EXPEDIENTE  4697-2011

Sin lugar la inconstitucionalidad contra los distintos Acuerdo del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, y la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.


EXPEDIENTE 4697-2011

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, QUIEN LA PRESIDE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO, MARÍA DE LOS ANGELES ARAUJO BOHR, RICARDO ALVARADO SANDOVAL Y HÉCTOR EFRÍAN TRUJILLO ALDANA: Guatemala, veintidós de septiembre de dos mil quince.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general total y parcial promovida por María de los Ángeles Ruano Almeda, Crisóstomo Aniceto Montiel Ramírez, Claudia Lorena Dardón Juárez, Efrén Emigdio Sandoval Sanabria, Rodolfo Eduardo Juárez Ralda, Ramiro Antonio Sandoval Sanabria, María Olimpia Cruz López, Sara Elizabeth Sandoval Villatoro, Wiliam Raúl Sandoval Contreras, Angélica Sáenz Colindres, José Alejandro Reyes Canales, Javier Adolfo de León Salazar, Lesbia Guadalupe Amézquita Garnica, Rosa Fernanda Vásquez Camey, Guillermo Maldonado Castellanos y José Gonzalo Erazo Díaz, en quien se unificó personería, impugnando los Acuerdos 1268 de nueve de agosto de dos mil once, 1269 de veinticinco de agosto de dos mil once, los artículos 3 y 9 del Acuerdo 1263 de dieciséis de junio de dos mil once, los tres de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social; y el artículo 4 del Decreto 295 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Los solicitantes actuaron con el auxilio de los abogados Lesbia Guadalupe Amézquita Garnica, Rosa Fernanda Vásquez Camey y Guillermo Maldonado Castellanos. Es ponente en el presente asunto la Magistrada Presienta, Gloria Patricia Porras Escobar, quien expresa el parecer de este Tribunal.


ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

A) Los solicitantes de la acción de inconstitucionalidad afirman que el Acuerdo 1268 de nueve de agosto de dos mil once de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, vulnera los artículos 1o., 2o., 100, 102 Inciso r), 106 y 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala, para lo cual transcribieron el contenido de esas normas, así como de los artículos 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Protocolo de San Salvador), 75 y 28 de la Ley Orgánica del instituto Guatemalteco de Seguridad Social y seguidamente arguyeron que el Acuerdo en mención establece un sistema de seguridad social alterno, sujeto a la discrecionalidad, arbitrio y control del empleador, cuyos ejes normativos lo son los artículos 1, 5, 11, 12, 13, 17 y 21 respecto de los cuales, no obstante que pretende la declaratoria de inconstitucionalidad total, formula las razones siguientes: a) en el articulo 1 el citado Acuerdo se establece: "...el Sistema de Atención Médica en Clínicas de Empresas, para la prestación coordinada de servicios de salud a los afiliados al Régimen de Seguridad Social, entre el Instituto y patronos que cuenten con clínicas médicas al servicio de los trabajadores. Es optativa la participación de los patronos e instituciones de los diferentes sectores afectos al Régimen de Seguridad Social, en el Sistema de Atención Médica en Clínicas de Empresas"; con ello se viola las precitadas normas de la Constitución, toda vez que el régimen de seguridad social por mandato constitucional es obligatorio e igual para empleadores como para trabajadores; sin embargo, el denominado "Sistema de Atención Médica en Clínicas de Empresas" es optativo para el patrono, pero no para el trabajador, cuyo acceso a los derechos del régimen de seguridad social queda entonces sujeto a la voluntad del empleador que, en tales condiciones, decidirá si se le atiende en el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social o en las clínicas propias; con ello se pone en riesgo la objetividad de la protección y servicio que se presten, toda vez que por la relación natural entre el capital, el trabajo y sus respectivos intereses, siendo el médico tratante otro trabajador del empleador, o bien, una empresa contratada por éste, puede tender a reducir la tutela hacia la vida, la salud e integridad física del trabajador; b) en su artículo 5 el Acuerdo impugnado dispone que "Para participar en el Sistema de Atención Médica en Clínicas de Empresas, los patronos deben tener clínicas debidamente equipadas al servicio de sus trabajadores y contar con el personal médico, técnico y de servicio necesario para atenderlas; o en su defecto contratar los servicios médicos profesionales, que tengan instalaciones que cumplan con los requerimientos y esté en la capacidad de brindar los servicios médicos necesarios al personal del patrono que lo contrata..."; considera que con esa norma se viola las normas constitucionales citadas, pues se confirma la sujeción contractual entre médico y empleador, lo que su vez extrae del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social la valoración médica que comprende desde el diagnóstico hasta la aplicación del tratamiento que el paciente requiera para su restablecimiento; a su vez, implica que la función pública de aplicar el régimen de seguridad social es delegada en un sujeto de derecho privado, lo que contraviene el mandato constitucional; c) el articulo 9 del multicitado Acuerdo indica que: "La relación laboral del personal de las clínicas de empresa será exclusivamente entre éste y el patrono, debe tomarse de igual forma en el caso de existiría contratación de un tercero que preste los servicios médicos profesionales a la empresa; por lo que con el Instituto no existirá ninguna vinculación contractual..."; afirma que con ello se tergiversan las normas constitucionales relacionadas, en virtud que los elementos materiales necesarios para la prestación de la seguridad social son propiedad de una persona de derecho privado y, asimismo, el personal encargado de atenderlo no se encuentra vinculado al Estado de Guatemala por medio del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, con lo que se incurre en un traslado de la aplicación del artículo 28 de la Ley Orgánica del referido Instituto a la iniciativa privada; d) el artículo 11 del Acuerdo impugnado regula que: "El patrono deberá notificar inmediatamente, por escrito y vía electrónica al Departamento de Servicios Contratados del Instituto, los cambios que efectúen en el personal médico de la empresa de la clínica, a través de planilla electrónica, proporcionando para efectos de registro y autorización, el nombre y número de colegiado del nuevo médico encargado, y los datos de identificación de los nuevos trabajadores" y, por su parte, el artículo 12 dispone que: "...El patrono será solidariamente responsable con el médico de la empresa, del manejo, guarda y custodia de los formularios que se le entreguen y responderá ante el Instituto del manejo de los mismos...", sostienen que ambas normas contravienen las normas constitucionales aludidas, en razón que los elementos de la seguridad social previstos en el artículo 28 de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, son delegados en personal ajeno al referido ente, al que asimismo le permite el manejo de expedientes oficiales del referido Instituto; e) el artículo 13 del Acuerdo impugnado establece que "...El médico de la clínica se abstendrá de hacer comentarios que deterioren la imagen del Instituto, o de proporcionar información a terceros sobre asuntos que son de su conocimiento y que consten en el historial clínico del paciente. Dicho expediente es propiedad del Instituto para uso interno y se considera confidencial. Para el efecto, el patrono deberá tomar todas las medidas necesarias, especialmente contractuales, para dar cumplimiento a lo preceptuado...; afirman que tal norma es inconstitucional al violar los indicados artículos de la Carta Magna, pues ratifica la desvinculación de la atención al trabajador del instituto Guatemalteco de Seguridad Social; además, se traslada a sujetos ajenos del citado Instituto el expediente clínico del paciente, el cual a su vez sería la base para acreditar los derechos como afiliado, vulnerando con ello la objetividad que debe privar en la generación del registro en que se asientan tales derechos; además, tales documentos pierden la presunción de certeza que los recubre por ser generados por funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos; f) el articulo 17 del Acuerdo prevé que las clínicas de empresas pueden remitir pacientes a las unidades módicas del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social: "...a) Cuando un afiliado presente patología más compleja que no pueda ser resuelta en la clínica de empresa, b) Cuando el estado clínico de un afiliado constituya una urgencia médica que rebase la capacidad de resolución de la clínica de empresa, c) Cuando un afiliado amerite un período de suspensión de 48 horas". Tal disposición, consideran, viola los artículos constitucionales enunciados, pues conlleva un riesgo para la vida y salud del paciente, puesto que reconoce que tales clínicas carecen de las herramientas de diagnóstico necesarias y que si existen o debieran de existir en las unidades módicas del Instituto precitado; además, conlleva el riesgo que el padecimiento no sea tratado oportuna y adecuadamente; asimismo, existe la posibilidad que tratándose de una enfermedad catastrófica, el trabajador pueda ser despedido en el periodo que medie entre el diagnóstico y la remisión a la unidad médica respectiva, lo anterior teniendo en cuenta que es un servicio médico prestado por personal dependiente del empleador, existiendo en ellos una inclinación a proteger los intereses de éste y no los del trabajador. Por otra parte, sostienen en cuanto a lo dispuesto en los incisos b) y c) del artículo 17 precitado, que sujeta tal remisión a una valoración subjetiva del médico de la clínica de empresa en cuanto a determinar el supuesto correspondiente, susceptible de ser influenciada tal decisión en perjuicio del paciente en razón de llevarlo a cabo personal médico igualmente dependiente del patrono, con el agregado que las suspensiones en el trabajo que concede el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social son consideradas como pérdidas por parte de los patronos. Por lo tanto, afirman, se pone en riesgo la seguridad social, la vida y la salud de la persona trabajadora, al sujetar la decisión de remisión de un paciente al Instituto, en personas o entes dependientes del empleador. g) el articulo 21 del Acuerdo impugnado enuncia lo siguiente: "El patrono y el personal de la clínica de empresa correspondiente son solidariamente responsables de los daños y perjuicios ocasionados al Instituto por su actuar irregular o en contravención a la normativa aplicable y disposición contractuales. En caso de que el personal de la clínica de empresa realice acciones perjudiciales en contra del Instituto de ámbito civil, administrativo o penal, el patrono deberá informar inmediatamente por escrito al Departamento de Servicios Contratados y presentar la denuncia penal correspondiente en contra el infractor si procediere"; esta disposición, afirman, viola los artículos citados de la Ley Suprema porque aun y cuando es un deber del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social brindar los servicios de seguridad social, lo excluye de toda responsabilidad de los daños y perjuicios causados por las deficiencias en el servicio que se preste, con lo que contradice los deberes asignados al Instituto de conformidad con los artículos 2o. y 100 de la Carta Magna. Además, sostiene que con la norma impugnada se trata de realizar un proceso de desincorporación de los servicios de seguridad social al ente que por mandato constitucional es el obligado de hacerlo, como lo es el instituto Guatemalteco de Seguridad Social. B) Los accionantes sostienen la inconstitucionalidad del Acuerdo 1269 de veinticinco de agosto de dos mil once de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, porque a su juicio contraviene los artículos 100 de la Constitución Política de la República, 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 9 del Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Protocolo de San Salvador), 28, 32, 36, 73, 75 y 76 de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Para sustentar tal afirmación procedieron a la cita textual de algunos de los indicados artículos (100 de la Constitución Política de la República, 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 28, 32 y 73 de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social) y a formular la siguiente exposición: a) el Acuerdo impugnado bajo el argumento de regular definiciones que ya se encuentran en la legislación. introduce una definición diferenciada de afiliado que restringe y limita la extensión de tal calidad de conformidad con la Constitución Política de la República y la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social; b) el articulo 1 del indicado Acuerdo dispone que "Se considera afiliado, al trabajador, al servidor público o a la persona individual que por mandato de ley, contribuye con el Régimen de Seguridad Social, inscrito en el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, a cambio de los servicios relativos al seguro social establecidos en la ley"; en esa norma, sostienen, se encuentra la primera confrontación con el artículo constitucional, al excluir de la calidad de afiliado a los empleadores e imposibilitar el reconocimiento de tal calidad a las personas jurídicas colectivas (sic); la segunda confrontación con la previsión constitucional y con la Ley Orgánica, añaden, se evidencia en el establecimiento de la calidad de contribuyente activo como condición necesaria para ser considerado afiliado, aun y cuando esa calidad la reconocen la Constitución como la indicada Ley a quienes se encuentren gozando de la cobertura de alguno de los riesgos previstos como parte de la cobertura del régimen de seguridad social y, en ese sentido, la disposición del Acuerdo reprochado observa un carácter restrictivo; la tercera confrontación, agregan, se enerva (sic) del establecimiento de una relación cuasicontractual que contraviene el sentido de la seguridad social, puesto que vincula la contribución a cambio de los servicios relativos al seguro social establecidos en la ley; en sentido contrario, la falta de prestación o goce de tales servicios daría el derecho al afiliado a recuperar la contribución aportada, toda vez que se vincularía a la prestación de un servicio no prestado (sic); c) en el mismo sentido se desarrollan los términos introducidos en los artículos 2 y 3 del Acuerdo tachado de inconstitucional, debiendo acotar que la discriminación que realiza no se encuentra prevista ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica; el articulo 3 regula que "El afiliado o afiliado voluntario que al momento de solicitar una prestación en servicio o prestación en dinero al Instituto, que por cualquier motivo no haya cumplido con los requisitos establecidos en la ley y los reglamentos aplicables, no tendrá derecho a los beneficios propios del Régimen de Seguridad Social"; esta disposición, puntualizan, implica incluso la posibilidad que un afiliado o afiliada aun y cuando se encuentre cotizando al régimen, le sea negado el acceso a prestaciones en servicios como la enfermedad común, los accidentes, la maternidad y deviene contraria al sentido y objeto de la seguridad social restringiendo y negando derechos reconocidos por las disposiciones constitucionales y legales, que son de mayor jerarquía y revisten carácter de irrenunciables de conformidad con los artículos 75 y 76 de la Ley Orgánica de la institución; d) la Corte de Constitucionalidad al referirse a la facultad reglamentaria ha sostenido que se encuentra limitada y es válida, siempre y cuando cumpla la finalidad de desarrollar las leyes sin alterar su espíritu, pues de lo contrario genera vicio de inconstitucionalidad que impone su expulsión del ordenamiento jurídico; de esa cuenta, siendo que el Acuerdo impugnado contrario a desarrollar la debida aplicación de la norma legal y promover la universalización (sic) del régimen, observa un carácter restrictivo a los principios propios de la seguridad social en contravención a las normas que se denuncia violentadas. C) Señalan los peticionarios la inconstitucionalidad de los artículos 3 y 9 del Acuerdo 1263 de dieciséis de junio de dos mil once de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, porque estiman que violentan los artículos 2°. 15 y 17 de la Constitución Política de la República. Para fundamentar tal afirmación expusieron: a) el articulo 3 reprochado, que reforma el articulo 4 del Acuerdo 284 de la misma Junta Directiva, dispone que: "En lo que se refiere a los Regímenes de Previsión Social que están en vigor al momento de la publicación del presente Reglamento, si el Instituto encuentra deficiencias en la estructura de los mismos y éstas son de tal naturaleza que no justifiquen la supresión inmediata de los respectivos Regímenes, la Subgerencia Administrativa del instituto puede autorizar que continúen funcionando por un período prudencial que no exceda de un año, durante el cual han de formular y presentar a la consideración de la misma, nuevas disposiciones destinadas a proteger debidamente los intereses de los afiliados y la solvencia y estabilidad del Régimen. Si las modificaciones propuestas se encuentran adecuadas, la Subgerencia Administrativa del instituto autorizará el funcionamiento del Régimen; en caso contrario queda facultada para suspenderlo o prohibirlo"; aun y cuando en el artículo 2° constitucional se establece el deber del Estado de brindar seguridad jurídica, y prever el artículo 17 fundamental la imposibilidad de ser sancionado o afectado en sus derechos sin la existencia de una norma vigente anterior al momento de la comisión del hecho sancionable, el articulo impugnado omite regular con exactitud cuáles son los supuestos jurídicos que deben considerarse como "deficiencias de estructura", admitiendo así una inconcebible arbitrariedad en su determinación y, contrario sensu de la previsión expresa, faculta tácitamente a la Subgerencia Administrativa del Instituto a prohibir inmediatamente el régimen complementario de que se trate, situación que igualmente está sujeta al arbitrio del funcionamiento al no distinguir cuáles son las deficiencias de estructuras que darían lugar a la suspensión y cuáles a la prohibición; b) el articulo 9 atacado, que adiciona el artículo 9 ter al Acuerdo 284 de la Junta Directiva del Instituto, regula que "Los Regímenes de Previsión Social autorizados hasta la fecha por el Instituto, también deberán cumplir con las disposiciones y requisitos establecidos en los artículos precedentes"; tal norma ratifica la aplicación retroactiva toda vez que se refiere a requisitos de naturaleza constitutiva y retrotrae sus efectos a una autorización para operar, otorgada de conformidad con la normativa vigente en un momento preciso y anterior a la entrada en vigencia de la norma impugnada. D) Finalmente, sostienen que el articulo 4 del Decreto 295 del Congreso de la República. Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, deviene inconstitucional por violentar lo previsto en los artículos 12 y 100 de la Constitución Política de la República. Arguyeron para fundamentar lo anterior lo siguiente: a) el artículo 4 impugnado dispone la integración de la Junta Directiva del Instituto compuesta por un miembro propietario y uno suplente, nombrados por el Presidente de la República, por la Junta Monetaria del Banco de Guatemala, por el Consejo Superior de la Universidad de San Carlos de Guatemala, por el Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala, por las Asociaciones o Sindicatos patronales que estén registrados conforme a la ley y por los Sindicatos de Trabajadores que están registrados conforme a la ley; puede inferirse de ello, afirman, que se excluye la representación de los afiliados que han pasado a formar parte de las clases pasivas y de quienes se encuentren en la misma condición gozando de los beneficios previstos en los regímenes complementarios autorizados por el Instituto, no obstante que la disposición del artículo 100 constitucional dispone que el Estado, los empleadores y los trabajadores cubiertos por el régimen tienen obligación de contribuir a financiarlo "y derecho a participar en su dirección, procurando su mejoramiento progresivo"; b) tomando en consideración que el articulo 28 de la Ley Orgánica dispone en las literales de la d) a la g) los riesgos de carácter social que comprende el régimen, es decir, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, maternidad, enfermedades generales, invalidez, orfandad, viudedad, vejez, muerte y otros, es evidente que el derecho de los trabajadores cubiertos a participar en la dirección de la institución excede de los trabajadores cotizantes activos, alcanzando a los afiliados que gozan de la cobertura de algunos de esos riesgos; c) es posible, entonces, que tales beneficiarios se vean afectados en sus derechos por las decisiones de la Junta Directiva, sin tener acceso a la defensa de los mismos en el momento que se adopten tales decisiones; de la misma forma, dado que la Junta Directiva posee facultades para regular las condiciones de autorización, operación y existencia de los denominados regímenes complementarios, los derechos de los trabajadores que gozan de beneficios derivados de los mismos son igualmente susceptibles de ser afectados por decisiones de las cuales no participan. Solicitaron se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se confirió audiencia por el plazo de quince días al Presidente de la República de Guatemala, al Congreso de la República de Guatemala, al Ministerio de Trabajo y Previsión Social, al Ministerio de Economía, a la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, al Procurador de los Derechos Humanos y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Procurador de los Derechos Humanos se limitó a apersonarse al proceso y manifestó que se reserva para la oportunidad de la vista presentar el alegato respectivo. B) El Presidente de la República se limitó a apersonarse al proceso. Solicitó que se resuelva lo que en derecho corresponde. C) El Congreso de la República indicó que se reserva para la vista el derecho de manifestarse sobre el planteamiento. D) La Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social argumentó: a.i) en cuanto a la solicitud de impugnación del Acuerdo 1268 de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social de nueve de agosto de dos mii once, ésta no resulta violatoria a la Constitución, en virtud que con el Sistema de Atención Médica en Clínicas de Empresas, lo que se pretende es que se atienda ahí a todos los afiliados del Instituto Guatemalteco de Seguridad, respecto a las enfermedades comunes, atención de problemas de salud sin complicaciones y algún tipo de accidentes menor que pueda resolverse en dicha clínica; además, de implementar el servicio básico de primeros auxilios acorde a las necesidades de la empresa y, el médico de la clínica de empresa podrá dar seguimiento y continuidad al tratamiento de los pacientes con enfermedades crónicas en condición de estable y controlada, siempre que tenga autorización del médico especialista del Instituto, de igual forma los embarazos de aquellas pacientes que sean referidas desde la unidad de adscripción del Instituto y que el mismo haya sido catalogado como de mínimo riesgo. En fin lo que se pretende es otorgar la atención médica a los afiliados, dentro del espacio físico que ocupa la empresa donde labora la persona o bien en la clínica o centro particular cercana que preste los servicios médicos profesionales contratados por la empresa, generando un sistema de asistencia médica inmediata in situ, evitando trámites administrativos que pueden generar burocracia, así, como evitándole el desplazamiento de su lugar de labores, lo anterior sin perjuicio de que los afiliados reciban la atención médica en las Unidades propias del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social según el área de adscripción: a.ii) además, los solicitantes equivocaron la vía de su pretensión, pues solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la norma impugnada por contradecir supuestamente instrumentos normativos supranacionales, leyes ordinarias y reglamentarias como lo son la Declaración Universal de Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, Código de Trabajo, y el Acuerdo 410 de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, lo cual a todas luces es improcedente; a.iii) en cuanto a que la norma objetada es inconstitucional por contradecir los artículos 1°. 2°, 100, 102 literal r) y 154 de la Carta Magna, argumentando que el régimen de seguridad social corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, no hicieron un análisis intelectivo porque la norma impugnada viola las normas constitucionales citadas; además, como es notorio en el escrito de interposición, no efectúan una debida argumentación en su reclamo por esta vía; a.iv) además, los solicitantes, alegan la violación al derecho de igualdad de los trabajadores, pero no indican que norma constitucional se vulnera, además, de conformidad con el articulo 100 de nuestra Carta Magna "...La aplicación del régimen de seguridad social corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social..." lo que quiere decir que el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social por ser una entidad autónoma puede disponer el lugar y/o unidad médica donde el afiliado, según sus características particulares, deba recibir atención médica; a.v) se puede comprobar que se impugna por completo el Acuerdo de mérito, sin embargo, no se presentan argumentos respectos algunas normas, por ende es anti-técnico pretender que la Corte de Constitucionalidad presuma porqué la totalidad del Acuerdo es inconstitucional; a.vi) asimismo, en la interposición no existe un cotejo entre la norma impugnada y la constitucional violada, pues exponen en general cuestiones fácticas y subjetivas del porque se violan los derechos a la vida, la salud, la integridad física del trabajador, pero no señalan la fuente jurídica o tutelar de esos derechos, lo que resulta ser un defecto de fondo que hace inválido su pretensión; a.vii) además, no se deja al libre albedrío la atención que se prestará en la clínica de empresa, ni pasará desapercibido de que no cuenten con las herramientas de diagnósticos necesarios o que no cuenten con especialidades médicas para dar el tratamiento necesario, pues de conformidad con lo regulado en los artículos 5, 7, 9, y 10 de la norma impugnada, esto estará sujeto a supervisión del Instituto impugnada excluye de la calidad de afiliado a las personas jurídicas colectivas, es conveniente afirmar que la misma Constitución Política de la República de Guatemala y la naturaleza intrínseca de las personas jurídicas, constituyen factores determinantes que por sí solos excluyen a éstas de la calidad de afiliados del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social; además, la seguridad social ofrece a los integrantes de una sociedad, una protección determinada en caso de contingencia, tal protección se materializa en beneficios o prestaciones dirigidas indudablemente a los seres humanos, es decir, a las personas físicas, naturales o individuales, y no a personas jurídicas, abstractas o morales; b.iii) en cuanto al argumento de que la norma impugnada viola el artículo 100 de la Constitución Política de la República de Guatemala, pues considera que la calidad de contribuyente activo como condición necesaria para ser afiliado, no obstante que la norma constitucional precitada y la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social reconocen esta calidad a quienes se encuentren gozando de la cobertura de algunos de los riesgos previstos como parte de la extensión del régimen de seguridad social y, también transgrede la previsión constitucional al establecer con la norma impugnada una relación cuasicontractual que contraviene el sentido de la seguridad social puesto que vincula la contribución "...a cambio de los servicios relativos al seguro social establecidos en la ley". Tal argumentación carece de fundamento, en virtud que del propio texto del artículo 100 constitucional regula una obligación contributiva a los trabajadores cubiertos por el régimen, pues no puede haber un trabajador que esté cubierto por el régimen y que no contribuya a su mantenimiento; además, no es cierto que la calidad de afiliado la reconoce nuestra Carta Magna y la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social a quienes se encuentren gozando de la cobertura de alguno de los riesgos previstos como parte de la extensión del régimen de seguridad, toda vez que existen personas que sí reciben los beneficios de la seguridad social, pero no contribuyen o dejaron de contribuir en el financiamiento del régimen de seguridad social, como lo son los "pensionados" y los "beneficiarios", siendo los primeros, derechohabientes del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social que reciben los beneficios por riesgos de vejez o invalidez, y los segundos, reciben beneficio por sobrevivencia, es decir, son las personas a quienes se extiende el derecho en el goce por razones de parentesco o de dependencia económica con el beneficiario directo, por ende, es incorrecto afirmar que el hecho de estar cubierto por el régimen de seguridad social necesariamente convierte a una persona en afiliado, o el beneficiario por sobrevivencia que por el hecho de no haber contribuido directamente con programa, no sea considerado afiliado y por ende sin derecho alguno, lo cual es totalmente falso, pues la ley sí protege a la persona que reclama ese régimen; b.iv) en cuanto que el artículo 3 del Acuerdo impugnado, relacionado con el afiliado o afiliado voluntario no asegurado, que implica la posibilidad de que un afiliado aun y cuando se encuentre cotizando al régimen le sea denegado el acceso a la prestación del servicio y por ende viola el artículo 100 constitucional, tal afirmación resulta ser inexistente, pues, para que un afiliado o afiliado voluntario sea considerado asegurado, debe cumplir con su obligación de contribuir a financiar el régimen de seguridad, a contrario sensu, si éste no contribuye, no tiene derecho de los beneficios relativos al régimen de seguridad social; c.i) en relación al argumento de que el artículo 3 (que reforma el artículo 4 del Acuerdo 284) del Acuerdo 1263 de dieciséis de junio de dos mil once, de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, por permitir ser aplicado de forma retroactiva es inconstitucional, este argumento no tiene fundamento, porque ha sido mal interpretada por los solicitantes, toda vez que éste no se refiere a los regímenes complementarios autorizados antes de la vigencia del Acuerdo 1263, sino a los autorizados antes de la vigencia del Acuerdo 284 de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, que trata sobre "Reglamento sobre Regímenes de Previsión Social, sin Animo de Lucro", el cual data del año mil novecientos cincuenta y cinco; c.ii) referente a la impugnación del artículos 9 (que adiciona el artículo 9 Ter al Acuerdo 284) del mismo Acuerdo 1263 de dieciséis de junio de dos mil once, de Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, que permite de igual forma la aplicación retroactiva de la norma, es evidente que este no es ilegal, toda vez que con la entrada en vigencia del Acuerdo impugnado, los requisitos que se solicitan por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social previo a la autorización de un régimen de previsión social sin ánimo de lucro, se redujeron, a efecto de agilizar en beneficio de los interesados en la aprobación de dichos regímenes y facilitar el acceso de los mismos como un derecho mínimo laboral contenido en el articulo 102 literal r) de la Constitución Política de la República de Guatemala, entre ellos se eliminó el requisito de presentar bases actuariales, puesto que la misma era una exigencia muy complicada y onerosa que dificultaba la autorización de los regímenes; en conclusión, las modificaciones introducidas con las normas impugnadas no son inconstitucionales y, por el contrario, constituyen facilidades para los beneficiarios de los regímenes y la reforma de las obligaciones anuales ante el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, no perjudican a los interesados, al contrario, ayuda a agilizar los trámites administrativos y la transparencia de los mismos; d.i) respecto de la inconstitucionalidad del artículo 4 del Decreto 295 del Congreso de la República, Ley Orgánica del instituto Guatemalteco de Seguridad Social, que regula lo relativo a la conformación de su Junta Directiva, pretendiendo que se expulse dicha norma y en cambio se incluya en la citada Junta a un representante titular y un suplente propuesto por los sindicatos de afiliados pasivos e igual manera un titular y un suplente por parte de los sindicatos de afiliados pasivos de los regímenes complementarios, tales argumentaciones son infundadas, pues, de conformidad con lo que establece el artículo 100 de nuestra Carta Magna y 4 inciso f) de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, se determina en la norma impugnada la ratio de la clase trabajadora que pueda participar en la dirección del régimen de seguridad social, pues según la Constitución Política de la República de Guatemala, las personas para ejercer este derecho deben ser trabajadoras y deben estar cubiertas por el régimen, a contrario sensu, si es trabajador, pero no está cubierto por el régimen, no tiene derecho a participar en su dirección, sin embargo, la Ley Orgánica del Instituto en mención regula que para participar en la dirección del régimen de seguridad social, la persona únicamente debe ser un trabajador, ello significa que la norma que se objeta de inconstitucional, beneficia a la clase trabajadora, toda vez que extiende el derecho a personas que no aparecen en la normas ius fundamental, como lo son los empleados que no están cubiertos por el régimen; d.ii) asimismo, se debe tener presente de la imposibilidad de formar el sindicato de afiliados pasivos, toda vez que los riesgos de orfandad y viudez van dirigidos a los sobrevivientes de las personas que eran beneficiados directamente con el derecho de seguridad social, es decir no existe y no puede conformarse un sindicato que pueda conformarse por el único hecho de ser huérfanos y/o huérfanas o viudos y/o viudas de los afiliados pensionados; d.iii) asimismo, los solicitantes piden que se expulse del ordenamiento jurídico la norma impugnada que regula la conformación de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y por el otro solicitan que se incluya en esa Directiva a dos tipos de sindicatos más, lo cual es contradictorio, pues pretenden que se incluyan a dos sectores sociales en una Junta Directiva, sin embargo, esta quedaría derogada como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad de la misma. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucional de ley de carácter general total y parcial pedida, se condene en costas a los interponentes y la multa respectiva a los abogados auxiliantes. E) El Ministro de Trabajo y Previsión Social alegó que: a) en cuanto a la impugnación total del Acuerdo 1268 de la Junta Directiva del instituto Guatemalteco de Seguridad Social, éstas no son inconstitucionales, toda vez que con ello se está poniendo a disposición del trabajador el cuidado de su salud precisamente en el propio centro de labores; además, si existe una argumentación subjetiva por parte de los solicitantes, al cuestionar la actividad que el médico de clínica de empresa preste, pero se olvidan del juramento hipocrático que ellos han hecho, quienes tienen también un Código de Ética, por lo tanto no se puede emitir un juicio sobre situaciones futuras e inciertas; b) en cuanto a la impugnación total del Acuerdo 1269 de la Junta Directiva del instituto Guatemalteco de Seguridad Social, éste tampoco tergiversa norma constitucional alguna, pues los argumentos de los solicitantes provienen de puntos de vista personales, lo cual resta asidero legal a su interposición; además, las normas impugnadas fueron emitidas por el instituto Guatemalteco de Seguridad Social en beneficio de la población trabajadora, quien en todo caso, es quien contribuye con el régimen de seguridad social; c) en cuanto a la impugnación total del Acuerdo 1263 de la Junta Directiva del Instituto en referencia, no es inconstitucional, pues la intención fue crear actividades financieras que hicieran más viable lo referente a los regímenes de previsión social por cuanto ya no se solicitan tantos documentos, en consecuencia lo único que se ha hecho es ya no aplicar disposiciones obsoletas, y así agilizar el trámite respectivos en beneficio de la previsión social, no siendo una aplicación retroactiva de la ley; d) referente a la petición de inconstitucionalidad general parcial del articulo 4 de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, ésta resulta ser totalmente improcedente, toda vez que es indebido que se ordene al Organismo Legislativo que incluya un representante de los sindicatos de afiliados pasivos en la Junta Directiva del citado Instituto, pues, en primer lugar no se sabe quiénes la forman por no estar prevista en la ley, y segundo, no se encuentran laborando, por ende, la norma objetada no viola ninguna norma constitucional. Solicitó se declare sin lugar la acción constitucional general parcial interpuesta, y por ende se hagan los demás pronunciamientos que en derecho corresponden. F) El Ministerio de Economía no alegó. G) El Ministerio Público señaló : i) con relación a los vicios de inconstitucionalidad del Acuerdo 1268 de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social de nueve de agosto de dos mil once, se considera que este no existe, en virtud que con la norma impugnada se establece un sistema de coordinación de servicio de salud a los afiliados al Régimen de Seguridad Social, entre Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y el patrono que cuenten con clínicas médicas al servicio de los trabajadores, con lo cual se está descentralizando la prestación del servicios que presta ese Instituto, lo cual es optativo para las empresas y en coordinación con el citado ente de seguridad social; ii) en cuanto a la objeción a la totalidad del Acuerdo 1269 de veinticinco de agosto de dos mil once del referido Instituto, considera que este no es inconstitucional, toda vez que con la norma impugnada no se restringe, ni se limita la definición, ni calidad de afiliado, tampoco se da la relación cuasicontractual que argumentan los solicitantes, consistentes en que a la falta de prestación o goce de servicios, daría lugar al afiliado a recuperar la contribución aportada, lo cual no preceptúa el texto del artículo 1 de la norma impugnada; iii) en relación a la impugnación de los artículos 3 (que reforma el artículo 4 del Acuerdo 284) y 9 (que adiciona el artículo 9 Ter al Acuerdo 284) del Acuerdo 1263 de dieciséis de junio de dos mil once, todos de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, se considera que la inconstitucionalidad alegada no existe, toda vez que esas reformas, se refieren a la supresión de los regímenes de Previsión Social que tengan deficiencias en la estructura de los mismos; iv) en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 4 del Decreto 295 del Congreso de la República. Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, se aprecia que ésta no viola los artículos 12 y 100 de la Constitución Política de la República de Guatemala, pues la norma objetada se limita a indicar la integración de la Junta Directiva del referido Instituto, la cual será compuesta de seis miembros propietarios y seis miembros suplentes, sin que esa integración transgreda normas constitucionales. Solicitó que se declare sin lugar la acción promovida, se condene en costas a los postulantes y se imponga la multa respectiva a los abogados patrocinantes.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) Los solicitantes, reiteraron sus alegatos presentados en la audiencia que por quince días le fuera otorgado oportunamente y agregaron que: a) con relación a los argumentos de inconstitucionalidad total del Acuerdo 1268 de veinticinco de agosto de dos mil once de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad, como bien lo indicó el Ministerio Público, estos parten de un concepto errado de descentralización entendiendo esto como el traslado de funciones públicas a la iniciativa privada, en todo caso sería desincorporación o privatización, pues la descentralización es un proceso de delegación de facultades dentro de la propia administración pública, lo cual no sucede con la norma impugnada, por ende, en el presente caso sí existe inconstitucionalidad del Acuerdo objetado; b) en cuanto a la inconstitucionalidad de la totalidad del Acuerdo 1269 de veinticinco de agosto de dos mil once de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad, tal como el Ministerio Público lo reconoce en sus alegatos, la norma impugnada introduce una definición de afiliado, excluyendo en ella automáticamente a quienes no entran en la misma, negando la calidad a las personas que cumplen con estar cubiertas por el régimen de conformidad con la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, exclusión que no se encuentra prevista ni en la Carta Magna, ni en la Ley Orgánica del referido Instituto; c) respecto de la inconstitucionalidad de los artículos 3 (que reforma el artículo 4 del Acuerdo 284) y 9 (que adiciona el artículo 9 Ter al Acuerdo 284) del Acuerdo 1263 de dieciséis de junio de dos mil once, todos de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, el Ministerio Público argumenta la no existencia de la violación señalada, Sin embargo, con las normas impugnadas existe la posibilidad de suprimir los regímenes incluidos en dicho Reglamento, lo cual resultaría aplicable de manera retroactiva; d) respecto de la inconstitucionalidad del artículo 4 del Decreto 295 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, el Ministerio Público no hace argumentación de fondo, indicando únicamente que la misma no es inconstitucional, sin embargo, la misma excluye a quienes seguramente tendrán un mayor interés en preservar y velar por el mejoramiento de la seguridad social, puesto que dependen directa y exclusivamente de ella. A esto hay que agregar que de conformidad con lo regulado en los artículos 100 constitucional y 28 de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, las personas que forman el régimen de clases pasivas poseen la calidad de afiliados, sin embargo, la norma impugnada les niega el derecho de participar en la administración del referido Instituto. Solicitaron se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada. B) La Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social argumentó: a) en cuanto a la solicitud de impugnación del Acuerdo 1268 de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social de nueve de agosto de dos mil once, de conformidad con los alegatos presentados tanto por el Ministerio Público como del Ministro de Trabajo y Previsión Social son congruentes, que la norma impugnada no es inconstitucional, toda vez que por medio del Sistema de Atención Médica en Clínicas de Empresas se pretende que a los afiliados del Instituto se atiendan en sus lugares de trabajo o cercanos a ellos, sin desplazarse a larga distancia para su consulta o tratamiento; además, representa un acceso inmediato al derecho humano como lo es la salud. Asimismo, en relación a la delegación de funciones admite excepciones lo que ocurre con la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social que emitió la norma impugnada para delegar parcialmente y en situaciones puntuales y mínimas, la prestación de servicio de salud, servicio que coordina constantemente el citado Instituto; b) con relación a la impugnación de la totalidad del Acuerdo 1269 de veinticinco de agosto de dos mil once del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, de igual forma se comparte el criterio sostenido por el Ministerio Público al indicar que la misma no viola el contenido del artículo 100 constitucional, pues los interponentes efectúan una interpretación arbitraria de la norma impugnada, pretendiendo que se declare su inconstitucionalidad por causas que no constan expresamente en el texto del precepto objetado; además, la norma refutada de inconstitucional regula una definición actualizada de afiliado y afiliado voluntario, a efecto de garantizar que solamente las personas que contribuyan al mantenimiento del Régimen de seguridad social y que llenen los otros requisitos enunciados, puedan ser los destinatarios legítimos del citado régimen; c) en cuanto a la inconstitucionalidad de los artículos 3 (que reforma el artículo 4 del Acuerdo 284) y 9 (que adiciona el artículo 9 Ter al Acuerdo 284) del Acuerdo 1263 de dieciséis de junio de dos mil once, ambos de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, tal como lo indicaron el Ministerio Público y el Ministro de Trabajo Previsión Social, no violan ninguna norma constitucional, ya que lo que pretende es garantizar el desarrollo integral de las personas, desburocratizando los trámites administrativos para que los interesados en la aprobación y modificación del régimen de seguridad social respectivo puedan acceder a ese derecho ágilmente, concediéndoles facilidades y condiciones adecuadas para el efecto. Asimismo, con las normas objetadas no implica la adición de requisitos, sino la disminución de estos, por ende, las normas objetadas no violan la Ley Fundamental; d) respecto a la impugnación del articulo 4 del Decreto 295 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, que contiene la conformación de la Junta Directiva del citado Instituto, pretendiendo que se expulse dicha norma y en cambio se incluya en la citada Junta a un representante titular y un suplente propuesto por los sindicatos de afiliados pasivos e igual manera un titular y un suplente por parte de los sindicatos de afiliados pasivos de los regímenes complementarios; esta norma no resulta ser inconstitucional según criterio del Ministerio Público y Ministro de Trabajo y Previsión Social, toda vez que la norma impugnada únicamente regula la integración de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, que, en congruencia con el texto constitucional establece que trabajadores y empleadores tendrán derecho de participar en la dirección del régimen de seguridad social; además, los interponentes no dejan claro a quiénes se refieren cuando invocan el término de afiliado pasivo, pues esta definición no existe, por ende su petición adolece de incongruencia que impide hacer un pronunciamiento al respecto. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucional de ley de carácter general total y parcial pedida, y se condene en costas a los interponentes y la multa respectiva a los abogados auxiliantes. C) El Ministro de Trabajo y Previsión Social no alegó. D) El Procurador de los Derechos Humanos indicó que de la lectura y análisis del planteamiento no permite establecer con claridad los razonamientos fácticos y jurídicos que sustentan su pretensión; tampoco hace el análisis comparativo adecuado entre el texto constitucional y las disposiciones legales cuestionadas. Solicitó que se dicte el fallo conforme la ley. E) El Presidente de la República indicó reiterar sus argumentos expuesto en el escrito de seis de diciembre de dos mil once y, solicitó que se le tenga por evacuada la audiencia para la vista que le fuera señalada oportunamente. F) El Ministro de Economía se limitó a evacuar la audiencia conferida y solicitó se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general promovida oportunamente. G) El Congreso de la República no alegó. H) El Ministerio Público reiteró lo expuesto al evacuar la audiencia que por quince días se le confirió oportunamente y agregó que se debe condenar en costas a los accionantes y la imposición de la multa respectiva a los abogados auxiliantes, como responsables de la juridicidad de la interposición de la acción promovida oportunamente. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad promovida oportunamente.


CONSIDERANDO

-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, la de conocer en única instancia las impugnaciones hechas contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general objetados, total o parcialmente, de inconstitucionalidad, a fin de mantener el principio de supremacía de la Constitución que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal.

La declaración de inconstitucionalidad de una ley sólo es viable cuando se advierta con certeza y fundamentada convicción jurídica su contradicción con las normas de suprema jerarquía que han sido expresamente invocadas por los postulantes como sustento de su pretensión, señalamiento que debe ser concreto, razonable, individual respecto a cada norma cuestionada y jurídicamente motivado, de modo tal que permita al tribunal llevar a cabo, orientado por los argumentos del postulante, el estudio comparativo entre las normas ordinarias objetadas y las disposiciones fundamentales que él considera violadas, tergiversadas o restringidas.

Para resolver los planteamientos formulados, se procederá a realizar el estudio separado de las distintas disposiciones jurídicas impugnadas, así como de los argumentos sobre los que se hacen descansar los distintos planteamientos.


-II-

Inconstitucionalidad del Acuerdo 1268 de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social:

Esta Corte considera que al postular los distintos argumentos en que los interponentes pretenden sustentar la procedencia de la inconstitucionalidad que denuncian, omitieron, en general, especificar qué norma fundamental es confrontada por cada uno de los artículos denunciados como inconstitucionales, por ende, cabría advertir, por ese sólo hecho, que incumplieron con el requisito de formular la debida confrontación del contenido normativo de la disposición ordinaria con la constitucional, lo cual constituye una exigencia sine qua non para la viabilidad del planteamiento efectuado; sin embargo, se estima meritorio hacer el análisis correspondiente para advertir o descartar la inconstitucionalidad promovida, con ocasión de que se hace una denuncia generalizada de violación a algunos preceptos fundamentales (particularmente los artículos 2 y 100 de la Constitución Política de la República), para finalmente advertir si en efecto es viable o no declarar la inconstitucionalidad total pretendida.

De análisis general de los argumentos expuestos por los interponentes, se extrae que ellos aducen que el Acuerdo impugnado establece un sistema de seguridad social alterno, caracterizado por la discrecionalidad, arbitrio y control del empleador. La inconstitucionalidad total promovida se sustenta en el análisis de determinados artículos del Acuerdo reclamado, al considerar en ellos contenidos los ejes normativos principales del cuerpo legal reclamado, por lo que es pertinente analizarlos individualmente, como se expone a continuación:

a) Sostienen los interesados que el artículo 1° del Acuerdo, confronta las normas constitucionales que se aducen violadas, en tanto que regula que el régimen de seguridad social que se instituye (mediante la atención médica en clínicas de empresa) causa una evidente situación de desigualdad, puesto que se establece como optativo para los patronos y obligatorio para los trabajadores, no obstante, por disposición constitucional el régimen de seguridad social es obligatorio e igual para patronos y trabajadores; además, exponen que la norma que se analiza, propicia que el patrono decida si los trabajadores acceden a los servicios de seguridad social ante el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, o en las clínicas médicas de empresa, poniéndose así en riesgo la objetividad de tal protección, especialmente porque los médicos que facilitan el servicio en clínicas de empresa son empleados del patrono, o bien, son personas contratadas por éste a través de otra clase de relación, lo que puede repercutir en reducirse la tutela de los derechos a la vida, salud e integridad física de los trabajadores, porque en tal condición los médicos privilegiarán los intereses de la parte patronal.

De la denuncia formulada, se advierte que el argumento esbozado respecto de la desigualdad que causa el hecho de preverse que el sistema de atención médica en clínicas de empresa, es opcional para los patronos, pero obligatorio para los empleados, no presenta un análisis que tienda a evidenciar esa desigualdad denunciada, sino que se plantea directamente por el hecho de que se deja a discreción de los patronos participar del aludido sistema, y se obliga a los trabajadores a ello. Para verificar si en efecto se da un trato desigual a los empleados respecto de los empleadores en el contexto de la norma reprochada, tal como lo ha sostenido esta Corte reiteradamente, debe antes establecerse si los sujetos entre quienes se denuncia la desigualdad están en un mismo plano y condiciones, para pretender que se les trate como iguales. Para ello, debe tenerse presente lo que resulta del análisis sobre el contenido general del Acuerdo impugnado, el cual deja ver que el sistema de atención médica en clínicas de empresa presupone la disponibilidad de los patronos para instalar una clínica en el centro de trabajo, o bien su decisión de contratar los servicios externos que el caso amerite para brindar a sus trabajadores los beneficios abarcados, de manera que, debe entenderse que constituye una condición consustancial con el sistema aludido, el hecho de que un patrono tenga interés y decida instalar una clínica de empresa, para que dicho sistema pueda funcionar, pues la intervención de la parte patronal implica que éste instale directamente la clínica o contrate los servicios para que sean prestados por terceras personas, mientras que el trabajador simplemente hará uso de los servicios en esa modalidad; consecuentemente, no es viable entender que los patronos que participen en este sistema están en la misma condición o en el mismo plano que sus trabajadores, ya que al primero le implica hacer los estudios de viabilidad del proyecto, así como sobre la capacidad financiera que tenga para hacerlo, e incluso habilitar espacios donde puedan funcionar las clínicas de empresa, para posteriormente hacer la inversión económica, así como de tiempo y logística necesarias para que funcionen las clínicas que correspondan, mientras que los empleados, como usuarios, simplemente habrán, conforme el Acuerdo impugnado, de hacer uso de los servicios que se les ofrezcan en las clínicas aludidas cuando éstas ya estén instaladas en el centro de trabajo. Sí bien es cierto se establece la obligación de los trabajadores de hacer uso de los servicios que se presten en las clínicas de empresa, tal imposición surge a partir de que las clínicas sean instaladas y estén en condiciones de funcionar debidamente, lo que implica haberse superado previamente todas las etapas de fiscalización que para el efecto debe cumplir el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, de manera que esa obligación impuesta a los trabajadores de usar el sistema que se analiza, no puede pretender compararse con la discrecionalidad que se concede a los patronos para incorporar en los centros de trabajo clínicas de empresa, pues lo que a cada uno implica dicho sistema es esencialmente diferente. Por esta misma razón, no sería admisible la denuncia de desigualdad que se formula, por el hecho de que conforme al artículo 100 constitucional el régimen de seguridad social se instituye con carácter obligatorio, ya que si bien es obligatorio tanto para los patronos como para los trabajadores, cada uno de ellos participan en el régimen en las condiciones establecidas por la ley y, en el caso de la prestación del servicio por medio de las clínicas de empresa, como se analizó precedentemente, ambos intervienen en condiciones distintas, de manera que tampoco desde esta perspectiva, puede considerarse válido el argumento de que la regulación del sistema de clínicas de empresa cause una situación de desigualdad entre patronos y trabajadores al preverse la obligatoriedad de uso para los trabajadores y discrecionalidad del patrono para crear las clínicas, que como tal, haga inconstitucional la disposición objeto de análisis.

b) Denuncian los interponentes que la regulación contenida en el artículo 5° del Acuerdo impugnado, viola las normas constitucionales respectivas, porque pone en relieve que se genera una sujeción contractual entre los médicos que trabajan en las clínicas de empresa y el empleador, lo que constituye una denuncia que por sí misma no podría evidenciar inconstitucionalidad alguna, desde luego si se admite la legitimidad de la prestación de los servicios en clínicas de empresa, sería razonable que haya personas empleadas del patrono o de terceras personas contratadas para el efecto, que se encarguen de prestar los servicios pertinentes; no obstante, este reclamo debe analizarse conjuntamente con la aseveración que también hacen los interponentes, relativa a que causa la inconstitucionalidad que se analiza, el hecho de que, conforme al artículo 5 referido, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social ya no es el encargado de llevar a cabo la evaluación médica, el diagnóstico y determinación del tratamiento que los pacientes requieran (en el sistema de clínicas de empresa), lo que a la vez implica, según se denuncia, que se delega al ámbito del derecho privado la prestación del servicio de seguridad social, el cual, como función pública, debe ser cumplido por el Estado.

Al respecto, debe tenerse presente que, tal como se analizó anteriormente, el Acuerdo reclamado no regula ni implica, en manera alguna, la sustitución del instituto Guatemalteco de Seguridad Social por las clínicas de empresa que se establezcan, en la prestación de los servicios que por naturaleza le competen al primero. Precisamente del artículo 1°. del Acuerdo, se extrae que el objetivo del sistema instituido es la prestación coordinada de servicios de salud a los afiliados del Régimen de Seguridad Social, entre el Instituto y patronos que cuenten con clínicas médicas al servicio de los trabajadores. En congruencia con tal precepto puede traerse a cuenta que el artículo 3°. del mismo Acuerdo, enuncia los servicios de asistencia médica que será factible prestarse por medio del sistema de clínicas de empresa, abarcando la enfermedad común o embarazo, primeros auxilios, (que incluye consulta de medicina general; hipodermia; prescripción de medicamentos, exámenes de laboratorios y radiodiagnóstico) y, finalmente, la promoción de la salud y acciones de medicina preventiva. Esa enunciación, si bien ilustrativa, denota claramente que la introducción del sistema de atención médica en clínicas de empresa, no pretende sustituir al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, como ente público encargado de cumplir las funciones que le competen por naturaleza conforme su ley orgánica y la propia norma fundamental, tanto así, que como quedó ilustrado, el sistema instituido en el Acuerdo que se impugna no abarca la prestación de todos los servicios que el mencionado Instituto está llamado a facilitar a sus afiliados. Cabe agregar que el artículo 7°. del Acuerdo impugnado, prevé la posibilidad de que el sistema de atención médica en clínicas de empresa puede terminar, entre otras causas para el efecto, por el incumplimiento en que incurran los patronos en el pago de las cuotas a que están obligados y la infracción en que los mismos puedan incurrir respecto de las obligaciones a que se sometieron según el convenio correspondiente para que rija el sistema; por su parte, el artículo 8°. del mismo cuerpo legal, al establecer la estructura de dicho sistema, incluye entre sus autoridades a la Gerencia del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y, si bien el artículo 9°. del Acuerdo en referencia, desliga de responsabilidad al "Instituto" respecto del vínculo laboral o de otro orden que se genere entre los patronos y quienes presten el servicio objeto de regulación en el Acuerdo impugnado, la parte final de tal precepto establece que será responsabilidad de dicho Instituto los tratamientos que se proporcionen a los trabajadores afiliados. Finalmente, en torno a la denuncia que se analiza, es meritorio referir que el artículo 10 del Acuerdo reclamado prevé que el "Instituto" debe supervisar, evaluar y controlar los servicios de salud que se presten por medio del sistema. La mención del contenido de las disposiciones jurídicas aludidas, evidencia que el sistema instituido en el Acuerdo impugnado no pretende sustituir las funciones que debe cumplir el instituto Guatemalteco de Seguridad Social, respecto de la prestación de servicios de salud a favor de sus afiliados, puesto que reiteradamente se advierte que la responsabilidad del "Instituto" subsiste aún respecto de las personas que sean atendidas en clínicas de empresa, por consiguiente, es viable descartar la denuncia planteada respecto de que el Acuerdo reprochado es inconstitucional por pretender trasladar a los patronos el cumplimiento de funciones que competen al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, ya que, como quedó anotado, tal efecto no se causa, sino que se busca la prestación conjunta de algunos de los servicios que presta el Instituto a sus afiliados, exclusivamente en aquellos centros de trabajo en los que se establezca el sistema; además, esa labor se realizará siempre bajo la supervisión de la misma institución pública, sin que se le desvincule de la responsabilidad que implica la atención médica efectiva a los empleados que acudan al mencionado sistema.

c) Los razonamientos antes formulados, también permiten descartar la denuncia que sostienen los peticionarios respecto de que el artículo 9 del Acuerdo reclamado es inconstitucional porque se desvincula al Estado de la responsabilidad de prestar los servicios correspondientes, con ocasión de que se prevé que los materiales necesarios para ello son propiedad del patrono que cuente con clínica de empresa.

Dicha conclusión se anticipa porque, como se ha referido, el Acuerdo impugnado, en general, no propende a excluir o sustituir al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, de la responsabilidad de prestar servicios médicos a sus afiliados y, en todo caso, en virtud de que la norma directamente denunciada (articulo 9 bajo estudio) no prevé que los "materiales" que deban usarse en la prestación de los servicios deben ser propiedad del patrono, y si fuera el caso, aún así no puede pretenderse que por ello la disposición jurídica correspondiente devenga inconstitucional, por cuanto que esa condición no prevalecería sobre la conclusión a la que se ha arribado precedentemente, respecto de que no hay desplazamiento del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social en la prestación de los servicios a le obliga la Ley y la Constitución, sino que éstos se prestan en forma coordinada con las clínicas de empresa que puedan constituirse en cualquier centro de trabajo. Los impugnantes también sostienen la denuncia de violación que se analiza, con base en que el vínculo (bien laboral o de contratación a tercero), que existe entre el patrono y quienes presten los servicios, evidencia que se desliga por completo al Estado de las responsabilidades que resulten de la prestación del servicio, lo que a su vez implica que se traslada a otras personas el cumplimiento de las obligaciones que le competen al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social conforme el artículo 28 de su Ley Orgánica, lo que constituye un argumento subsumido en el análisis antes realizado y. por ende, resulta descartable con la misma base antes apuntada.

d) Se argumenta también en el planteamiento que se analiza, que el traslado de las funciones que competen al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, se corrobora en las disposiciones contenidas en los artículos 11 y 12 del Acuerdo impugnado, al prever que los patronos están obligados a informar a aquél sobre los cambios de personal médico que efectúen, así como al establecer como solidaria la responsabilidad entre los patronos y el personal médico respecto del manejo de los formularios que el mencionado Instituto les entregue para la prestación de los servicios, ello en virtud que, aducen, es evidente que quienes manejan los expedientes clínicos, son personas ajenas al referido instituto.

Sobre el particular, siendo que ha quedado desvanecida la denuncia sobre el traslado de las funciones que debe cumplir el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, cabe solamente hacer mérito a que esa obligación que se impone a los patronos de informar sobre los cambios de personal médico que se realice, es congruente con la obligación fiscalizadora que el "Instituto" debe llevar a cabo respecto del buen funcionamiento del sistema de atención médica en clínicas de empresa, desde luego éste debe calificar la idoneidad del personal que se encargue de la prestación de los servicios correspondientes, de manera que tal circunstancia en si misma, no solamente no evidencia confrontación a norma fundamental alguna, sino que tampoco provoca la transferencia de funciones que se denuncia. En lo que atañe a la responsabilidad solidaría entre los patronos y quienes presten los servicios médicos del caso, respecto del manejo de los formularios que proporcione el instituto para control de expedientes de los pacientes que sean atendidos en el sistema de clínicas de empresa, es obvio que, tal responsabilidad debe trascender en la esfera jurídica de los patronos y el personal de las clínicas de empresa, puesto que ellos son quienes directamente intervienen en esa labor, pero ello, como quedó suficientemente analizado, no implica la transferencia de funciones que se pretende ilustrar.

e) Los accionantes denuncian la inconstitucionalidad del artículo 13 del Acuerdo, con base en que su contenido ratifica la desvinculación del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social de la atención que debe prestar a los trabajadores, desde luego son personas ajenas a dicha entidad las encargadas de manejar los expedientes clínicos de los pacientes, los cuales sirven para acreditar los derechos que ellos tienen como afiliados; en consecuencia, argumentan, se vulnera la objetividad en la generación de los registros correspondientes, y se pone en riesgo la certeza de los datos que en tales expedientes se consignen, por no estar a cargo de funcionarios públicos.

Esta denuncia no puede dar sustento a la inconstitucionalidad denunciada, puesto que se formula sobre la base de especular que quienes intervengan directamente en la prestación de los servicios médicos en las clínicas de empresa, manipulen la información que se deba consignar en los expedientes clínicos que se formen para la atención de los pacientes que usen el sistema. Si bien la denuncia en tal sentido formulada, se sustenta en el hecho de que quienes manejan los expedientes son empleados del patrono, o de la persona a quien se contrate para la prestación de los servicios, y que por ello tienen la posibilidad de velar más por los Intereses del patrono, y por ende, manejar tendenciosamente la información clínica correspondiente, cabe advertir que es inconsistente sustentar la inconstitucionalidad de un precepto normativo en hechos que podrían o no suceder, es decir, en una mera expectativa futura. En todo caso, queda claro que la disposición impugnada, en general, prevé distintas normas que tienden a vincular solidariamente la responsabilidad del patrono y quienes presten los servicios médicos en el manejo de tal información, por ende, en el momento que ocurriese una situación de tal naturaleza, cabría formular el redamo que sea pertinente y deducir las responsabilidades que el caso conlleve, incluso la cancelación del sistema en el centro de trabajo donde ocurrieran esos hechos, tal como lo prevé el artículo 7°. del Acuerdo impugnado. Cabe resaltar que el objetivo del sistema de atención médica en clínicas de empresa, lo constituye la prestación más efectiva, ágil e inmediata de servicios médicos a los afiliados del "Instituto", y ello implica, conforme las regulaciones propias de este sistema, la intervención directa de personas ajenas a dicho Instituto, pero que al prestar sus servicios en la forma prevista en el Acuerdo impugnado, quedan vinculados a seguir los lineamientos y directrices que se instituyan, mismas que han de ser previamente supervisadas y verificadas por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, de manera que cabría reconocer que, por consiguiente, tanto los patronos que instituyan el sistema, como quienes resulten prestando los servicios médicos a través del mismo, pasan indirectamente a formar parte del sistema de seguridad social, por ende, no es fundado temer que, al estar a cargo la prestación de aquellos servicios de personas que contrata (directa o indirectamente) el patrono, por ese sólo hecho puedan pretender buscar privilegiar los intereses patronales, a costa de poner en riesgo el derecho a la salud, y por ende, el derecho a la vida de los usuarios del sistema.

f) Arguyen los requirentes que el articulo 17 del Acuerdo bajo estudio, al regular que las clínicas de empresa pueden, en los casos allí previstos, remitir pacientes a las unidades médicas del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, confronta las disposiciones constitucionales respectivas, porque ello evidencia que tales clínicas no tienen la capacidad de diagnóstico que es necesaria para prestar los servicios que por su medio se pretende, lo que pone en riesgo la salud y la vida de los pacientes, en especial porque en tales condiciones puede resultar que no se les preste la atención adecuada y oportuna que requieran.

Sobre el particular, esta Corte advierte que la disposición reprochada prevé, tanto la ocasión en que las clínicas de empresa pueden remitir pacientes para que sean atendidos en las Unidades Médicas del "Instituto", como las oportunidades en que los pacientes que estén siendo atendidos en las Unidades últimamente referidas, puedan ser remitidos para que se les atienda en las clínicas médicas de empresa. En el primer caso, dispone el artículo 17 que se analiza, que el médico de una clínica de empresa puede adoptar la decisión antes mencionada, cuando la patología de un paciente, por su complejidad, no pueda ser resuelta en dicha clínica (lo que presupone que puede haber casos en que la patología sea menos compleja y, por ende, sí puedan atenderse en las clínicas de empresa); así como cuando se trate de una urgencia médica que rebase la capacidad de resolución de la clínica de empresa (lo que implica un reconocimiento legal de que las clínicas de empresa, no necesariamente han de estar en condiciones de resolver todos los casos que se presenten) y, finalmente, cuando un afiliado amerite un período de suspensión de más de cuarenta y ocho horas. Lo antes analizado, lejos de implicar la certeza de la denuncia que se formula para evidenciar el caso de inconstitucionalidad pretendido, pone en relieve que, de antemano, el Acuerdo impugnado concibe que las clínicas de empresa tienen capacidades limitadas para la atención de pacientes afiliados al "Instituto", de allí que se prevea en la normativa bajo análisis, que cuando los casos que estén siendo atendidos en clínicas de empresa, rebasen las capacidades o condiciones de éstas en la prestación de servicios médicos, no solo sea una alternativa, sino una obligación del médico responsable, remitir a los pacientes a las Unidades Médicas del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Este reconocimiento de las limitaciones de las clínicas de empresa, es congruente con los razonamientos formulados precedentemente, en tomo a la equívoca afirmación que hacen los peticionarios, referente a que el establecimiento de clínicas de empresa implica trasladar el cumplimiento de las funciones públicas que competen al "Instituto", desde luego se trata de la creación de un sistema que, simplemente busca agilizar la prestación de determinados servicios de salud de menor trascendencia, siendo evidente el preconcebido reconocimiento legal sobre la imposibilidad de que en las clínicas de empresa se presten todos los servicios médicos que brinda al "Instituto". Como contrapartida, tal como se anticipó, también es factible conforme al artículo 17 ibíd, que las Unidades Médicas del Instituto remitan pacientes para que sean atendidos en las clínicas de empresa en casos de enfermedades crónicas en condición estable, controlados y que amerite hasta nivel dos (II) del Listado de Medicamentos institucional, para que se continúe con el tratamiento autorizado por el médico especialista del "Instituto", casos en que los médicos de las clínicas de empresa podrán prescribir los medicamentos que indique el médico del mencionado Instituto. Se ha estimado oportuno referir lo anterior, en virtud que el reconocimiento de la posibilidad de que se remitan pacientes de las Unidades Médicas de la institución pública se seguridad social a las clínicas de empresa, es revelador de cómo la prestación de servicios médicos en estas últimas, se cumple de manera coordinada y supervisada por el "Instituto", advertencia que permite también concluir en la improcedencia de la denuncia de inconstitucionalidad que se estudia, porque el simple hecho de que las clínicas de empresa no tengan capacidad para atender cualquier tipo de casos, no implica necesariamente que se coloque en riesgo la salud y la vida de los afiliados al régimen de seguridad social -como se argumenta-, puesto que siempre debe mediar supervisión, apoyo y seguimiento de los casos por parte del institución pública encargada de la seguridad social.

g) Sostienen además los requirentes que, el hecho de que el personal médico de las clínicas de empresa depende del patrono, puede facilitar el despido de trabajadores entre el momento del diagnóstico y cuando sean remitidos a las unidades médicas del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Relacionado con esto último, exponen además que, la calificación de los casos en que proceda remitir a un paciente de las clínicas de empresa a las unidades médicas del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, conlleva una valoración subjetiva de los médicos que tienen vínculo directo con la parte patronal, y ello pone en riesgo que la decisión que se adopte sea perjudicial a los pacientes, con el objeto de beneficiar al patrono, especialmente porque las suspensiones por enfermedad que puedan otorgarse a los trabajadores, podrían resultar perjudiciales a los intereses del patrono, exponiéndose así la salud y la vida de los trabajadores que necesiten los servicios de seguridad social, cuyo objetivo esencial, por consiguiente, también se pone en riesgo, al quedar expuestos a la decisión que adopten personas que dependen directamente del patrono.

Tal denuncia no es atendible porque, al igual que ocurrió con el argumento referente a la manipulación que puede hacer el personal de las clínicas de empresa sobre la información que se consigne en los expedientes clínicos, constituye una mera especulación sobre cómo puede actuar dicho personal, y ello no fundamenta una denuncia de inconstitucionalidad de ley. Sí bien es cierto, como ya se ha reconocido en este fallo, es evidente que los patronos de los centros de trabajo en que se instituya una clínica médica, tendrán un vínculo laboral (cuando sea directo) o de orden comercial (cuando el servicio lo presten terceras personas), ese hecho por sí mismo no puede implicar violación a norma fundamental con base en el supuesto riesgo de que quienes presten los servicios médicos en aquella clase de clínicas, lo hagan privilegiando los intereses del patrono, pues como se dijo, ello constituye una mera especulación. En tal sentido, es descartable la denuncia que se estudia en cuanto al presunto riesgo de despido del trabajador afiliado, que pueda generarse (según se denuncia) entre el momento del diagnóstico y cuando los trabajadores que gozan de la prestación de salud, sean efectivamente atendidos médicamente, o bien cuando se disponga su suspensión cuando el caso lo amerite.

h) Con relación al Acuerdo 1268, los peticionarios finalmente exponen que el artículo 21 confronta las disposiciones fundamentales enunciadas, porque se excluye evidentemente al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, de todo tipo de responsabilidad por daños y perjuicios que puedan causarse por la prestación de los servicios médicos en clínicas de empresa, lo que provoca la violación respectiva porque, es precisamente dicho instituto el que tiene el deber, por mandato de los artículos 2o y 100 fundamentales, de prestar los servicios de seguridad social. Por lo mismo, sostienen que el referido artículo 21 pretende desligar al "Instituto" del cumplimiento de las funciones que en materia de previsión social le corresponden.

Sobre este último aspecto, ya fue desvanecida la denuncia de inconstitucionalidad que sostienen los interesados, puesto que, como se dijo, del contexto de regulaciones que componen el Acuerdo impugnado, y del análisis particularizado que de los artículos denunciados se formula, se advierte que no hay norma que implique de ninguna manera que el "Instituto" sea sustituido por las clínicas de empresa en el cumplimiento de las funciones esenciales que le competen, sino que las clínicas de empresa actúan de manera coordinada con aquél y, entre ambos se busca prestar un servicio más efectivo a quienes gozan de los derechos propios de la seguridad social. Ahora bien, en cuanto a que la violación a norma fundamental se genera por el hecho de que se excluye al "Instituto" de todo tipo de responsabilidad por daños y perjuicios que puedan causarse por la prestación de los servicios que se lleven a cabo en clínicas de empresa, es meritorio advertir que la regulación que contiene el artículo 21 ibíd no prevé tal consecuencia, pues lo que se establece en el mismo es que el patrono y el personal de las clínicas de empresa serán solidariamente responsables de los daños y perjuicios que se ocasionen al "Instituto", en caso actúen de manera irregular o contraviniendo la normativa aplicable y las disposiciones contractuales que correspondan. De manera que, a lo que esta disposición se refiere es, que el patrono y el personal de las clínicas mencionadas, deben responder por los daños y perjuicios que ellos puedan causar al "Instituto", lo cual se corrobora al advertirse que el mismo artículo agrega, que en caso el personal de las clínicas de empresa perjudique al "Instituto" en el ámbito civil, administrativo o penal, el patrono deberá informar al Departamento de Servicios Contratados y denunciar penalmente al infractor. Por ello, los denunciantes de la inconstitucionalidad objeto de estudio, al plantear el reproche que en este apartado se analiza, invocan indebidamente los alcances del articulo 21 precitado, puesto que no se refiere a que la responsabilidad que se cause a terceros o a los usuarios del sistema de salud en la prestación de servicios en clínicas de empresa, corresponda con exclusividad al patrono y personal de dichas clínicas, excluyéndose al "Instituto", sino como se dijo, se refiere a la responsabilidad en que pueden incurrir estos últimos frente al "Instituto", por consiguiente, se desvanece la conducencia de la denuncia en ese sentido planteada.

RESERVA INTERPRETATIVA DE LA CORTE: Por todo lo expuesto, es factible concluir que la inconstitucionalidad promovida contra el Acuerdo 1268 de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, resulta improcedente, y así deberá declararse en la parte resolutiva de esta sentencia. A pesar de ello, esta Corte reconoce que, en la práctica, la normativa reguladora del sistema de atención médica en clínicas de empresa, podría resultar mal aplicada, en función de la denuncia que fue formulada sobre la discrecionalidad de los patronos en autorizar a sus empleados para acudir al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Del contenido general del Acuerdo impugnado, esta Corte extrae que, en todos los casos, para que un trabajador de un centro que cuente con clínica de empresa, sea atendido por ésta, es indispensable que previamente sea evaluado por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, y éste, previa consideración del caso, disponga que el interesado sea atendido en la clínica de empresa de que se trate, conforme sus particulares necesidades. Por otro lado, aún cuando se trate de una persona que ya esté siendo atendido en una clínica de empresa, si le sobreviene una necesidad distinta de la que ha causado su atención en dicha clínica de empresa, puede acudir directamente al instituto Guatemalteco de Previsión Social, para que se diagnostique debidamente y se disponga dónde habrá de seguir siendo atendido. En todo caso, cuando el afiliado que esté siendo atendido en clínica de empresa no reciba la atención debida, puede denunciarlo al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y acudir a éste para que se hagan las inspecciones del caso que resulten pertinentes. Además, es meritorio explicitar que, siempre que un trabajador pida autorización al patrono que cuente con clínica de empresa, para acudir al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, habrá de facilitársele dicha autorización, como regularmente ocurriría cuando no cuente el patrono con clínica de empresa, a menos que se trate del tratamiento y seguimiento de un padecimiento respecto del cual ya se haya dispuesto la viabilidad de que el interesado sea atendido en la clínica de empresa, por parte del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.


-III-

En el caso de la inconstitucionalidad planteada contra el Acuerdo 1269, es necesario traer a cuenta de su contenido, lo siguiente:

a) En general, el acuerdo impugnado establece las definiciones de "afiliado", "afiliado voluntario" y de "afiliado no asegurado", en el contexto de las prestaciones que concede el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.

b) Conforme al artículo 1°, se considera "afiliado" al trabajador, servidor público o persona individual que, por mandato de ley contribuye con el régimen de seguridad social inscrito en el IGSS, a cambio de servicios relativos al seguro social conforme a la ley.

c) A tenor del artículo 2°, "afiliado voluntario" es la persona individual que, sin estar legalmente obligada contribuye voluntariamente con el régimen de seguridad social, que haya cumplido los requisitos reglamentarios y esté inscrita en el Instituto, a cambio de los servicios que el seguro social presta conforme la ley.

d) "Afiliado no asegurado", según el artículo 3°, es el "afiliado" o el "afiliado voluntario" que al momento de solicitar una prestación (en servicio o en dinero), no tendrá derecho a tales beneficios, por no haber cumplido con los requisitos previstos en la ley y reglamentos aplicables.

e) Finalmente, el artículo 4° del Acuerdo impugnado, impone que las definiciones anteriores sean incorporadas en los apartados que corresponda de los Acuerdos 410, 468, 1002 y 1124 de la Junta Directiva del IGSS, que se refieren a enfermedad y maternidad; prestaciones en dinero; prestaciones por accidentes; e "invalidez, Vejez y Sobrevivencia".

La inconstitucionalidad promovida se fundamenta en que el Acuerdo viola el artículo 100 constitucional, así como el 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el 9 del Protocolo adicional a la convención Americana sobre Derechos Humanos, y los artículos 28, 32, 36, 73, 75 y 76 de la ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.

Previamente a efectuar el análisis de rigor, cabe resaltar que el planteamiento formulado da importancia a la definición de "afiliado", al considerar que de la misma emanan los derechos que pueden hacerse valer en el régimen de seguridad social que presta el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, por ello, al denunciarse que la nueva concepción de la condición de afiliado (conforme al artículo 1o del Acuerdo impugnado) es más restringida que lo que al respecto prevé la Constitución en el artículo 100, deben confrontarse las disposiciones jurídicas y corroborarse, si en efecto, la denuncia tiene asidero, sin perjuicio de que la confrontación que implica el estudio de una denuncia de inconstitucionalidad, no es viable con las normas de la Ley Orgánica del Instituto, desde luego esta Corte ha reiterado en diversas ocasiones que, solamente pueden servir de referentes de constitucionalidad los preceptos fundamentales, en razón de lo cual, no se estima atinente traer a cuenta los preceptos de la ley ordinaria referida.

A continuación se analizan los argumentos en que se pretende dar sustento a la inconstitucionalidad general denunciada.

i. Sostienen los interesados que la definición de "afiliado" que contempla el Acuerdo es más limitada o restringida que la prevista en la Constitución y la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, pues se excluye de la condición de afiliado a los empleadores, y se Impide que pueda reconocerse tal calidad a las personas jurídicas "colectivas".

El artículo 100 de la Constitución Política de la República que se dice infringido por esta norma, expresamente regula: "El Estado reconoce y garantiza el derecho a la seguridad social para beneficio de los habitantes de la Nación. Su régimen se instituye como función pública, en forma nacional, unitaria y obligatoria. El Estado, los empleadores y los trabajadores cubiertos por el régimen, con la única excepción de lo preceptuado por el artículo 88 de esta Constitución, tienen obligación de contribuir a financiar dicho régimen y derecho a participar en su dirección, procurando su mejoramiento progresivo. La aplicación del régimen de seguridad social corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, que es una entidad autónoma con personalidad jurídica, patrimonio y funciones propias; goza de exoneración total de impuestos, contribuciones y arbitrios, establecidos o por establecerse. El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social debe participar con las instituciones de salud en forma coordinada. El Organismo Ejecutivo asignará anualmente en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, una partida específica para cubrir la cuota que corresponde al Estado como tal y como empleador, la cual no podrá ser transferida ni cancelada durante el ejercicio fiscal y será fijada de conformidad con los estudios técnicos aduanales del instituto. Contra las resoluciones que se dicten en esta materia, proceden los recursos administrativos y el de lo contencioso-administrativo de conformidad con la ley. Cuando se trate de prestaciones que deba otorgar el régimen, conocerán los tribunales de trabajo y previsión social". Como se ve, la norma constitucional no contiene la definición "afiliado" al régimen de seguridad social, de manera que el argumento formulado por los interesados, relativo a que la disposición impugnada restringe el concepto, que sobre afiliado al régimen de seguridad social, emana del precepto fundamental, es insubsistente. Por otro lado, no es válido el argumento relativo a que el alcance del concepto de "afiliado" al régimen de seguridad social se limita en la norma reclamada al excluirse de tal condición (de afiliado) a los empleadores y a las personas jurídicas "colectivas", puesto que, con relación a los primeros (los empleadores), no quedan excluidos expresamente y, en todo caso, podrían resultar beneficiados por el sistema de seguridad social si encajaran en los supuestos normativos que regulan cada uno de los Acuerdos respecto de los cuales se unifica el concepto de afiliado, luego de cumplir los requisitos que prevén las disposiciones jurídicas aplicables, posibilidad que queda abarcada en el contexto de los artículos 1 y 2 del Acuerdo impugnado, en tanto prevén que es afiliado "la personas individual" que contribuya (obligatoria o voluntariamente) con el régimen, cumpliendo los requisitos pertinentes. Sin embargo, no puede omitirse resaltar que, a pesar de la aparente amplitud del concepto de afiliado que cada Acuerdo (objeto de la reforma en cuanto al concepto de afiliado) regulaba anteriormente, el contexto de sus disposiciones jurídicas denotan la particular tendencia a reconocer que los derechos que cada Acuerdo prevé, corresponden a los trabajadores. Así, el Acuerdo 410 (sobre enfermedad y maternidad), concebía como afiliado a "...toda persona individual que presta a otra u otras sus servicios en virtud de un contrato o relación de trabajo o de aprendizaje retribuido..." (el resaltado es propio). Tal disposición entonces, tampoco permitía, de su tenor literal, entender comprendidos como afiliados a los patronos. El Acuerdo 1124 (sobre invalidez, vejez y sobrevivencia), no da preeminencia al concepto de afiliado para referirse a quién o a quiénes corresponden los distintos derechos y beneficios que abarca, sino que lo hace en función de los "asegurados"; por ejemplo, en su artículo 22 dispone "...El Instituto otorgará pensiones a beneficiarios por fallecimiento del asegurado cuando:...". De manera que, a la luz de los argumentos de los interponentes, el concepto de afiliado resulta intrascendente para identificar a quiénes corresponde el derecho últimamente mencionado. En esa misma línea de ideas, se descarta que el argumento sostenido por los interponentes tenga asidero respecto de los Acuerdos 468 y 1002, porque ambos, al conceptualizar el término "afiliado", lo hacen en función de reconocer como tal a los trabajadores, no así a los patronos; por ende, no puede reconocerse que la definición que de tal condición introduce el Acuerdo bajo estudio, sea restrictiva o limitativa en función de haber excluido a los patronos como afiliados, puesto que ellos no estaban reconocidos como tales anteriormente. En cuanto a la denuncia de violación fundamental por el hecho de excluirse a las personas jurídicas colectivas de la condición de afiliado, es evidente que, si tal limitación realmente se generara (que no se contempla explícitamente ni por derivación interpretativa de las normas objeto de estudio), no darla sustento a la denuncia de inconstitucionalidad, en virtud que el sistema de seguridad social, conforme a su naturaleza, está dado para proteger a personas individuales que cumplan con los requerimientos legales establecidos para el efecto, no así a personas jurídicas.

ii. Agregan los interesados que se causan las violaciones denunciadas, porque para considerarse a una persona "afiliada" a tenor del Acuerdo impugnado, debe ser contribuyente activo, no obstante conforme al precepto constitucional y el que corresponde de la Ley Orgánica del Instituto, es afiliado incluso quien está gozando de alguna de las coberturas por cualquiera de los riesgos previstos en el Régimen de Seguridad Social, por lo que resulta evidente la restricción que causa la definición correspondiente contenida en el Acuerdo impugnado.

Sobre el particular, esta Corte estima que bajo la intelección que plantea el Acuerdo impugnado, no cabría desconocer cómo afiliados al régimen a las personas que ya gozan de alguna de las coberturas por cualquiera de los riesgos cubiertos por el régimen de seguridad social. Primero porque tal exclusión, para que se pretendiera hacer valer, tendría que estar regulada expresamente, lo que no ocurre, puesto que el concepto de afiliado ahora impugnado no lo implica directa ni indirectamente. Segundo, puesto que los derechos que en cualquiera de los Acuerdos reformados (en el concepto de "afiliado") se contemplan, corresponden a todas las personas que a tenor de cada uno de esos Acuerdos les asiste según la extensión del cuerpo normativo general de que se trate. Y finalmente, porque si bien en el concepto de "afiliado" que ahora se reprocha se incluyó claramente que para reconocerse como afiliada a una persona debe "contribuir con el Régimen", antes de la reforma correspondiente tal condicionante ya existía, como requisito para gozar de cualquiera de los beneficios del sistema. Precisamente el segundo párrafo del artículo 100 constitucional impone la obligación de sostener el régimen a los patronos, trabajadores y al Estado mismo en las proporciones legales vigentes. Como consecuencia, cabe concluir que la estimación de los postulantes, alusiva a que se causa la inconstitucionalidad que denuncian por haberse incluido en el concepto de afiliado el elemento de que los interesados deben contribuir activamente, no puede dar sustento al planteamiento que se analiza. Cabe agregar que los derechos que contemplan los Acuerdos legales mencionados en el apartado anterior, como se dijo en el caso del Acuerdo 1124, no reducen la plenitud de sus efectos a la conceptualización del término afiliado, pues los derechos que cada uno regula podrán ejercerse como resulte pertinente del contexto de sus disposiciones, en congruencia con los preceptos constitucionales y de normas legales superiores, como la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.

iii. También argumentan los requirentes que, el contenido del Acuerdo impugnado presupone una relación cuasicontractual entre el sistema de seguridad social y sus afiliados, al vincular la contribución que éstos hagan con los servicios que pueden prestárseles, de manera que si esto no ocurre (la prestación de los servicios), los interesados podrían pretender la devolución de sus contribuciones, y ello, de conformidad con la ley, contraviene la naturaleza del sistema de seguridad social.

Analizado dicho argumento, resalta que los postulantes no son precisos en la confrontación que debieron formular de la norma ordinaria con las constitucionales que denuncian violadas. No obstante, el estudio del precepto ordinario reclamado, refleja que no existe la posibilidad de considerar que la relación que genera el régimen de seguridad social correspondiente, pueda estimarse cuasicontractual, especialmente bajo la perspectiva de que si los interesados no obtienen los beneficios que se prevén, puedan reclamar el reintegro de las cuotas que hubieren enterado. Tal afirmación tiene asidero en el hecho de que entre el Instituto y sus afiliados nunca se pacta esa consecuencia, ni existe disposición legal que viabilice la pretensión que con ese objetivo pudiera ejercerse. Al contrario de lo que argumentan los peticionarios, cabe advertir que todo afiliado estará en la posibilidad de ejercer los derechos que en el régimen le corresponda, cada vez que, luego de cumplidos los requisitos pertinentes, su situación se enmarque en cualquiera de los supuestos normativos que prevean la viabilidad de que el interesado exija la concesión de los beneficios regulados en las leyes aplicables, de manera que, si pudiendo beneficiarse con el régimen, el interesado opta voluntariamente por no ejercer los derechos que tenga en el mismo, no tiene base legal, por ese simple hecho, para pretender el reintegro de las cuotas que hubiere pagado durante todo el tiempo que haya estado obligado a cotizar al régimen de seguridad social. Como consecuencia, no es atendible la denuncia formulada.

iv. Aducen asimismo los interesados, que el contenido de los artículos 2 y 3 del Acuerdo reclamado, causa efectos discriminatorios no permitidos por la Constitución. En particular, sostienen que el contenido del articulo 3 referido (que contempla que se considera "afiliado no asegurado", a quien siendo afiliado, no cumpla con requisitos legales para gozar de los beneficios del sistema), implica la posibilidad de que un afiliado, a pesar de cotizar al régimen, no goce de los beneficios de éste en caso de enfermedad común, accidentes o maternidad, a pesar de que tales derechos son de carácter irrenunciable conforme los artículos 75 y 76 de la Ley Orgánica del Instituto.

El estudio de la norma contenida en el artículo 3° del Acuerdo impugnado, evidencia que lo que implica tal disposición es que las personas que participan del régimen en condición de afiliados o de afiliados voluntarios, deben cumplir con los requisitos que la ley les exija para poder ejercer los derechos que en aquellas calidades puedan corresponderles. La implicación jurídica de tal regulación no entraña por sí misma oposición a los preceptos constitucionales, puesto que la propia norma suprema presupone que los derechos que emanan del régimen mencionado se sujetan a que los interesados se ajusten a las disposiciones ordinarias que estén vigentes en el momento en que pretendan ejercer aquellos derechos. Esto ilustra que, en todo caso, de haber algún tipo de requisito restrictivo, excesivamente formalista o, que de cualquier manera tienda a hacer nugatorio el ejercicio de los derechos propios del régimen de seguridad social, sería entonces la norma que los contempla la que podría resultar contraria a los preceptos fundamentales. Naturalmente, las mismas autoridades que intervengan en cualquier caso en que se ejerza esta clase de derechos, habrán de propiciar a los afiliados o beneficiarios las condiciones para que no encuentren obstáculos que se opongan a la efectividad de los beneficios del régimen. Esto ilustra que, la simple conceptualización de situaciones de excepción, como la prevista en el artículo 3o objeto de análisis, no evidencia violación a preceptos constitucionales de los que regulan la esencia del régimen de seguridad social, como se pretende hacer notar por los ahora interesados. Por consiguiente, esta Corte no advierte que el contenido de las normas objeto de estudio, particularmente el artículo 3 del Acuerdo impugnado, contravengan preceptos fundamentales, al sujetar el goce de los beneficios propios del sistema de seguridad social, a que se cumplan los requisitos legales y reglamentarios respectivos, puesto que es natural que se prevean casos de excepción a la regla general que impone que todo afiliado debe ser cubierto en los distintos riesgos que debe atender el régimen de seguridad social, como ocurre en cualquier caso en que los afiliados del sistema no cumplan con los requisitos que en cada caso concreto impongan las leyes aplicables; sin perjuicio, claro está, de que no puede pretenderse hacer nugatorio un derecho fundamental, como el de la salud y el derecho a la vida, por la aplicación restrictiva que el excesivo rigor formalista pudiera causar en casos concretos, lo que conllevaría que los interesados insten las acciones pertinentes, para hacer valer sus derechos, pero la simple alusión a que deben cumplirse requisitos legales y reglamentarios, no comporta confrontación a las disposiciones jurídicas fundamentales que se denuncian violadas.

v. Finalmente se sostiene que, los efectos restrictivos que causa el Acuerdo impugnado, evidencian la inconstitucionalidad planteada, puesto que lejos de simplemente desarrollar el contenido normativo de las leyes superiores antes citadas y promover la universalización del régimen de seguridad social, causan un efecto restrictivo de los principios propios de la seguridad social, contraviniendo el criterio que la Corte de Constitucionalidad ha sostenido, respecto de que las disposiciones reglamentarias únicamente pueden desarrollar las leyes, sin alterar su espíritu.

Este último razonamiento propuesto por los interponentes, se desvanece a la luz de los distintos argumentos que fueron sostenidos precedentemente, pues ha quedado descartado que concurran las violaciones denunciadas por los interesados en los distintos tópicos que fueron estudiados, como para estimar que el Acuerdo reclamado contravenga la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Ello porque como quedó expuesto, los preceptos que componen el Acuerdo objeto de análisis, no resultan limitativos de la Ley mencionada, ni se oponen per se a la universalización del régimen de seguridad social por causar restricciones a los derechos que sobre el particular surgen de tal cuerpo normativo o de la Constitución. Por consiguiente, se concluye que es improcedente la inconstitucionalidad promovida contra el Acuerdo 1269 de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.


-IV-

Se denuncia la inconstitucionalidad de los artículos 3 y 9 del Acuerdo 1263 de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Dicho Acuerdo reformó el 284 de la misma autoridad, el cual contiene el Reglamento sobre Regímenes de Previsión Social, sin Ánimo de Lucro. Tales regímenes consisten, según la propia normativa precitada, en todos los sistemas de previsión sin ánimo de lucro, establecidos a favor de dependientes de empresas o entidades particulares o estatales, así como a favor de miembros de sociedades mutualistas.

En los aspectos más relevantes, la disposición impugnada modificó el Acuerdo 284 precitado, en lo siguiente:

a. La competencia que originalmente fue concedida a la Gerencia del IGSS para autorizar el funcionamiento de regímenes de previsión social sin ánimo de lucro, se asignó a la Sub-gerencia Administrativa correspondiente.

b. Sujetó la viabilidad de autorizar esta ciase de regímenes, a que se emita una opinión favorable por parte de una firma de auditoría autorizada, y a la fiscalización de los estados financieros correspondientes por el departamento de auditoria interna.

c. En lo que corresponde a las políticas de fiscalización de los regímenes, se previó que los mismos deben presentar los informes a que están obligados por medio de declaración jurada, así como estados financieros debidamente respaldados por una firma de auditoría autorizada en el territorio nacional.

d. Uno de los aspectos más trascendentales del Acuerdo que contiene las reformas ahora impugnadas, es que se agregó el artículo 9 bis. En el cual se dispuso que "La máxima autoridad de las empresas o entidades particulares o estatales y los administradores de los regímenes adicionales de previsión social autorizados por el Instituto, son legalmente responsables de su buen funcionamiento y permanencia, y responderán por las acciones u omisiones en que incurran por culpa o dolo, sin responsabilidad del Instituto".

Los accionantes denuncian que los artículos 3 y 9 del Acuerdo mil doscientos sesenta y tres (1263) de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social son inconstitucionales, básicamente por lo siguiente:

i. El articulo 3, que reformó el 4 del Acuerdo 284, se refiere a la facultad que se concede a la Sub-gerencia Administrativa del Instituto (en la norma original la facultad correspondía a la Gerencia de la misma entidad), para autorizar que los regímenes de previsión social que estén en vigor al momento de la emisión del reglamento, sigan funcionando por un plazo prudencial que no exceda de un año, en caso de presentar deficiencias que, por su naturaleza, no justifiquen la supresión inmediata del régimen correspondiente; asimismo, tal disposición prevé que durante el plazo referido, los regímenes deben presentar a consideración de la Sub-gerencia aludida, nuevas disposiciones que protejan debidamente los intereses de los afiliados y, acreditar la solvencia del régimen, para que la autoridad mencionada autorice su funcionamiento; en caso contrario, la autoridad queda facultada para suspenderlo o prohibirlo. Los postulantes sostienen que tal disposición confronta los artículos 2o, 15 y 17 constitucionales, conforme a los cuales, respectivamente, es deber del Estado brindar seguridad jurídica, no es factible que una ley tenga efectos retroactivos, y no es posible prever sanciones o afectar derechos por medio de normas que no hubieren estado vigentes al momento de la comisión de un hecho sancionable. Argumentan, particularmente sobre esto último, que la norma impugnada omite regular con exactitud cuáles son los supuestos jurídicos que deben considerarse como "deficiencias de estructura" (mismos vocablos que contenía la norma reformada), y que ello facilita la actuación arbitraria de la autoridad administrativa para calificar tal clase de deficiencias, especialmente porque se le faculta así a prohibir discrecionalmente regímenes de previsión social complementarios.

El análisis que se impone, permite advertir que la norma reformada ya contenía los términos sobre los que ahora se formula la denuncia relativa a la discrecionalidad con la que pude actuar la autoridad administrativa competente y, que podría redundar en la toma de decisiones arbitrarias que, como tales, causarían la inconstitucionalidad que se hace valer. Esto último denota que la inconstitucionalidad entonces se formula sobre la base de las decisiones que pudiera adoptar la autoridad competente, para determinar si los regímenes correspondientes subsisten o no, según advierta si cumplen a cabalidad los requisitos que se estimen suficientes para su funcionamiento. Tal argumento no responde a la técnica que debe observarse en los planteamientos de la naturaleza del que se analiza, puesto que evidentemente no implica la confrontación del contenido normativo de la disposición ordinaria con las constitucionales que se denuncian violadas, sino que alude a la posibilidad de que la autoridad que deba aplicar la norma actúe excediendo las facultades que el Acuerdo (con sus reformas) en general le concede. El análisis sobre el contenido del Acuerdo ahora impugnado, así como del que éste modificó, ciertamente refleja un cuerpo normativo poco desarrollado, en tanto no es exhaustivo respecto de los requisitos que deben cumplirse para que pueda ser autorizado un régimen de previsión social sin ánimo de lucro, ello, se estima, obedece a que, siendo regímenes adicionales a los que se prevén a cargo del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, pueden no ser tan sofisticados, complejos o beneficiosos para las personas a favor de quienes se establezcan; sin embargo, las disposiciones aplicables prevén que se resguarden debidamente los intereses de aquellas personas, procurando la fiscalización de sus sistemas financieros, el destino provisional de las inversiones, la debida administración de los fondos que se recaben etc., lo que particularmente se ha cuidado a través de las reformas introducidas (ahora impugnadas), por ejemplo, al preverse que los estados financieros deben contar con dictamen de una firma de auditoría autorizada para operar en el territorio nacional (artículo 1o del Acuerdo impugnado), así como la declaración jurada que se requiere sobre la estabilidad y equilibrio financiero, la presentación de estados financieros dictaminados por firma de auditoria (artículo 5o del Acuerdo impugnado) etc. En consecuencia, si bien el Acuerdo ahora impugnado y el que éste modificó, no contemplan directrices amplias, precisas y profundas que sirvan de base para la autorización de los regímenes que regulan, ello no implica que el artículo 3o que motiva el presente análisis resulte inconstitucional, de cuyo contenido se advierte que, la autoridad responsable debe ser objetiva en la calificación de las disposiciones que cada régimen que se pretenda instituir incluya, puesto que será en sus propias normativas que se refleje la viabilidad de su autorización, en tanto tiendan a ser efectivos para proteger los intereses de las personas a favor de quienes se instituyan. Este razonamiento es congruente con el hecho de que, conforme al artículo 3° que se analiza, así como conforme a los artículos 4° y 5° del mismo Acuerdo, las autoridades correspondientes del instituto Guatemalteco de Seguridad Social, están obligadas a supervisar el cumplimiento de requisitos de los que depende la viabilidad de autorizar los regímenes de que se trate, tanto de los ya existentes al momento de la promulgación original del Acuerdo, como de los que en adelante se pretendan instituir, debiendo cuidarse que sean satisfechas las expectativas mínimas, especialmente en función de garantizar estabilidad financiera y la efectividad de los beneficios que se pretenden consolidar; como consecuencia, se concluye que la denuncia de inconstitucionalidad formulada sobre el particular, debe ser desestimada.

ii. La inconstitucionalidad del artículo 9 del Acuerdo reclamado, que adicionó el artículo 9 ter al Acuerdo 284 reformado, se denuncia en función de que su contenido ratifica la posibilidad de aplicar retroactivamente el Acuerdo, ya que refiere que los regímenes constituidos con anterioridad a la vigencia del Acuerdo impugnado, deben cumplir los requisitos que no se previeron antes de su constitución.

En torno a tal denuncia, debe traerse a cuenta que el artículo 15 constitucional dispone que "la ley no tiene efecto retroactivo, salvo en materia penal cuando favorezca al reo". Esta Corte ha sostenido que "para que una ley sea retroactiva, es indispensable que obre sobre el pasado y que lesione derechos plenamente adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, para modificarlos, y que el derecho adquirido existe cuando se consolida una facultad, un beneficio o una relación en el ámbito de la esfera jurídica de una persona". (sentencia dictada en el expediente 263-2007). Asimismo, en la sentencia dictada en el expediente 416-2005, esta Corte sostuvo que la retroactividad consiste en aplicar una norma jurídica a un momento anterior al de su creación, afectando situaciones fácticas pretéritas que estaban reguladas por normas vigentes en el momento que se realizaron. Se consideró también en el fallo precitado, que hay retroactividad cuando la nueva disposición legal vuelve al pasado para apreciar condiciones de legalidad de un acto, o para modificar los efectos de un derecho plenamente realizado; de manera que son leyes retroactivas las que vuelven sobre los efectos ya consumados bajo el imperio de una ley anterior. A la luz de lo que esta Corte ha entendido que debe configurarse para que una ley se considere retroactiva, en el caso concreto se debe identificar si la norma impugnada produce efectos sobre cuestiones fácticas acaecidas con anterioridad a su vigencia y, si en todo caso, afecta derechos plenamente adquiridos. Como quedó expuesto, el Acuerdo 1263 bajo análisis, introdujo reformas al Acuerdo que contiene el reglamento sobre regímenes de previsión social sin ánimo de lucro (284 de la Junta Directiva del instituto Guatemalteco de Seguridad Social), y del estudio que de estas disposiciones se formuló precedentemente, es pertinente resaltar que sus efectos se causan ciertamente respecto de los requisitos que deben cumplirse para que sean autorizados esta clase de regímenes, pero especialmente tales efectos se producen en la esfera jurídica de derechos de todas las personas que resulten interesadas en su condición de afiliados o beneficiarios de aquellos regímenes, desde luego se propende evidentemente a garantizar los beneficios respectivos, siendo esta implicación la más sensible de todo el cuerpo normativo que componen los acuerdos antes mencionados, ya que el espíritu de los mismo evidencia una particular tendencia a tutelar preferentemente esta clase de intereses. Se resalta ese doble ámbito sobre el que se causan los efectos de las disposiciones jurídicas respectivas, con el objeto de identificar los aspectos tácticos que podrían afectarse por la nueva ley, es decir, por las reformas que introdujo el Acuerdo 1263 al 284 ya mencionados. Evidentemente los derechos que puedan haberse constituido a favor de los beneficiarios o afiliados a esta clase de regímenes, no se afectan, puesto que los mismos no surgen propiamente de los Acuerdos correspondientes, sino que estarán contenidos en las disposiciones específicamente emitidas para la constitución de cada régimen. No ocurre lo mismo con las disposiciones que regulan los requisitos que deben cumplirse para que sea autorizado un régimen de previsión social sin ánimo de lucro, pues éstas si están abarcadas por los Acuerdos en mención. Las reformas que ahora se impugnan precisamente se refieren, con particularidad, a esa clase de disposiciones jurídicas, al contemplar requisitos que deben observarse para la autorización de estos regímenes previsión social y, la norma directamente impugnada dispone que los regímenes autorizados previamente deben cumplir con sus disposiciones; sin embargo, de su análisis, en esencia no se advierte que haga nugatoria la oportunidad de que subsistan aquellos regímenes (los autorizados con anterioridad a la emisión del Acuerdo que contiene las reformas), desde luego no se ha previsto el cumplimiento de ningún requisito de tal magnitud que pudiera causar la cancelación de los regímenes preexistentes a las reformas ahora impugnadas. Lo que la norma específicamente reclamada regula es que "Los regímenes de Previsión Social autorizados hasta la fecha por el Instituto, también deberán cumplir con las disposiciones y requisitos establecidos en los artículos precedentes". Queda evidenciado del análisis sobre el contenido de los Acuerdos respectivos, que los requisitos que deben cumplirse para la autorización de regímenes de previsión social sin ánimo de lucro, fueron modificados sobre aspectos que buscan asegurar de mejor manera los intereses de los afiliados o beneficiarios, refiriéndose en general, a cuestiones como la intervención de una firma de auditoria autorizada para operar en el territorio nacional, la declaración jurada sobre la estabilidad y equilibrio financiero así como sobre la proyección temporal de esas condiciones, la presentación de estados financieros con opinión favorable de una firma de auditoria autorizada y, finalmente, se establece la responsabilidad en que incurrirán las autoridades de los regímenes en caso de mal funcionamiento o que no puedan permanecer, por culpa o dolo, excluyéndose de ello al Instituto. Esta última enunciación evidencia que, como se ha referido ya, si bien la disposición impugnada provoca que, por aplicación del resto de normas contenidas en el mismo Acuerdo, los regímenes preexistentes deban ajustarse, cumpliendo los requisitos que ahora se les exigen, ello no afecta cuestiones fácticas que hubieren acaecido previamente a la vigencia del Acuerdo que contiene la norma impugnada, sino que la consecuencia de aplicar las nuevas disposiciones simplemente será que tales regímenes lleven a cabo una labor fiscalizadora de su situación financiera, y evidencien fehacientemente ante el Instituto su solidez y sostenibilidad, que son, en todo caso, factores determinantes para permitir la operación de los sistemas de previsión social que, por su naturaleza, están llamados a cuidar aún cuando no se ejerciere control directo sobre los mismos. Como consecuencia, es viable descartar la inconstitucionalidad denunciada y, pronunciarse en esos términos en la parte resolutiva de esta sentencia.


-V-

Se denuncia inconstitucional el artículo 4°. de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Tal disposición establece cómo se integra la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Prevé que se integra por seis miembros titulares y seis suplentes, debiendo designar a un titular y un suplente cada una de las autoridades siguientes: a) El Presidente de la República, mediante acuerdo emanado por conducto del Ministerio de Economía y Trabajo; b) La Junta Monetaria del Banco de Guatemala, que elegirá a los designados entre sus miembros, a excepción de los que sean ex oficio. (Si algún designado deja de ser miembro de la Junta Monetaria, debe sustituírsele para completar el periodo); c) El Consejo Superior Universitario de la USAC; d) El Colegio Oficial de Médicos y Cirujanos; e) Las asociaciones o sindicatos patronales que estén registrados conforme a la ley; y f) Sindicatos de trabajadores registrados conforme a la ley. La inconstitucionalidad que se hace valer, se pretende sustentar en lo siguiente:

a. Exponen los interponentes que la disposición reprochada, al disponer la forma de integrarse la Junta Directiva del instituto Guatemalteco de Seguridad Social, prevé la representatividad que en ésta tengan diferentes personas que se benefician del régimen de seguridad social, sin embargo, excluye de tal representatividad a los afiliados que han pasado a formar parte de las clases pasivas, así como de quienes se encuentren gozando de los beneficios que se prestan a través de los regímenes complementarios autorizados por el Instituto, no obstante conforme al artículo 100 de la Constitución, los empleadores y los trabajadores cubiertos por el régimen tienen obligación de financiarlo, así como de "participar en su dirección, procurando su mejoramiento progresivo

Al respecto, tal como lo sostienen, el articulo constitucional regula que el derecho a participar en la dirección del Instituto le asiste a los empleadores y a los trabajadores cubiertos por el régimen, resultando evidente de tal disposición, que no se menciona a quienes gocen de los beneficios correspondientes a las clases pasivas, de manera que no es atendible la denuncia formulada, puesto que no deriva de la disposición fundamental el presunto derecho a la representatividad de las personas que pertenecen a las clases pasivas, como se hace valer. Contrario a tal percepción, el texto de la norma es claro al indicar que pueden participar en la dirección del régimen los empleadores y los trabajadores, entre quienes no se puede considerar a los beneficiarios del régimen por medio de las clases pasivas.

b. Asimismo, sostienen los interesados que conforme al artículo 28 de la Ley Orgánica del Instituto, debe reconocerse que el derecho de los trabajadores cubiertos, a participar en la dirección de la institución no se limita a los trabajadores cotizantes activos, sino que se extiende a los afiliados que gozan de la cobertura por alguno de los riesgos previstos en las literales d) a la g) de la norma precitada, relativos a accidentes de trabajo, enfermedades profesionales, maternidad, enfermedades generales, invalidez, orfandad, viudedad, muerte y otros.

El análisis pertinente permite establecer que lo que regula el referido artículo de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, son los riesgos de carácter social en virtud de los cuales puede concederse protección y beneficios por medio del régimen de seguridad social, sin que de su contenido pueda extraerse que haya obligación de incluir en la representación de la Junta Directiva del mencionado Instituto, a quienes gozan de los diversos planes de clases pasivas. Sin perjuicio de que tal situación por sí misma, no evidencia la violación que se denuncia, es preponderante el hecho de que para los efectos de evidenciar una inconstitucionalidad de norma ordinaria, el único parámetro de confrontación lo constituyen los preceptos de la Constitución Política de la República, en consecuencia, por esta razón, especialmente, es factible desestimar el argumento formulado.

c. Como consecuencia de los razonamientos antes analizados, concluyen los accionantes que es posible que los intereses de los beneficiarios de las clases pasivas se vean afectados por las decisiones de la Junta Directiva del Instituto, sin tener oportunidad de defensa; asimismo, arguyen que por no tener representatividad en la Junta Directiva del Instituto, pueden resultar afectados quienes gozan de los beneficios de los regímenes complementarios, pues éstos son autorizados por la referida autoridad, misma que también dispone sobre su funcionamiento y operación.

Esta Corte estima que tal argumento carece de sustento, porque al denunciarse que los intereses de las personas mencionadas pueden verse afectados por las decisiones de la Junta Directiva de mérito, está formulándose un razonamiento hipotético sobre cómo puede actuar dicho órgano, lo que de ninguna manera denota confrontación del contenido de la norma ordinaria con la constitucional que se dice infringida. Además de no resultar justificativo del planteamiento intentado, teorizar sobre la actuación de una autoridad con apoyo en una norma jurídica, en todo caso, debe reconocerse que en aplicación de las distintas disposiciones atinentes que componen la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, la Junta Directiva del mismo está llamada a desarrollar y efectivizar todos los derechos que, por su carácter social, deben considerarse mínimos y, en consecuencia, todas sus decisiones deben adoptarse en congruencia con los principios propios de esta clase de derechos, que son garantistas y progresivos. Finalmente, al efectuar un análisis directo de la denuncia de confrontación al artículo 12 constitucional, resulta claro que los interesados no evidenciaron cómo puede afectarse el derecho de defensa del grupo de beneficiarios del régimen de seguridad social que aducen, puesto que para estimarse limitado tal derecho debe causarse una situación limitativa de la oportunidad de los interesados para exigir la efectiva prestación de los beneficios que les corresponde, o bien, vedárseles directamente la facultad de acudir a los mecanismos de defensa que las leyes aplicables pongan a su alcance para lograr la efectiva tutela de sus derechos, lo que no puede causarse a partir del texto normativo impugnado. En consecuencia, es factible concluir que la acción de inconstitucionalidad promovida, es improcedente.


-VI-

Como resultado de todo lo expuesto con anterioridad, además de formular pronunciamiento declarando sin lugar la pretensión instada, con fundamento en lo previsto en el artículo 148 de la Ley de la materia, se debe sancionar con multa en su monto máximo a cada uno de los tres abogados auxiliantes, por ser ellos los responsables del rigor técnico y jurídico del planteamiento presentado por los accionantes, a quienes no se condena en costas por no haber sujeto legitimado para su cobro.


LEYES APLICABLES

Artículos citados y 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 133, 139, 143, 148, 149, 150, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39, 46 y 59 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.


POR TANTO

 
...
Consultas:
  • Buscado: 4,015 veces.
  • Ficha Técnica: 56 veces.
  • Imagen Digital: 56 veces.
  • Texto: 32 veces.
Descargas:
  • Formato PDF: 3 veces.
  • Formato Word: 14 veces.
Etiquetas:

Deje un comentario commentÚltimos comentarios públicos
    comment Aún no hay comentarios para la publicación.

    Usted puede ser el primero en dejar un comentario.

Deje un comentario commentÚltimos comentarios privados
    comment Aún no hay comentarios para la publicación.

    Usted puede ser el primero en dejar un comentario.

mode_editEscriba su Comentario:
Información importante! Usted puede dejar un comentario sobre esta publicación y decidir si la desea hacer pública.

menu
menu