EXPEDIENTES ACUMULADOS 342-97, 374-97, 441-97, 490-97 y 559-97

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, QUIEN LA PRESIDE, RUBEN HOMERO LOPEZ MIJANGOS, JOSE ARTURO SIERRA GONZALEZ, CONCHITA MAZARIEGOS TOBIAS, LUIS FELIPE SAENZ JUAREZ, FERNANDO JOSE QUEZADA TORUÑO Y JUAN FRANCISCO FLORES JUAREZ: Guatemala, cinco de septiembre de mil novecientos noventa y siete.

Se tiene a la vista para dictar sentencia los planteamientos acumulados de inconstitucionalidad de las reformas a la Ley de Contrataciones del Estado contenidas en el Decreto 20-97 del Congreso de la República, promovidos por : a) el Procurador de los Derechos Humanos, quien las atacó en su totalidad, con el auxilio del Abogado Angel Valle Girón; b) la Universidad de San Carlos de Guatemala, quien las atacó parcialmente en cuanto a los artículos 89, 90, 91, 92 y 93, con el auxilio de los Abogados, Edgar Mauricio García Rivera, Adrián Marín Bonilla y María Eugenia Solís García; c) Nineth Varenca Montenegro Cotton, Rosalina Tuyuc Velásquez, Amilcar Neftalí Méndez Urízar, Manuela Alvarado López, José Antonio Móvil Beltetón y Carlos Alfonso Barrios de León, quienes las atacaron parcialmente en los artículos 89, 90, 91, 92, 93, 94 y 95, con el auxilio de los Abogados, Rodolfo Azmitia Jiménez, Rafael Arriaga Martínez y Américo Cifuentes Rivas; d) Arístides Baldomero Crespo Villegas y Byron Humberto Barrientos Díaz, quienes las impugnaron parcialmente contra los artículos 89, 90, 91, 92, 93 y 94, con el auxilio de los Abogados, Gabriel Orellana Rojas, Manuel de los Reyes Guevara Amézquita y Carlos Humberto Hernández Rubio; y e) Daniel de Jesús Minera, Carlos Enrique Gómez Ruiz, Jorge García Sapón, Irma Yanet Cancinos Hernández, Francisco Manuel Jiménez, Noé Orlando Polanco Flores, Julio Hernán Solano Díaz, Olar Ildefonso Galindo Ovalle, Werner Fredy Miranda Calderón, Raúl Leonel Mazariegos Arizandieta, José Venancio Castillo Hernández, Ramiro Eduardo Herrera Cifuentes, Edgar Noé Quiñónez Rivera, Hugo Efraín Barrera de Paz, Arnoldo Neftalí Normanns Morales y Joviel Acevedo Ayala, quienes atacaron parcialmente contra los artículos 89, 90, 91, 92, 93, 95, 96 y 97, con el auxilio de los abogados, Lesbia Tevalán Castellanos, Mario Raúl García Morales y Noé Aderito Erazo Bautista.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACION

Lo expuesto por los accionantes se resume: a) los artículos 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96 y 97 de la Ley de Contrataciones del Estado, Decreto 57-92 del Congreso de la República, reformados por el artículo 1 del Decreto 20-97 del Congreso de la República que regulan la enajenación de los bienes del Estado y supletoriamente la enajenación de los bienes de las entidades autónomas y descentralizadas del Estado "cuando las disposiciones que las rijan privativamente no contemplen la enajenación de sus bienes o la transmisión de sus obligaciones o ambos aspectos en conjunto", contravienen el segundo párrafo del artículo 124 de la Constitución que ordena expresamente que la materia relativa a la enajenación de bienes de las entidades autónomas o descentralizadas deberá regularse únicamente por lo que dispongan sus leyes y reglamentos ya que conferir por medio de una ley general a dichas entidades facultades que no existen en sus leyes propias resulta inconstitucional, puesto que trasgrede la autonomía y la capacidad de regirse en forma exclusiva por las leyes que regulan su organización y funcionamiento; b) el procedimiento que el Congreso de la República debió seguir para regular la forma de enajenar los bienes de las entidades descentralizadas, era modificando las leyes de cada una de las entidades cuyos bienes se pretendan enajenar y aprobarlas con la mayoría especial que requiere el artículo 134 constitucional para crear, modificar o suprimir las entidades descentralizadas o autónomas; y, si se autoriza a una de esas entidades para enajenar la totalidad o parte de sus bienes, ya no podría cumplir con la finalidad de su existencia conforme el artículo constitucional por lo que procedería suprimirla según el procedimiento previsto en el artículo 134 constitucional; c) el primer párrafo del artículo 124 de la Constitución exige que para la enajenación de bienes nacionales, la ley fije las limitaciones y formalidades a que deba sujetarse la operación, así como los objetivos fiscales. El Decreto objetado contraviene por omisión dicho artículo constitucional, ya que no fija las limitaciones a que debe estar sujeta la enajenación de los bienes nacionales, sino que remite a un acuerdo gubernativo o a un acuerdo de la entidad de que se trate para que se fijen tales formalidades, acuerdos aquellos que no tienen la naturaleza de ley en sentido formal y material sino la de un acto administrativo. Por otra parte, el artículo 94 inciso 3, que regula que "el destino fiscal de los ingresos provenientes de la enajenación, a título de aportación o cualquier otro, de bienes o patrimonios unitarios del Estado o de sus entidades descentralizadas o autónomas se determinará en la ley que apruebe el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, correspondiente al ejercicio o ejercicios fiscales en los que se proyecte recibir los ingresos resultantes de las enajenaciones", es inconstitucional por contravenir el artículos 124 de la Constitución que estipula que el objetivo fiscal de la enajenación de los bienes nacionales debe estar determinado en la ley, y el artículo cuestionado, remite a un acto legislativo que no tiene características de ley en sentido material como lo es el acto de aprobación del presupuesto nacional que no establece deberes y obligaciones porque su ámbito de validez se circunscribe a fijar los ingresos probables y los gastos autorizados de la administración pública con las modalidades que para sus modificaciones y presupuestos extraordinarios la misma Constitución señala; d) en el caso de la venta de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones se fijó el objetivo fiscal en la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal 1997, Decreto 108-96 del Congreso de la República, es decir, antes de la entrada en vigor de la ley que autoriza la operación de enajenación, que es la ley impugnada, por lo que al no existir secuencia lógica entre la ley que autoriza la operación y la que fija los objetivos fiscales, se falta al principio de unidad y a la estructura programática a que se refiere el artículo 237 de la Constitución, el cual también resulta infringido, puesto que ese ingreso programado además de no estar basado en ley, es probable que no se produzca; e) el inciso 3. del artículo 89 y los incisos 2., 4. y 5. del artículo 90 al otorgar facultades discrecionales al Organismo Ejecutivo y las entidades descentralizadas o autónomas contravienen el artículo 221 de la Constitución, ya que en la administración pública no existen facultades discrecionales sino toda la actividad de la misma está sujeta al control de juridicidad a través del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, inobservando consecuentemente el principio del legalidad consagrado en los artículos 152 y 154 de la Constitución; aparte de que en el artículo 90 relacionado se le da intervención a un valuador y a intermediarios, lo cual constituiría una injerencia en el patrimonio de las instituciones que gozan de autonomía con lo que se transgreden también los artículos 140, 141 y 142 de la Constitución; f) el procedimiento establecido en los artículos 89 y 90 de la Ley de Contrataciones del Estado reformados por el Decreto atacado, contradice el artículo 232 de la Constitución que indica que la Contraloría General de Cuentas debe fiscalizar los ingresos, egresos y todo interés hacendario de los organismos del Estado, municipios, entidades descentralizadas y autónomas, dado que en todo el procedimiento para la enajenación de los bienes del Estado y entidades descentralizadas y autónomas no se le da intervención a dicha institución; g) estiman que cuando el Estado enajene un patrimonio unitario de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 90 reformado, se creará un monopolio, lo cual contradice el artículo 130 de la Constitución que expresamente lo prohíbe, porque la venta de un bien de uso público por parte del Estado a un particular conllevaría como consecuencia la creación de un monopolio, ya que no existiría competencia en la oferta y la demanda porque los costos para los otros competidores serían demasiado onerosos; h) los artículos 91 y 92 incisos 1., 3. y 4. de la Ley de Contrataciones del Estado reformados, son inconstitucionales por exceder el contenido del artículo 124 de la Constitución que se refiere solamente a la enajenación de los bienes nacionales identificados en el artículo 121 de la Constitución, en tanto los artículos impugnados en el caso de patrimonios unitarios se refieren a la enajenación de una dependencia o entidad completa del Estado; i) particularmente, el inciso 3. del artículo 92 relacionado al generalizar la aplicación del Código de Trabajo a todas las entidades descentralizadas, transgrede el artículo 111 de la Constitución que establece que ese Código rige únicamente las relaciones de trabajo del personal con las entidades autónomas que realicen funciones económicas similares a las empresas de carácter privado; j) los artículos 92, 93 y 94 incisos 1 y 2 de la Ley impugnada que regulan la enajenación de bienes o patrimonios unitarios del Estado o de sus entidades descentralizadas o autónomas y los casos especiales de enajenación de los mismos a título de aportación a sociedades mercantiles por constituirse o ya constituidas, desvirtúan las finalidades del Estado que justifican su existencia establecida en los artículos 1, 2, 119 inciso a) y h), 138 primer párrafo y 140 de la Constitución, que se refieren a proteger a la persona y a la familia y garantizarle a los habitantes el pleno goce de los derechos y libertades que la Constitución establece y el bien común, ya que ni el Estado ni sus entidades descentralizadas o autónomas pueden participar como socios de entidades mercantiles; k) el artículo 95 de la Ley permite concesionar o contratar la prestación de servicios públicos que por su naturaleza, por disposición constitucional o legal, estén excluidos de la actividad de los particulares, lo cual transgrede el principio de supremacía constitucional consagrado en los artículos 44, 175, y 204 de la Constitución, ya que el artículo impugnado permite concesionar o contratar la prestación de servicios públicos que la Constitución excluyó de la actividad de los particulares y que debe prestarlos el Estado o alguna de sus entidades descentralizadas o autónomas, como lo son los servicios públicos esenciales establecidos en los artículos 71, 74, 93 y 94 constitucionales, los cuales no están facultados expresamente por la Constitución para trasladarlos a los particulares; y si las leyes que asignaron la prestación de un servicio público a las dependencias públicas y entidades descentralizadas o autónomas, no pueden ser modificadas por una norma general que autoriza una situación para la cual esas leyes no conceden esas facultades, con lo cual no se respeta el principio de sujeción de la función pública a la ley consagrado en los artículos 152 y 154 de la Constitución, ya que si la Constitución o la ley le prohíbe o no lo faculta para delegar la prestación del servicio público, el Estado no tiene capacidad jurídica para hacerlo; por otro lado, si una entidad descentralizada o autónomas cede a una persona particular la prestación del servicio público que presta y el cual justifica su existencia, dicha entidad quedaría sin objeto y debería seguirse el procedimiento para suprimirla conforme lo estipulado en el artículo 134 de la Constitución; l) el inciso 9. del artículo 96 del inciso 9. del artículo 97 de la Ley de Merito no hacen referencia a la obligación del Estado de ejercer control sobre los servicios públicos objeto de la concesión o del contrato para llenar el vacío que dejó la derogatoria del segundo párrafo del artículo 1520 del Código Civil que ordenaba que las normas y tarifas de los servicios públicos fueran aprobadas por el Ejecutivo. Dichos incisos contienen una renuncia al poder soberano del Estado para delegarla a una persona de derecho privado, lo cual contraviene el artículo 154 de la Constitución que establece que la función pública no es delegable y los artículos 119 inciso i) y 140 de la Constitución que fijan al Estado sus fines y le imponen la obligación de velar por los intereses de los usuarios, puesto que el Estado no debe dejar el concesionario o a la persona contratada sin control; asimismo, cuando contrate los servicios relacionados no pueden renunciar a su derecho de rescindir el contrato unilateralmente o de modificar las condiciones del mismo cuando la necesidad colectiva lo haga aconsejable, ni tampoco a su derecho de controlar a través de su aprobación las normas y tarifas que el concesionario o el contratado impongan a los usuarios porque se violaría el segundo párrafo del artículo 44 de la Constitución, ya que se subordinaría el interés público al privado y el Estado estaría renunciando a ejercer atribuciones que la Constitución le impone; m) el inciso 9. del artículo 97, al referirse a las tarifas en el caso de concesión, estipula "que las mismas queden libradas a la autonomía contractual", resulta inconstitucional porque en el caso de la concesión, la fijación y el control de tarifas, como las demás condiciones a que debe sujetarse la prestación del servicio público, no son parte del aspecto contractual de la concesión que únicamente regula los derechos y obligaciones entre el Estado y el concesionario, sino que, por el contrario, forman parte del acto de autoridad del Estado por el que regula el servicio concesionado que crea obligaciones de carácter general, entre las que están incluidas que los usuarios tienen derecho a recibir un servicio en las mismas condiciones que si el Estado lo prestará; n) el artículo 98 de la Ley de Contrataciones reformado que regula la utilización e intervención de bienes del Estado o sus entidades descentralizadas o autónomas por los contratistas o concesionarios resulta inconstitucional al no enumerar qué bienes o cosas del Estado se pueden negociar o enajenar, ya que existe prohibición para enajenar cierto tipo de bienes, como los que constituyen el patrimonio cultural a que se refiere el artículo 60 de la Constitución; ñ) el articulo 2 de las disposiciones derogatorias del decreto 20-97 del Congreso de la República derogó el segundo párrafo del artículo 1520 del Código Civil, lo cual implica una renuncia del poder soberano del Estado de controlar y aprobar las normas y tarifas de los servicios públicos, ya que la prestación de estos es una responsabilidad del Estado. Si bien éste puede delegar esa obligación ya sea en un ente autónomo o descentralizado o en un particular a través de una concesión o de un contrato, siempre debe observar que el interés de la colectividad prevalezca sobre el particular, aunque haya trasladado su obligación de prestarlo, debe seguir ejerciendo su control, ya que de lo contrario se restringirían los artículos 44 segundo párrafo, 119 inciso i) y 140 de la Constitución, y se dejaría desamparado al usuario, quien por estar vinculado al servicio público por un contrato de adhesión se ve obligado a aceptar las condiciones impuestas exclusivamente por el oferente; y porque, en la parte de deroga "todas las disposiciones legales o reglamentarias que se opongan a lo dispuesto en esta ley", contradice el derecho a la seguridad jurídica establecido en el artículo 2º. de la Constitución, puesto que la derogatoria de las leyes debe ser expresa para evitar confusiones e inseguridad jurídica para las personas. Solicitan que se declaren con lugar las inconstitucionalidades planteadas.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Por apreciarse que concurrían los elementos previstos en el artículo 138 del Decreto 1-86 de la Asamblea Nacional Constituyente, en cuanto a su aplicación en concreto a los organismos del Estado, con independencia constitucional (excepto el Ejecutivo), y a los entes con autonomía de rango constitucional siguientes: Escuela Nacional Central de Agricultura, Universidad de San Carlos de Guatemala, Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala, Comité Olímpico Guatemalteco, Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, Banco de Guatemala, Ministerio Público y Municipalidades, se decretó la suspensión provisional de las normas de la Ley de Contrataciones del Estado, reformadas por el artículo 1 del Decreto 20-97 del Congreso de la República, siguientes: (1) apartado 5 del artículo 90, en la parte que dice: "El acuerdo de enajenación de bienes muebles o inmuebles que se emita, por la autoridad máxima de cualquier entidad autónoma o descentralizada, deberá presentarse al Organismo Ejecutivo para su ratificación mediante acuerdo dictado en Consejo de Ministros, o por el contrario, para su improbación. El acuerdo de ratificación, podrá incluir modificaciones de lo dispuesto en el acuerdo que se presente por la entidad que se propone realizar la enajenación, de manera que sus términos y preceptos se adecuen a la política general del Estado."; (2) párrafo primero del artículo 93, en la parte que dice: "deberá emitirse un acuerdo gubernativo por conducto del ministerio o ministerios correspondientes por cuyo medio se disponga:"; (3) párrafo seguido inmediatamente al apartado 8 del artículo 93, en la parte que dice: " y someterse a consideración del Organismo Ejecutivo para su ratificación o improbación. Su ratificación deberá efectuarse mediante acuerdo gubernativo dictado en Consejo de Ministros, el cual podrá incluir modificaciones de lo dispuesto en el acuerdo que se presente por la entidad que se propone realizar la aportación, de manera que sus términos y preceptos se adecuen a la política general del Estado."; (4) apartado 12 del artículo 96, en las palabras que dicen: "por conducto del Organismo Ejecutivo"; y (5) apartado 13 del artículo 97, en las palabras que dicen: "por conducto del Organismo Ejecutivo". Las disposiciones anteriores mantendrán su vigencia en cuanto al organismo ejecutivo y entes no particularizados en este auto." Se dio audiencia al Ministerio Público, Congreso de la República, Presidente de la República, Procurador de los Derechos Humanos y a la Contraloría General de Cuentas. Se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES

A) El Ministerio Público manifestó: a) los artículos 89 incisos 1. y 2., 90 primer párrafo e incisos 4. y 5., 91, 92 inciso 3 y último párrafo, 93 primer y último párrafo y 94 incisos 2. y 3. de la Ley de Contrataciones del Estado reformados por el artículo 1 del Decreto impugnado en las partes que regulan la enajenación de los bienes de las entidades autónomas y descentralizadas son inconstitucionales porque transgreden el segundo párrafo del artículo 124 de la Constitución, ya que las entidades autónomas y descentralizadas para la enajenación de sus bienes se deben regir solamente por lo que dispongan sus leyes y reglamentos que hayan emitido en ejercicio de la autonomía que les concede la Constitución, y si dichas entidades no tienen regulación en ese sentido se debió modificar cada una de las leyes que las rigen para tal efecto; b) los artículos del 89 al 94 en las partes que regulan la enajenación de bienes del Estado cumplen con los presupuestos establecidos en el artículo 124 de la Constitución, pues fijan las formalidades para dichas enajenaciones; d) el artículo 94 inciso 3. de la Ley de Contrataciones del Estado reformado, al indicar que el destino fiscal de los ingresos provenientes de la enajenación de bienes del Estado se determinará en la ley que apruebe el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado correspondiente al ejercicio o ejercicios fiscales en los que se proyecte recibir los ingresos, no contradice el primer párrafo del artículo 124 de la Constitución, ya que este artículo constitucional dejó a la legislación ordinaria la fijación de las limitaciones y formalidades para la enajenación y sus objetivos fiscales, por lo que el Congreso de la República es quien decide si cumple con tales presupuestos en una o en varias leyes; d) en cuanto a la impugnación de la Ley porque infringe el artículo 237 de la Constitución al pretender fijar el objetivo fiscal en la Ley que aprueba el presupuesto nacional para 1997 con antelación a la fecha de entrada en vigor de la ley que autoriza la enajenación sin observar el procedimiento que señala la Ley de Contrataciones del Estado y el Decreto impugnado, ésta no es inconstitucional y, en todo caso se debió impugnar la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal 1997; e) el hecho de que dentro del procedimiento de enajenación de bienes nacionales se omite darle participación a la Contraloría General de Cuentas no es contrario al artículo 232 de la Constitución ya que dicha omisión no exime a ésta de la obligación que tiene de fiscalizar las enajenaciones de los bienes del Estado conforme el procedimiento que para el efecto señala la Ley Orgánica del Tribunal y de la Contraloría de Cuentas; f) el Decreto atacado no transgrede el artículo 83 de la Constitución que se refiere al gobierno de la Universidad de San Carlos de Guatemala: en todo caso, el artículo que podría ser violado es el 82 constitucional que determina la autonomía de dicha institución; g) la ley impugnada no infringe el artículo 1º. de la Constitución, puesto que en la misma no se establecen preceptos en los que el Estado actúe como vendedor de servicios, sino disposiciones para vender los bienes del Estado de conformidad con el artículo 124 de la Constitución; h) el artículo 90 de la Ley de Contrataciones reformado que da intervención a terceros en la enajenación de bienes nacionales no infringe los artículos 118, 140 y 142 de la Constitución, ya que las intervenciones relacionadas constituyen parte de la función del legislador que establece el artículo 124 constitucional, de fijar las limitaciones, formalidades y objetivos fiscales de la enajenación de bienes nacionales; i) el artículo 91 de la Ley de Contrataciones reformado por el decreto 20-97 del congreso de la República que define lo que es patrimonio unitario no contraviene el artículo 121 de la Constitución que identifica los bienes del Estado, ya que el patrimonio unitario es un conjunto de bienes que son propiedad de éste, por lo que al regularse su posible enajenación no se excede el contenido del artículo 124 de la Constitución; j) los artículos 92 y 93 de la Ley de Contrataciones reformados no transgreden los artículos 119 incisos a) y h) y 130 de la Constitución, porque al enajenarse bienes nacionales constitutivos de un patrimonio unitario no se constituye un monopolio, ya que tales enajenaciones no conllevan ni tienden a absorber la producción de uno o más ramos industriales o de una misma actividad comercial o agropecuaria en perjuicio de la economía nacional; k) el artículo 93 de la Ley de Contrataciones del Estado reformado, no infringe la Constitución, porque conforme el artículo 124 constitucional la legislación ordinaria es la que debe establecer las formalidades, limitaciones y objetivos fiscales de las enajenaciones relacionadas, por lo que el legislador puede establecer que se aporten los bienes del Estado a sociedades mercantiles si considera que las utilidades que se perciban constituirán ingresos para el cumplimiento de los fines del Estado; l) la palabra "constitucional" del artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado reformado por el artículo 1 del Decreto impugnado debe suprimirse por que es contrario al contenido de los artículos 152 y 154 de la Constitución, ya que los servicios públicos excluidos por la Constitución de la actividad de los particulares como titulares de ellos, no se puedan otorgar a terceros por contrato o concesión; m) el resto del artículo 95 relacionado no es inconstitucional, puesto que del artículo 120 de la Constitución se desprende que el Estado puede contratar con terceros o concesionar a personas particulares los servicios públicos que por su naturaleza o por disposición legal están excluidos de la actividad de los particulares como titulares de los mismos, y en ese sentido la Ley de Educación Nacional y el Código de Salud permiten que los particulares participen en proporcionar los servicios públicos esenciales para la educación y la salud establecidos en los artículo 71, 74, 93 y 94 de la Constitución; n) del análisis contextual de los artículos 96 y 97 de la Ley de Contrataciones del Estado reformados por el Decreto objetado se determina que los incisos 9. de dichos artículos no violan los artículos 119 inciso i), 140 y 154 de la Constitución, porque en ellos no se renuncia expresamente a las obligaciones que le competen al Estado en la prestación y control de los servicios públicos que conceden por medio de concesión o contrato, ya que en dicha ley se establecen controles para garantizar la prestación del servicio público; sin perjuicio de que, en cumplimiento del artículo 183 inciso k) de la Constitución los contratos y concesiones sobre servicios públicos deben someterse a conocimiento y eventual aprobación del Congreso de la República, el cual considerará todo los aspectos que conlleven al otorgamiento de los servicios públicos a los particulares para su participación, por lo que el Estado no renuncia a su poder soberano ni deja de cumplir con los fines que le señala la Constitución; ñ) el artículo 98 de la Ley de Contrataciones reformado por el artículo 1 del Decreto objetado no infringe el artículo 60 de la Constitución, ya que no dispone la enajenación de los bienes que constituyen el patrimonio cultural de la Nación, sino que estipula que se puede disponer el uso de bienes del dominio del Estado o bien de sus entidades autónomas o descentralizadas para la contratación de terceros o en la concesión para la prestación de servicios públicos; o) el artículo 2 del Decreto 20-97 del Congreso del la República, al derogar un artículo contenido en el Código Civil, no violó norma constitucional alguna, porque dicha atribución corresponde al congreso de la República dentro del ámbito de su facultad legislativa de conformidad con el artículo 171 de la Constitución; y mediante la declaratoria de inconstitucionalidad de esta norma no se puede pretender la incorporación al ordenamiento jurídico de otra expresamente derogada, puesto que la Corte de Constitucionalidad asumiría la función de legislar. Solicitó que se declaren parcialmente con lugar las inconstitucionalidades. B) El Congreso de la República alegó: a) el Decreto impugnado no es inconstitucional, porque la descentralización es una forma de autonomía e independencia funcional pero no de independencia con carácter ilimitado, por lo que las entidades descentralizadas están sujetas a cierto control ejercido sobre ellas por el poder central y es por eso que se establecen las obligaciones mínimas a que se refiere el artículo 134 de la Constitución; aparte de que el Congreso de la República tiene la potestad de establecer mediante la ley, las limitaciones y formalidades a que debe sujetarse la enajenación de los bienes del Estado y cuales han de ser sus objetivos fiscales, por lo que en la Ley de Contrataciones del Estado se previó la posibilidad de vender, aportar a sociedades mercantiles o transformar institucionalmente los bienes muebles e inmuebles del Estado y de sus entidades descentralizadas; b) la ley de Contrataciones del Estado no infringe el artículo 124 de la Constitución, porque la misma puede aplicarse a las entidades descentralizadas y autónomas, ya que conforme el artículo 153 de la Constitución el ordenamiento legal del Estado se les aplica en cuanto todo aquello que sus leyes y reglamentos que las desarrollan no regulen, puesto que solamente cuando sus leyes propias regulan ciertos aspectos no cabe aplicar otras disposiciones legales de carácter general; y, lo dispuesto en la Ley de Contrataciones del Estado forma parte de las leyes de las entidades descentralizadas y autónomas, ya que lo que hace la esencia de las leyes de las entidades descentralizadas y autónomas es que las rija en cuanto tales y en conexión directa con su naturaleza específica y no como cualquier otro sujeto de derecho, y la ley impugnada las rige supletoriamente en cuanto a la enajenación de sus bienes como personas de derecho público creadas con el objeto que señala el artículo 134 de la Constitución; c) la ley impugnada desarrolla el primer párrafo del artículo 124 de la Constitución y en los artículos 89 incisos 2. y 3. y 90 incisos del 1. al 5. precisa limitaciones sustantivas y formalidades externas para la enajenación de los bienes del Estado que constriñen a las autoridades de la aplicación de la ley en cuanto a actuar; d) el establecerse que el objetivo fiscal de las enajenaciones debe concretarse en una ley formal como lo es la que apruebe el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado no contradice el artículo 124 de la Constitución, puesto que el artículo 237 constitucional regula que el Presupuesto debe contemplar lo relativo a todos los ingresos y a la forma de disponer de ellos en forma de gastos o de inversión y siendo que lo que resulta de toda enajenación es un ingreso debe contemplarse en el mismo; e) para aprobar el Decreto impugnado no era obligada una mayoría especial o calificada, porque el artículo 134 de la Constitución requiere tal mayoría solamente para la creación o supresión de las entidades descentralizadas o autónomas cuando resulten inoperantes; sin embargo, la enajenación de los bienes de dichas entidades sean individualmente considerados o como un patrimonio unitario, no implica por si misma que la entidad devenga inoperante y por lo tanto no debe necesariamente suprimirse como tal; f) el que se regule y defina un patrimonio unitario no excede la noción de bienes nacionales, ya que el patrimonio unitario permite que se puedan enajenar varios bienes en conjunto con las obligaciones o pasivos que les afectan expresados en forma de balance para lograr mejor fruto del erario publico; g) la Contraloría General de Cuentas tiene plena autoridad y competencia para ejercer sus funciones de contralor sobre todo y cualquier proceso de enajenación de bienes del Estado o de sus entidades descentralizadas o autónomas y la ley impugnada no impide su intervención en esos procesos, por lo tanto no se infringe el artículo 232 de la Constitución, porque, siendo que la Contraloría General de Cuentas tiene determinada su competencia por la propia Constitución, no era necesario que el Decreto impugnado se dispusiera darle intervención. Los accionantes no debieron impugnar el Decreto 20-97 del Congreso de la República sino la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, si consideraban que en ella se rompía la unidad presupuestaria que estipula el artículo 237 de la Constitución al haberse incluido el destino final de los recursos resultantes de la enajenación de los bienes del Estado; h) los artículos 90, 92 y 93 de la Ley de Contrataciones del Estado reformados, no transgreden la autonomía de las entidades descentralizadas y autónomas, puesto que solamente desarrollan el mandato constitucional por el que todas las entidades descentralizadas deben coordinar su política con la política general del Estado. La ley impugnada no contraviene la independencia funcional de las entidades descentralizadas y autónomas, ya que la misma es de aplicación supletoria para las enajenaciones que realicen dichas entidades fuera del curso ordinario de sus actividades; i) el artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado reformado por el Decreto impugnado al prever la contratación o el otorgamiento de concesiones sobre servicios públicos excluidos de su prestación por parte de los particulares, no atenta contra el principio de supremacía constitucional establecido en los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución ni contra el principio de legalidad consagrado en los artículos 152 y 154 de la misma, ya que la exclusión de los particulares no es absoluta, sino se circunscribe a la titularidad del servicio al no poderlos prestar a título propio sino solamente mediante concesión o contrato. El Estado no renuncia a su soberanía en caso de concesionar o contratar un servicio público, ya que el Estado es el responsable último de la continuidad, eficiencia y accesibilidad a la prestación del servicio, puesto que los concesionarios o contratistas no son titulares del servicio sino ejecutores de su prestación; j) la aportación de bienes nacionales a sociedades mercantiles no implica que el Estado se convierta en empresario y abandone los fines que le fija la Constitución en los artículos 1, 2, 138 y 140, porque la Ley de Contrataciones del Estado reformada por el Decreto impugnado no prevé que el Estado aporte bienes a sociedades mercantiles para especular como inversionista, sino para la enajenación de las acciones a terceros; k) los incisos 9. de los artículos 96 y 97 de la Ley de Contrataciones del Estado reformados no transgreden los artículos 140, 154 y 119 inciso i) de la Constitución, ya que, efectivamente, dichos artículos mandan a que se establezca en el documento por el que se formalice la concesión o el contrato y en la aprobación por parte del Congreso de la República, el mecanismo de control y rescate respecto a los servicios a prestar por el concesionario o el contratista y la posibilidad de revocar sin causa la concesión; l) el artículo 2. del Decreto 20-97 del Congreso de la República no viola los artículos 2, 44, 119 inciso i) y 140 de la Constitución al derogar el párrafo segundo del artículo 1520 del Código Civil, puesto que el Estado no renuncia al control de las normas o tarifas de los servicios públicos, ya que se establecieron otras formas de control diferentes al mecanismo previsto en el Código Civil para lograr la eficiencia y regularidad en los servicios públicos. Solicitó que se declaren sin lugar las inconstitucionalidades planteadas. C) El Presidente de la República indicó que el Congreso de la República emitió el Decreto impugnado en ejercicio de la potestad legislativa de que está investido a tenor de lo preceptuado por el artículo 157 de la Constitución y en uso de la atribución que le confiere el artículo 171 inciso a) de la misma, observando los principios de justicia social y de subsidiariedad del Estado en cuanto al sistema de enajenación de bienes del Estado y de sus entidades descentralizadas y autónomas y conforme al mecanismo concreto para tales enajenaciones que señala el artículo 124 de la Constitución. Solicitó que se dicte la sentencia que en derecho corresponde.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA

A) Los accionantes reiteraron los argumentos expuestos en la interposición de las respectivas inconstitucionalidades y agregaron: a) una empresa descentralizada al salir del ámbito o de la propiedad del Estado para pasar a propiedad privada, desaparece como tal y forma una sociedad anónima, por lo que debe seguirse el procedimiento para suprimirla conforme al artículo 134 de la Constitución; b) el Decreto objetado es casuístico y no toca el problema financiero del Estado; únicamente persigue facilitar la venta de los bienes del Estado, lo cual no es la solución para resolver el problema financiero del país, sino, por el contrario, lo que se lograría es que se trasladen a la iniciativa privada todos los bienes del Estado y de las instituciones descentralizadas y autónomas, en contravención con los artículos 124, 134, 232 y 237 de la Constitución Política de la República; c) la enajenación de GUATEL está contenida en la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para 1997, de donde se determina que se está aplicando el Decreto 20-97 del Congreso de la República con efecto retroactivo y que no se hizo previo avalúo ni se cumplió con los requisitos establecidos en la ley para dicha enajenación, orientándose el Decreto a un caso concreto, lo que va contra la Constitución y viene en perjuicio de la soberanía nacional. Solicitaron que se declaren con lugar las inconstitucionalidades. B) El Ministerio Público reiteró lo expuesto en la primera audiencia. Solicitó que se declaren sin lugar las inconstitucionalidades. C) El Congreso de la República reiteró sus argumentos expuestos en la primera audiencia. Solicitó que se declaren sin lugar las inconstitucionalidades.

CONSIDERANDO
-I-

Compete a esta Corte el conocimiento y decisión en única instancia de las acciones que se interpongan contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. La función de defensa del orden constitucional que corresponde a este Tribunal, tiene su sustentación en el principio de supremacía de las normas fundamentales, reconocido con precisión en los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución. En consecuencia, ante un planteamiento de inconstitucionalidad, esta Corte debe proceder a estudiar, interpretar y confrontar las normas cuestionadas con las disposiciones constitucionales que los accionantes denuncien que han sido vulneradas, con el objeto de que, si se establece la existencia del vicio señalado, se declare que quedan sin vigencia y, por tanto, excluidas del ordenamiento jurídico nacional.

-II-

En el presente caso se resolvió acumular las cinco acciones de inconstitucionalidad promovidas contra las reformas introducidas por el Decreto 20-97 del Congreso de la República a la Ley de Contrataciones del Estado. De esta cuenta, los planteamientos deben ser conocidos y decididos por una misma y sola sentencia, en la que se analicen las objeciones formuladas por cada accionante pero siguiendo para ello el orden numérico correlativo que la propia ley da a las normas impugnadas, sin menoscabo de hacer, cuando existan objeciones comunes, el estudio conjunto correspondiente. A tales efectos, por estar enderezados los cuestionamientos a una ley que reforma totalmente los Títulos VIII y IX de la Ley de Contrataciones del Estado, que comprenden del artículo 89 al 98 inclusive de dicha normativa, debe entenderse en este fallo, a menos que se indique lo contrario, que cuando se utilicen las expresiones "ley impugnada", "ley cuestionada" o "ley objetada" se está haciendo referencia a las disposiciones del Decreto 57-92 del Congreso de la República, Ley de Contrataciones del Estado, que fueron precisamente reformadas por el Decreto 20-97 del mismo Organismo.

-III-

A) Se impugnan por el Procurador de los Derechos Humanos el inciso 1. del artículo 89 de la Ley en cuanto establece que la disposiciones, contenidas en el capítulo único del título VIII (relativas a la enajenación de bienes) se aplican a las entidades autónomas y descentralizadas del Estado, cuando las que las rijan privativamente no contemplen la enajenación de sus bienes, o la transmisión de sus obligaciones, o ambos aspectos en conjunto. Dicha denuncia la basa en que contraviene el segundo párrafo del artículo 124 de la Constitución, puesto que excede el mandato constitucional al normar algo que éste "ordena expresamente que debe ser regulado por lo que dispongan las propias leyes y reglamentos de las diferentes Entidades". Se argumenta que el precepto constitucional citado mantiene el principio de legalidad consagrado en los artículos 152 y 154 ibid, ya que una entidad no puede actuar sino dentro del límite de las facultades expresas que le han conferido la ley de su creación y, así, si "en las leyes de las diferentes entidades no existe facultad para enajenar sus bienes, una ley general, no se las puede otorgar". Se alega además, que se viola el artículo 134 del ordenamiento supremo, porque para suprimir una entidad a las que se refieren el inciso comentado, se requiere, aparte de su declaratoria de inoperancia, del "voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la República", lo que debe materializarse reformado específicamente cada una de las leyes de las entidades cuyos bienes se pretendan enajenar. Asimismo se argumenta que "si a una de estas entidades le autorizan enajenar la totalidad o parte de sus bienes ya no podría cumplir con esos fines, y entonces lo procedente es que el Congreso la suprima" con la mayoría calificada que se refiere el último artículo mencionado. Estos racionamientos expone el Procurador de los Derechos Humanos también para sindicar de inconstitucionalidad, del artículo 89 los incisos 2. y 3. y los artículos 90, 91, 92 93 y 94 incisos 2. y 3. de la Ley sometida a enjuiciamiento ante esta Corte. En parecidos términos se pronuncian los ciudadanos Nineth Varenca Montenegro Cotton y compañeros, relacionando el artículo 89 de la Ley con las disposiciones constitucionales que el Procurador estimó infringidas. Argumentos similares sostienen los ciudadanos Daniel de Jesús Minera y compañeros en cuanto al inciso 1 de este artículo. La Universidad de San Carlos de Guatemala, por su parte, en relación con la impugnación del artículo 89 (sin pormenorizar acerca de sus diferentes incisos) estima infringidos los artículos 1. y 83 de la Constitución. La acción de los ciudadanos Crespo Villegas y Barrientos Díaz contiene una enunciación muy generalizada acerca de reglas interpretativas de la Constitución, apoyadas en párrafos descontextualizados que citan de resoluciones anteriores de esta Corte; comentarios sobre la reserva de ley contenida en el segundo párrafo del artículo 124 de la Constitución y , como consecuencia, la necesidad de que se emita una ley especial para la enajenación de bienes de entidades descentralizadas o autónomas, afirmación que, dicen, encuentra apoyo en los artículos 462 y 463 del Código Civil: sobre la naturaleza de aprobación del Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado como mecanismo de control interorgánico del Congreso de la República y, sin comentar ni analizar particularizadamente cada una de las disposiciones impugnadas, concluyen pidiendo la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 89 de la Ley aquí examinada. Resumiendo los argumentos clave de la impugnación al inciso 1 del artículo 89 de la Ley, se enumeran así: 1) la norma atacada, en lo conducente, reza: "Las disposiciones contenidas en este capítulo se aplican a las entidades autónomas y descentralizadas del Estado, cuando las disposiciones que las rijan privativamente no contemplen la enajenación de sus bienes, o la transmisión de sus obligaciones, o ambos aspectos en conjunto"; 2) el párrafo segundo del artículo 124 de la Constitución prescribe: "Las entidades descentralizadas o autónomas, se regirán por lo que dispongan sus leyes y reglamentos"; 3) el párrafo final del artículo 134 ibid preceptúa: "De considerarse inoperante el funcionamiento de una entidad descentralizada, será suprimida mediante el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la República"; 4) consecuentemente al preceptuar una ley general la enajenación de bienes de tales entidades sin que lo dispongan "sus" leyes y reglamentos se infringe aquél por no observase el principio de legalidad y la reserva de ley ahí contenida y al presuponer la venta total o parcial de los bienes, se suprime alguno de esos entes sin observar la votación calificada que prevé el último de los citados artículos. A tales cuestiones debe darse una respuesta sustentada en la lógica jurídico-constitucional que de los preceptos se extrae en relación a los fines del Estado y a la evolución jurídica de sus instituciones. En primer término, es inobjetable que la prescripción del segundo párrafo del artículo 124 de la Constitución contiene una típica reserva de ley. Esto es, que solamente por ley o por reglamento puede regirse lo relativo a la enajenación de bienes de las entidades descentralizadas o autónomas del Estado. La quid iuris del problema está en determinar qué entendió el legislador en las dicciones sustantivas "ley" "reglamento" y en el pronombre posesivo "sus". En relación al vocablo "ley" debe entenderse a su concepto general de tipo constitucional como disposición aprobada por el Congreso de la República y sancionada, promulgada y publicada por el Ejecutivo (artículo 177 de la Constitución). En cuanto al vocablo "reglamento" se entenderá según el procedimiento propio de la entidad de que se trate, bien sea porque ésta tengan atribuida la facultad de explicitar y pormenorizar por su medio leyes de mayor rango o bien por la emisión reglamentaria corresponda al órgano con el cual tengan una relación de jerarquía funcional. En el primer caso, o sea en lo relativo a "ley" es la emitida por el Congreso de la República. (Artículo 171 inciso a) ibid). Al aludir el comentado artículo 124 constitucional a "sus" leyes en relación con las entidades indicadas debe entenderse que son leyes "para el ente" y no "del ente". Por lo que la reserva de ley es la que compete al titular de la potestad legislativa, siendo cuestión de técnica si la emite con carácter general, para todos los entes, o si la atomiza en diferentes cuerpos legislativos separados, siempre que en la normativa, por razón de la misma reserva señalada, haga referencia al sujeto de su aplicabilidad. No es suficiente la aplicación de la teoría de la reserva de ley frente al párrafo segundo del artículo 124 de la Constitución, porque este determina que "las entidades descentralizadas o autónomas, se regirán por lo que dispongan sus leyes y reglamentos", puesto que aquí debe entenderse que el legislador no habría hecho esta previsión si no hubiera tenido en mente que la enajenación de los bienes de éstas debería regirse por sus leyes y reglamentos, lo que podría explicarse por el diferente grado de descentralización y/o por los diversos objetivos de tales entidades, lo cual justifica que leyes especiales regulen sus actividades. Esta interpretación es correcta, por lo que se debe entenderse --como se desprende del sentido natural y obvio de la disposición cuestionada- - que la misma tiene carácter supletorio. Por lo que está llamada a regir la materia únicamente en ausencia de disposición legal o reglamentaria, bien sea total o parcialmente. Un estudio de esta Corte de treinta y seis entidades descentralizadas y autónomas del Estado guatemalteco determinó que solamente en muy pocas leyes correspondientes a su creación u organización existen disposiciones varias relacionadas con la materia de enajenación de bienes, cuyo procedimiento delegan a su facultad reglamentaria. El Código Municipal tampoco contiene regulación sobre procedimiento para la enajenación y remite al Código Fiscal. El estudio relacionado anteriormente revela que la regulación acerca de la enajenación de bienes de los entes descentralizados y autónomos no es completa ni alcanza las modalidades que requiere la modernización del Estado para hacer más competitiva y eficiente la función que las justificó. De esa manera, la emisión de normas en la ley que tengan carácter supletorio para las entidades descentralizadas y autónomas es pertinente para realizar normalmente el orden jurídico, puesto que éste aspira a regular todas las actividades con relevancia para la sociedad, sin que sea posible que, por existencia de "lagunas" generadas por omisión, imprevisión o por la dinámica creciente del medio, se estanque el desarrollo de la persona. Al respecto vale citar la sabiduría de Del Vecchio cuando afirmó que "la filosofía del Derecho puede discutir durante siglos sus cuestiones: pero la práctica jurídica no admite dilación". En virtud de esa necesidad real del desarrollo o de la evolución es que ha surgido con vigencia indiscutible el principio de la plenitud hermética del Derecho, porque no es posible admitir que existan esferas de la relación humana exentas de regulación. El Derecho nacional contiene diversas disposiciones que consolidan dicho principio, tales las referencias de supletoriedad que unas leyes procesales hacen respecto de otras, o aquellas que obligan a los jueces a resolver aún en los casos de falta o insuficiencia de precepto, que son verdaderos préstamos normativos para no permitir ámbitos sin ley. Por otro lado, la reforma de gran cantidad de leyes individualizadas que norman la creación u organización de entidades descentralizadas y autónomas podría ocupar tiempo más o menos largo del proceso legislativo, que puede ser eficientemente reducido con la emisión de una sola ley que contenga disposiciones atinentes que suplan los vacíos legales que aparecen por la dinámica apuntada. Queda claro, no obstante, que las regulaciones supletorias no pueden tener vigencia frente a una norma formulada de Derecho positivo, puesto que por razón lógica dos disposiciones con matices distintos no pueden regular la misma situación, en cuyo caso, siguiendo el criterio de especialidad, es obvio que se aplica la que corresponde a cada institución, en consonancia no sólo con el principio jurídico de que la norma especial prevalece sobre la general sino en correcta aplicación de lo preceptuado en el segundo párrafo del artículo 124 de la Constitución, en tanto se refiera a los entes ahí señalados. En cuanto a la alegada infracción al artículo 134 (ultimo párrafo) de la Constitución, no hay relación entre la ley impugnada con el supuesto que prevé este último, puesto que ni el inciso 1 del artículo 89 ni ninguna otra de sus disposiciones, se refiere a la supresión de entidad descentralizada, pues, auque en los argumentos se sostenga que la venta de la totalidad del patrimonio a esto equivale, y, como consecuencia, que debe observarse el mandato de decidirlo por votación calificada del Congreso de la República, el señalamiento se basa en cuestiones especulativas que no están bajo control abstracto de constitucionalidad. Es más: la posible venta de bienes del Estado o de las entidades descentralizadas y autónomas está prevista en la Constitución (artículo 124) y no en la ley atacada, pues esta sólo regula el procedimiento. Tampoco resulta pertinente invocar el artículo 83 de la Constitución como en conflicto con el inciso 1 del artículo 89 de la Ley impugnada, en tanto aquel se refiere al gobierno de la Universidad de San Carlos de Guatemala, cuya forma de integración no es en nada alterada por la norma que se enjuicia. Finalmente, en cuanto al artículo 1. de la Constitución, que se menciona como quebrantado por la norma impugnada, no se produce vínculo entre la causa de inconstitucionalidad que arguyen con la preceptiva del mismo, que se refiere a los fines fundamentales de la organización del Estado, que, en su deber de protección de la persona y la familia y la promoción de bien común, su gobierno y sus instituciones políticas y jurídicas tienen la potestad de realizar acciones siempre que por las vías que el régimen de Derecho les autorice. Por lo considerado, en cuanto se refiere al inciso 1 de artículo 89 de la Ley cuestionada, no se advierte la inconstitucionalidad que los accionantes acusan. B) Se cuestiona el artículo 89 inciso 3 de la ley impugnada, por los siguientes motivos: 1. Contraviene el párrafo 1. del artículo 124 constitucional que ordena que sea en la ley donde se determine la forma, limitaciones y formalidades de la enajenación de los bienes nacionales, mientras que en tal disposición la ley no fija formalidades sino que deja a la autoridad determinar si se usa subasta pública, oferta pública u otro procedimiento, otorgando facultades discrecionales. 2. Porque contradice el artículo 232 de la Constitución, pues no le da participación a la Contraloría General de Cuentas en la enajenación de los bienes del Estado, tal como se ordena en tal precepto. En relación al primer motivo ,se aprecia que los incisos 2 y 3 del artículo 89 y 90 completo de la ley, contienen las formalidades y limitaciones esenciales de la enajenación de bienes nacionales, destacando las siguientes: a) para bienes en general se establece como modalidad la oferta pública que garantice: presentación de ofertas y adjudicación a la mejor postura u oferta; b) según la naturaleza de los bienes, puede optarse entre subasta pública, oferta pública y otros procedimientos análogo, pero sin prescindir de la publicidad de actuaciones y concurrencia de oferentes; c) emisión de un acuerdo; d) el acuerdo debe contener condiciones mínimas como: descripción detallada de los bienes a enajenarse con sus datos de registro, la práctica del número de avalúos necesarios, las bases de la oferta, subasta u otro procedimiento análogo, la publicación de la oferta y las garantías, la contratación o no de intermediarios para la ejecución de la oferta y la subasta, así como para la promoción de la oferta a nivel internacional o no. Es claro, entonces, que la forma, formalidades y limitaciones generales y esenciales para la venta de bienes nacionales sí esta prevista en la ley, obligándose a la autoridad respectiva a llenar requisitos mínimos en un acuerdo, tal como sucede con las bases de licitación pública regulada en el artículo 19 de la propia Ley de Contrataciones del Estado, y solo se deja a la autoridad alguna discrecionalidad para decisiones propias de cada venta en particular y según la naturaleza de los bienes, lo que es legal. En consecuencia, no se produce la contravención al artículo 124, párrafo primero denunciada. Respecto al segundo motivo, el artículo 232 de la Constitución, desarrollado por el 1. y 2. de la Ley Orgánica del tribunal y Contraloría de Cuentas, otorgan a esta última competencia para fiscalizar ingresos, egresos y en todo aquello de interés hacendario de los Organismos del Estado, municipios, entidades descentralizadas y autónomas, así como cualquier persona que reciba fondos del Estado. Consecuentemente, es en virtud de tales normas por las que la Contraloría de Cuentas debe cumplir su función fiscalizadora en todo lo que involucre fondos del Estado, incluidos, los actos de enajenación de bienes nacionales, resultando antitécnico una norma específica de cada ley que se emita, que sería innecesaria por repetitiva. De ahí, que la vulneración del artículo 232 constitucional señala no se produce. C) Se impugna el artículo 90 de la ley por las siguientes razones: 1. Por contravenir el párrafo primero del artículo 124 constitucional, pues en lugar de fijar la forma y formalidades de la enajenación de bienes en la ley, se permite que sea determinada en un acuerdo, y por no establecer la participación de la Contraloría de Cuentas. 2. En los incisos 3, 4 y 5 del citado artículo, porque permiten la injerencia de particulares en aspectos de la cosa pública, vulnerado los artículos 118, 140, 141 y 142 de la Constitución. En relación al primer motivo, el cual contiene dos aspectos que ya fueron analizados anteriormente, se hace innecesario abordarlos de nuevo, por lo que debe estarse a tales razonamientos. Referente al segundo motivo, debe precisarse que los incisos 3. , 4. y 5. de la ley regulan: que se determine las bases de la oferta, la subasta pública o el procedimiento análogo, publicación de oferta y garantías, la contratación o no de personas naturales o jurídicas especializadas como intermediarios para hacerse cargo de la ejecución de la oferta, subasta o mecanismo análogo, o bien, la contratación de intermediarios de prestigio internacional para la promoción de la oferta a nivel internacional. Se advierte que tal normativa contiene condiciones que son parte de las formalidades generales, dentro de ellas, dependiendo que sea conveniente a los intereses del Estado o la entidad, la contratación de intermediarios para la ejecución del procedimiento ya predeterminado o la promoción de la oferta a nivel internacional. Esto no constituye delegación de funciones públicas, porque promover la venta de bienes y ejecutar actos de oferta o venta no son funciones públicas en sentido estricto ni competencia propiamente administrativas del Estado. Además, el artículo 118 de la Constitución determina los principios esenciales del régimen económico y social de Guatemala, incluyendo el papel del Estado; el 140 regula la naturaleza del Estado y su sistema de gobierno republicano; el 141 precisa la soberanía del pueblo y los Organismos del Estado, y el 142 establece la extensión del territorio nacional en el cual se ejerce la soberanía nacional; el contenido de tales preceptos no tiene ninguna vinculación de materia ni de ninguna índole con los incisos y artículos de la ley objetada, por lo que no puede haber ninguna contradicción. En cuanto al último párrafo del artículo 90, se hará su estudio, juntamente con otros párrafos similares en una parte específica de la Sentencia. D) La base argumental del accionante, al atacar el artículo 91 de la ley impugnada, no es adecuada al suponer que los bienes nacionales enajenables son los mencionados en el artículo 121 de la Constitución, puesto que en su enumeración hay bienes del Estado que por su naturaleza no pueden ser enajenados, ya que forman parte ínsita de la soberanía territorial. El hecho de que en la norma cuestionada el legislador haya definido los "patrimonios unitarios", que no estaban previstos en el Decreto 57-92 del Congreso de la República, no implica que con ello incluya ante cuya disposición esté proscrita, debido a que la complejidad, como conjunto o suma de tales patrimonios, se caracteriza jurídicamente como cosa susceptible de apropiación y de transmisión, valuable económicamente. La suposición del Procurador de los Derechos Humanos de que el alcance del citado término pudiese incluir "una dependencia o entidad del Estado que realiza determinada actividad" es una cuestión de carácter eventual que no puede ser objeto de control abstracto de constitucionalidad, pues solamente podría estudiarse a la luz de hechos definidos y concretos. Por ejemplo, no puede tenerse como "patrimonio unitario" una entidad que realiza una función pública dependiente de la potestad estatal, o ius imperium, pero es dudoso (1. que habría de verse en el campo específico del caso) que una empresa que realiza fines semejantes a los de particulares pudiese tener el mismo alcance. En estas circunstancias, no se produce la inconstitucionalidad que denuncia. E) Por razones semejantes a las sostenidas para impugnar el artículo 91 se repara el 92 en sus incisos 1. , 3. y 4. en cuanto se afirma que "la norma constitucional no contempla enajenación de dependencias o unidades completas, sino que únicamente de bienes". Considerando aquí que en un "patrimonio unitario" es equivalente a un bien con imputación económica y no una entidad de ejercicio del poder público, no hay base que justifique el ataque de inconstitucionalidad que se le hace. En lo referente a que el inciso 3. del artículo recién citado viola el 111 de la Constitución, porque "no todas las relaciones de trabajo del personal de las entidades autónomas se rigen por el Código de Trabajo" esta Corte estima que no hay fundamento para suponer dicha infracción, dado que la norma atacada prevé la aplicación de este Código al caso de una sustitución patronal, aspecto del que carece la legislación del servicio civil, por lo que, en lugar de dejar sin regulación ese supuesto, esta señalando la ley que debe aplicarse, 1. que tiene constancia con los derechos establecidos en los artículos 101 y 102 de la Constitución. El párrafo final del artículo 92 aquí examinado será objeto de consideración en el apartado IV de esta Sentencia. F) El artículo 93 de la ley impugnada es cuestionado porque, según se dice, el Estado no está concedido como un "estado empresario", cuya finalidad, conforme a los artículos 1. 2., 138 primer párrafo, y 140 de la Constitución, es proteger a la persona y a la familia. Como consecuencia, sostiene el Procurador de los Derechos Humanos, que ni el Estado ni sus entidades pueden participar como socios de entidades mercantiles. En esta Sentencia se ha hecho el análisis del artículo 1. de la Constitución y la misma conclusión a que se arribó procede respecto del 2. de esta normativa, en cuanto a que, para el cumplimiento de los fines del Estado, no existe más limitante que la de encuadrar la acción política y jurídica del poder público en el marco de legalidad. Así no hay norma que restrinja o prohíba que el Estado, dentro de sus legítimas valoraciones políticas, tanto pueda participar en ciertas actividades mercantiles como inhibirse de ellas. Por ello, tampoco se encuentra vínculo conceptual con lo previsto en el primer párrafo del artículo 138 invocado, que se refiere a la obligación del Estado y de las autoridades de mantener a los habitantes en el pleno goce de sus derechos, y el 140 constitucional que la reafirma. En el párrafo primero y el seguido inmediatamente al inciso 8. del artículo 93 de la ley impugnada, figuran frases que serán objeto de consideración en el apartado IV de esta Sentencia. G) Se ataca el artículo 94 inciso 3. de la ley impugnada porque, según se afirma transgrede el artículo 124 de la Constitución, debido a que, para fijar los objetivos fiscales de la operación, remite a un acto legislativo que no tiene características de ley en sentido material; aparte de ello, en el caso de "la venta de GUATEL" el objetivo fiscal se pretendió fijar en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado del año en curso. Sobre este asunto la Corte estima que la remisión de la Ley de Contrataciones del Estado a la ley presupuestaria tiene perfecta coherencia con los fines y objetivos de esta, en particular porque el Estado realiza su política fiscal precisamente por uno de sus más caracterizados instrumentos como lo es el Presupuesto. Por otro lado, la ley cuestionada de inconstitucionalidad no tiene ninguna indicación concreta acerca de la empresa a que los accionantes se refieren, en cuyo caso el control de constitucionalidad hubiese sido enfocado a aquella operación en particular o en relación con la ley que aprobó el Presupuesto aludido, que son materialmente diferentes a la ley aquí estudiada. Por ello no hay razón para estimar la inconstitucionalidad así denunciada. H) Se alega que el artículo 95 de la ley cuestionada quebranta los artículos constitucionales 44, 175 y 204 (que preservan la supremacía de la Constitución) en relación con los artículos 152 y 154 (que sujetan el poder público al Derecho), porque permite que se otorguen contratos o se concesionen a particulares servicios públicos exclusivos del Estado. En efecto, el artículo 95 citado prescribe; "En el supuesto de que el Estado o sus entidades descentralizadas o autónomas tengan a su cargo la prestación de servicios públicos que, por su naturaleza o por disposición constitucional o legal estén excluidos de la actividad de los particulares, como titulares de los mismos, podrá entonces disponerse la contratación de terceros o la concesión de los aludidos servicios a personas particulares, para que sean prestados de manera eficiente." Aún cuando la norma transcrita tiene la condicionante de que se trata de servicios vedados a particulares en carácter de "titulares", esto es, sujeto dotados de poder propio, siempre queda la posibilidad de una contradictio in adjecto en la disposición atacada, en cuanto si hubiese restricción constitucional no es viable que por otro medio lo faculte una ley de jerarquía inferior, por lo que debe escogerse el criterio de los accionantes y declarar procedente la impugnación respecto de la palabra "constitucional" que figura en dicho precepto. I) Al artículo 96 inciso 9. de la ley objetada se le tacha de inconstitucionalidad porque, según aduce el Procurador de los Derechos Humanos, no hace referencia al derecho del Estado de ejercer control sobre los servicios ni cómo lo ejercerá, y que ello constituyen una renuncia de su poder soberano, contraviniendo los artículos 154, 119 inciso i) y 140 de la Constitución. Esta objeción no es susceptible de examen por la vía planteada en tanto que no es posible admitir la renuncia implícita de los poderes públicos, obligados a ser ejercidos con sujeción al Derecho, en cuyo marco precisamente se deben observar los artículos constitucionales citados, que por su supremacía son directamente aplicables. Así que no cabe admitir que reales o supuestos omisiones legislativas se tengan como abdicación de las obligaciones que la Constitución y todo el sistema normativo le imponen al Estado. Acerca de las palabras que dicen: "por conducto del Organismo Ejecutivo" que se encuentran en el inciso 12 del artículo 96 comentado, se hará la consideración en el capítulo IV de esta Sentencia. J) Los argumentos que se señalan en el apartado anterior también se esgrimen para deducir inconstitucionalidad en el inciso 9. del artículo 97 de la ley impugnada, y, por ello, tampoco cabe estimarla, porque se produce las mismas circunstancias analizadas, con excepción del razonamiento expuesto relativo a las palabras finales del inciso que dicen: "o que las mismas queden libradas a la autonomía contractual", porque éstas contravienen deberes fundamentales del Estado, como los previstos en los artículos 1. y 2. y 119 incisos d), h) e i) de la Constitución, ya que del contexto de tales palabras se establece que tendrían el efecto virtual de destruir el enunciado normativo del que forman parte, esto es, anularían por vía contractual las facultades del Estado de fijar unilateralmente las bases de una concesión. Conforme a este razonamiento, las palabras señaladas deben ser declaradas inconstitucionales. Los vocablos que dicen: "por conducto del Organismo Ejecutivo", que se encuentran en el apartado 13 del artículo 97 de la ley impugnada, serán consideradas en el apartado IV de esta Sentencia. K) La denunciada infracción del artículo 98 de la ley impugnada al artículo 60 de la constitución carece de apoyo puesto que, refiriéndose este a la cultura nacional, es obvio que, por su naturaleza, no está sujeta al comercio y, como consecuencia, imposible de someterla a enajenación alguna, ni contrato o concesión pueden ceder la titularidad de bienes culturales.

-IV-

Esta Corte, en auto de ocho de mayo de este año, dictado dentro de los expedientes acumulados 342-97 y 374-97, al hacer un primer examen de las impugnaciones presentadas contra el Decreto 20-97 del Congreso de la República, resolvió dejar en suspenso provisionalmente "(1) apartado 5 del artículo 90, en la parte que dice: "El Acuerdo de enajenación de bienes muebles o inmuebles que se emita, por la autoridad máxima de cualquier entidad autónoma o descentralizada, deberá presentarse al Organismo Ejecutivo para su ratificación mediante acuerdo dictado en Consejo de Ministros, o por el contrario para su improbación. El acuerdo de ratificación, podrá incluir modificaciones de lo dispuesto en el acuerdo que se presente por la entidad que se propone realizar la enajenación, de manera que sus términos y preceptos se adecuen a la política general del Estado".; (2) párrafo primero del artículo 93, en la parte que dice: "deberá emitirse un acuerdo gubernativo por conducto del ministerio o ministerios correspondientes por cuyo medio se disponga:"; (3) párrafo seguido inmediatamente al apartado 8 del artículo 93, en la parte que dice: "y someterse a consideración del Organismo Ejecutivo para su ratificación o improbación. Su ratificación deberá efectuarse mediante acuerdo gubernativo dictado en Consejo de Ministros, el cual podrá incluir modificaciones de lo dispuesto en el acuerdo que se presente por la entidad que se propone realizar la aportación, de manera que sus términos y preceptos se adecuen a la política general del Estado."; (4) apartado 12 del artículo 96, en las palabras que dicen: "por conducto del Organismo Ejecutivo" y (5) apartado 13 del artículo 97, en las palabras que dicen: "por conducto del Organismo Ejecutivo" agregando que "Las disposiciones anteriores mantendrán su vigencia en cuanto al organismo ejecutivo y entes no particularizados en este auto." En conjunto las disposiciones transcritas se refieren a que, tratándose de entidades autónomas o descentralizadas, el acuerdo de enajenación de bienes muebles o inmuebles que decidan sus máximas autoridades deben presentarse al Organismo Ejecutivo, que lo podrá ratificar en cuyo caso queda facultado para incluirle modificaciones o podrá aprobarlo. Igual sentido se aprecia en el párrafo final del artículo 92 del aludido Decreto de reforma, auque referido expresamente a la enajenación de patrimonios unitarios, que también fue denunciado de inconstitucional. Todas esas partes normativas del Decreto tienen como sujetos de imputación a las entidades autónomas o descentralizadas a que hace referencia el párrafo segundo del artículo 124 constitucional. A este respecto debe advertirse que la Constitución ha instituido entidades autónomas propiamente dichas, que tienen como característica común la capacidad de auto reglamentación; las entidades descentralizadas y de autonomía restringida son aquéllas que el Organismo Legislativo puede crear con una votación especial, atendiendo la mayor eficiencia y mejor eficacia de los fines de la entidad, dirigidas a hacer efectiva funciones eminentes administrativas del Estado, las que, auque dotadas de personalidad jurídica, no pierden su relación de jerarquía con respecto a un órgano de poder. Es dentro de estas últimas en las que también puede considerarse a entidades creadas por el Estado en ejercicio de la descentralización con criterio puramente económico, como las empresas públicas y de economía mixta, a las que se han delegado competencias administrativas, particularmente orientadas a promover y facilitar actividades económicas de tipo comercial y/o industrial. Dejando de lado la confusión que de los términos autonomía, descentralización y delegación existe en el manejo de los textos legales guatemaltecos, este Tribunal aprecia que, de conformidad con lo prescrito por el artículo 134 de la Constitución, en Guatemala existen, como antes se dijo, entes que gozan de autonomía por mandato constitucional, situación en la que se encuentran algunos organismos, instituciones y entidades estatales que, debido a su inherente naturaleza, se les ha asignado competencias y atribuciones especiales, tales, entre otros, los organismos Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo Electoral y esta misma Corte, cuyas determinaciones en materia de contratación o adquisición de bienes y servicios no pueden estar supeditados a trámites o aprobaciones por parte del Organismo Ejecutivo, por cuanto ello aplicaría una injerencia ilegitima e inaceptable en su independencia funcional y una grave vulneración a su status constitucional. En tanto a otras les corresponde una autonomía restringida con un concreto fin de descentralización administrativa, que les ha sido o les puede ser conferida por medio de una ley ordinaria. De aquí que sea jurídicamente factible distinguir, dentro de la organización del Estado guatemalteco, entes cuya autonomía, por ser de rango constitucional, solo podría ser suprimida mediante una modificación a la Constitución, y entes descentralizados o semi-autónomos que tienen su origen en una ley ordinaria, que pueden ser suprimidos por medio de otra ley de igual categoría votada por una mayoría calificada de diputados al Congreso de la República, supresión referida sólo a estas últimas, como claramente lo dispone el párrafo final del citado artículo 134. Esa circunstancia explica que unos y otros pueden merecer, en determinadas situaciones jurídicas, tratamientos diferentes, como acontece precisamente con la aplicación de las regulaciones contenidas en la Ley de Contrataciones del Estado. Tales preceptos generales no respetan la autonomía constitucional de varios entes, y como si fuesen dependencias centralizadas sujetas a jerarquía y mando vertical, los obligan a someter sus acuerdos de enajenación al Organismo Ejecutivo, para su ratificación o improbación. Claramente, por generalización imperfecta, vulneran varios preceptos de la Constitución que protegen regímenes de diversas entidades, cuya autonomía ha sido conferida por la Constitución, como ocurre con los artículos: 79, de la Escuela Nacional de Agricultura ; 82, de la Universidad de San Carlos de Guatemala; 92 de la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala y Comité Olímpico Guatemalteco; 100, del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social; 132, del Banco de Guatemala; 251, del Ministerio Público; 253, del Municipio , por lo que deberán ser excluidas del ordenamiento jurídico. La inconstitucionalidad que se declara en esta sentencia no exonera la responsabilidad de los entes descentralizados que carecen de autonomía de rango constitucional de cumplir con el procedimiento de aprobación definitiva de los actos derivados de la Ley de Contrataciones del Estado por parte del Organismo Ejecutivo, incluyendo el control relativo a los recursos que establece la Ley de lo Contencioso Administrativo.

-V-

Se señala de inconstitucional el artículo 2. del Decreto 20-97 del Congreso de la República porque, según se alega, dispone la derogatoria del segundo párrafo del artículo 1520 del Código Civil, lo que implica una renuncia del poder soberano del Estado de controlar y aprobar las normas y tarifas de los servicios públicos que son de su responsabilidad. Asimismo, porque el hecho de que tales servicios puedan ser trasladados a un particular, no exime la responsabilidad estatal de ejercer control sobre su prestación, conforme a los artículos 44 segundo párrafo, 119 inciso i) y 140 de la Constitución. Esta Corte, al respecto, estima que la derogatoria relacionada no releva de ninguna manera el Estado de ejercer la vigilancia a que alude el impugnante. Por el contrario, en cuanto a los servicios públicos que puedan ser otorgados por contrato o concesión, la ley objetada disponen minuciosamente en los artículos 96 y 97 las condiciones en que los mismos han de ser otorgados y la aprobación final por el Congreso de la República, lo que mejora, en cuanto a estos aspectos, la disposición que hasta entonces estaba vigente. De manera que los artículos constitucionales citados que se refieren en lo atinente, respectivamente, a la prevalencia del interés social sobre el particular; la defensa de los consumidores y los usuarios en cuanto a la preservación de la calidad de los productos de consumo interno y de exportación para garantizarles su salud, seguridad y legítimos intereses económicos; y la organización del Estado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y sus libertades, no se encuentran vulnerados por la derogatoria comentada.

-VI-

Por la forma en que se resuelven las acciones de inconstitucionalidad acumuladas en el presente expediente, no se hace condena en costas ni se impone multa alguna.

LEYES APLICABLES

Artículo citados y 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República; 1., 3., 4., 5., 6., 7., 114, 115, 133, 137, 138, 140, 141, 142, 148, 149, 163, inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO