EXPEDIENTE 95-2004

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, QUIEN LA PRESIDE; JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, NERY SAUL DIGHERO HERRERA Y MARIO GUILLERMO RUIZ WONG: Guatemala, doce de julio de dos mil cuatro.

Se tiene a la vista para dictar sentencia en la acción de inconstitucionalidad general parcial que promovió el Banco Agromercantil de Guatemala, Sociedad Anónima, que impugna los artículos 8º. y 9º. del Reglamento para la Autorización y Funcionamiento de los Establecimientos de Expendio de Alimentos y Bebidas, Hospedaje, Higiene o Arreglo Personal, Recreación, Cultura y otros que por su Naturaleza se encuentren abiertos al Público, que el Concejo Municipal de Santa Catarina Pinula, del departamento de Guatemala, aprobó el veintitrés de marzo de dos mil, publicado en el Diario Oficial del dieciséis de enero de dos mil uno. El solicitante actuó con el auxilio de los abogados Ricardo Paolo Mosquera Maiello, Aylín Brizeida Ordóñez Reyna, Guido Domenico Ricci Muadi y Omiria Ludmila Ruiz Sanchinelli.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: A) Producción y contenido de las normas impugnadas: a) el Congreso de la República de Guatemala emitió el Decreto 56-95, que en su artículo primero dispone conferir facultad a las Municipalidades de la República para que "...de conformidad con los reglamentos que emitan, puedan delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones pueda ser autorizadas para el funcionamiento de los siguientes establecimientos: expendio de alimentos y bebidas, hospedaje, higiene o arreglo personal, recreación, cultura, y otros que por su naturaleza estén abiertos al público…" El artículo 2º. del citado Decreto establece como requisito previo para la autorización de establecimientos públicos o privados de la naturaleza de los mencionados, que se cuente con el dictamen favorable de al Corporación Municipal, sin cuyo cumplimiento no podrá otorgarse la licencia correspondiente; b) en el apartado considerativo del mencionado Decreto se afirma que la disposición legal emitida se establece tomando en cuenta que "…se causan graves molestias al vecindario y se perjudica en muchos casos la salud, ornato y moral pública debido a la cercanía con establecimientos educativos, hospitales y establecimientos de salud, áreas destinadas a la vivienda, iglesia y recreación y otras que por su naturaleza requieren privacidad…"; c) con fundamento en la normativa legal anteriormente relacionada, el veintitrés de marzo de dos mil el Concejo Municipal de Santa Catarina Pinula, del departamento de Guatemala, emitió el "Reglamento para la Autorización y Funcionamiento de los Establecimientos de Expendio de Alimentos y Bebidas, Hospedaje, Higiene o Arreglo Personal, Recreación, Cultura y otros que por su Naturaleza se encuentren abiertos al Público" El artículo 8º. de dicho Reglamento clasifica en diferentes categorías los establecimientos de aquella naturaleza, así: a) Primera categoría: ventas con ingresos por un año de Q500,001.00; b) Segunda categoría: ventas con ingresos por un año de Q200,001.00 a Q500,000.00; c) Tercera categoría: ventas con ingresos por un año de Q5,001.00 a Q200,000.00; d) Cuarta categoría: ventas con ingresos hasta de Q5,001.00; e) Quinta categoría: ventas menores de Q5000,00.00. El artículo 9º. del Reglamento regula que "Toda persona individual o jurídica que su actividad comercial o de servicio que se encuentre dentro de los establecimientos a que hace referencia el artículo 1 del Decreto 56-95 del Congreso de la República deberá de hacer efectivo a favor de la Municipalidad en concepto de tasa municipal como sigue: a) Establecimientos de Primera Categoría: Q6,000.00 anuales. b) Establecimientos de Tercera Categoría: Q4,000.00 anuales. c) Establecimientos de Tercera Categoría: Q2,000.00 anuales, d) Establecimientos de Cuarta Categoría: Q500.00 anuales. e) Establecimientos de Quinta Categoría: Q120.00 anuales; d) debe notarse que el precepto en el que se fundamentan los artículos 8º. y 9º. del Reglamento denunciado lo constituye el Decreto 56-95 del Congreso de la República, que faculta a las Municipalidades de la República a emitir reglamentos destinados a regular la ordenación de instalación de establecimientos en el territorio del municipio y su adecuado funcionamiento, mas no a establecer la obligación de pagar determinadas cantidades de dinero bajo el concepto de "tasas", que por las características indicadas en la disposición municipal encuadran en el de "tributos". B) Motivos jurídicos en que descansa la impugnación: a) los artículos 171 inciso c) y 239 de la Constitución Política de la República contemplan el principio de legalidad en materia tributaria, al establecer, en su orden, que "...Corresponde al Congreso: Decretar impuestos ordinarios y extraordinarios conforme a las necesidades del Estado y determinar las bases de su recaudación...", y "...Corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como a determinar las bases de su recaudación, especialmente las siguientes. a) El hecho generador de la relación tributaria; b) Las exenciones; c) El sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria; d) La base imponible y el tipo impositivo; e) Las deducciones, los descuentos, reducciones y recargos; y f) Las infracciones y sanciones tributarias."; b) los anteriores preceptos constitucionales se ven contravenidos con las disposiciones contenidas en los artículos 8º. y 9º. del Reglamento cuestionado, en tanto que las exacciones allí reguladas con el objeto de que la Municipalidad expida licencias para el funcionamiento de los establecimientos específicamente mencionados no poseen las características de una tasa, como quedaron nominadas, sino que las propias de los impuestos. En efecto, la doctrina afirma que "tasa" se denomina a la retribución de un servicio concreto o potencial, personal correlativo, directo y voluntario que presta el Estado o, por delegación de éste, las municipalidades; por ejemplo, los derechos de inscripción en los registros públicos, certificaciones, servicio de extracción de desechos y otros; al contrario, el "impuesto" es obligatorio y se utiliza para financiar obras ó servicios de beneficio colectivo, general, impersonal e indirecto. El servicio que se demanda por medio del pago de la tasa interesa y beneficia única y exclusivamente al particular que lo requiere (principio de divisibilidad), aspecto que no acontece con el de la obra o servicio financiado con impuestos, que no admite divisibilidad alguna entre los beneficiarios, debido a que con el mismo se satisface una necesidad general y colectiva (principio de indivisibilidad). La tasa se origina por un acto voluntario del administrado (principio de voluntariedad); el impuesto, por el contrario, no sólo no requiere de ese acto inicial, sino que una vez que se produce el hecho generador, el contribuyente adquiere la obligación de pagar el tributo (principio de obligatoriedad); debe aclararse que una vez que el administrado ha demandado el servicio, el pago de la tasa se torna obligatorio, pero tal circunstancia se deriva de una demanda que en principio fue voluntaria. En el Modelo de Código Tributario del Programa Conjunto de Tributación OEA/BID, que sirvió de inspiración al Código Tributario guatemalteco, se afirma que "...el hecho generador de la tasa está caracterizado por la prestación efectiva o potencial de un servicio público, individualizado en la persona del contribuyente..." y que "...el destino (de la tasa) tiene que ser necesariamente la financiación del servicio cuyo funcionamiento constituye el presupuesto de la obligación. Si la razón que sirve de fundamento jurídica a la tasa es la prestación de un servicio estatal, es menester que el producto tenga como único destino el servicio mismo, entendido éste en términos amplios. No se trata de una adecuación al costo que es un concepto de medición de las tasas que ha sido desechado, sino de una limitación en cuanto al destino de los fondos que se recauden, para evitar que las tasas se transformen en impuestos disimulados." En síntesis, tasas son aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización del dominio público, la prestación de un servicio público o la realización por la Administración de una actividad que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo; son impuestos los tributos exigidos sin contraprestación, cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, que ponen de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de los bienes o la adquisición o gasto de la renta. En el impuesto el particular no provoca ninguna actividad administrativa y los fines que se financian con su contribución no han sido los que han generado su capacidad contributiva que es anterior; en la tasa el particular provoca la actividad administrativa o la utilización del dominio público y esto le ocasiona una ventaja de la que nace su posible capacidad contributiva; la tasa, consecuentemente, es la antítesis del impuesto. Las notas anteriores denotan que el cobro reglado en el artículo 9º. del Reglamento impugnado no reviste el carácter de tasa, sino que, por los elementos que en el mismo están contenidos, el de impuesto (que al estar destinado al uso o beneficio de una Municipalidad adquiere el carácter de arbitrio); esto porque: i) constituye una exigencia sin que a la misma le sea correlativa una contraprestación; ii) el hecho imponible se significa en negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, que ponen de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de bienes o la adquisición o gasto de la renta; c) el artículo 152 de la Constitución Política de la República de Guatemala indica que "...El poder proviene del pueblo. Su ejercicio está sujeto a las limitaciones señaladas por esta Constitución y la ley..." Tal precepto, que contiene el principio de legalidad regulador de la función pública, también resulta contrariado con la emisión de las normas reprochadas, en tanto que el Concejo Municipal carece de facultad, como se vio. para crear impuestos, pues la misma se encuentra reservada por mandato constitucional al Congreso de la República; d) de igual manera aquellas normas contrarían el precepto contenido en el artículo 255 de la Carta Magna, puesto que si bien el mismo establece el imperativo de que las Corporaciones Municipales deben procurar el fortalecimiento económico de sus respectivos municipios, a efecto de poder realizar las obras y prestar los servicios que sean necesarios, condiciona la captación de recursos que conllevan esa finalidad al principio contemplado en el artículo 239 del mismo cuerpo de normas fundamentales, a la ley y a las necesidades del municipio; e) los artículos 8º. y 9º. del Reglamento objetado contravienen la norma contenida en el artículo 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala, el cual establece que "...El sistema tributario debe ser justo y equitativo. Para el efecto las leyes tributarias serán estructuradas conforme al principio de capacidad de pago." La violación a dicho precepto consiste en que en la primera de las normas de inferior jerarquía aludidas clasificó los establecimientos a que se refiere el citado Reglamento atendiendo a la cantidad de ventas brutas anuales, y la segunda, que establece un arbitrio conforme el monto de los ingresos de cada uno de dichos establecimientos; así contrario el principio de capacidad de pago normado, en tanto que la estructuración del arbitrio no se basa en el análisis de la capacidad de pago de los sujetos que soportan su pago, en tanto que dichas normas determinan aquellas categorías de conformidad con los montos de las ventas que anualmente efectúen los establecimientos afectos, sin considerar los gastos por operación en que los mismos incurran, el pago de otros impuestos a los que están obligados y otros aspectos de carácter económico que indican su capacidad de pago. C) Pretensión: Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada y como consecuencia, que las normas impugnadas queden sin vigencia desde la fecha de la publicación en el Diario de Centroamérica del auto que declara su suspensión provisional o, en caso de no haberse decretado ésta, desde el día siguiente de la publicación de la sentencia en dicho medio oficial de comunicación.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de las normas impugnadas. Se concedió audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala; al Concejo Municipal de Santa Catarina Pinula, del departamento de Guatemala, y al Ministerio Público. Se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Congreso de la República de Guatemala expresó que debido a las características con las que fueron estructuradas, las normas impugnadas invaden el ámbito de competencia asignado al Congreso de la República, Organismo que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 inciso c) de la Constitución Política de la República, es el único facultado para decretar impuestos. Solicitó que se dicte sentencia conforme a Derecho. B) El Ministerio Público argumentó: a) la clase de tributo que regula el Reglamento impugnado, por sus características, es el denominado "contribución especial", puesto que este posee como determinante del hecho generador los beneficios directos que reciba el contribuyente, derivados de la realización de obras públicas o de la prestación de servicios estatales, de acuerdo con lo normado en el artículo 13, primer párrafo, del Código Tributario; b) de lo anterior se percibe contravención al imperativo contenido en el artículo 239 de la Constitución Política de la República, que otorga facultad exclusiva al Congreso de la República para decretar tributos de aquella naturaleza. No existe contravención, como se denuncia, a lo establecido en el artículo 171 inciso c) de la Carta Magna, puesto que este precepto se refiere con precisión a impuestos ordinarios y extraordinarios, y no a contribuciones especiales, que es la categoría a la que se adecua el cobro regulado en el citado Reglamento. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada. C) El Concejo Municipal de Santa Catarina Pinula , del departamento de Guatemala, expuso: a) el tributo es creado por el Estado, por medio del Organismo Legislativo. La regulación contenida en el Reglamento impugnado no se refiere en esencia al cobro de ningún tributo, sino de tasas, que son creación exclusiva del municipio. Tasa según acepción del Diccionario de la Lengua Española, consiste en "...el tributo que se exige con motivo del uso ocasional de ciertos servicios generales."; significa también, según refiere el Diccionario de Ciencias Jurídicas y Sociales, "...una relación de cambio, en virtud de la cual se pagaría una suma de dinero contra la prestación de un determinado servicio público" En el caso concreto el pago de determinadas cantidades de dinero regulado en el Reglamento en cuestión se efectúan en concepto de tasa, dado que los propietarios de los establecimientos allí contemplados reciben como contraprestación los servicios municipales de drenajes, calles asfaltadas, banquetas, agua potable, limpieza y otros; b) el primer párrafo del artículo 253 de la Constitución Política de la República estatuye que los Municipios de la República de Guatemala son instituciones autónomas. El artículo 254 del mismo cuerpo normativo indica que "El Gobierno Municipal será ejercido por un Concejo el cual se integra por el Alcalde, los Síndicos y Concejales electos directamente por sufragio universal y secreto para un período de cuatro años, pudiendo ser reelectos." Diversos aspectos que atañen a la regulación de dicha institución (los Concejos Municipales) se encuentra desarrollada en los artículos 33, 34 y 35 del Código Municipal en los cuales se definen sus funciones y competencias generales; el artículo 40, literal j), de dicho Código que sirvió de fundamento para la emisión del Acuerdo que contiene el Reglamento prescribe que le compete a la Corporación Municipal la fijación de rentas de los bienes municipales, de tasas por servicios públicos locales, razón ésta por la cual la elaboración de la normativa reglamentaria cuestionada se encuentra fundamentada en la Ley, de tal manera que el Concejo no se ha extralimitado en sus funciones, como se afirma, ni ha pretendido usurpar las competencias asignadas al Organismo Legislativo; esto porque, como quedó aseverado, no se creó ningún tributo sino que tasas que corresponden a la prestación de servicios. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad presentada.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA

A) El accionante expuso: a) reitera las alegaciones que, expresadas en el escrito inicial de la acción, apoyan la impugnación instada; b) comparte los criterios que en la audiencia respectiva adujeron el Congreso de la República y el Ministerio Público; c) respecto de los argumentos del Concejo Municipal de Santa Catarina Pinula, indicó que disiente de los mismos por las razones siguientes: i) aunque dicho Concejo afirmó, por medio de su representante legal, que los artículos 8º. y 9º. del Reglamento reprochado establecen una "tasa municipal", esa misma institución señaló que para que se configure tal sistema de exacción legal se hace necesaria la existencia de una relación de cambio, traducida en el monto que el particular paga voluntariamente y el servicio público que recibe como contraprestación, lo que no se produce con la legislación impugnada; ii) el Alcalde de aquel municipio, en representación del Concejo Municipal, aseveró que la cantidad recaudada con ocasión de la regulación citada se invierte en diversos servicios municipales; sin embargo, puede apreciarse que la prestación de esos servicios no se encuentra en relación directa con la recaudación de la pretendida "tasa" regulada; así, se produce la ausencia de otro de los elementos que caracterizan a la tasa para que su regulación sea legalmente válida; iii) por aparte, el pago que se requiere con dicha legislación no se produce en forma voluntaria, sino que obligatoria para los sujetos que encuadren en la hipótesis prevista; iv) el Concejo Municipal señaló que las normas atacadas fueron emitidas conforme las facultades que el artículo 1 del Decreto 56-95 del Congreso de la República le otorga. En este punto reitera uno de los argumentos que fundamentan la acción, referente a que el citado Decreto le confiere a las municipalidades facultad para delimitar, mediante normas reglamentarias, el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones pueda ser autorizadas para el funcionamiento de los establecimientos que allí se listan. Como puede apreciarse, la disposición legislativa no faculta a las municipalidades para cobrar nuevos tributos relacionados con la delimitación de áreas para el funcionamiento de los citados establecimientos. Solicitó que la acción de inconstitucionalidad planteada sea declarada con lugar. B) El Ministerio Público, el Concejo Municipal de Santa Catarina Pinula , del departamento de Guatemala, y el Congreso de la República reiteraron los argumentos y las peticiones que expresaron en las contestaciones de la audiencia que se les confirió.

CONSIDERANDO
-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene asignada como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, la de conocer en única instancia las impugnaciones contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general objetados de inconstitucionalidad, total o parcialmente, a fin de mantener el principio de Supremacía de la Constitución que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal; por consiguiente, constituye facultad de este Tribunal declarar afectados de nulidad aquellos preceptos que carezcan de concordancia con los contenidos en ese cuerpo de leyes fundamentales.

-II-

En el caso sub judice , Banco Agromercantil de Guatemala, Sociedad Anónima, denuncia la inconstitucionalidad de la preceptiva contenida en los artículos 8º. y 9º. del Reglamento para la Autorización y Funcionamiento de los Establecimientos de Expendio de Alimentos y Bebidas, Hospedaje, Higiene o Arreglo Personal, Recreación, Cultural y otros que por su Naturaleza se encuentren abiertos al Público, que el Concejo Municipal de Santa Catarina Pinula, del departamento de Guatemala, aprobó el veintitrés de marzo de dos mil, publicado en el Diario Oficial del dieciséis de enero de dos mil uno.

Aduce en su gestión que tales disposiciones reglamentarias contemplan un cobro que no reúne las características inherentes al concepto tasa, sino que las de los impuestos, y, por lo mismo, se contraviene el principio de legalidad tributaria establecido en los artículos 171 inciso c) y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que asignan al Congreso de la República la facultad exclusiva para decretar el citado tributo.

-III-

En sentencia de fecha veintidós de mayo de dos mil dos, dictada en el expediente 544-2001 formado con ocasión de la acción de inconstitucionalidad general parcial que promovió el abogado Jorge Eduardo Briz Abularach impugnando los artículos 12, 13 párrafo primero, 14, 15 y 17 del Reglamento para la Licencia Municipal de Funcionamiento de Establecimientos Comerciales de Servicio, Industriales, Diversiones y Espectáculos, que emitió la Municipalidad de Coatepeque, del departamento de Quetzaltenango, esta Corte expresó la siguiente tesis (reiterada en las sentencias de dieciocho de septiembre y nueve de octubre, ambas de dos mil dos, dictadas en los expedientes 1429-2001 y 1891-2001 respectivamente): "...El artículo 239 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. En el artículo 255 de ese cuerpo de normas fundamentales se establece que la captación de recursos económicos del municipio debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 ibid. La tasa, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público. De esta definición se infiere que el tributo creado en la norma impugnada no constituye una tasa, puesto que la exacción onerosa que se obliga pagar a las empresas que encuadran su actividad en los supuestos establecidos no se generan de manera voluntaria ni está previsto como contraprestación a ese pago un determinado servicio público más que los que el ente creador de la norma está obligado a proporcionar, en este caso, el trámite administrativo para autorizar el funcionamiento de las empresas. En todo caso, esta exacción en la forma creada, encuadra en la definición legal de arbitrio que hace el artículo 12 del Código Tributario (Decreto 6-91 del Congreso de la República)."

Importa de la anterior tesis la noción esencial de que a la tasa, como concepto, le corresponden dos puntuales características: i) su pago debe ser voluntario para el obligado; ii) en correspondencia a dicho pago, el particular debe recibir como contraprestación un determinado servicio público. En el caso que ahora se juzga se aprecia que ninguna de las características reseñadas concurre en la exacción onerosa que creó el Concejo Municipal de Santa Catarina Pinula mediante la emisión de los artículos 8º. y 9º. del Reglamento cuestionado. En efecto, el pago de la denominada tasa se produce en forma obligatoria, es decir, sin que medie consentimiento del particular que posee alguno de los establecimientos incluidos en las normas reprochadas; así tampoco recibe, ese particular, un servicio público como contraprestación directa relacionada con el pago a cuya obligación se sujeta. En sus argumentaciones el Concejo Municipal mencionado adujo que esa contraprestación se significa en los servicios municipales de drenajes, calles asfaltadas, banquetas, agua potable, limpieza y otros de similar índole. Considera esta Corte que no es ese tipo de servicios a los que se alude en las notas conceptuales del término "tasa", ya que la prestación de aquellos, por ser de carácter general, es decir, que no se dirigen a un beneficiario individualmente identificado, debe financiarse no por medio de tasas, sino que por medio de arbitrios, que constituyen tributos de carácter también general.

Por los motivos considerados, se concluye en que los artículos 8º. y 9º. del Reglamento para la Autorización y Funcionamiento de los Establecimientos de Expendio de Alimentos y Bebidas, Hospedaje, Higiene o Arreglo Personal, Recreación, Cultura y otros que por su Naturaleza se encuentren abiertos al Público, que el Concejo Municipal de Santa Catarina Pinula, del departamento de Guatemala, aprobó el veintitrés de marzo de dos mil, contraviene lo preceptuado en los artículos 171 inciso c) y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque la creación del tributo que en los mismos se regula, compete en forma exclusiva al Congreso de la República; por consiguiente es del caso declararlos inconstitucionales y, como consecuencia, expulsarlos del ordenamiento jurídico vigente.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 115, 133, 137, 140, 143, 148, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.