EXPEDIENTES ACUMULADOS 580-2003,
613-2003 y 649-2003

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, QUIEN LA PRESIDE, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, NERY SAUL DIGHERO HERRERA, CARLOS ENRIQUE REYNOSO GIL Y MANUEL DE JESÚS FLORES HERNÁNDEZ. Guatemala, ocho de octubre de dos mil tres. Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial del artículo 4º del Reglamento sobre Recaudación de Contribuciones al Régimen de Seguridad Social dictada por la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, mediante Acuerdo número 1118 de treinta de enero de dos mil tres, que fuera aprobado por Acuerdo Gubernativo número 85-2003 de doce de marzo de dos mil tres, promovida por el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras -CACIF-, Moisés Eduardo Galindo Ruiz y Juan José Ismalé Cuxún. Los accionantes actuaron con el auxilio de los abogados Guillermo López Cordero, Lionel Francisco Aguilar Salguero, Augusto Valenzuela Herrera, Moisés Eduardo Galindo Ruiz, Alberto Antonio Morales Velasco, Ana Isabel Garrido Prieto, Pablo Francisco Fuentes Destarac, Germán Fernández Acevedo y Jorge Alberto Pellecer Way.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por los solicitantes se resume: A) El Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras -CACIF- manifiesta: el artículo 4º del indicado reglamento es inconstitucional en la frase contenida en el segundo párrafo que dice: "...hasta por la cantidad que fije la ley.", porque contradice normas de la constitución al modificar una disposición contenida en la Ley de Bonificación Incentivo para Trabajadores del Sector Privado, colisión que explica así: 1) el Congreso de la República emitió el Decreto 78-89 por el cual emitió la Ley de Bonificación Incentivo para Trabajadores del Sector Privado, creando una prestación de orden laboral como contraprestación por los servicios que prestan los trabajadores, estableciendo en el artículo 1 que el objeto de dicha prestación sería estimular y aumentar la productividad y la eficiencia de los trabajadores, estableciendo un monto que, conforme el artículo 2, sería convenido en las empresas de mutuo acuerdo y en forma global con los trabajadores y de acuerdo con los sistemas de productividad y eficiencia que se establecieran. Dejando claro que la misma estaba llamada a convenirse y desarrollarse libremente por las partes, a partir de la cantidad que fije la ley, que en todo caso, sólo podía tener el carácter de mínimo y susceptible de ser superada. 2) Dentro de las cualidades y beneficios que se le atribuyeron es que no estaría sujeta ni afecta al pago de las cuotas patronales ni laborales del IGSS, IRTRA e INTECAP, salvo que patronos y trabajadores acordaran pagar dichas cuotas. 3) En tal virtud, indica, la esencia y naturaleza de esta bonificación es, ser una prestación abierta, dinámica, variable y con aspiración y posibilidad de crecimiento y superación, no sólo según la productividad y eficiencia del trabajador, sino según la dinámica económica del país. Por tales razones los alcances, el contenido y cantidades resultantes de esta prestación quedaron abiertos sujetos a desarrollarse y superarse por las partes de la relación laboral, por lo que no pueden contraerse ni limitarse a una cantidad específica, cerrada, estática y concreta fijada por la ley que de todos modos ha de pagarse con automatismo, en forma obligada y rutinaria, sin ninguna causalidad o relación con la productividad y eficiencia del trabajador. 4) La única limitante que se estableció a la variabilidad de la prestación, fue fijarle un valor mínimo, el cual ha sufrido modificaciones, el último de ellos, fue decidido mediante el Decreto 37-2001 del Congreso de la República y en él la bonificación incentivo se fijó en doscientos cincuenta quetzales (Q. 250.00). 5) Este último decreto, al fijar el nuevo valor, dejó vigente el resto de la normativa, entre ellos el -artículo 6- es decir, dejo vigente aquellas normas que crearon la bonificación incentivo con el objeto de estimular y aumentar la productividad y eficiencia de los trabajadores del sector privado, las que ordenan y permiten un sistema consensual, abierto y dinámico de la prestación y la que dispone que ésta no está afecta a contribuciones patronales y laborales del IGSS, IRTRA e INTECAP. Lo que significa que la prestación de mérito ha seguido manteniendo su esencia y naturaleza. 6) El Reglamento impugnado, en el segundo párrafo del artículo 4º dispuso que "El cálculo de las referidas cuotas recaerá sobre el salario total del trabajador. Se entiende por tal, a la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la ley y debida por un empleador a un trabajador, en virtud de un contrato o relación laboral, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar. Se exceptúan los pagos que se hagan a la terminación del contrato o relación de trabajo en concepto de indemnización y compensación de vacaciones en dinero, el aguinaldo que se paga anualmente a los trabajadores, así como la bonificación incentivo hasta por la cantidad que fije la ley...". 7) La disposición reglamentaria citada adolece de vicio de inconstitucionalidad al no ajustarse a lo previsto en los artículos 157, 171 inciso a) y 175 de la Constitución Política de la República, porque, el Decreto 78-89 y sus modificaciones, todos del Congreso de la República al contener y desarrollar la Ley de Bonificación Incentivo, constituyen leyes emitidas por el Organismo Legislativo, lo que trae como consecuencia que las disposiciones en tales leyes, únicamente puedan ser modificadas o reformada por dicho poder del Estado. Estas disposiciones constitucionales no fueron observadas en la emisión y aprobación de la disposición reglamentaria que motiva esta acción, ya que por medio del Acuerdo de mérito se modifica la Ley de Bonificación Incentivo desarrollada originalmente mediante el Decreto 78-89 del Congreso de la República, en especial por el artículo 2º de la misma, al disponer que únicamente está exento de pago a las contribuciones del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social la bonificación incentivo hasta por la cantidad fijada por la ley, lo que contraviene el artículo 171 inciso a) de la Constitución Política de la República puesto que ésta función de modificar las leyes está asignada exclusivamente al Organismo Legislativo y no a la Junta Directiva del IGSS ni al Presidente de la República. Por este motivo la normativa impugnada adolece de inconstitucionalidad, siendo procedente su expulsión de la legislación nacional. B) Moisés Eduardo Galindo Ruiz, manifiesta que el Acuerdo Gubernativo impugnado viola la norma constitucional contenida en la literal e) del artículo 183, pues aprueba un acuerdo dictado por la Junta Directiva del IGSS, que pretende modificar el contenido de una ley vigente dictada por el Congreso de la República. Considera que para que la bonificación incentivo esté sujeta al pago de cuotas patronales y laborales al IGSS, como es la intención del Acuerdo de mérito, debe dictarse un Decreto del Congreso de la República, ya que únicamente este órgano del Estado puede reformar una ley. Estima violados los artículos 44 y 239 de la Constitución, ya que a su juicio, únicamente el Congreso de la República, puede decretar contribuciones especiales y regular las bases de recaudación de las mismas, fijando el hecho generador y la base imponible de las contribuciones especiales, como son las cuotas patronales y las contribuciones especiales al IGSS. Pidió se declare inconstitucional la última frase del artículo 4º del Acuerdo impugnado que dice: "así como la bonificación incentivo hasta por la cantidad que fije la ley." C) Juan José Ismalé Cuxún, se expresa en iguales términos que el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras y pidió se declare la inconstitucionalidad de la frase que dice: "hasta por la cantidad que fije la ley" contenida en el segundo párrafo del artículo 4º del Reglamento impugnado.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de la frase: "así como la bonificación incentivo hasta por la cantidad que fija la ley". Se dio audiencia por quince días comunes al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, al Presidente de la República, Ministerio de Trabajo y Previsión Social y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Presidente de la República, manifestó que la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, de conformidad con lo establecido en su Ley Orgánica, emitió el Acuerdo 1118 que contiene el Reglamento sobre Recaudación de Contribuciones al Régimen de Seguridad Social, el cual, fue elevado por conducto del Ministerio de Trabajo con el objeto de que fuera aprobado y así cobrara vigencia. En cuanto a la denuncia de inconstitucionalidad, expresa, que el artículo 4º del indicado Acuerdo, no contradice los artículos 157, 171 literal a) y 175 de la Constitución Política de la República, al contrario, su emisión obedece al cumplimiento de normas constitucionales y ordinarias vigentes. El propósito del Acuerdo es el de recaudar en forma efectiva las contribuciones que deben cancelar los patronos y trabajadores y por ello es que el artículo 4º relacionado estipula que el cálculo de las cuotas recaerá sobre el salario total de los trabajadores, exceptuándose de pago a la bonificación incentivo hasta por la cantidad que fije la ley, disposición que considera no contraviene ninguna de las normas constitucionales. Pidió se declare sin lugar la inconstitucionalidad. B) El Ministro de Trabajo y Previsión Social expresó que en el Reglamento de mérito se estableció que el patrono es responsable del pago global de cuotas propias y de la entrega de las descontadas a sus trabajadores, tomando como base el salario total del trabajador excepto las indemnizaciones, compensación de vacaciones en dinero, aguinaldo y la bonificación incentivo hasta por la cantidad que fija la ley. Esta última disposición es la que la parte actora alega ser inconstitucional, lo cual carece de fundamento. En efecto, si la disposición se refiere a la ley, será ésta el parámetro de referencia para que la bonificación incentivo esté o no afecta a las contribuciones al régimen de seguridad social, de tal manera, no se está modificando dicha ley, sino adecuándose a ella. En conclusión no hay contravención a ninguna norma constitucional por parte de la norma impugnada de inconstitucionalidad. C) El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social manifestó que todo trabajador tiene derecho a una remuneración digna de acuerdo al trabajo realizado, a las condiciones propias del mismo, a la eficiencia y antigüedad, esto con base a una bien entendida equidad, para lograr compensar así las desigualdades económicas de los trabajadores. Bajo esta perspectiva debe considerarse que cualquier beneficio, remuneración, bonificación, etc., debe conformar parte del respectivo salario sujeto a los beneficios y prestaciones económicas. Todos aquellos beneficios para el trabajador, venga de donde venga la fuente de su creación, gozan de la titularidad del derecho de trabajo. Bajo la premisa anterior, Guatemala en materia laboral ratificó el Convenio de la Organización Internacional de Trabajo número 95, relativo a la protección del salario, que en su artículo 1º aporta el significado del término de salario, dentro del cual, se puede ver que la bonificación creada por el Decreto 78-89 y sus modificaciones, forma parte del salario del trabajador y, en todo caso, no puede dejarse abierta a los intereses de quienes pretender evadir el pago de sus contribuciones al Régimen de Seguridad Social en perjuicio de los trabajadores. Sostiene que en la emisión del Acuerdo de Junta Directiva no se violó ninguna norma constitucional y, por tanto, no es inconstitucional el último párrafo del artículo 4º del mismo, por el contrario, en su emisión se observó lo previsto en el artículo 39 de la Ley Orgánica del Instituto así como el contenido del artículo 100 de la Constitución de la República, conforme los cuales, el Estado, los empleadores y los trabajadores cubiertos por el régimen, tienen obligación de contribuir a financiar el régimen y, en virtud de su aporte, adquieren el derecho a participar en su dirección, procurando su mejoramiento progresivo. Si la bonificación incentivo creada por el Decreto 37-2001 del Congreso de la República, es de doscientos cincuenta quetzales, es esta suma la que no está sujeta ni afecta al pago de las cuotas patronales ni laborales del IGSS, IRTRA e INTECAP, disposición que fue respetada por el IGSS en el artículo 4º, ya que con su emisión no se reformó o derogó el Decreto que la contiene, sino que precisamente la norma reglamentaria se ajustó a esa norma legal. Tampoco se violó el artículo 183 inciso a) de la Constitución, porque el Organismo Ejecutivo está facultado para aprobar los Acuerdos de Junta Directiva del Instituto, con base en el artículo 19 inciso a) de la Ley Orgánica de la institución. Pidió se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad. D) El Ministerio Público, expresó que la frase impugnada del artículo 4º del Acuerdo es inconstitucional porque pretende que los montos de bonificación incentivo por las cantidades superiores a la suma que fije la ley estén afectos al pago de cuotas patronales y laborales del régimen de seguridad social, es decir restringiendo y vulnerando la no afectación dispuesta por la ley, porque contraviene el contenido del artículo 157 constitucional relacionado con la potestad legislativa del Congreso de la República; así como el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 175, ya que tergiversa un cuerpo normativo superior. También existe vulneración del artículo 171 inciso a) de la Constitución, porque con la emisión de dicho Acuerdo, en la frase impugnada, se pretende modificar la Ley de Bonificación Incentivo para los Trabajadores del Sector Privado, no obstante que dicha bonificación no está sujeta ni afecta al pago de las cuotas patronales ni laborales del IGSS, IRTRA e INTECAP. Bajo ese contexto, resulta inconstitucional la frase "hasta por la cantidad que fije la ley" que está contenida en el párrafo segundo de la norma impugnada. En cuanto a la violación del artículo 239 de la Constitución, manifestó que no advierte relación entre ésta norma y la reglamentaria objetada, ya que aquella regula materia impositiva y ésta materia de previsión social. Pidió se declare con lugar la acción.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA

A) El Ministerio Público y el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, reiteraron lo expresado al evacuar la audiencia conferida e hicieron su petición en iguales términos. B) El Ministerio de Trabajo y Previsión Social alegó que la nueva bonificación incentivo está fijada de manera expresa en la suma de doscientos cincuenta quetzales mensuales, contrariamente a lo que sucedía con la derogada, la cual debía ser convenida en las empresas de mutuo acuerdo y en forma global con los trabajadores y de acuerdo con los sistemas de tal productividad y eficiencia que se establecieran. Si bien, el artículo 7 del Decreto 78-89 del Congreso de la República se establecieron montos mínimos para trabajadores de dos actividades, dicha disposición fue dictada con carácter transitorio y por esa única vez, lo que pone de manifiesto de que la nueva bonificación incentivo también dejó sin efecto la disposición transitoria, por cuanto que creó una distinta a aquella que podía ser convenida entre trabajadores y empleadores. Asimismo, en el segundo párrafo del artículo 2 del indicado Decreto, se indicaba que aquella bonificación no incrementaba el valor del salario para el cálculo de indemnizaciones o compensaciones por tiempo servido ni aguinaldos, lo que también ha dejado de tener vigencia por disposición expresa de una ley que crea una nueva prestación; habida cuenta que esta última disposición reñía con lo establecido en el artículo 1 del Convenio de la Organización del Trabajo Número 95. Entonces, de acuerdo al artículo 8 literal a) y b) de la Ley del Organismo Judicial que establece que las leyes se derogan por leyes posteriores, ya sea por declaración expresa o por incompatibilidad, siendo este último caso lo ocurre, ya que las disposiciones según los postulantes que están vigentes, ya fueron dejadas sin efecto, con la emisión del Decreto 37-2001 del Congreso de la República que derogó por sustitución la contenida en los Decretos 78-89 y 7-2000 del mismo Congreso. Asimismo, por incompatibilidad, derogó todas aquellas disposiciones de los dos últimos decretos citados que son incompatibles con la nueva prestación. En el escrito inicial, los actores insisten que la bonificación incentivo puede ser pactada entre el patrono y el empleador y que éstos pueden decidir sobre si dicha bonificación estará afecta o no al pago de la cuota del IGSS, subrayando, según su criterio, la importancia de la autonomía de la voluntad. Con relación a que el reconocimiento legal a la libertad individual de poder decidir si dicha bonificación se afecta o no al pago de la cuota del IGSS constituye una cualidad que se traduce en beneficio para todos los trabajadores del sector privado y sus propios empleadores, considera, que dicha afirmación riñe con la nueva ley y el sistema jurídico tutelar guatemalteco que señala en la parte considerativa del Código de Trabajo, que este derecho es necesario e imperativo, en donde el principio de autonomía de la voluntad, está condicionado por diversos factores y desigualdades de orden económico social. Pidió se declare sin lugar la inconstitucionalidad. C) El Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales Financieras -CACIF- reiteró lo expresado en su solicitud inicial y pidió se declare con lugar su acción. D) El Presidente de la República, reiteró los concepto vertidos en el memorial presentado con ocasión de la audiencia que por quince días le fuera conferida. Pidió se declare improcedente la presente acción. E) Moisés Eduardo Galindo Ruiz y Juan José lxmalé Cuxun, reiteraron lo expuesto en su escrito inicial y pidieron se declare con lugar la inconstitucionalidad que plantearon.

CONSIDERANDO:

-I-

Compete a la Corte de Constitucionalidad conocer en única instancia de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, rebatidas total o parcialmente de inconstitucionalidad. La declaratoria en ese sentido resulta procedente cuando se advierte la disconformidad con la Constitución Política de la República de Guatemala que se ha denunciado.

-II-

En el presente caso el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras -CACIF-, Moisés Eduardo Galindo Ruiz y Juan José Ismalé Cuxún, han promovido acción de inconstitucionalidad en contra del artículo 4º del Reglamento sobre Recaudación de Contribuciones al Régimen Social dictada por la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, mediante Acuerdo número 1118 de treinta de enero de dos mil tres, que fuera aprobada por Acuerdo Gubernativo número 85-2003 de doce de marzo, de dos mil tres, por el cual solicitan, unos, que se expulse por declaratoria de inconstitucionalidad la frase contenida en el segundo párrafo del indicado artículo que dice: "...hasta por la cantidad que fije la ley" y para otro, la frase: "... así como la bonificación incentivo hasta por la cantidad que fije la ley."

Los postulantes, salvando las ínfimas diferencias entre los planteamientos, coinciden en los fundamentos jurídicos de la impugnación al expresar que al emitirse la Ley de Bonificación Incentivo para Trabajadores del Sector Privado, se creó una prestación de orden laboral con el objeto de estimular y aumentar la productividad y, la eficiencia de los trabajadores, cuyo monto, sería convenido en las empresas de mutuo acuerdo con los trabajadores. Dejando claro que la misma está llamada a convenirse y desarrollarse libremente por las partes, a partir de la cantidad que fije la ley, que en todo caso, sólo puede tener el carácter de mínimo y susceptible de ser superada. Dentro de los beneficios que se le atribuyeron es que no estará sujeta, ni afecta al pago de las cuotas patronales ni laborales del IGSS salvo lo que patronos y trabajadores decidieran de mutuo acuerdo. El valor mínimo de la misma ha sufrido modificaciones, la última de ellas, mediante el Decreto 37-2001 del Congreso de la República en el que se fijó en doscientos cincuenta quetzales. Este último decreto, al fijar el nuevo valor, dejó vigente el resto de la normativa, entre las que dispone que dicha prestación no estará afecta a contribuciones patronales y laborales del IGSS, IRTRA e INTECAP. El Reglamento impugnado, al incluir eh el segundo párrafo del artículo 4º la frase "...así como la bonificación incentivo hasta por la cantidad que fije la ley...", modifica la ley que exime a dicha prestación al pago del IGSS, provocando un vicio de inconstitucionalidad al no ajustarse a lo previsto en los artículos 157, 171 inciso a) y 175 de la Constitución Política de la República, porque, aquel Decreto fue emitido por el Organismo Legislativo, lo que significa que sólo puedan ser modificadas o reformadas por ese poder del Estado.

-III-

Sobre el particular, esta Corte parte de que la bonificación incentivo fue creada por el Congreso de la República, con el objeto de mejorar el nivel de vida de los trabajadores, creando condiciones de estabilidad económica, aumentando su capacidad adquisitiva a través de estimular y aumentar su productividad y eficiencia. Su monto se estableció como mínimo, permitiendo su mejoramiento por la vía de la contratación individual o colectiva y, por su incidencia en la estabilidad monetaria y financiera del país, no se sujetó al pago de IGSS, IRTRA e INTECAP. De tal manera la frase impugnada del artículo 4º del Acuerdo, al pretender que los montos de bonificación incentivo superiores a la suma que fije la ley estén afectos al pago de cuotas patronales y laborales del régimen de seguridad social, restringe la no afectación dispuesta por la ley y por ese motivo, resulta inconstitucional por contravenir el contenido de los artículos 157 y 171 inciso a) constitucional relacionados con la potestad legislativa del Congreso de la República; así como el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 175, ya que tergiversa una disposición contenida en un cuerpo normativo que le es superior. A dicha conclusión se arriba, porque, se advierte que con la emisión de dicho Acuerdo, en la frase impugnada, se pretende modificar la Ley de Bonificación Incentivo para los Trabajadores del Sector Privado, no obstante que dicha bonificación no está sujeta, ni afecta al pago de las cuotas patronales ni laborales del IGSS, IRTRA e INTECAP. En ese sentido, resulta inconstitucional la frase "así como la bonificación incentivo hasta por la cantidad que fije la ley" que ha sido impugnada y así deberá resolverse.

LEYES APLICABLES

Artículos aplicables y 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 133, 134, 137, 149, 150, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO