EXPEDIENTE 1228-2004

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, QUIEN LA PRESIDE, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG Y FRANCISCO JOSÉ PALOMO TEJEDA: Guatemala, dieciséis de septiembre de dos mil cuatro.

Se tiene a la vista para dictar sentencia el planteamiento de inconstitucionalidad general total del Acuerdo COM cero cuarenta y cuatro-cero dos (COM 044-02) emitido por el Concejo Municipal de la ciudad de Guatemala, el once de diciembre de dos mil dos, promovido por la Asociación de Vecinos de Oakland de esta ciudad. La solicitante actuó con el auxilio de los abogados Oscar Humberto Pineda Robles, Oscar Raúl Pineda Pérez y Arturo Fajardo Maldonado.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

La solicitante de la inconstitucionalidad argumentó: a) El Concejo Municipal de la ciudad de Guatemala, en uso de las facultades que le confiere el artículo 35 del Código Municipal, emitió el denominado Reglamento de Construcción de Edificaciones en Áreas Residenciales del Municipio de Guatemala, el cual quedó contenido en el Acuerdo COM -cero dos (COM-02). En las consideraciones de dicho cuerpo normativo el Concejo afirmó que una de las motivaciones de su emisión era la necesidad de establecer normas de construcción que permitieran conservar o mejorar la calidad del entorno urbano de área residenciales, principalmente debido al impacto ocasionado por el uso intenso del suelo de la construcciones en altura sobre los sistemas infraestructurales y de servicios de las áreas residenciales. En el artículo 8 de dicho acuerdo se estableció que en las zonas residenciales clasificadas bajo nomenclatura "I Rb", únicamente pueden construirse edificaciones hasta un máximo de cinco pisos. Tal disposición atiende, según se afirmó, a que tales áreas residenciales por las características de su infraestructura vial y de servicios, únicamente soportan intensidades de uso del suelo residencial multifamiliar de mediana densidad. Según la designación de clasificación de edificaciones para áreas residenciales que quedó contenido en el Anexo I de dicho Acuerdo, la Colonia Oakland ubicada en la zona diez de la Ciudad de Guatemala, fue encuadrada en la categoría "I Rb" relacionada; b) no obstante las limitaciones contenidas en el Acuerdo descrito en la literal anterior, el Concejo Municipal emitió el Acuerdo impugnado en el cual aprobó el anteproyecto del Edificio denominado "Casa Oakland", el cual sobrepasa en dos pisos la altura máxima de cinco pisos establecida para dicho sector por el Reglamento de Construcción de Edificaciones en Áreas Residenciales del Municipio de Guatemala. Afirma la solicitante de la inconstitucionalidad que el Acuerdo impugnado viola la Constitución Política de la República de Guatemala en sus siguientes preceptos: 1) viola el artículo 15 constitucional que establece que la ley no tiene efecto retroactivo, salvo en materia penal, cuando favorezca al reo. Según doctrina asentada por la Corte de Constitucionalidad la retroactividad de una norma jurídica existe cuando una disposición legal nueva vuelve al pasado, para apreciar condiciones de legalidad de un acto, o para modificar los efectos de un derecho plenamente realizado. Ha considerado dicho Tribunal constitucional que una ley es retroactiva cuando obra sobre el pasado y lesiona derechos plenamente adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, para modificarlos. Un derecho adquirido existe cuando se consolida una facultad, un beneficio o una relación en el ámbito de la esfera jurídica de una persona. Afirma que según lo establecido en el Reglamento de Construcción de Edificaciones en Áreas Residenciales del Municipio de Guatemala, los vecinos de la Colonia Oakland consolidaron o adquirieron como una posición jurídica a su favor, la prohibición de que en dicho sector se construyan edificaciones residenciales que excedan o sobrepasen los cinco niveles de altura, en virtud de las características de la infraestructura vial y de servicios de dicha Colonia residencial. Sin embargo, el Acuerdo impugnado produce efectos sobre esa posición jurídica adquirida o consolidada razón por la cual viola el artículo 15 de la Constitución Política de la República de Guatemala; c) el Reglamento de Construcción de Edificaciones relacionado se fundamentó en el principio constitucional consagrado en el artículo 44 constitucional, que reza que el interés social prevalece sobre el interés particular. La Corte de Constitucionalidad ha establecido doctrina legal respecto de que la propiedad privada se reconoce como un derecho inherente a la persona, el cual concurre al desarrollo de la misma y, por ende, de su familia, a quienes el Estado dispensa protección primaria. Sin embargo, hace la salvedad que por ley, puede limitarse su disposición, cuando sea contraria a los fines sociales o necesaria para la realización del bien común o interés social, que se erige en prevalente como especialmente lo señala el artículo 44 citado. Afirma que el Acuerdo impugnado, dispuso aprobar el anteproyecto del edificio citado, haciendo prevalecer el interés particular sobre el interés social o general de todos los vecinos de la referida Colonia, sacrificando los intereses de la generalidad, en detrimento de la salud, la seguridad, la convivencia social y el bienestar general de dicha comunidad de vecinos. Reitera que la limitación que impone aquel Reglamento de Construcción atiende al hecho de que la infraestructura vial y de servicios de dicho lugar no soportan una alta densidad de habitantes, regulación que tiende a privilegiar el interés social o general de la colectividad de vecinos de dicha Colonia ya que el Acuerdo impugnado favorece los intereses particulares de negocio de la entidad propietaria del edificio a construirse en la Colonia Oakland; d) el artículo 28 del Reglamento relacionado establece que el Concejo Municipal podrá agregar o modificar las clasificaciones de edificaciones permitidas en las áreas residenciales a solicitud de los vecinos del área de que se traten. En esos Casos la solicitud deberá ser aprobada por una Asamblea General de Vecinos del área correspondiente, organizados de acuerdo con el Reglamento de Ordenamiento Territorial para la Organización y Participación Comunitaria de la Municipalidad de Guatemala. Afirman que el Acuerdo impugnado, al autorizar la construcción de edificaciones de siete niveles en el sector relacionado, modificó el régimen de clasificaciones y limitaciones de las edificaciones residenciales a construirse en dicho lugar, sin que mediare previamente una solicitud o petición concreta de los vecinos de ese sector y sin agotar el procedimiento establecido en dicho Reglamento; por tal razón, aseguran, se violó el principio jurídico del debido proceso consagrado en el artículo 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional del Acuerdo impugnado. Se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de la Municipalidad de Guatemala y al Ministerio Público.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio Público alegó: a) no obstante que el Reglamento de Construcción de Edificaciones en Áreas Residenciales del Municipio de Guatemala constituye normativa del desarrollo urbano entre otros aspectos para el diseño y construcción de edificaciones en áreas residenciales para logar la salud, seguridad, convivencia social y residencial para logar la salud, seguridad convivencia social y bienestar de los ciudadanos de áreas residenciales del municipio, el Acuerdo impugnado se contrapone tanto al Reglamento antes citado como a la Declaratoria de Áreas Residenciales del municipio de Guatemala y su aplicación retroactiva afectaría los derechos sociales o difusos de los vecinos asociados del sector residencial Oakland, quienes de conformidad con las disposiciones reglamentarias vigentes previamente a la emisión del Acuerdo impugnado, adquirieron una posición jurídica que sustenta sus derechos e intereses colectivos, en cuanto a seguridad, salud, bienestar general, ordenamiento del desarrollo urbano y conservación del ambiente, base jurídica del Reglamento citado; especialmente, por la naturaleza de la infraestructura del suelo del área respectiva como quedara indicado; b) considera que el Acuerdo impugnado tergiversa el artículo 44 de la Constitución Política del República de Guatemala, que establece que el interés social prevalece sobre el interés particular, pues la aprobación del anteproyecto "Casa Oakland" menoscaba los intereses y derechos sociales, colectivos o difusos de los vecinos asociados de la Colonia Oakland; c) el Concejo Municipal de la Municipalidad de Guatemala, al emitir el Acuerdo impugnado no confirió intervención a la Asociación solicitante de la presente inconstitucionalidad en el trámite para incorporar a la normativa administrativa aquel Acuerdo con lo que evidentemente vulneró el artículo 12 de la Constitución que contempla el derecho de defensa y el principio jurídico del debido proceso. Solicita que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. B) Concejo Municipal de la Municipalidad de Guatemala afirmó: a) no consta que la Asamblea General de Vecinos de la Colonia Oakland haya autorizado a su representante legal a promover acciones legales como la presente por tal razón la acción de inconstitucionalidad intentada no debió ser admitida a trámite; b) respecto del fondo de la inconstitucionalidad planteada considera que el Acuerdo que se impugna es un mero acto particular y concreto pues se circunscribe específicamente a autorizar a una empresa la construcción del proyecto denominado "Casa Oakland", por tal razón no puede afirmarse que la aplicación de dicha resolución afecte la esfera de personas distintas a dicha constructora. Asegura que por tales razones el Acuerdo impugnado carece de las características de fuerza normativa, reguladora y obligatoria, mismas que, según la doctrina asentada por la Corte de Constitucionalidad, deben llenar los cuerpos normativos impugnables mediante inconstitucionalidad general. Afirma que en todo caso la resolución impugnada debió ser atacada por vía de la inconstitucionalidad en caso concreto y para poder hacer uso de este mecanismo legal la Asociación de Vecinos de la Colonia Oakland debió comparecer al procedimiento administrativo a denunciar la inconstitucionalidad de dicha disposición municipal. Sin embargo, la Asociación solicitante en ningún momento compareció a la vía administrativa a efectuar gestión alguna; c) respecto de la violación al artículo 15 de la Constitución Política de la República de Guatemala aducida por la solicitante afirma que según doctrina de la Corte de Constitucionalidad es regla general que la ley es de aplicación inmediata y que rige para el futuro a partir de su promulgación; que no puede ser aplicada al pasado y que rige los efectos posteriores a su vigencia, aunque derive de hechos anteriores a ella. Estima que al Acuerdo impugnado no pueden atribuírsele efectos retroactivos pues el mismo no fue publicado; esa misma razón impide que dicha disposición sea impugnable por vía de la inconstitucionalidad general; d) respecto del argumento aducido por la solicitante en cuanto a que el Acuerdo impugnado viola el artículo 44 constitucional que establece que el interés social prevalece sobre el interés particular, afirma que previo a emitir el Acuerdo impugnado efectuó análisis a efecto de establecer si el proyecto al que se hacía referencia cumplía con todos los requisitos para autorizar su construcción habiendo constatado que su ejecución no causaba perjuicio o daño al ordenamiento territorial y al control urbanístico de la circunscripción municipal. Afirma que en ningún caso veló por un interés particular ya que a la solicitud se acompañaron documentos y estudios que respaldaban la viabilidad del proyecto; e) en relación a la violación al artículo 12 constitucional aducida, afirma que de conformidad con lo que establece el artículo 28 del Reglamento para la Construcción de Edificaciones en Áreas Residenciales, el Concejo Municipal puede agregar o modificar la clasificación de edificaciones permitidas en las áreas residenciales a solicitud de los vecinos del área de que se trate; sin embargo, dicho precepto en ningún momento establece que el Concejo Municipal deba conferir audiencia al Comité de Vecinos cuando se dirijan solicitudes como la presentada por la citada constructora; conferir tales alcances a dicho precepto equivale a pretender que la intervención de los comités de vecinos sean vinculantes y que el Concejo deba resolver las peticiones que le sean dirigidas tal como éstos lo requieran. Omite considerar la solicitante de la inconstitucionalidad que es al Concejo Municipal, en ejercicio de su autonomía, a quien corresponde decidir y resolver en definitiva las solicitudes que le sean formuladas. En el caso que se analiza no se trataba de una solicitud de la Asociación de Vecinos de la Colonia Oakland con el objeto de agregar o modificar las clasificaciones de edificaciones permitidas, sino de un caso regulado como especial, en el cual una entidad privada solicitó al Concejo autorización para construir un edificio de siete niveles en el área residencial de mérito. Por esa razón no, puede argumentarse violación al derecho de defensa y al principio jurídico del debido proceso, ni a cualquier otro derecho constitucional.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La solicitante reiteró los argumentos jurídicos en los que fundó su impugnación y agregó: a) que el Acuerdo impugnado pretende reformar, modificar o derogar disposiciones de observancia general y de cumplimiento obligatorio, contenidas en el Reglamento de Construcción de Edificaciones en áreas Residenciales del Municipio de Guatemala, sujetando a los vecinos de la ciudad de Guatemala a lo establecido excepcionalmente en el Acuerdo impugnado. Afirma que no es cierto que este último carezca de efectos generales pues el mismo sí afecta la esfera de derechos de la generalidad de vecinos de la Colonia Oakland, de la zona diez de la ciudad de Guatemala. Esta afirmación la fundamenta en el hecho de que la autorización de la construcción de un proyecto de torres de siete niveles, en la referida Colonia afecta ostensiblemente la infraestructura, calles, avenidas, drenajes, alcantarillados, aceras peatonales, servicios públicos y áreas comunes de todo el vecindario, perjudicando por ende la salud, la seguridad, la convivencia social y el bienestar de todos los vecinos de esa zona residencial. Además, afirma, el Acuerdo impugnado deja abierta la posibilidad de que en el futuro puedan autorizarse más edificaciones que sobrepasen el límite máximo de cinco pisos que se autoriza para ese sector, lo que evidentemente afectaría los intereses de la generalidad de los vecinos de tal colonia; b) el Concejo Municipal al evacuar la audiencia afirmó que la Asociación de Vecinos en ningún momento compareció al expediente administrativo en el que fue emitido el Acuerdo impugnado a ejercer oposición alguna, aseveración con la cual reconoce que en ningún momento confirió participación a dicha Asociación, extremo que comprueba que la modificación a la clasificación de las edificaciones residenciales se llevó a cabo sin haber citado y oído a la Asociación de Vecinos de ese sector, con la consecuente violación al derecho de defensa y al debido proceso de los vecinos del mismo; c) la Corte de Constitucionalidad como garante del Estado de Derecho y del imperio de la constitucionalidad y legalidad del país, acordó suspender provisionalmente el Acuerdo impugnado restableciendo con ello la vigencia plena de las disposiciones del Reglamento de Construcción de Edificaciones en Áreas Residencias del Municipio de Guatemala, que, en aras de preservar la salud, la seguridad, la convivencia social, el bienestar de la generalidad de vecinos y la infraestructura vial y de servicios, prohíben la construcción de edificios que excedan de cinco niveles de altura en la Colonia Residencial Oakland. Afirma que dicha suspensión cobró vigencia a partir del dieciocho de junio de dos mil cuatro y que la misma dejo sin vigencia ni valor legal alguno cualquier acuerdo, licencia o autorización de construcción que no se ciña a las disposiciones del mencionado Reglamento de Construcción, d) en relación a lo argumentado por el Concejo Municipal en cuanto a que su representante legal no posee las calidades suficientes para acudir a promover la presente acción de inconstitucionalidad, estima que si de conformidad con el artículo 25 de los Estatutos de esa Asociación corresponde al Presidente de la Junta Directiva ejercer la representación legal de la misma en todos los actos en los que dicha asociación civil tenga interés, la calidad con que actúa dicho representante legal es amplia y suficiente, pues el acuerdo impugnado afecta los intereses generales de todo el vecindario del referido sector; e) respecto de lo argumentado por el Concejo Municipal en cuanto a que la falta de publicación del Acuerdo impugnado impide que el mismo pueda ser impugnado mediante inconstitucionalidad afirma que dicha maniobra, que tuvo como objeto ocultar aquella anómala autorización, no puede determinar la inimpugnabilidad de tal disposición por esta vía. B) El Concejo Municipal y el Misterio Público reiteraron los argumentos vertidos en los escritos mediante los cuales evacuaron la audiencia por quince días que les fue conferida.

CONSIDERANDO
-I-

La Constitución Política de la República de Guatemala establece en el artículo 268 que la Corte de Constitucionalidad es un tribunal permanente de jurisdicción privativa, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional. Actúa como tribunal colegiado con independencia de los demás organismos del Estado, ejerciendo funciones específicas que le asigna la Constitución y la ley de la materia. Por su parte, el artículo 267 constitucional establece que compete a la Corte, como Tribunal Supremo en materia de constitucionalidad, conocer de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad, a efecto de establecer si existe contradicción entre las normas denunciadas de inconstitucionalidad y las disposiciones fundamentales contenidas en la Constitución que el accionante haya indicado, debiendo expulsar del ordenamiento jurídico las que violen, disminuyen o tergiversen los preceptos constitucionales.

CONSIDERANDO -II-

En el presente caso, la Asociación de Vecinos de la Colonia Oakland impugna de inconstitucional el Acuerdo COM cero cuarenta y cuatro-cero dos (COM 044-02) del once de diciembre de dos mil dos, mediante el cual el Concejo Municipal de la ciudad de Guatemala aprobó el anteproyecto del Edificio denominado "Casa Oakland".

Asegura la solicitante que dicho Acuerdo fue emitido con inobservancia de la normativa contenida en el Reglamento de Construcción de Edificaciones en Áreas Residenciales del Municipio de Guatemala, pues no obstante que este cuerpo normativo prohíbe la construcción en esa Colonia, de edificaciones mayores de cinco pisos, en dicha disposición se autoriza la construcción de un proyecto que consta de siete niveles. Argumenta que tal disposición viola el contenido de los artículos 12, 15 y 44 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Según aduce la solicitante de la inconstitucionalidad, se materializa la violación al artículo 12 constitucional por el hecho de que en la emisión del Acuerdo impugnado el Concejo Municipal no observó el procedimiento establecido en el artículo 28 del Reglamento relacionado que establece que el Concejo Municipal podrá agregar o modificar las clasificaciones de edificaciones permitidas en las áreas residenciales a solicitud de los vecinos del área de que se trate y que en esos casos la solicitud deberá ser aprobada por una Asamblea General de Vecinos del área correspondiente, organizados de acuerdo con el Reglamento de Ordenamiento territorial para la Organización y Participación Comunitaria de la Municipalidad de Guatemala.

Esta Corte no acoge este argumento dado que al analizar el Acuerdo impugnado no se establece que el mismo haya sido dictado como consecuencia de un procedimiento en el que se hubieran pretendido efectuar modificaciones a tales clasificaciones; por tal razón no puede exigirse la aplicación del procedimiento contenido en dicho precepto, pues el mismo está contemplado únicamente para los casos en los que se persiga dicho objetivo. Por lo consiguiente, no es dable acoger la tesis de la solicitante en cuanto a la violación al precepto constitucional que Consagra el derecho de defensa y el principio jurídico del debido proceso.

Asegura la interponente que el Acuerdo impugnado viola el artículo 15 de la Constitución Política de la República de Guatemala al regular retrospectivamente derechos que se habían consolidado al amparo del Reglamento citado.

Esta Corte no comparte el anterior argumento pues la prohibición de construir edificios que excedan el número de niveles que impone el Reglamento relacionado no puede ser catalogado como un derecho que haya sido adquirido por todos los vecinos de las zonas residenciales a que se refiere dicho cuerpo normativo, ello porque la imposición de tales limitaciones no hizo surgir para los vecinos de cada una de las zonas residenciales, facultades, beneficios o relaciones que hubieran ingresado en el ámbito de la esfera jurídica de tales personas y que puedan ser oponibles por éstos frente a terceros. Carecen asimismo de la característica de ser derechos particularmente individualizados que se hayan incorporado en el ámbito personal de cada uno de tales sujetos. Esta aseveración queda evidenciada por el hecho de que, en el supuesto de que la Comuna disponga la introducción de cambios fundamentales en la infraestructura de cada una de las zonas residenciales y que tales transformaciones hagan desaparecer las causas que motivaron las restricciones contenidas en dicho Reglamento, resultaría válido introducir modificaciones a tales clasificaciones. Aceptar la teoría del derecho adquirido expuesta por el accionante equivaldría a supeditar las decisiones del Ayuntamiento a la voluntad de los vecinos de cada una de tales zonas residenciales, con lo cual, tal como afirma el Concejo Municipal en su evacuación de audiencia, se violentaría la autonomía que por mandato constitucional está conferida a los entes municipales.

Aduce también la accionante que el Acuerdo impugnado viola el artículo 44 constitucional, pues hizo prevalecer el interés particular sobre el interés general.

Esta Corte, al efectuar el análisis del contenido del Acuerdo reprochado de inconstitucional, establece que, tal como lo argumenta la solicitante, sus disposiciones violan el contenido de dicho precepto constitucional pues en el mismo se desatendió el interés social de los vecinos de la Colonia Oakland, el cual se encuentra razonablemente protegido por las disposiciones del Reglamento para la Construcción aludido. Puede afirmarse que al efectuar el análisis de la viabilidad del proyecto habitacional propuesto, se emitió disposición privilegiando el interés particular de la entidad solicitante de aquella autorización con la consecuente violación al principio constitucional contenido en aquella norma fundamental que establece que el interés social prevalece sobre el interés particular. Esta afirmación encuentra fundamento en el hecho de que siendo que el Acuerdo impugnado no estuvo precedido de actos municipales que hicieran variar las condiciones que motivaron las restricciones en las edificaciones ubicadas en la Colonia Oakland, la autorización del citado proyecto que excede los límites máximos fijados en dicho Reglamento conlleva forzosamente la inobservancia de los aspectos sociales que la autoridad municipal protegió mediante la emisión del citado cuerpo reglamentario, con la consecuente violación al artículo 44 constitucional citado. Tal colisión con la Norma Suprema determina la procedencia de la acción de inconstitucionalidad que se analiza y así deberá declararse en la parte resolutiva del presente fallo.

LEYES APLICABLES

Artículos 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 133, 135, 140, 141, 142, 143, 148 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO