EXPEDIENTE 2523-2010

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN LA PRESIDE; ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, GLADYS CHACÓN CORADO, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, JOSÉ ROLANDO QUESADA FERNÁNDEZ Y JORGE MARIO ÁLVAREZ QUIRÓS: Guatemala, uno de febrero de dos mil once.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad del numeral 2) del artículo 18 de la Ley Orgánica del Ministerio Público -Decreto 40-94 del Congreso de la República-, promovida por Sara María Fernanda Larios Hernández, Jorge Gabriel Jiménez Barillas, Jorge Luis Rodas García y María del Rosario Yaquián Luna, quienes actúan con el auxilio de los abogados Nery Neftaly Aldana Moscoso, Mauricio Javier Caballeros Quesada y César Efraín Solórzano López. Es ponente de este caso el Magistrado Vocal IV, Juan Francisco Flores Juárez, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por los accionantes se resume: estiman que el numeral 2) del artículo 18 de la Ley Orgánica del Ministerio Público -Decreto 40-94 del Congreso de la República de Guatemala-, al establecer que: "Corresponde al Consejo del Ministerio Público las siguientes funciones: ...2) Ratificar, modificar o dejar sin efecto las instrucciones generales o especiales dictadas por el Fiscal General, cuando ellas fueren objetadas conforme el procedimiento previsto en esta ley, así como las demás establecidas conforme al régimen disciplinario, los traslados y sustituciones..,", viola la autonomía y la superioridad jerárquica que el artículo 251 de la Constitución Política de la República de Guatemala confiere al Fiscal General de la República y Jefe del Ministerio Público, porque: a) las facultades que son otorgadas al Consejo del Ministerio Público tergiversan los poderes de revocación, revisión y mando que corresponden al Fiscal General como Jefe del Ministerio Público y superior jerárquico, ya que dejan sin fuerza obligatoria las órdenes dictadas por él; b) en el Ministerio Público rige el principio de jerarquía, que implica la existencia de un órgano superior a todos los demás, el cual, según el artículo 251 constitucional, lo ejerce el Fiscal General como Jefe del mismo, principio que es violado al otorgarle al Consejo de dicha institución la potestad de ratificar, modificar o dejar sin efecto la decisiones emitidas por el Fiscal General; c) el Diccionario de la Lengua Española define la palabra "Jefe" como "Superior o cabeza de una corporación, partido u oficio", de igual manera el artículo constitucional citado establece que el Fiscal General de la República es el "Jefe" del Ministerio Público, por lo que el Fiscal General es el superior o cabeza de la dicha institución; d) el principio de jerarquía otorga los poderes de mando, revisión y revocación al superior jerárquico, con privar al Jefe del Ministerio Público de uno solo de éstos poderes se desnaturaliza dicho principio, ya que conforme lo regulado en el artículo 251 constitucional, la institución se rige por ese principio y lo ejerce el Fiscal General. Solicitaron que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días al Congreso de la República, al Fiscal General de la República y Jefe del Ministerio Público, en esa calidad y como Presidente del Consejo del mismo, y a la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal del Ministerio Público. Se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Fiscal General de la República y Jefa del Ministerio Público, y el Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, coincidieron en expresar que: a) el Ministerio Público es una organización fundamental del Estado de Guatemala, auxiliar de la administración pública que ejerce funciones autónomas en el sentido de gozar de autonomía administrativa para organizar su trabajo y tomar decisiones propias, sin injerencia de ningún organismo del Estado ni de autoridad alguna; b) su organización y funcionamiento se rige por su ley orgánica y su finalidad constitucional es velar por el estricto cumplimiento de las leyes, equivalente a velar por el régimen de legalidad del país en general; c) conforme el artículo 9 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, está integrado por el Fiscal General de la República, el Consejo del Ministerio Público, los Fiscales de Distrito y Fiscales de Sección, los Agentes Fiscales y los Auxiliares Fiscales; el Consejo del Ministerio Público está integrado, a su vez, por el Fiscal General, quien lo preside, tres fiscales electos en asamblea general de fiscales y tres miembros electos por el Organismo Legislativo; d) corresponde al Fiscal General de la República y Jefe del Ministerio Público, con base en el artículo 17 de su ley orgánica, presidir dicho Consejo, de ahí que, contrario a lo afirmado por los solicitantes, el principio de jerarquía no se ve contrariado con la norma impugnada, pues la propia ley citada ha contemplado y reconoce las atribuciones, facultades y autoridad de cada uno de los órganos de dicha institución; e) para que el Consejo del Ministerio Público pueda conocer, ratificar, modificar, o dejar sin efecto las instrucciones generales o especiales dictadas por el Fiscal General de la República, es necesario que las mismas hayan sido objetadas conforme la ley, posibilidad que se encuentra regulada en los artículos 68 y 72 de la Ley Orgánica del Ministerio Público y esencialmente, obedece a las situaciones que se producen en torno del desarrollo de los juicios penales, que exigen una adecuación a la ley, manteniéndose la autoridad del superior jerárquico; f) la disposición objetada le otorga una facultad al Consejo del Ministerio Público que está apegada al respeto de los derechos humanos, ya que conforme lo regulado en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, debe existir un recurso sencillo para todas las personas, por lo que en lugar de restringir la superioridad jerárquica del Jefe del Ministerio Público, se fortalecen sus decisiones, porque al ser las mismas objeto de revisión, el Fiscal se preocupa por que estén debidamente fundadas en hechos y en derecho; g) en el derecho comparado, países como España, Chile, Perú. Estados Unidos Mexicanos, República Dominicana y Bolivia, estructuran a sus órganos investigadores y de persecución penal, en forma similar, siendo los Consejos figuras de apoyo que velan por el cumplimiento de la ley. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Congreso de la República se apersonó, reservándose el derecho de pronunciarse con respecto de la inconstitucionalidad planteada por los interponentes en la audiencia del día de la vista.

IV. ALEGATOS EN EL DlA DE LA VISTA PÚBLICA

A) Los accionantes reiteraron lo expuesto en su memorial de interposición de la presente acción de inconstitucionalidad y agregaron: a) no puede decirse que se mantiene el principio de Jerarquía porque el Fiscal General de la República presida el Consejo de del Ministerio Público, ya que son órganos totalmente distintos, con funciones y facultades diferentes; además, si bien el Fiscal General de la República preside las sesiones, sus decisiones estén subordinadas a lo que el Consejo decida, como órgano colegiado; b) el Fiscal General de la República no participa en las sesiones en las que se conocen las disposiciones tomadas por él que fueron objetadas, por lo que, lo expuesto por el Ministerio Público es un argumento que carece de sustento jurídico; c) además, la función descrita en la norma objetada no puede considerarse de asesoramiento, por lo que no aplica las funciones que alega el Ministerio Público; d) se afirma que no son en todas las decisiones que toma el Jefe del Ministerio Público, que el Consejo tiene la facultad de revisar, sin embargo, no se necesita que se cambien todas las decisiones, sino con una de ellas que dicte y sea revocada, ya se violó el principio de superioridad jerárquica. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. B) La Fiscal General de la República y Jefe del Ministerio Público, en esa calidad y como Presidenta del Consejo del Ministerio Público, manifestó: a) el mandato constitucional contenido en el artículo 251 de la Carta Magna, se refiere a la función del Ministerio Público, y a que la misma se rige por su Ley Orgánica, la que establece su organización; b) interpretar dicha norma constitucional como lo hacen los accionantes implica un retroceso en la organización del Ministerio Público y en el derecho administrativo en general, porque esa posición de concentración y centralización genera abuso de poder o el ejercicio de un poder arbitrario; c) el Ministerio Público tiene funciones muy delicadas, pues afecta a las personas en lo penal o en lo administrativo, que deben ser atendidas debidamente, las que se optimizan al ser revisadas por un órgano colegiado, creado por una necesidad histórica; por lo que, el artículo objetado no discute que el Fiscal General sea el Jefe del Ministerio Público, ya que él preside el Consejo en forma integrada, sin quitarle poderes decisorios; d) el avance alcanzado con la descentralización del poder, viene a fortalecer los efectos de las decisiones del Jefe del Ministerio Público, ya que al tener un órgano colegiado la facultad de corregir las decisiones se fortalece a la institución; e) el verdadero sentido de la inconstitucionalidad es regresar al momento en que estaba concentrado el poder, por lo que no existe una violación a la Constitución, ya que ella misma permite la evolución en la protección de los derechos en materia administrativa. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada y se imponga multa a los abogados patrocinantes. C) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, ratificó lo expuesto al evacuar la audiencia que por quince días se le confirió y solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada, se condene en costas a los solicitantes y se imponga multa a los abogado patrocinantes. D) El Congreso de la República, en forma escrita, señaló que: a) la norma impugnada tiene por objeto sustentar las decisiones del Fiscal General, lo que no quiere decir que tenga más o menos poder de decisión o de mando, pues es únicamente un mecanismo de revisión de dichas decisiones, de lo contrario el poder ejercido por el Fiscal ya no seria de jerarquía administrativa, sino que se traduciría en un absolutismo de corte monárquico donde no cabria oposición; b) es el Fiscal General quien preside el Consejo del Ministerio Público, cuya función es de asesoría, en el sentido de cooperar y coordinar a fin de coadyuvar al cumplimiento de los objetivos para los que fue creada la institución del Ministerio Público; c) en derecho administrativo se establecen como principios fundamentales los de jerarquía y los de competencia; el de jerarquía es aquel por el cual los superiores impartes órdenes a los inferiores, a efecto de cumplir con las órdenes que les han sido encomendadas. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada.

CONSIDERANDO

-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, la de conocer en única instancia las impugnaciones hechas contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general objetados, total o parcialmente, de inconstitucionalidad, a fin de mantener el principio de supremacía de la Constitución, que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal.

La acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley procede contra las disposiciones generales que contengan vicio de inconstitucionalidad, con el objeto de que la legislación se mantenga en los límites que fija la Constitución Política de la República de Guatemala, excluyendo del ordenamiento jurídico aquellas normas que no se conformen con ella. En ese sentido, siendo que la función esencial de esta Corte es la de la defensa del orden constitucional, debe, por medio del control abstracto de constitucionalidad de las normas, determinar si las leyes emitidas rebasan o no las limitaciones constitucionales y si éstas se sujetan a su máxima jerarquía, confrontando unas con otras dentro del espíritu del régimen jurídico establecido, hecha la confrontación analítica de las impugnadas con los valores, principios y normas constitucionales, se excluirán de la normativa jurídica al hallar contravención a éstos, debiéndose declarar la procedencia de la pretensión.

-II-

En el presente caso, Sara María Fernanda Larios Hernández, Jorge Gabriel Jiménez Barillas, Jorge Luis Rodas García y María del Rosario Yaquián Luna promueven la inconstitucionalidad del numeral 2) del artículo 18 de la Ley Orgánica del Ministerio Público -Decreto 40-94 del Congreso de la República-, porque estiman que, al establecer que "Corresponde al Consejo del Ministerio Público las siguientes funciones; ...2) Ratificar, modificar o dejar sin efecto las instrucciones generales o especiales dictadas por el Fiscal General, cuando ellas fueren objetadas conforme el procedimiento previsto en esta ley, así como las demás establecidas conforme al régimen disciplinario, los traslados y sustituciones...", el mismo vulnera el artículo 251 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al limitar el principio de superioridad jerárquica, ejercida por el Fiscal General de la República y Jefe del Ministerio Público, al otorgarle al Consejo del Ministerio Público la facultad de tergiversan los poderes de revocación, revisión y mando que corresponden al Fiscal General como Jefe de dicha institución y supeditar sus decisiones a la revisión de su Consejo.

-III-

El estudio del principio de superioridad jerárquico y la interpretación de la norma objetada debe efectuarse en el contexto legal en que dicha norma se encuentra y en su ámbito de aplicación, por lo que previo al análisis correspondiente, es oportuno señalar que, el Ministerio Público fue instituido en el artículo 251 constitucional con el objetivo de ser una institución auxiliar de la administración pública y de los tribunales de justicia, con funciones autónomas, cuyo fin principal es velar por el estricto cumplimiento de las leyes del pais, y es a quien le compete el ejercicio de la acción penal pública; su definición de se halla en el artículo 1 del Decreto 40-94 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Ministerio Público, que indica que es una institución con funciones autónomas, que promueve la persecución penal y dirige la investigación en los delitos de acción pública, la cual es la actividad encaminada a incoar un proceso y solicitar la aplicación de una ley al caso concreto, en estos casos los delitos son perseguibles de oficio por el Ministerio Público, en representación de la sociedad. Conforme el artículo 5 de la ley citada, el Ministerio Público se organiza jerárquicamente, siendo el Fiscal General de la República, el Jefe del Ministerio Público y el responsable de su buen funcionamiento, su autoridad se extiende a todo el territorio nacional, y ejerce la acción penal pública y las atribuciones que la ley otorga al Ministerio Público, por sí mismo o por medio de los órganos de la institución, debe convocar al Consejo del Ministerio Público cada vez que resulte necesario su asesoramiento y con el objeto de que dicho órgano cumpla con las atribuciones que le asigna ésta ley (artículo 10 de la norma citada), pero no puede ocurrir que las determinaciones del Jefe del Ministerio Público puedan ser revocadas o reformadas por el consejo de dicha institución, dado que tal conducta vulnera el principio de supremacía jerárquica, al que se ha hecho alusión, desnaturalizando la estructura del Ministerio Público y contrariando efectivamente la Constitución Política de la República de Guatemala en su artículo 251, Por tal razón se advierte disconformidad entre la norma impugnada y el precepto constitucional aludido, extremo que se declarará en el acápite correspondiente de esta sentencia. Aunado a lo anterior es oportuno señala que esta Corte en sentencia de catorce de junio de mil novecientos noventa y cinco, en el expediente seiscientos sesenta y dos noventa y cuatro (662-94), al pronunciarse respecto a las atribuciones del Ministerio Público, manifestó: "(...) De conformidad con la disposición anterior surge un régimen constitucional del Ministerio Público cuya actuación se rige por los siguientes principios: a) el de unidad, desde luego que es una institución u órgano administrativo, integrado por diversos funcionarios que realizan cometidos institucionales; b) el de autonomía funcional, que implica que en el ejercicio de sus funciones no está subordinado a autoridad alguna; c) el de legalidad, puesto que su organización y funcionamiento se regirá por su ley orgánica, según lo dice el mismo artículo 251 de la Constitución; y d) el de jerarquía, ya que su Jefa es el Fiscal General de la República, única autoridad competente para dirigir la Institución (...)". Siendo el sistema jerárquico el que rige la estructuración del Ministerio Público y recayendo en el Fiscal General la autoridad máxima.

-IV-

Los Consejos consultivos de los órganos administrativos tienen funciones de asesoramiento, investigación y apoyo técnico y científico, sin que sus dictámenes o resoluciones sean vinculantes, por lo que, al otorgarle la facultad a un consejo consultivo de revisar las disposiciones emitidas por el Jefe del Ministerio Público, se infringe el principio superioridad jerárquica recaída en él, ya que se limitan los poderes de revocación, revisión y mando que corresponden al Fiscal General como Jefe del Ministerio Público y superior jerárquico, dejando sin fuerza obligatoria las órdenes dictadas por él. En concordancia con lo antes apuntado y del estudio de los argumentos de las partes, esta Corte advierte que confrontadas las atribuciones previstas en la ley con el artículo 251 constitucional, se establece que el numeral 2) del artículo 18 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, al decir que el Consejo tiene como atribución ratificar, modificar o dejar sin efecto las instrucciones generales y especiales dictadas por el Fiscal General, cuando ellas fueren objetadas conforme el procedimiento previsto en esta ley vulnera el principio de supremacía jerárquica del Ministerio Público, pues limita la autoridad del Fiscal General de la República y Jefe de dicha institución. Por consiguiente, esta Corte estima que el numeral 2) del artículo 18 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, vulnera el artículo 251 constitucional, el principio de superioridad jerárquica, por limitar la autoridad que ejerce el Fiscal General de la República y Jefe del Ministerio Público, debiendo declararse con lugar la presente acción.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 133, 137, 139, 140, 143, 146, 149, 150, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO