EXPEDIENTE 3445-2010

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN LA PRESIDE, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, GLADYS CHACÓN CORADO Y JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ: Guatemala, veintinueve de marzo de dos mil once.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general total promovida por Julio Artemio Juárez Morán, en lo personal y en su calidad de Presidente y Representante Legal del Consejo Centroamericano de Transportes, contra la circular de veintiocho de julio de dos mil diez, emitida por el Alcalde Municipal de Puerto Barrios, departamento de Izabal. El accionante actuó con el auxilio de los abogados Calena Deyanira Ozaeta Méndez, Caria Juárez Midence y Ramiro Ruiz Hernández. Es ponente en este caso el Magistrado Vocal II, Mario Pérez Guerra, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante, se resume: a) comparece a plantear inconstitucionalidad general total contra la circular de fecha veintiocho de julio de dos mil diez, firmada por el Alcalde Municipal de Puerto Barrios, Izabal, la que literalmente dice: "MUNICIPALIDAD DE PUERTO BARRIOS. IZABAL 7ª Calle 5ta. Y 6ta, Avenidas Teléfono 79489785 Guatemala, C. A. CIRCULAR El Infrascrito Alcalde Municipal de Puerto Barrios, Cabecera del Departamento de Izabal; por este medio: HACE CONSTAR Que a pedir de la presente fecha todo vehículo, Trailer, Camión, Pick-Up u otros que pasen por territorio de la Jurisdicción Municipal de Puerto Barrios, deberá pagar VEINTE QUETZALES (Q.20.00) POR CONCERTO DE PEAJE. Dado en la ciudad de Puerto Barrios a los veintiocho días del mes de Julio del año dos mil diez. DAVID PINEDA ACEVEDO ALCALDE MUNICIPAL". Aparece una firma ilegible; b) el contenido de dicha circular regula y establece bases tributarias, cuyo objeto es crear una fuente de ingresos a favor de la Municipalidad de Puerto Barrios, departamento de Izabal, siendo dichos ingresos de naturaleza tributaria, contenida en una circular y emitida por el Alcalde Municipal y no por el Concejo Municipal, con la cual obtiene directamente del ciudadano un impuesto para fines propios de la Municipalidad, sin especificarlos, pues si se pretendiera el cobro de una tasa municipal, se daría un servicio directo como contraprestación, hecho que no sucede en el presente caso; c) el contenido de la circular impugnada coarta la libertad de locomoción, libertad de industria, comercio y trabajo, y servicio de transporte comercial, de todos los ciudadanos que circula en vehículo, Trailer, Camión, Pick-Up u otros, por territorio de la jurisdicción municipal de Puerto Barrios, siendo dicha circular nula de pleno derecho e inconstitucional al violentar los artículos 2º, 5º, 26, ,43, 131, 148, 150, 152, 154, 155, 239, 253, 254 de la Constitución Política de la República; d) el contenido de la circular, al exigir un pago de veinte quetzales en concepto de peaje por circular en la jurisdicción del citado municipio todo vehículo, trailer, camión, pick-up u otros, viola el artículo 2º de la Constitución Política de la República en lo referente a la seguridad jurídica, que consiste en la confianza que tiene el ciudadano dentro de un Estado de Derecho hacia el ordenamiento jurídico y demanda que dicha legislación sea coherente e inteligible; en tal virtud, las autoridades en el ejercicio de sus facultades legales deben actuar observando dicho principio; e) la circular emitida por el Alcalde Municipal de Puerto Barrios viola los artículos 5º, 152, 154, y 155 de la Constitución Política de la República, pues no se encuentra basada en ley, pues fue emitida con abuso de autoridad y poder, por medio de una decisión propia y no en lo que estipula la ley, conculcando el principio de sujeción a la ley, el cual indica que los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella; f) el artículo 26 de la Constitución Política de la República enuncia las libertades de entrar, permanecer, transitar, salir del territorio nacional, cambiar de domicilio o residencia, y el ejercicio de esas libertades por parte de los gobernados es absoluto y constituye una obligación por parte del Estado el garantizar que este derecho no se disminuya, restrinja o tergiverse, por lo que al cobrar el peaje que establece la circular impugnada, no solo se está restringiendo, disminuyendo y tergiversando el derecho a la libre locomoción, sino se está estableciendo un cobro ilegal ya que las carreteras nacionales y departamentales son competencia del Ejecutivo, la construcción, mejoramiento y mantenimiento de las carreteras a través del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda quien lo ejecuta por medio de la Dirección General de Caminos; además, los ciudadanos pagan un impuesto de circulación de vehículos y un quetzal con treinta centavos por cada galón de combustible que se compra, cuyo destino es el Fondo de Mantenimiento Vial (Fovial) para el mantenimiento de carreteras; g) al tenor del artículo 43 constitucional, solo podrá vedarse el ejercicio de la libertad de industria, comercio y trabajo en perjuicio de una o más personas, cuando la causa exista y se apoye en una norma jurídica que autorice dicha limitación en los casos por ella previstos, en vista de una posible vulneración a los derechos de la colectividad, y en el presente caso, la circular emitida no se sustenta en normas de interés social ni de interés nacional; h) el artículo 131 constitucional reconoce la importancia económica que el transporte comercial aporta al desarrollo del país y le otorga la protección del Estado, pero no faculta para que se impongan limitaciones a quienes participan en esa actividad económica, ya que la misma no pone en peligro la economía nacional, sino mas bien, es una expresión de la libertad de comercio e industria que la Constitución establece y que el Estado está obligado a garantizar y fortalecer; sin embargo, la circular emitida por el Alcalde de Puerto Barrios limita ese derecho al fundamentarse únicamente en una disposición propia y no en la ley; además, dicha autoridad debe basarse en disposiciones acordadas por el Concejo Municipal como órgano máximo del municipio; i) los artículos 148 y 150 de la Constitución Política de la República constituyen el marco de desarrollo para los tratados y acuerdos internacionales en materia de integración económica centroamericana y Guatemala es parte del Tratado General de integración Económica Centroamericana, el cual tiene por objeto reafirmar el propósito de unificar la economía de los cinco países e impulsar en forma conjunta el desarrollo de Centroamérica, regulando en el artículo 15 del Tratado que "cada uno de los Estados Contratantes mantendrá plena libertad de tránsito a través de su territorio para las mercancías destinadas a cualesquiera de los otros Estados signatarios o procedentes de ellos, así como para los vehículos que transporten tales mercancías... Dicho transito se hará sin deducciones, discriminaciones ni restricciones cuantitativas,..". El Protocolo al Tratado General de integración Económica Centroamericana establece en su artículo 28."2. Los Estados parte mantendrán plena libertad de transito a través de sus territorios para las mercancías destinadas a cualesquiera de los otros Estados Parte o procedente de ellos, así mismo como para los vehículos que transporten tales mercancías. Garantizarán asimismo la libre competencia en la contratación del transporte sin perjuicio del país de origen o destino". De acuerdo a la normativa internacional citada, en el presente caso, con la circular impugnada se están conculcando garantías que la Constitución Política de la República establece en materia de integración económica; j) el Alcalde Municipal de Puerto Barrios mediante una circular está cobrando en forma ilegal un peaje para el cual no está facultado, conculcando el artículo 239 constitucional el cual determina que el Congreso de la República tiene la potestad exclusiva de decretar cualquier clase de tributos y determinar las bases de recaudación, y en ningún momento hace excepciones de ninguna ciase, sino que por el contrario sanciona expresamente con la nulidad ipso jure a cualquier norma inferior a la ley que establezca las referidas bases de recaudación, por lo que la circular impugnada al determinar bases de recaudación está violentando el principio de legalidad consagrado en el artículo citado; k) la circular impugnada violenta el contenido del artículo 243 constitucional, toda vez que su contenido se enmarca en una doble o múltiple tributación, ya que los transportistas pagan impuesto de circulación, al valor agregado, impuesto sobre la renta y además un quetzal con treinta centavos por cada galón de combustible, y ahora el Alcalde de Puerto Barrios obliga a otro pago más que lógicamente vendría a repercutir en la economía de toda persona que circule su vehículo en jurisdicción de Puerto Barrios, de donde se desprende que la circular impugnada es inconstitucional; l) el artículo 254 de la Constitución Política de la República establece que el Gobierno municipal será ejercido por un concejo, el cual fue vulnerado al emitir la circular impugnada al no haber observado las limitaciones que le señala la Constitución, principalmente porque debió observarse el principio de legalidad establecido en el artículo 239 de la Constitución, sino también porque las disposiciones contenidas en la circular objeto de impugnación debieron ser del conocimiento del Concejo Municipal, asimismo el principio de jerarquía del ordenamiento jurídico, porque dicha circular fue emitida mediante disposición personal. Solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad de la circular sin número de fecha veintiocho de julio de dos mil diez, firmada por el Alcalde Municipal de Puerto Barrios, departamento de Izabal.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días comunes al Alcalde Municipal de Puerto Barrios, departamento de Izabal y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio Público argumentó: a) la circular impugnada contraviene los artículos 2º, 5º. 26. 43, 131, 149, 150, 152, 154, 155, 239, 253 y 254 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque fue emitida mediante disposición personal del Alcalde Municipal de Puerto Barrios, del departamento de Izabal, lo que denota notoria ilegalidad en la emisión de dicha circular, al haber emanado de autoridad que no tiene competencia para establecer el cobro por peaje a que se refiere dicho acto administrativo, en la que se fija por concepto de peaje la cantidad de veinte quetzales, que deberán pagar todos aquellos que circulen en los vehículos a que se refiere dicha circular; b) del contenido de la circular cuestionada se advierte que la cantidad dinerada no conlleva ninguna contraprestación en forma individual y concreta a quien efectúa aquel pago, de donde se deduce que por las características de la exacción creada, la misma constituye un arbitro, impuesto que solo puede ser decretado por el Congreso de la República a solicitud de una municipalidad, de conformidad con lo que regula el artículo 35 literal o) del Código Municipal, el cual preceptúa que "Le compete al Concejo Municipal... o) Proponer la creación, modificación o supresión de arbitrios al Organismo Ejecutivo, quien trasladará el expediente con la iniciativa de ley respectiva al Congreso de la República..."; norma con la cual se determina que el Alcalde de Puerto Barrios no tiene facultad para emitir una disposición de la naturaleza a que corresponde la circular enjuiciada, dado que el único Organismo facultado para decretar impuestos es el Congreso de la República, y la captación de recursos por parte de las Corporaciones Municipales debe sujetarse a lo establecido en el artículo 239 constitucional; c) en el caso bajo examen es evidente que al haber emitido la circular impugnada, el Alcalde de Puerto Barrios, se excedió de la competencia que legalmente tiene establecida y se arrogó atribuciones que no fe corresponden, por lo que dicho acto administrativo además de oponerse al principio de legalidad en materia tributaria, violenta el principio de segundad y certeza jurídica garantizado por el articulo 2 constitucional; d) a juicio del Ministerio Público es evidente que la circular impugnada adolece del vicio denunciado, por lo que como efecto de la contravención a las normas constitucionales relacionadas, se considera nula ipso jure, tal y como lo establecen los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución que garantiza el principio fundamental de supremacía constitucional. Solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada y, en consecuencia, se suspenda en forma definitiva la circular impugnada.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA

A) El accionante y el Ministerio Público reiteraron los argumentos vertidos en el planteamiento de la inconstitucionalidad y al evacuar la audiencia conferida por quince días, respectivamente. B) El Alcalde de Puerto Barrios, departamento de Izabal no compareció.

CONSIDERANDO

-I-

A la Corte de Constitucionalidad, como supremo intérprete de la Constitución, le corresponde la función esencial de defensa del orden constitucional y, congruente con ella, la de conocer exclusivamente, en una instancia, de las impugnaciones interpuestas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad, siendo un control de constitucionalidad que no se circunscribe a la ley stricto sensu, sino que abarca todo tipo de disposiciones generales con pretensión de formar parte del conjunto normativo del país.

-II-

Julio Artemio Juárez Morán, en lo personal y en su calidad de Presidente y Representante Legal del Consejo Centroamericano de Transportes, promueve la inconstitucionalidad de la circular sin número de veintiocho de julio de dos mil diez, emitida por el Alcalde Municipal de Puerto Barrios, departamento de Izabal, por considerar que dicho acto administrativo vulnera los artículos 2º, 5º, 26, 43, 131, 149, 150, 152, 154, 155, 239, 253, 254 de la Constitución Política de la República, pues, su contenido coarta la libertad de locomoción, libertad de industria, comercio y trabajo, y servicio de transporte comercial de todos los ciudadanos que circulen en todo vehículo, trailer, camión, pick-up u otros, por territorio de la jurisdicción municipal de Puerto Barrios, sin estar el Alcalde Municipal facultado para ello, basándose únicamente en una decisión propia, conculcando el principio de sujeción a la ley el cual indica que los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial y jamás superiores a ella. La circular impugnada textualmente dice: "MUNICIPALIDAD DE PUERTO BARRIOS, IZABAL 7ª Calle 5ta. Y 6ta. Avenidas Teléfono 70489785 Guatemala, C. A. CIRCULAR El Infrascrito Alcalde Municipal de Puerto Barrios, Cabecera del Departamento de Izabal; por este medio: HACE CONSTAR Que a partir de la presente fecha todo vehículo, Trailer, Camión, Pick-Up u otros que pasen por territorio de la Jurisdicción Municipal de Puerto Barrios, deberá pagar VEINTE QUETZALES (Q.20.00) POR CONCEPTO DE PEAJE. Dado en la ciudad de Puerto Barrios a los veintiocho días del mes de Julio del año dos mil diez. DAVID PINEDA ACEVEDO ALCALDE MUNICIPAL. "Aparece una firma ilegible."

-III-

El artículo 239 de la Constitución Política de la República consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. En el artículo 255 de ese cuerpo de normas fundamentales se establece que la captación de recursos económicos del municipio debe sujetarse a) principio contenido en el artículo 239 ibidem.

En la circular impugnada se advierten bases tributarias como lo son la determinación de un hecho generador, sujeto pasivo, base imponible y tipo impositivo, con lo cual se denota que no se pretende el cobro de una tasa municipal, la cual conlleva una contraprestación, que en el caso concreto no existe. En ambos casos, debe observarse el principio de sujeción a la ley.

Cabe mencionar que la tasa, según reiterada jurisprudencia de esta Corte, es un tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado a favor del contribuyente; es decir, es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público. De esta definición se infiere que el tributo creado en la circular impugnada no constituye una tasa, puesto que la exacción onerosa que se obliga a pagar a todo vehículo, trailer, camión, pick-up u otros que pasen por territorio de la jurisdicción municipal de Puerto Barrios, no se genera de manera voluntaria ni esta prevista como contraprestación a ese pago un determinado servicio público.

En todo caso, esta exacción encuadra en la definición legal de arbitrio que establece el articulo 12 del Código Tributario, pues el tributo que se regula en la circular impugnada, compete en forma exclusiva al Congreso de la República; por lo que, al haberse emitido la circular impugnada basándose en una decisión propia del Alcalde, se vulneró el principio de legalidad consagrado en el artículo 153, así como, el artículo 154 del Texto Constitucional que establece que los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella.

Por las razones expresadas se concluye que la circular impugnada contraviene lo preceptuado en los artículos 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República, porque la creación del tributo que en ella se regula, compete en forma exclusiva al Congreso de la República, por lo que procede declararla inconstitucional y, como consecuencia, desecharla del ordenamiento jurídico.

LEYES APLICABLES

Artículos citados 268 y 272 de la Constitución Política de la República De Guatemala; 7º, 114, 115, 133, 137, 140, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO