EXPEDIENTES ACUMULADOS
46-2004 y 61-2004

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, QUIEN LA PRESIDE, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, NERY SAÚL DIGHERO HERRERA, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, FRANCISCO JOSÉ PALOMO TEJEDA Y MANUEL DE JESÚS FLORES HERNÁNDEZ: Guatemala, veinte de julio de dos mil cuatro.

Se tiene a la vista para dictar sentencia las acciones de inconstitucionalidad del artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 151-2000 del Presidente de la República y sus reformas, en la parte que dice "con arancel cero", promovidas por Alberto Antonio Morales Velasco y Unión de Cañeros del Sur, a través de su representante legal Otto Arturo Kuhsiek Mendoza. Los accionantes actuaron con el auxilio de los abogados Erick Alfonso Álvarez Mancilla, Douglas Antonio Díaz Rivera y su propio auxilio, el primero; y Blanca Etelvina Castellanos Villagrán, Rubén Morales Sagastume y Rodolfo Marco Antonio Chávez Girón, la segunda.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por los solicitantes se resume: consideran que el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 151-2000 de fecha trece de abril de dos mil, reformado por el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 350-2001, de fecha trece de agosto de dos mil uno, el cual fue modificado por el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 1-2004 de fecha cinco de enero de dos mil cuatro, todos acordados por el Presidente de la República de Guatemala, en Consejo de Ministros, es inconstitucional en la parte que dice "con arancel cero", por contravenir los artículos 152, 154, 171 incisos a) y c) y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las siguientes razones: A) Alberto Antonio Morales Velasco expresa que: a) el Presidente de la República, al autorizar a través de la norma objetada la importación en el mercado nacional de cinco mil toneladas métricas anuales de azúcar blanca con vitamina "A" para el consumo humano "con arancel cero", modificó y concedió una exención por iniciativa propia a los derechos arancelarios a la importación del azúcar establecidos en el Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, que actualmente es del veinte por ciento, excediéndose en sus facultades, ya que, por tener naturaleza de impuesto, únicamente puede ser modificado por el Organismo Legislativo; b) además, la emisión del artículo objetado da lugar a que el Estado de Guatemala no perciba los impuestos correspondientes, se transgreda el principio de generalidad y se afecte al sector azucarero del país, al generar una competencia desleal que los deja sin la posibilidad de competir en condiciones comerciales recíprocas. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada. B) La Unión de Cañeros del Sur, señalan que: a) el Presidente de la República al emitir el Acuerdo impugnado y sus reformas, actuó fuera de sus facultades, ya que si los aranceles son verdaderos impuestos, la facultad de modificar el arancel existente para la importación de azúcar y dejarlo en cero para la importación de cien mil toneladas métricas, es potestad que sólo compete al Congreso de la República; b) asimismo, dicha medida es violatoria al principio de igualdad, porque privilegia a un grupo minoritario, sin reparar que se está damnificando al propio Estado, que dejará de percibir los impuestos de la importación y que los dos millones doscientos mil sacos de azúcar, cuya Importación se exonera del pago del arancel de importación, traerá como corolario desempleo y la muerte anunciada de los azucareros del país. Solicitó que se declare con lugar la presente inconstitucionalidad.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD.

Se decretó la suspensión provisional del artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 151-2000 de fecha trece de abril de dos mil, modificado por el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 350-2001 de fecha trece de agosto de dos mil uno, modificado por el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 1-2004 de fecha cinco de enero de dos mil cuatro, todos acordados por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, en la parte que dice "con arancel cero", suspensión que fue publicada en el Diario Oficial el veintiséis de enero de dos mil cuatro. Se dio audiencia por quince días al Presidente de la República, al Ministerio de Finanzas Públicas, al Ministerio de Economía, al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y al Ministerio Público. Se señaló día y hora para la vista pública.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Presidente de la República y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, solicitaron que se resuelva conforme a derecho. B) El Ministerio de Economía y el Ministerio de Finanzas Públicas, coinciden en señalar que no comparten el criterio sustentado por los accionantes, en virtud que: a) con la puesta en vigencia del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, el diecisiete de septiembre de mil novecientos ochenta y cinco, quedó satisfecha una de las necesidades más sentidas del Mercado Común Centroamericano, como era la de dotar al Arancel Centroamericano de Importación de la flexibilidad indispensable para su aplicación, ya que en artículo 22 faculta al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, para acordar modificaciones de los derechos a la importación dentro de los límites enunciados en el artículo 23, permitiendo compatibilizar la urgencia de una mayor flexibilidad del manejo del arancel con la normativa del principio de legalidad; b) asimismo, se le da la facultad a los estados parte para que, excepcionalmente, apliquen de manera unilateral cláusulas de salvaguardia con el objeto de modificar temporalmente derechos arancelarios dentro del piso y el techo establecidos en el artículo 23, quedando la medida sujeta a la aprobación o rechazo por parte del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano; c) fue con base en lo anterior que se emitió el Acuerdo Gubernativo objetado, sin violentar el principio de legalidad normado en el artículo 239 de la Constitución, ni ningún otro precepto de la Carta Magna, como lo afirman los accionantes, ya que actuó dentro de sus facultades de ejecutar los tratados y convenios internacionales, de conformidad con el artículo 183 inciso o) de la Constitución Política de la República de Guatemala, así como diseñar la política arancelaria por parte del Organismo Ejecutivo a través del Ministerio de Economía; d) agrega el Ministerio de Finanzas Públicas, que el Ejecutivo, al permitir la importación de azúcar con arancel "cero", pretende que los guatemaltecos tengan acceso a precios justos, coadyuvando al bien común. Solicitaron que se declare sin lugar la inconstitucional planteada. C) El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, indicó que dentro de sus funciones está el deber de velar por el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 5 y 6 del Reglamento para la Fortificación del Azúcar con vitamina A y 33 de la Ley General de Enriquecimiento de Alimentos, en cuanto a la obligatoriedad de la fortificación del azúcar de producción nacional así como de la importada, a efecto de practicar sobre las muestras recabadas en distintos puntos de venta al consumidor la auditoría de calidad correspondiente, con el fin de que se cumpla dicha norma; lo relativo a aranceles e impuestos no es de su competencia. D) El Ministerio Público manifestó que la presente acción de inconstitucionalidad debe declararse con lugar, porque: a) el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, regula el principio de legalidad tributaria y establece como única fuente creadora de tributos la ley, siendo su emisión potestad exclusiva del Congreso de la República; b) en el presente caso, el artículo objetado, en la parte que dice "con arancel cero", efectivamente contraviene los artículos 171 incisos a) y c) y 239 de la Constitución, ya que la facultad de modificar los impuestos corresponde en forma exclusiva al Congreso de la República. Solicitó que al dictar sentencia se declare con lugar la inconstitucionalidad parcial promovida.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA.

A) Los accionantes reiteran lo expuesto en sus memoriales de interposición de la inconstitucionalidad y solicitan se declare con lugar. B) El Presidente de la República, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación , confirman sus argumentos expuestos en la audiencia que por quince días se les confirió. C) El Ministerio de Finanzas Públicas, ratifica lo argumentado en la audiencia que le fuera conferida y solicita que se declare sin lugar la inconstitucionalidad parcial planteada. C) El Ministerio de Economía y el Ministerio Público , no alegaron.

CONSIDERANDO
-I-

Corresponde a la Corte de Constitucionalidad conocer y decidir, en única instancia, de las acciones interpuestas contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. La declaratoria en tal sentido resulta procedente cuando se advierte antagonismo con la Constitución Política de la República de Guatemala. El control de constitucionalidad puede promoverse, en rigor de lo dispuesto en el propio texto constitucional, en casos concretos y con relación a leyes de carácter general, persiguiéndose en ambas situaciones que la legislación se mantenga dentro de los límites que la propia Constitución ha fijado, excluyendo del ordenamiento jurídico las normas que no se conforman con la misma, anulándolas, con efectos erga omnes, en el caso de la inconstitucionalidad abstracta. (Artículos 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala; 133 y 134 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad).

El examen de inconstitucionalidad de las normas puede ser incoado por vicios materiales o por vicios formales. Los poderes públicos, por supuesto, están sometidos a la norma fundamental y fundamentadora de todo orden jurídico y, consecuentemente, quedan sometidos al control de constitucionalidad, no solamente normas de rango legal objetivadas externamente, sino también los procesos legislativos "interna corporis", que deben ajustarse a las normas que la Constitución prescribe. El principio de supremacía está garantizado por diversas normas de la Constitución, el principio de jerarquía normativa implica que la norma superior impone la validez y el contenido de la inferior y ésta carece de validez si contradice una norma de jerarquía superior. Si dichas disposiciones violan, disminuyen o tergiversan esos preceptos constitucionales, se declarará la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

El control de constitucionalidad no se constriñe a la ley stricto sensu, sino que abarca todo tipo de disposiciones generales con pretensión de formar parte del conjunto normativo de la Nación. El artículo 239 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos puede ser la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias; instituye también la Ley Fundamental como criterio rector de las leyes tributarias, la equidad y la justicia.

-II-

En el presente caso, Alberto Antonio Morales Velasco y la Unión de Cañeros del Sur, a través de su representante legal Otto Arturo Kuhsiek Mendoza, denuncian la inconstitucionalidad del artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 151-2000 de fecha trece de abril de dos mil, reformado por el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 350-2001, de fecha trece de agosto de dos mil uno, el cual fue modificado por el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 1-2004 de fecha cinco de enero de dos mil cuatro, todos acordados por el Presidente de la República de Guatemala, en Consejo de Ministros, en la parte que dice "con arancel cero", por contravenir los artículos 152, 154, 171 incisos a) y c) y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, argumentando que el Presidente de la República al dictar la disposición objetada, se excedió en la facultad que le confiere el inciso e) del artículo 183 constitucional, en virtud que carecía de competencia para modificar dichos aranceles, ya que únicamente pueden ser reformados por el Congreso de la República, y violando el principio de igualdad al afectar al sector azucarero del país, generando una competencia desleal que los deja sin la posibilidad de competir en condiciones comerciales recíprocas.

Previo al análisis correspondiente, es oportuno señalar que conforme el principio de legalidad tributaria, consagrado en el artículo 239 constitucional, corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, acordes a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar las bases de recaudación, estando definido, en el artículo 11 del Código Tributario, lo que debe entenderse legalmente como tributo.

Respecto a la naturaleza jurídica de los "Aranceles", cuya particularidad permitirá determinar su fuente de creación, esta Corte en sentencia de fecha veintitrés de octubre de dos mil tres, dentro del expediente mil quinientos ochenta y nueve-dos mil dos, consideró que: "...El impuesto puede definirse, citando a Ehigberg, como ‘Exacciones del Estado y demás corporaciones de Derecho Público, que se perciben en un modo y una cantidad determinada unilateralmente por el poder público con el fin de satisfacer las necesidades colectivas’; o bien como ‘la cuota parte representativa del costo de producción de los servicios indivisibles, que el poder público obtiene legalmente del contribuyente’; o como lo define el tratadista Héctor Villegas: ‘El tributo exigido por el Estado a quienes se hallan en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles, siendo estos hechos imponibles ajenos a toda actividad estatal relativa al obligado’..." (expediente 182-88, sentencia de fecha 3 de febrero de 1989). Por su parte, conforme el Diccionario de la Lengua Española, "Arancel" se define como: "...La tarifa oficial que determina los derechos que se han de pagar en varios ramos, como el de costas judiciales, aduanas, ferrocarriles etcétera..." de cuya definición se extrae que, siendo tarifas oficiales, pueden ser aplicables a distintos motivos y circunstancias, y su finalidad será fijar la remuneración a recibir por parte del sujeto activo del mismo, que para el ramo de aduanas, innegablemente será el Estado, dándole a esta variante un carácter eminentemente fiscal, porque los ingresos van orientados a enriquecer al erario o tesoro público. De lo que se deduce que los aranceles, son clásicos impuestos, y como tales, resulta obvio que su única fuente constituye el Organismo del Estado que conforme a la Constitución de la República es el legitimado para crear, modificar o derogar los impuestos sean éstos ordinarios o extraordinarios, como se prevé en los artículos 171 inciso c) y 239 de la misma.

En esos términos, la modificación del arancel que contiene el Acuerdo Gubernativo que se impugna, resulta la modificación a un impuesto que debió ser emitido por el Congreso de la República; con esa base, es del caso acoger los argumentos que exponen los accionantes y declarar inconstitucional la norma impugnada que contraviene lo preceptuado en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-III-

Esta Corte estima necesario pronunciarse respecto a la flexibilidad que se aduce dotó el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano al Arancel Centroamericano de Importación.

De conformidad con lo establecido en el artículo 26 del Convenio, los Estados parte pueden modificar unilateralmente los aranceles, cumpliendo las siguientes condiciones: a) que sea decretada en forma temporal, pudiendo ser acodada por un plazo máximo de treinta días; b) que sea aprobada por el Consejo de Ministros de Integración Económica -COMIECO-, c) que sea congruente con las disposiciones emanadas de dicho Consejo; d) que sea dispuesta por el órgano que, según la organización del Estado de que se trate, sea el competente para decidirla. Respecto a este punto puede afirmarse que cuando el Convenio autoriza a que el Estado unilateralmente pueda decidir, en condiciones normales, la modificación de los aranceles, por la materia impositiva de que se trata, debe entenderse por Estado, el Organismo integrante de éste que se encuentre facultado para emitir dichas cargas; e) que la posibilidad de modificación no se encuentre restringida por disposición de los Estados parte. En ese sentido, el Estado de Guatemala, por medio del Organismo competente debe respetar los procedimientos establecidos en el Convenio aludido para crear y modificar impuestos. Sustraerse de lo convenido implica contravención al artículo 149 de la Constitución que consagra como obligatorios para el Estado de Guatemala, entre otros, el Principio pacta sunt servanda, que obliga a que lo acordado por las partes, cualquiera que sea la forma de estipulación, debe ser fielmente cumplido y de buena fe, aunque tal situación implique lo que en doctrina se denomina "abandonos de soberanía", esto último a tenor de lo previsto en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, la cual también es ley en la República. -Esta aseveración sólo encuentra excepción en los casos a que se refiere la propia Convención.-

Del análisis de la norma objetada se advierte que al emitirse no se respetó el espíritu del Convenio sobre el Régimen Arancelario, contradiciendo los principios de supremacía constitucional, jerarquía del orden jurídico y certeza jurídica; contrariando las aspiraciones de la unión económica de los países del área, colocando a las industrias guatemaltecas en plano de desigualdad y desventaja respecto de las demás industrias centroamericanas.

En conclusión el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 151-2000 de fecha trece de abril de dos mil, reformado por el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 350-2001, de fecha trece de agosto de dos mil uno, el cual fue modificado por el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 1-2004 de fecha cinco de enero de dos mil cuatro, todos acordados por el Presidente de la República de Guatemala, en Consejo de Ministros, es inconstitucional en la parte que dice "con arancel cero", por contravenir el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, debiendo hacerse la declaración correspondiente en la parte resolutiva de este fallo.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 114, 115, 137, 139, 140, 142, 145, 146 y 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 31 y 32 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.