para dicha ciudad. Tal normativa posee rango constitucional, toda vez que esté prevista en el 61 de la Ley Fundamental, en cuyo texto se expresa que los sitios arqueológicos, conjuntos monumentales y el Centro Cultural de Guatemala recibirán atención especial del Estado, con el propósito de preservar sus características y resguardar su valor histórico y bienes culturales, y que están sometidos a régimen especial de conservación el Parque Nacional Tikal, el Parque Arqueológico de Quiriguá y la ciudad de La Antigua Guatemala, por haber sido declarados Patrimonio Mundial, así como otros que adquieran similar condición, ya que la Ley para la Protección del Patrimonio Cultural de la Nación -contenida en el Decreto 26-97 del Congreso de la República, que de igual manera protege a nivel general los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación- y la Ley Protectora de la ciudad de la Antigua Guatemala (Decreto 60-69 del aludido Organismo, que en sus considerandos indica que la emisión de esa preceptiva obedece a que dicha ciudad, al ser considerada Monumento Nacional de América, merece especial atención del Estado, con el objeto de conservar sus características y resguardar sus tesoros culturales, y que para el logro de esas finalidades resulta imperativo dictar las normas legales que regulen todo cuanto sea. atinente al cuidado, protección, restauración y conservación de los bienes situados en la ciudad y en las áreas circundantes que con ella integren una sola unidad de paisaje, cultura y expresión artística.

De dicha preceptiva resulta relevante para despejar la quid juris del asunto que ahora se trata, la contemplada en el articulo 11 de la citada Ley Protectora de la ciudad de la Antigua Guatemala, en el cual se delimita geográficamente el denominado "perímetro urbano colonial", que constituye la zona objeto de particular atención y protección, en la que coexisten múltiples manifestaciones urbanas y arquitectónicas que datan de las épocas colonial y republicana. Igualmente, la contenida en el artículo 12 de la misma Ley, que refiere los tipos de construcciones existentes, destacando los siguientes: "...1o Los edificios religiosos y civiles son todas las construcciones eclesiásticas, tales como templos, capillas, ermitas, oratorios, monasterios, casas parroquiales y los edificios de uso público: edificios administrativos, antiguos colegios, universidad y otros que por su dimensión y categoría merecen trato especial; - 2º La arquitectura doméstica integrante de inmuebles de propiedad particular, comprendidos dentro del área urbana y sus áreas circundantes, conforme al Plan Regulador; 3o Las construcciones de otra índole como fuentes ornamentales públicas y privadas, pilas de servicios público, hornacinas, cajas de agua y demás vestigios y detalles arquitectónicos complementarios a edificios o conjuntos; y 4o Asimismo, el trazo urbanístico de la Ciudad y poblaciones aledañas y los empedrados de sus calles ..." (El realce no aparece en el original). Esta última norma muestra que la ciudad de la Antigua Guatemala conserva rasgos antiguos como su particular empedrado de calles, el cual, según indicó el Concejo Municipal en la audiencia conferida, está constituido por piedras de pequeñas dimensiones confinadas dentro de cuadros de piedras más grandes unidas con mezcla; así también, bordillos y aceras que conforman otro conjunto de piedras labradas, en su mayoría poseedoras de gran valor cultural. Puede apreciarse que uno de los aspectos que toma en cuenta la regulación que atiende la construcción de la que se ha hecho relevancia, consiste en la evolución que ha experimentado el tránsito por el centro de la ciudad: peatonal en su origen; vehicular posteriormente, cuando surgió el transporte que en una primera frase se realizó por tracción animal, tal el caso de las carrozas, carretas y carruajes, que constituyeron medio de movimiento lento, llegando a la actual fecha cuando se utiliza el transporte por medio de automotores que, a nivel familiar, constituye el rasgo que más ha influido en el centro histórico de la ciudad, debido a la congestión qué "ocasiona la presencia masiva de visitantes que utilizan ese medio de locomoción, en vista de que no existe el trazado de zonas peatonales permanentes; así también el transporte colectivo y el de transporte pesado de bienes y mercancías constituido este último por vehículos de transporte pesado y camiones, que ocasionan daño a los empedrados de las calles de la ciudad, hundiendo sectores y expulsando piedras de su lugar original, circunstancia que provoca depresiones que se acrecientan en la época de lluvias, así como el desprendimiento y pérdida de piedras labradas de los bordillos de las aceras, como sucede en áreas en las que vehículos de transporte pesado transitan sobre éstas, además del riesgo que provoca el paso de ese transporte, el cual se manifiesta en el momento en el que circula cercano a las áreas monumentales, produciendo vibraciones y microsismos que agravan daños ya existentes como fisuras y grietas, lo que causa desprendimiento de acabados como repellos y blanqueados, aparte de las ocasiones en las que los vehículos han erosionado directamente los parametros de muros, con el consiguiente daño a los elementos arquitectónicos y guardacantones antiguos. Concordante con los preceptos anteriormente mencionados, el articulo 13 de la Ley aludida indica que "Para los efectos de esta ley, se consideran protegidas por ellas todas las áreas fijadas en el Artículo 11 y los inmuebles construidos durante la época colonial, en los diferentes estilos que privaron y aquellos posteriores a la independencia, que tengan un valor arquitectónico positivo, ya sea que se encuentren dentro o fuera del perímetro urbano de la Antigua Guatemala, pero dentro de la zona de conservación o influencia de esa ciudad y cuya protección y conservación sean de interés público por su valor artístico o histórico, cualquiera que sea su propietario. También serán protegidas aquellas piezas y otros objetos escultóricos, pictóricos y artes menores, complementarios al conjunto arquitectónico."; el artículo 14 indica que para los efectos de esa ley el término "conservación'' tendrá el siguiente significado: "...propiciar la permanencia de una estructura en su estado actual mediante la prevención de ulteriores cambios y deterioros, utilizando los materiales tradicionales. Impone el permanente mantenimiento del monumento y requiere se le asigne una función útil a la sociedad que no altere su naturaleza y que sea digna de su categoría estética e histórica. Es el proceso de salvación que debe aplicarse como regla general (...) Tanto la conservación como la restauración tienden, a salvaguardar, tanto la obra de arte como el testigo de la historia que constituye el monumento... por último, el artículo 17 contempla el imperativo conforme el cual "Las medidas aplicables a la conservación y protección de los inmuebles lo serán también a las calles y a los terrenos que lo circundan, a los edificios y construcciones que en ellos se apoyen o que en cualquier forma dañen, impidan su contemplación o modifiquen el paisaje que los rodea..." -El realce no aparece en el texto original-.

Aparte de la regulación mencionada existe otra de idéntica naturaleza y propósito de alcance general que tiende a la protección de los bienes integrados en el patrimonio cultural de la Nación, incluida la ciudad de la Antigua Guatemala. De esta se cita aunque no de manera exhaustiva, la contemplada en la Ley para la Protección del Patrimonio Cultural de la Nación, de la que merece alusión, para el caso bajo análisis, la contenida en los artículos: 2, conforme el cual "Forman el patrimonio cultural de la Nación los bienes e instituciones que por ministerio de la ley o por declaratoria de autoridad lo integren y constituyan bienes culturales o inmuebles, públicos y privados, relativos a la paleontología, arqueología, historia, antropología, arte, ciencia, y tecnología, y la cultura en general, incluido el patrimonio intangible, que coadyuve al fortalecimiento de la identidad nacional."; 3, que señala. "..Para los efectos de la presente ley se consideran bienes que conforman el patrimonio cultural de la Nación, los siguientes: -I. Patrimonio cultural tangible: a) Bienes culturales inmuebles: (...) 2. Los grupos de elementos y conjuntos arquitectónicos y de arquitectura vernácula. 3. Los centros y conjuntos históricos, incluyendo las áreas que le sirven de entorno y su paisaje natural. 4. La traza urbana de las ciudades y poblados. (...) Los sitios históricos. 7. Las áreas o Conjuntos singulares, obra del ser humano o combinaciones de éstas con paisaje natural, reconocidos o identificados por su carácter o paisaje de valor excepcional... 4, que prescribe: "...Las normas de salvaguardia del Patrimonio Cultural de la Nación son de orden público, de interés social, cuya contravención dará lugar a las sanciones contempladas en la presente ley, así como las demás disposiciones legales aplicables."; 5, que señala: "...Los bienes culturales (...) existentes en el territorio nacional, sea quien fuere su propietario o poseedor, forma parte por ministerio de la Ley del Patrimonio Cultural de la Nación, y estarán bajo la salvaguarda y protección del Estado ", 6, que indica: "...Las medidas que aquí se contemplan serán aplicables a los bienes que forman parte del Patrimonio Cultural de la Nación, sin perjuicio que haya o no declaratoria de monumento nacional o de zona arqueológica y de otras disposiciones legales."; 7, que establece: "..La aplicación de esta ley incluye todos aquellos bienes del patrimonio cultural que estuvieran amenazados o en inminente peligro de desaparición o daño debido a (..) 5) Movimientos telúricos, fallas geológicas, deslizamientos, derrumbamientos y toda clase de desastres naturales."; 8, que preceptúa: "...En los casos a que se refiere el artículo anterior, las autoridades competentes deberán dictar las medidas u ordenanzas preventivas o prohibitivas que consideren necesarias para la conservación y protección de tales bienes.". 9, que señala: "...Los bienes culturales protegidos por esta ley no podrán ser alteración alguna, salvo en el caso de intervención debidamente autorizada por la Dirección General del Patrimonio -Cultural y Natural..."; 12, que prescribe: "...Los bienes que forman el Patrimonio Cultural de la Nación no podrán destruirse o alterarse total o parcialmente, por acción u omisión de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras." (todo lo resaltado no aparece así en el texto original de las normas antes transcritas).

Como preceptiva de carácter internacional que se dirige a preservar el patrimonio cultural; y natural de los países se alude a la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, aprobada por la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura -UNESCO-, en la decimoséptima reunión celebrada en la ciudad de París del diecisiete de octubre al veintiuno de noviembre de mil novecientos setenta y dos, que aceptó y ratificó como signatario el Estado de Guatemala. El articulo 4o de dicha Convención indica: "...Cada uno de los Estados Partes en la presente Convención reconoce que la obligación de identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio, le incumple primordialmente. Procurará actuar con ese objeto por su propio esfuerzo y hasta el máximo de los recursos de que disponga, y llegado el caso, mediante la asistencia y la cooperación internacionales de que se pueda beneficiar, sobre todo en los aspectos financiero, artístico, científico y técnico."

Puede observarse que la normativa aludida incorpora obligaciones que se atribuyen a los habitantes de la República, en especial a los de la región geográfica que se trata, a quienes la visitan en calidad de turistas, sean nacionales o extranjeros y en especial a las autoridades de cualquier rango o competencia, para que sus actividades y decisiones propendan a proteger la ciudad de la Antigua Guatemala como bien que forma parte del Patrimonio Cultural de la Nación. De esa normativa se deduce, por consiguiente, que al Concejo Municipal de la ciudad de la Antigua Guatemala, como órgano administrativo estatal, le está asignada, más que la facultad, el deber de emitir regulación, en forma reglamentaria o de ordenanza, que atienda el fin primordial de preservación de la riqueza cultural que representa aquella zona geográfica del territorio guatemalteco. Refuerza tal aspecto el precepto legal contenido en el artículo 62 de la Ley para la Protección del Patrimonio Cultural de la Nación, el cual, en especifico y en forma expresa, alude a aquél deber al indicar: "...Responsabilidad de las Municipalidades. Las municipalidades velarán por la correcta aplicación de esta ley, respecto de los bienes culturales muebles, inmuebles e intangibles en sus respectivas jurisdicciones, debiendo dictar todas aquellas disposiciones que tiendan a su protección) y conservación. En caso se produzca cualquier daño, destrucción o amenaza que pudieran sufrir los bienes culturales situados en su jurisdicción deberán ponerlo en conocimiento del Instituto de Antropología e Historia de Guatemala, las autoridades de la Policía Nacional Civil, del Ministerio Público y de las autoridades judiciales, dentro del plazo de cuarenta y ocho horas, contadas a partir de que tengan conocimiento del hecho." Esa norma está complementada con la prevista en el articulo 35 del Decreto 12-2002- del Congreso de la República, Código Municipal, que en sus literales b), e) e i) enuncia la competencia otorgada a los Concejos Municipales para que emitan regulación concerniente al ordenamiento territorial y el control urbanístico de la circunscripción municipal; al establecimiento, planificación, reglamentación, programación, control y evaluación de los servicios públicos municipales, así como la emisión y aprobación de acuerdos, reglamentos y ordenanzas municipales.

Con base en las anteriores anotaciones, entiende este Tribunal que el Concejo Municipal de la ciudad de la Antigua Guatemala, al emitir regulación que limita, mas no prohíbe, el tránsito de vehículos de transporte pesado de carga en el perímetro urbano colonial de dicho lugar, contenido en el articulo 11 de la Ley Protectora de la ciudad de la Antigua Guatemala, no vulneró, como se denuncia, las libertades de locomoción, industria o comercio, consagradas en los artículos 26, 43 y 131 de la Constitución Política de la República de Guatemala; tampoco contrarió el principio de sujeción de la función pública a la ley ni invadió la competencia de emitir leyes, atribuida en forma exclusiva al Congreso de la República, aspectos que norman, en ese orden, los artículos 154, 157 de dicho cuerpo de preceptos fundamentales. Por el contrario, su preceptiva atiende el deber que la legislación comentada con anterioridad le impone, de dirigir sus acciones a la protección y preservación del bien que constituye patrimonio cultural de la Nación. La consecuencia de todo lo antes considerado, es la de concluir que no se evidencia inconstitucionalidad alguna en lo que respecta a los artículos 4°, 5o, 15°, incisos a) b) y c), y 17°, inciso a) del Reglamento Municipal para el Tránsito de Transporte Besado de Carga en la Ciudad de la Antigua Guatemala, sino más bien, se ve que dicha preceptiva es congruente con los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 60 y 61 del texto supremo; de ahí que respecto de dichos artículos, las correspondientes denuncias de inconstitucionalidad de éstos deben declararse sin lugar al emitirse el pronunciamiento legal correspondiente.

-III-

En lo concerniente a la denuncia de inconstitucionalidad que se promoviera contra los artículos 7°, incisos a) y b), 13°, inciso b). 17°, inciso b) y 18, del citado Reglamento, la ratio de la decisión que asume este tribunal, parte de la reiteración del criterio jurisprudencial contenido en la sentencia de dos de abril de dos mil uno (Expediente 1152-2000), y por el que se determinó lo siguiente: "Es indiscutible que a tenor de los artículos 253 y 255 de la Constitución, los municipios tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, debiendo, las respectivas corporaciones municipales, procurar el fortalecimiento económico de sus respectivos municipios para poder realizar las obras y prestación de servicios a los vecinos; sin embargo, tal captación, sentencia el precepto constitucional, debe ajustarse a lo establecido en el articulo 239 de la Ley Suprema, ley ordinaria y a las necesidades de los municipios. El artículo 239 constitucional, por su parte, ordena que corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar las bases de recaudación, especialmente las siguientes: a) El hecho generador de la relación tributaria; b) Las exenciones; c) El sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria; d) La base imponible y el tipo impositivo; e) Las deducciones, los descuentos, reducciones y recargos; y f) Las infracciones y sanciones tributarias. Son nulas ipso jure las disposiciones, jerárquicamente inferiores a la ley, que contradigan o tergiversen las normas legales reguladoras de las bases de recaudación del tributo. Las disposiciones reglamentarias no podrán modificar dichas bases y se concretarán a normar lo relativo al cobro administrativo del tributo y establecer los procedimientos que faciliten su recaudación. Este último precepto, nos ratifica que la creación de arbitrios es una función pública asignada exclusivamente al Congreso. Como los tributos son prestaciones generalmente en dinero exigidas por el Estado a los ciudadanos con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines, el Código Tributario determina como clases de tributos: los impuestos, arbitrios, contribuciones especiales y contribuciones por mejoras. El impuesto lo define como el tributo que tiene como hecho generador, una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente; y el arbitrio, como un impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades; de ahí que, un arbitrio, es un tributo que tiene como hecho generador una actividad municipal general, pero no relacionada concretamente con el contribuyente. En cuanto a las tasas, cuya creación si es competencia de las corporaciones municipales, hay consenso en que se trata de prestaciones en dinero o pecuniarias exigidas por la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio público. Por ello, en las tasas, como relación de cambio se dan los elementos de: pago voluntario de una prestación en dinero fijada de antemano y una contraprestación de un servicio público. El hecho generador es una actividad estatal o municipal daterminada, relacionada concretamente con el contribuyente, lo que la distingue claramente del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada concretamente con el contribuyente".

La utilidad del precedente jurisprudencial antes invocado se refleja en el examen que se hace del citado artículo 7° del Reglamento impugnado, que permite apreciar liminarmente que en el mismo quedó contenida la aprobación de una tasa que ha de pagarse con ocasión del ingreso de vehículos calificados como transporte pesado a las calles o avenidas de la ciudad de la Antigua Guatemala. En dicho precepto se dejó regulado que los recursos que por ese medio se capten constituyen fondos privativos que se destinarán al programa permanente de mantenimiento y reparación de empedrados de la ciudad. A juicio de este Tribunal, la prestación pecuniaria creada no contiene los elementos de una tasa (prestación dinéraria voluntaria y prestación de un servicio público concreto a cambio), sino que encuadra integralmente dentro de las características de un arbitrio (exigencia de una prestación en dinero y una actividad general como hecho generador no relacionada concretamente con el contribuyente), lo que permite afirmar que lo normado en el Reglamento relacionado se trata de la aprobación de un arbitrio al que se le denominó tasa. De ahí que siendo que la función de decretar arbitrios es exclusiva del Congreso de la República, según se afirmó en el precedente antes indicado, al haberse efectuado tal función por medio de un acuerdo de una corporación municipal, existe un vicio de origen y se vulnera con tal emisión lo establecido, en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, incongruencia que determina la nulidad ipso jure de la totalidad de la disposición municipal cuestionada.

Por derivación del vicio de inconstitucionalidad antes advertido, adolecen del mismo los artículos 13°, inciso b), 17°, inciso b) y 18 del citado Reglamento, por guardar íntima relación con el artículo 7 in fine, dado que regulan aspectos que le son inescindibles al tributo normado.

-IV-

Sin perjuicio de la declaración propia que se hará en la parte resolutiva de esta sentencia, se analiza la viabilidad de la petición del accionante Fritz Gunther Konrad Morjan Lorenz en cuanto a que se ordene al Concejo Municipal de la ciudad de la Antigua Guatemala que diseñe una ruta que permita el libre tránsito del transporte pesado de carga por las calles de aquella ciudad, en las que no existan bienes parte del patrimonio cultural que puedan sufrir deterioro por dicha actividad. A ese respecto, señala esta Corte que la naturaleza de la acción promovida no permite el pronunciamiento de órdenes con la orientación requerida. Sin embargo, no escapa a la intelección de este tribunal, por tratarse de un hecho notorio, la importancia que significa para la economía, no sólo de la región de la que se ha tratado en el presente fallo, sino del país, la actividad comercial de transporte pesado de carga, que ha merecido, por tal razón, inclusión específica a nivel normativo superior como lo muestra el articulo 131 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que prescribe en su primer párrafo: "Por su importancia económica en el desarrollo del país, se reconoce de utilidad pública, y por lo tanto, gozan de la protección del Estado, todos los servicios de transporte comercial y turístico, sean terrestres, marítimos o aéreos, dentro de los cuales quedan comprendidas las naves, vehículos, instalaciones y servicios." Por consiguiente, con aplicación de la labor orientadora que le ha sido reconocida a fallos que profiere en acciones de inconstitucionalidad de carácter general, este tribunal insta al Concejo Municipal de la ciudad de la Antigua Guatemala para que, en su sesión a celebrarse en la fecha más próxima siguiente a aquélla en la que adquiera firmeza esta sentencia, trate el tema relacionado y, en resguardo de lo antes indicado, establezca una ruta alterna, dentro de esa circunscripción municipal, que permita el paso libre y sin condiciones ni costos a los vehículos de transporte pesado de carga que provengan de municipios o departamentos vecinos y cuyo destino final sea otro municipio o departamento, sea adyacente o no, al municipio de la Antigua Guatemala; ello sin perjuicio de las autorizaciones de licencias de circulación reguladas en el Reglamento Municipal para el Tránsito de Transporte Pesado de Carga en la ciudad de la Antigua Guatemala, que permiten el tránsito dentro de esa ciudad. La ruta alterna a la que se ha hecho alusión deberá establecerse, por supuesto, fuera del denominado "perímetro urbano colonial" delimitado geográficamente en el artículo 11 del Decreto 60-69 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Protectora de la ciudad de la Antigua Guatemala.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 115, 133, 137, 140, 143, 148, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO