EXPEDIENTE 5881-2014

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, QUIEN LA PRESIDE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, CARMEN MARÍA GUTIÉRREZ DE COLMENARES Y MARIA DE LOS ANGELES ARAUJO BOHR: Guatemala, treinta de septiembre de dos mil quince. Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Empresa Eléctrica de Guatemala, Sociedad Anónima, por medio de su Mandatario Judicial y Administrativo con representación Rodolfo Antonio Polanco Díaz, objetando el Numeral I) del acta treinta y dos - dos mil catorce (32-2014) que aprueba la adición al Plan de Tasas Administrativas de la Municipalidad de La Democracia, del Departamento de Escuintla, promulgada el veintinueve de abril de dos mil catorce y publicada en el Diario de Centro América el veinticinco de julio de dos mil catorce. La postulante actuó con el auxilio profesional del mencionado Mandatario y el de los abogados Francisco José Castillo Love y Ligia Elizabeth López; Chupina. Es ponente en el presente caso la Magistrada Presidenta, Gloria Patricia Porras Escobar, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume: la norma impugnada infringe los artículos 2 °, 15, 129, 134, literal a); 152, primer párrafo; 171, literal c), 175, 239 primer párrafo, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que: a) no cumple con las condiciones necesarias para considerarse tasa administrativa, sino que en realidad, es un arbitrio, cuya creación es una facultad reservada al Congreso de la República y no al Concejo Municipal, de conformidad con el texto del artículo 171, letra c) constitucional, confirmada en el artículo 239 de la ley fundamental; b) la generación y distribución de electricidad goza de una regulación específica contenida en el Decreto 93-96 del Congreso de la República, Ley General de Electricidad, la cual desarrolla el mandato expresado en el artículo 129 de la norma suprema, que declara de urgencia nacional la electrificación del país; c) conforme el Acuerdo OM – ciento cincuenta y ocho - noventa y ocho (OM-158-98) del Ministerio de Energía y Minas y el contrato de autorización definitiva de distribución de energía eléctrica, la Empresa Eléctrica de Guatemala, Sociedad Anónima, está autorizada para proporcionar el servicio de distribución final de electricidad en los departamentos de Guatemala, Sacatepéquez y Escuintla, siendo expreso su derecho de usar bienes de dominio público, con autorización para cruzar ríos, canales, líneas férreas, acueductos, puentes, calles, caminos y otras líneas eléctricas, telegráficas, telefónicas o cablegráficas; es decir, licencia para utilizar bienes del Estado de los que prescriben las letras a) y c) del artículo 121 del Magno Texto; d) al camuflar un arbitrio bajo la denominación de tasa, se pretende gravar aún más la distribución de la energía eléctrica, lo que implica para los habitantes de ese municipio un alza del costo del servicio de electricidad; e) infringe los artículos 129 y 175 del texto supremo, por su propósito de obstaculizar la tarea primaria de dotar de energía eléctrica al país, por hacer más gravoso para los habitantes el consumo de energía eléctrica y porque son nulas las leyes que violen o tergiversen los mandatos constitucionales, como ocurre con la norma cuestionada; f) frente a una situación dada y fundada en la Ley General de Electrificación, en el Acuerdo Ministerial y en el contrato citados, la aplicación del acuerdo impugnado altera, en detrimento de su seguridad jurídica, un derecho adquirido; g) la disposición mencionada que decreta un pago por "tasa administrativa" es un tributo que concreta la obligación -no la voluntariedad- de hacer un pago a la autoridad; h) las municipalidades pueden decretar tasas, pero siembre debe haber como contraprestación, un servicio municipal; i) citó la sentencia dictada por esta Corte en los expedientes acumulados cuatrocientos noventa y uno - dos mil dos (491-2002), seiscientos setenta y ocho - dos mil dos (678-2002), setecientos ocho - dos mil dos (708-2002) y setecientos sesenta y dos - dos mil dos (762-2002), en el que se discutió la misma materia que se denuncia en este proceso constitucional; j) se viola el artículo 154 de la ley matriz, en virtud que el Concejo Municipal, al decretar un arbitrio, está actuando en forma arbitraria y arrogándose una facultad que no le corresponde, sino que es exclusiva del Congreso de la República; como apoyo a su argumento, citó la sentencia de diecinueve de julio de mil novecientos noventa y cinco, dictada por esta Corte en el expediente doscientos sesenta y uno - noventa y tres (261-93); k) transgrede el artículo 175 de la Ley Fundamental, por decretar un arbitrio bajo la falsa denominación de "tasa administrativa", porque contraviene la Constitución y, por lo tanto, es nula ipso jure; con relación a ese precepto, citó la sentencia de ocho de enero de dos mil cuatro, dictada por este Tribunal constitucional en el expediente dos mil ochenta y cinco - dos mil tres (2085-2003); l) vulnera el artículo 239 de la norma fundamental, porque independientemente de la denominación que la autoridad municipal le dé, el cobro regulado en la norma que se cuestiona constituye un impuesto ilegal, debido a que en los artículos 100 y 101 del Código Municipal se prohíbe la percepción de ingresos que no estén autorizados, además de que la creación de arbitrios es facultad exclusiva del Congreso de la República; sobre el particular, citó las sentencias de fechas veintiuno de agosto de dos mil nueve, cinco de noviembre de dos mil nueve y dieciocho de diciembre de dos mil doce, dictadas por esta Corte en los expedientes un mil seiscientos ochenta y ocho - dos mil nueve (1688-2009), dos mil quinientos treinta y uno - dos mil ocho (2531-2008) y dos mil ochocientos treinta y seis - dos mil doce (2836-2012), respectivamente; m) infringe el artículo 243 del texto fundamental, que establece que el sistema tributario debe ser justo y equitativo y será estructurado conforme al principio de capacidad de pago, en virtud que obliga a los consumidores de electricidad a pagar un arbitrio sin importar si estos pueden o no soportar la nueva carga tributaria; n) viola el artículo 255 constitucional al imponer un arbitrio a la distribución de energía eléctrica, pues no se ajusta al principio establecido en el citado artículo 239 fundamental.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de dieciocho de diciembre de dos mil catorce, publicada el veinticuatro de diciembre de dos mil catorce, se decretó la suspensión provisional del numeral I) del acta treinta y dos - dos mil catorce (32-2014) que aprueba la adición al Plan de Tasas Administrativas de la Municipalidad de La Democracia, del departamento de Escuintla, promulgada el veintinueve de abril de dos mil catorce y publicada en el Diario de Centro América el veinticinco de julio de dos mil catorce. Se le dio audiencia al Concejo Municipal de La Democracia, del departamento de Escuintla y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de La Democracia del departamento de Escuintla indicó que está en desacuerdo con la inconstitucionalidad planteada, en virtud que la norma cuestionada se encuentra arreglada a Derecho y que es erróneo afirmar que el costo de la electricidad se aumentaría, debido a que la carga se impone a la accionante, sin afectar los derechos de los vecinos. Solicitó que se declare sin lugar la acción planteada B) El Ministerio Público expuso que la disposición objetada no establece una tasa sino impone una contribución con todas las características de un arbitrio, en la que se exige un pago por cada poste utilizado por la accionante, sin que el contribuyente reciba algún servicio público como contraprestación; ello contradice el principio de legalidad en materia tributaria regulado en el artículo 239 constitucional, que faculta exclusivamente al Congreso de la República para decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales. Agrega que conforme el artículo 255 de la Ley Fundamental, la captación de recursos económicos de un municipio debe sujetarse al principio antes referido. Solicitó que la norma impugnada sea declarada inconstitucional y expulsada del ordenamiento jurídico.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La postulante insistió en los argumentos vertidos en el escrito del planteamiento de la presente acción y agregó que, a su juicio, la municipalidad en referencia parece desconocer las características esenciales de las tasas. Pidió que se declare con lugar esta inconstitucionalidad general parcial. B) El Concejo Municipal de La Democracia, del departamento de Escuintla, reiteró lo manifestado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Requirió que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad general parcial. C) El Ministerio Público replicó los argumentos expuestos en la audiencia que se le concedió. Manifestó que esta acción debe declararse con lugar.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento jurídico guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, transgrede el texto supremo la disposición reglamentaria (municipal) que impone una exacción pecuniaria por la construcción o instalación de postes o torres necesarios para la generación, transporte, distribución y comercialización de energía eléctrica, en virtud que esa actividad se rige por la ley de la materia y no se reúnen los elementos propios de la tasa.

-II-

En el presente caso, Empresa Eléctrica de Guatemala, Sociedad Anónima, promueve inconstitucionalidad general parcial objetando el numeral I) del acta treinta y dos - dos mil catorce (32-2014) que aprueba la adición al Plan de Tasas Administrativas de la Municipalidad de La Democracia, del Departamento de Escuintla, promulgada el veintinueve de abril de dos mil catorce y publicada en el Diario de Centro América el veinticinco de julio de dos mil catorce, el cual dispone: "I) Aprobar la adición al Plan de Tasas Administrativas de la Municipalidad de La Democracia del departamento de Escuintla, el cual queda en la forma siguiente: Por cada poste de madera Q. 15,000.00. Por cada poste de concreto sencillo Q.25,000.00. Por cada poste de concreto (alta tensión) Q.50,000.00. Por cada torre metálica (sostiene cables de conducción de energía eléctrica) Q. 100,000.00".

La entidad accionante señala que esa disposición transgrede los artículos 2 °, 15, 129, 134, literal a); 152, primer párrafo; 171, literal c), 175, 239 primer párrafo, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por los motivos expuestos en los antecedentes del presente fallo, de donde se extraen algunos argumentos jurídicos que, aunque dispersos, son suficientes para contrastar la norma objetada con los artículos 2 °, 129, 154, 171, literal c), 175, 239 y 255 de la Ley Fundamental, por lo que es únicamente respecto de estos que se realizará el examen de constitucionalidad.

-III-

En ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala garantizan a los municipios, estos tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos. La captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial. Esta norma consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de estos tributos.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público.

Es precisamente este elemento -el servicio público municipal o el beneficio, relacionado concretamente con el contribuyente- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el ciudadano.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de sus bienes, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, producto que constituye parte de los ingresos del municipio, de conformidad con el articulo 100 del referido Código y, señala que para el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso.

Por otro lado, el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

Sin perjuicio de lo expresado anteriormente, en materia de electrificación nacional, el artículo 129 constitucional regula tres aspectos: a) la declaratoria de urgencia nacional de la electrificación del país; b) la obligación del Estado y municipalidades de formular planes de electrificación; y c) la participación de la iniciativa privada en la actividad de electrificación del Estado.

La Ley General de Electricidad, Decreto 93-96 del Congreso de la República, determina cómo debe desarrollarse la producción de energía eléctrica como industria básica nacional y las formas en que deben realizarse las actividades de generación, transporte, distribución y comercialización de electricidad, obedeciendo a los principios de libre generación, transporte y fijación de precios de la electricidad, sin necesidad de autorización o condición previa por parte del Estado, salvo en los casos que sea necesario utilizar bienes de dominio público (artículo 1 °); la instalación de centrales generadoras (artículo 8); lo relativo a la autorización por parte del Ministerio de Energía y Minas para realizar estudios de proyectos de generación, transporte y distribución de energía eléctrica (artículo 11); que se entiende por autorización a aquella "mediante la cual se faculta al adjudicatario para que utilice bienes de dominio público...", quiénes pueden solicitarla y las facultades que tendrán los adjudicatarios de dichas autorizaciones (artículos 13, 14 y 22); lo relativo a la constitución de servidumbres, la duración de éstas, los derechos que conlleva su constitución y las obligaciones relacionadas (artículos 27, 28, 31 y 32); la declaración judicial de la constitución de servidumbres (artículo,43) y lo atinente al pago de peajes por uso de instalaciones de transmisión y transformación principal y secundarios (artículo 54).

Con esta base legal y, dada la importancia del suministro de la energía eléctrica para el país, se ha regulado por medio de dicha normativa -Ley General de Electricidad y su Reglamento- el uso de bienes públicos de uso común, para actividades especiales, como lo es la instalación de infraestructura aérea o subterránea para la transmisión de los servicios de energía eléctrica; siendo con base en ella, que al acordar una autorización se emite el Acuerdo Gubernativo y se suscribe el contrato que corresponde.

- IV-

Tomando en cuenta lo expuesto en el apartado considerativo precedente, al efectuar el análisis de la norma impugnada se determina que, si bien es cierto el Concejo Municipal -como autoridad autónoma- está facultado para administrar los bienes bajo su jurisdicción y para fijar rentas por el uso de bienes municipales, sean éstos de uso común o no, también lo es que las actividades de generación, transporte, distribución y comercialización de electricidad se rigen por normativas especiales, particularmente la Ley General de Electricidad, la cual establece en la literal c) del artículo 1 °, que "...el transporte de electricidad que implique la utilización de bienes de dominio público y el servicio de distribución final de electricidad, estarán sujetos a autorización", la que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley del Organismo Ejecutivo, es competencia del Ministerio de Energía y Minas.

Tal autorización faculta al adjudicatario para que utilice bienes de dominio público, constituyendo para el efecto las servidumbres que se deban imponer en predios de propiedad pública o privada, lo cual implica, según lo contenido en la literal b), del articulo 31 de la Ley de la materia, el derecho de aquellos a colocar postes y torres, tender cables aéreos o subterráneos y ubicar las demás estructuras que sean necesarias para la prestación del servicio. En ese sentido, la Ley ibídem regula en el artículo 24 que "Las líneas de conducción de energía eléctrica podrán cruzar... calles, caminos y otras líneas eléctricas... debiéndose diseñar las instalaciones de tal manera que garanticen la seguridad de las personas y sus bienes, así como la prestación de los servicios".

En ese contexto, al analizar la disposición cuestionada se advierte que en ella se establece un cobro por la "construcción o anclaje" de postes o torres que se destinen a la conducción de energía eléctrica que "atraviesa o pasa" por terrenos del municipio (según se indicó en el segundo considerando del punto número cuarto, del acta número treinta y dos - dos mil catorce [32-2014], que incorpora el numeral impugnado), cuyo monto varía según las características físicas de esas estructuras, por lo que se determina que tales exacciones atienden al beneficio lucrativo que podría derivar de la instalación de dichos bienes, actividad que, como se indicó, es inherente a la autorización emitida por la autoridad competente y no se relaciona con algún servicio administrativo municipal.

Por lo anterior, se considera contrario al principio de legalidad, implícito en el artículo 239 constitucional, el contenido de la disposición impugnada, en virtud que lo que en ella se regula, se rige por normativas especiales -Ley General de Electricidad y su reglamento- de donde se determina que no constituye facultad del Concejo Municipal la fijación de tasas sobre la instalación o construcción de postes o torres para fluido eléctrico, puesto que esa potestad no encaja en la naturaleza y objeto que rige a los municipios, tal y como es desarrollado por el Código Municipal, -salvo regular y autorizar los lugares en donde esos postes o torres serán colocados, con fines de ordenamiento territorial, siempre y cuando ello no haga inviable la prestación de tal servicio-, por lo que no puede cambiarse por medio de un acuerdo municipal las condiciones señaladas por la ley, porque de lo contrario, se estarlia violando la certeza y seguridad jurídica y el orden jerárquico de las leyes, ya que en la gradación de las normas jurídicas administrativas que integran nuestro sistema legal, se encuentra en la cúspide la Constitución Política de la República, seguida por las leyes constitucionales y luego las ordinarias, que deben prevalecer frente a otras disposiciones de inferior jerarquía, cuando entre ellas se denuncie colisión.

Lo expuesto denota que el Concejo Municipal relacionado, al emitir la disposición cuestionada, invadió el ámbito de competencia del Congreso de la República, al establecer un cobro sobre una actividad determinada, sin que exista una contraprestación a ese pago y. por el contrario, se denota la simple finalidad de gravar dicha actividad a efecto de generar la percepción de fondos por parte de la referida municipalidad y, si lo pretendido es extraer dinero del particular por actividades que no constituyen servicios municipales, la exacción pretendida debe establecerse por medio de los tributos, pero, por el ente exclusivamente facultado para ello.

En igual sentido se pronunció esta Corte en sentencias de veintiséis de noviembre de dos mil trece y veintidós de enero de dos mil catorce, dictadas en los expedientes tres mil ochocientos noventa y ocho - dos mil doce y un mil cuatrocientos setenta y siete - dos mil trece (3898-2012 y 1477-2013), respectivamente.

Los anteriores razonamientos permiten concluir que la norma impugnada vulnera los artículos 2 °, 129, 154, 171, literal c). 175, 239, primer párrafo y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que deviene inconstitucional y así deberá declararse.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 141, 143 y 163 literal a), de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO