EXPEDIENTE 1099-2003

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, QUIEN LA PRESIDE, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, NERY SAÚL DIGHERO HERRERA, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA Y MANUEL DE JESÚS FLORES HERNÁNDEZ: Guatemala, diecisiete de marzo de dos mil cinco.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial de los artículos 5 literales a), e), h) y 13 literal g) subinciso g.4 en la parte de "harinas" del Acuerdo Gubernativo número 72-2003 Reglamento para el otorgamiento de Licencias Sanitarias para el Funcionamiento de Establecimientos, Transporte, Importación y Exportación de Alimentos no Procesados de origen vegetal, sus productos y subproductos, promovida por la Cámara de Industria de Guatemala, quien actuó con el auxilio de los abogados Ricardo Sagastume Morales, Juan José Porras Castillo y Hugo Roberto Figueroa Ovalle.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume: Estima que los artículos 5 literales a), e), h) y 13 literal g) subinciso g.4 en la parte de "harinas" del Acuerdo Gubernativo número 72-2003 Reglamento para el otorgamiento de Licencias Sanitarias para el Funcionamiento de Establecimientos, Transporte, importación y Exportación de Alimentos no Procesados de origen vegetal, sus productos y subproductos, viola los principios de supremacía constitucional, de legalidad, la sujeción de los órganos del Estado a la ley, separación de funciones, contenidos en los artículos 2°, 44, 99, 152, 154 tercer párrafo, 157, 171 inciso a), 175, 183 inciso a) y e), 194 incisos c, f) e i), 204 de la Constitución Política de la República de Guatemala, y el artículo 130 del Código de Salud, ya que: a) Se vulnera el artículo 2 de la Constitución, pues la emisión de una norma abierta y notoriamente, ilegal, transgrede el principio de seguridad jurídica que consagra este artículo, cuando el propio Presidente de la República con el refrendo del Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación, actúan sin respetar el principio de seguridad jurídica, emitiendo una norma incoherente e ininteligible respecto de todo el conjunto de leyes que garantizan ese principio, irrespetando las leyes vigentes, especialmente, porque no respeta la Ley fundamental, al emitir una norma de inferior jerarquía que la contraviene; b) no es aceptable que el Presidente y e Ministro relacionado excedan en sus facultades legales delimitadas por la Constitución, pretendiendo reglamentar y normar en materia de alimentos procesados con base en un Acuerdo Gubernativo, de jerarquía inferior, para modificar, en este caso, el Código de Salud, artículo 130, literal "A", cuando por la propia Constitución y la Ley, esa función le corresponde al Congreso de la República y al Ministro de Salud y Asistencia Social; c) se vulneran los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución ya que con la emisión de las normas impugnadas se viola el principio de supremacía constitucional y la superlegalidad constitucional, tomando en cuenta que el Acuerdo Gubernativo es emitido por el Presidente, incluyendo en él materias que competen al Ministerio de Salud y Asistencia Social y no del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, con lo cual se viola el principio indicado, lo que hace que el Acuerdo Gubernativo relacionado sea nulo ipso jure, por violar y tergiversar normas constitucionales imperativas; es decir, se viola el principio de supremacía, del que se deriva el de jerarquía normativa, que impone la coherencia del ordenamiento jurídico, de forma tal que la norma superior determina la validez de la inferior; d) hay violación al artículo 183 incisos a) y e) de la Constitución, pues se violan los principios de separación de funciones, potestades reglamentarias y de preeminencia de la Constitución, ya que el Presidente y el Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación alteran el espíritu de la ley. -Código de Salud-, pretendiendo reglamentar por Acuerdo Gubernativo una materia que es competencia del Ministro de Salud y Asistencia Social, fijarla por ley en cuanto se refiere específicamente a prevención y control de los alimentos procesados; e) en cuanto a los artículos 152, 194 incisos c), f) e i) de la Constitución, se violan, ya que no se respeta el principio de legalidad de las funciones públicas, pues las mismas están limitadas expresamente en la Constitución, siendo el caso, que al Presidente se le otorga la función reglamentaría para el estricto cumplimiento de las leyes sin alterar su espíritu, lo cual no sucede pues altera una ley; en cuanto al Ministro de Agricultura, Ganadería y alimentación, éste refrenda un reglamento dictado por el Presidente de la República, en asuntos que no están relacionados con su despacho, ni corresponde a los negocios del mismo, pues es un asunto relacionado con el Ministro de Salud y Asistencia Social, con lo que se invade dicha competencia; f) existe violación a los artículos 154 tercer párrafo 183 inciso a) y 194 inciso i) de la Constitución porque no se respetan los principios de sujeción a la ley y de fidelidad a la Constitución declarada bajo juramento y cumplir, hacer cumplir y velar por el estricto cumplimiento de la Constitución y la leyes, ya que el Presidente de la República y el Ministro de Agricultura Ganadería y Alimentación emitieron el Acuerdo Gubernativo objetado, modificando la competencia fijada por ley en materia de prevención y control de los alimentos procesados, sin sujetarse a la ley, con lo que no cumplieron ni se sujetaron al cumplimiento de la misma. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTlTUCIONALIDAD.

Se decretó la suspensión provisional de los artículos 5 literales a), e), h) y 13 literal g) sub-inciso g.4 en la parte de "harinas" del Acuerdo Gubernativo 72-2003, emitido por el Presidente de la República. Se dio audiencia por quince días al Presidente de la República, al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación y al Ministerio Público. Se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Presidente de la República expresó: a) La emisión de Reglamentos administrativos por medio de Acuerdos Gubernativos, tiene sustentación legal, en la facultad expresa contenida en la literal e) del artículo 183 de la Constitución; b) existe error en la presentación de la Inconstitucionalidad ya que la postulante no señala con precisión, cuál es el Acuerdo Gubernativo cuya declaración se pretende, ya que en el apartado de "Exposición" como en la "Petición" del memorial de interposición de la acción se dice impugnar, el Acuerdo Gubernativo 72-2003, Reglamento para el otorgamiento de licencias sanitarias de alimentos no procesados de origen vegetal, de fecha siete de marzo de dos mil tres, emitido por el Presidente de la República y refrendado por el Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación, publicado en el Diario Oficial el día catorce de marzo de dos mil tres; sin embargo, el Acuerdo Gubernativo número 72-2003 de siete de marzo de dos mil tres, corresponde al Reglamento para el otorgamiento de Licencias Sanitarias, para el funcionamiento de establecimientos, transporte, importación y exportación de alimentos no procesados de origen vegetal, sus productos y subproductos, por lo que se invoca la inconstitucionalidad de un cuerpo normativo inexistente, defecto que imposibilita el examen de inconstitucionalidad. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación manifestó: a) la accionante interpone inconstitucionalidad parcial contra el Acuerdo Gubernativo número 72-2003 Reglamento para el otorgamiento de Licencias Sanitarias de Alimentos no Procesados de Origen Vegetal, de fecha siete de marzo de dos mil tres, lo cual resulta incongruente, ya que el Acuerdo Gubernativo 72-2003 emitido el siete de marzo de dos mil tres, no corresponde al reglamento indicado por la accionante,- lo que imposibilita que la Corte de Constitucionalidad se pronuncie al respecto, pues el impugnado es inexistente; b) lo expresado por el accionante carece de sustento legal, ya que el Acuerdo ' Gubernativo 72-2003 fue emitido con fundamento y en ejercicio de las funciones que establece al Constitución; c) en el planteamiento se hacen consideraciones sin fundamento científico y sin base legal, pues se clasifican los alimentos contenidos en los incisos a), e) y h) del artículo 5 y en el subinciso g.4 del inciso g) del artículo 13 del Acuerdo Gubernativo 72-2003 como alimentos procesados, cuando de conformidad con lo establecido en el Código de Salud, Decreto 90-97 del Congreso de la República, se define como Alimento natural no procesado, el que no ha sufrido modificaciones de origen físico, químico o biológico, salvo las indicadas por razones de higiene o por la separación de partes no comestibles. La definición incluye carnes frescas y congeladas, pescados y. mariscos frescos como congelados"; d) el postulante omitió citar en su memorial de interposición que al tenor del inciso b) del artículo 130 del Código de Salud, le fueron asignadas al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, las funciones de "Prevención y control en las etapas de producción, transformación, almacenamiento, transporte, importación y exportación de alimentos naturales no procesados"; las actividades anteriores son realizadas con la autorización, contenida en la Licencia (Sanitaria correspondiente y con la supervisión del Área de Inocuidad de los alimentos no Procesados por la Unidad de Normas y Regulaciones del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación; e) El Presidente de la República tiene facultades para dictar acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimientos de las leyes, sin alterar su espíritu, por lo que al emitirse la norma impugnada se desarrollan las funciones legalmente asignadas. Solicita que se declare sin lugar la acción. C) El Ministerio Público alegó: a) Tanto el Presidente de la República como el Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación, emitieron disposiciones legales que le son propias al Ministerio de Salud y Asistencia Social, ya que el Código de Salud, es claro, al establecer en su artículo 130 inciso b) que al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, le corresponde desarrollar la función de prevención y control en las etapas de producción, transformación, almacenamiento, transporte, importación y, exportación de alimentos naturales "no procesados", y no obstante ello, a través de los artículos impugnados, se regula la clasificación de los alimentos procesados-, tal el caso de las especies y plantas deshidratadas, las harinas, la pulpa de frutas y vegetales sometidos a tratamiento hidrotérmico u otros tratamientos especializados; cuando es evidente que el manejo de esos alimentos procesados, le corresponde, con exclusividad al Ministerio de Salud y Asistencia Social; b) lo expuesto pone de manifiesto que el Acuerdo impugnado, excede las facultades presidenciales, al introducir en dicho reglamento normas de contenido material, sobre las cuales ya se pronunció el legislador dentro del Código de Salud, lo que evidencia la violación de los artículos 183 literal "e" y 154 de la Constitución. Solicita que se declare con lugar la acción intentada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA.

A) La accionante no alegó. B) El Presidente de la República, manifestó que se resuelva lo que en Derecho corresponda y solicitó que se declare lo que la ley determina. C) El Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación reiteró los argumentos expuestos en la audiencia que por quince días se le confirió y solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. D) El Ministerio Público ratificó lo expuesto en su escrito de evacuación de la audiencia que se le otorgó. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.

CONSIDERANDO

-I-

De conformidad con los artículos 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala y 133 y 134 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, corresponde a la Corte de Constitucionalidad conocer y decidir, en única instancia, de las acciones interpuestas contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetados total o parcialmente de inconstitucionalidad, cuya declaratoria resulta procedente cuando se advierta antagonismo con la Carta Magna, lo que provoca su exclusión del ordenamiento jurídico anulándolos, con efectos erga omnes.

-II-

En el presente caso, se promueve la inconstitucionalidad de los artículos 5 literales a), e), h) y 13 literal g) subinciso g.4 en la parte de "harinas" del Acuerdo Gubernativo número 72-2003 Reglamento para el Otorgamiento de Licencias Sanitarias para el Funcionamiento de Establecimientos, Transporte, Importación y Exportación de Alimentos no Procesados de origen vegetal, sus productos y subproductos, porque, según expresa la accionante, violan los artículos 2°, 44, 57, 171,175,183 incisos a), e), 194 inciso c), 204 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al alterar el espíritu del Código de Salud; concretamente, al pretender reglamentar una materia que es competencia fijada por ley, en el artículo 130 de dicho Código, al Ministerio de Salud y Asistencia Social.

Afirma que los artículos impugnados, son inconstitucionales porque. se usurpan funciones en materia de alimentos procesados que le corresponden al Ministerio de Salud y Asistencia Social; se viola el principio de separación de ¿unciones ya que la disposición emitida es de carácter reglamentario y de aplicación general, que le corresponde al Ministerio de Salud y Asistencia Social, por tratarse de alimentos procesados, no siendo competencia del Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación y de esa cuenta existe vulneración al principio de seguridad jurídica.

-III-

Por la naturaleza de la disposición cuestionada, se reitera lo expresado en la sentencia de este tribunal del diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y dos, expediente trescientos veintinueve guión noventa y uno (expediente 329-91), en el sentido de que: " conforme a la garantía a que se refiere el artículo 267 de la Ley fundamental "el control constitucional no se limita a la ley stricto sensu, como producto de la potestad legislativa del Congreso de la República, sino que también comprende los reglamentos y disposiciones de carácter general que dicte el Organismo Ejecutivo, así como las demás reglas que emitan las instituciones públicas, lo que trae aparejada, como consecuencia, la invalidez de las normas y disposiciones que contraríen lo dispuesto en la ley fundamental".

-IV-

Al entrar a analizar el Acuerdo Gubernativo objetado 72-2003, seguidamente denominado el Acuerdo, se estima que: A) En cuanto a la denuncia de la inconstitucionalidad del citado Acuerdo, frente a los artículos 2º. y 44 de la Constitución, con el argumento de que el Presidente de la República se excede en sus facultades expresamente delimitadas por la Carta Magna, sin cumplir con los requisitos esenciales y formales preestablecidos en la propia norma constitucional, luego de la confrontación, se determina que ésta no se da, porque el primer artículo de la Constitución mencionado, se refiere a los deberes del Estado sin que ello tenga relación con el objeto de la inconstitucionalidad, y en cuanto a la segunda norma, tampoco se advierte ninguna violación, por el mismo motivo anterior; B) Se afirma que existe violación a tos artículos 154, 157, 171 y 204 de la Constitución, ya que el Presidente de la República modifica el Código de Salud, pues le otorga facultades al Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación referente a materia de alimentos procesados que le corresponden al Ministro de Salud y Asistencia Social, otorgándole atribuciones que la Ley citada no le otorga. Al respecto resulta necesario apuntar, que la Constitución Política de la República de Guatemala delega el ejercicio de la soberanía popular en los tres Organismos del Estado, Legislativo, Ejecutivo y Judicial; es precisa al señalar en el artículo 154 que la función pública no es delegable, excepto en los casos establecidos por la ley; en ese sentido, los artículos 157 y 171 atribuyen al Congreso de la República la potestad de decretar y derogar las leyes. En lo que se refiere al Presidente de la República, en el artículo 183 constitucional, le confiere funciones amplias de administración y ejecución; entre otras, según el inciso e), las de sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes y dictar los reglamentos para su estricto cumplimiento, sin alterar su espíritu; teniendo dentro del principio de separación de poderes la función especial reglamentaria, la qué en la teoría del Derecho Constitucional se identifica como facultad cuasi-legislatíva. Esa potestad es diferente a la legislativa que se le otorga al Congreso de la República. Por lo que es evidente que el Congreso, no tiene prohibición alguna para regular los detalles de la ley, si lo desea o considera necesario, y puede dictar en tal-caso, una ley reglamentaria para facilitar su propia aplicación, sin tener para ello impedimento constitucional, siempre dentro del ámbito jurídico, sin ser transgredido. Dichos principios y fundamentos jurídicos constitucionales fueron violentados al emitirse el Acuerdo objetado, pues se invade la competencia del Congreso de la República, al alterar el espíritu de la norma -Código de Salud, Decreto 90-97 del Congreso de la República- pues al confrontar las normas impugnadas con el artículo 130 del citado cuerpo legal, se establece que en el mismo, se le otorga funciones al Ministro de Salud y Asistencia Social, correspondiéndole las prevenciones y control en las etapas de procesamiento, distribución, transporte y comercialización de alimentos procesados de toda clase, nacionales o importados, incluyendo el otorgamiento de la licencia sanitaria para la apertura de los establecimientos. Y le otorga facultades al Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación similares a las anteriores, sin embargo, sobre alimentos no procesados. Con lo que resulta obvio que cada uno tiene sus atribuciones otorgadas por ley, que no pueden ser alteradas por un reglamento o un acuerdo, como sucede en el presente asuntó pues se introduce normas de contenido material sobre la cual no se pronunció el legislador al establecerse en los artículos e incisos objetados, como alimentos no procesados de origen vegetal a: "especies y plantas medicinales frescas o deshidratadas de alto riesgo, granos y harinas de alto riesgo, pulpa de frutas y vegetales de alto riesgo, congelados y los sometidos a tratamiento hidrotérmico u otros tratamientos especializados", cuando fácil se puede determinar que los mencionados, son alimentos que necesitan proceso de transformación lo que los convierte en alimentos procesados. Lo anterior hace inconstitucional las normas impugnadas en cuanto a su contenido por lo que deben ser expulsadas del ordenamiento jurídico, al tener vicio evidente. C) Se denuncia que el Acuerdo indicado viola el artículo 194 inciso c) de la Constitución, que señala la función de los Ministros de Estado, de refrendar los decretos, acuerdos y reglamentos dictados por el Presidente de la República, relacionados con su despacho para que tengan validez. En cuanto a lo denunciado se advierte que se denota trasgresión en virtud de que, el Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación refrenda el Acuerdo objetado, cuando como quedó asentado, las normas impugnadas en los incisos señalados no tienen relación con el despacho del citado ministro, violando con ello el principio de supremacía constitucional, lo que hace que dicho acuerdo, en lo impugnado sea nulo ipso jure, y así deberá declararse, haciéndose las demás consideraciones del caso.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 133, 137, 149, 150, 163 inciso a), 183, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO