EXPEDIENTES ACUMULADOS 493-2002, 561-2002, 944-2002 y 1039-2002

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, QUIEN LA PRESIDE, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, SAÚL DIGHERO HERRERA, CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA Y GLORIA MELGAR DE AGUILAR. Guatemala, veinticinco de septiembre de dos mil tres.

Se tienen a la vista para dictar sentencia, las acciones de inconstitucionalidad general parcial promovidas por: A) Juan Francisco Capuano Enríquez, en su calidad de mandatario especial judicial y administrativo con representación de Telglob, Sociedad Anónima (en adelante también denominado "El Primer" solicitante, postulante o planteamiento), quien actuó con su propio auxilio y el de los abogados Byron Oswaldo Castañeda Galindo e Ivonne Dayonara Rodríguez Cordón; B) Juan Fernando Girón Solares (en adelante también denominado "El Segundo" solicitante, postulante o planteamiento"), quien actuó con su propio auxilio y el de las abogadas Virginia Servent Palmieri y Virginia María Figueroa Ovalle; C) Juan Carlos Castillo Chacón, en su calidad de mandatario judicial y administrativo con representación de la Empresa Eléctrica de Guatemala, Sociedad Anónima, (en adelante también denominado "El Tercer" solicitante, postulante o planteamiento"), quien actuó con su propio auxilio y el de los abogados Francisco José Castillo Love y Hugo René Villalobos Herrarte; y, D) Guillermo Ernesto Paiz Gillioli, en su calidad de Gerente General y representante legal de Navega.com, Sociedad Anónima, (en adelante también denominado "El Cuarto" postulante, solicitante o planteamiento), quien compareció auxiliado por los abogados Juan Carlos Castillo Chacón, Francisco José Castillo Love y Hugo René Villalobos Herrarte. Todos los planteamientos van enderezados en contra del Acuerdo de diecinueve de diciembre de dos mil, emitido por la Corporación Municipal de Villa Nueva, departamento de Guatemala (la que también podrá referirse como "corporación emisora", que contiene el Reglamento para el Uso de las Vías Públicas por el Paso de Líneas para la Transmisión de Información y de Energía en la jurisdicción del municipio de Villa Nueva, e impugnan: A) "El Primer" solicitante, los incisos a) y b) del artículo 17. B) "El Segundo" postulante, los artículos 17 inciso d) y 22. C) "El Tercer" solicitante, los términos "de energía" del artículo 1; las expresiones "o de energía", "de energía e" y "o torres de transmisión", contenidas en las literales a-, e- y f-, respectivamente, del artículo 2; las palabras "o de energía" del artículo 3; el artículo 13 numeral 2.-; incisos a), b) y e) del artículo 17; artículo 21; y, los términos "o de energía eléctrica", del artículo 22 D) "El Cuarto" postulante, los artículos 1, 2 literales d-, e- y f-; 3, 11 última frase; 14, 15, 17 primer párrafo e incisos a) y b);18, 21 y 22.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LAS IMPUGNACIONES

Lo expuesto por los accionantes, se resume así: A) El mandatario especial judicial y administrativo con representación de Telglob, Sociedad Anónima, expresó: a) de conformidad con la Constitución Política de la República, las municipalidades no cuentan con poder tributario, únicamente están facultadas para decretar tasas específicas por cada servicio público que presten. Esta facultad les fue conferida por el legislador constituyente con la finalidad de fortalecer la autonomía municipal. b) Las tasas, por referirse al pago por un servicio público municipal divisible cuya prestación se demanda voluntariamente por el interesado, quien es el afectado o beneficiado de modo particular y concreto por el servicio, no constituyen tributos, ya que éstos tienen como única finalidad obtener recursos para el cumplimiento de los fines del Estado, sin que exista ninguna contraprestación directa e inmediata en favor de la población. Además, desde un punto de vista formal, tampoco la ley atribuye a las tasas el carácter de tributos, tal y como se desprende del contenido del artículo 10 del Código Tributario -que establece las clases de tributos existentes en el país-, en el que únicamente refiere como tales a los impuestos, los arbitrios y las contribuciones especiales y por mejoras. c) No obstante carecer de naturaleza tributaria, las tasas se encuentran sujetas a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, puesto que el artículo 255 de la Constitución así lo dispone. d) La carga o gravamen contenido en el acuerdo municipal impugnado constituye un arbitrio y no una tasa, circunstancia que determina la inconstitucionalidad denunciada, puesto que las municipalidades no cuentan con facultades para decretar arbitrios. e) Se afirma que el acuerdo impugnado contiene un arbitrio, porque ese gravamen no está estructurado como retribución o pago por un servicio público municipal, que la persona obligada reciba en forma inmediata, concreta, real, efectiva e individualizada; f) " ...la utilización o el uso futuro de un mínimo espacio de bienes estatales de infraestructura, en particular de calles y caminos, para la instalación de postes de conducción y distribución de señales de televisión por cable, no puede concebirse como la demanda o requerimiento de un servicio público, ni el hecho en si de haber permitido esa instalación puede conceptualizarse como la prestación de algún servicio por parte de la Municipalidad...". g) Las normas impugnadas transgreden los principios de supremacía constitucional, exclusividad legislativa y nullum tributum sine lege o legalidad, además de la prohibición de la doble tributación, contenidos en los artículos 171 incisos a) y c), 175, 204, 239, 243 y 255 de la Constitución. Solicitó se declare la inconstitucionalidad denunciada. B) "El Segundo" solicitante manifestó que los artículos 17 inciso d) y 22 del reglamento municipal impugnado contrarían los artículos 12, 171 inciso a), 239 y 255 de la Constitución, por las razones siguientes: a) La primera de las normas impugnadas "...pretende establecer una tasa de dos mil quetzales por cada antena de transmisión de telefonía celular, móvil o fija en torres y/o (sic) edificios, lo que en la realidad constituye un arbitrio..."; b) las tasas sólo pueden ser determinadas por las corporaciones municipales en razón de la prestación de un servicio público a favor de los vecinos del municipio, quienes voluntariamente pagan su monto para obtener el mismo; c) los arbitrios son creados única y exclusivamente por el Congreso de la República, conforme lo establecido en el artículo 239 constitucional, y consisten en los impuestos que son decretados por ley a favor de una o varias municipalidades; d) si, como en el caso del artículo 17 inciso d) atacado, no hay un servicio público como contraprestación al pago que se requiere de los vecinos municipales, no hay tasa sino arbitrio. e) El artículo 22 del acuerdo impugnado "...pretende que dentro del plazo de treinta días contados desde la vigencia de dicho reglamento, toda persona individual o jurídica que tenga colocados postes, cables o alambres de transmisión de información o de energía eléctrica, ya sean aéreos o subterráneos, así como cabinas telefónicas, antenas de transmisión o torres en la circunscripción municipal de Villa Nueva, debe reportarlas ante la Municipalidad de Villa Nueva. Posteriormente al cumplimiento de tal exigencia, el Departamento de Construcción Urbana de la Dirección de Catastro de la Municipalidad de Villa Nueva procederá a la extensión de una licencia y permiso de uso provisional, pero para tal efecto el interesado deberá de pagar la licencia correspondiente, prevista por el artículo 9 del citado reglamento..."; f) esta disposición implica que quienes con anterioridad contaban con licencias de construcción, otorgadas bajo el amparo de una disposición general anterior al reglamento ahora impugnado, deban obtener una nueva licencia, lo que conlleva una aplicación retroactiva del acuerdo impugnado, contraria al artículo 15 de la Constitución. g) El mismo artículo 22 impugnado contraviene el principio del debido proceso, contenido en el artículo 12 constitucional, puesto que contempla la imposición de sanciones (remoción o reparación de la obra y pago de una multa), sin que previamente el interesado tenga oportunidad de hacer valer sus medios de defensa, por no haber sido citado, oído y vencido en proceso legal preestablecido; dicha norma únicamente establece un apercibimiento previo al supuesto infractor, lo que bajo ningún punto de vista puede implicar un debido proceso. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad presentada. C) En "El Tercer" planteamiento se argumenta que la Corporación Municipal de Villa Nueva, al emitir el acuerdo impugnado, no sólo usurpó facultades que le corresponden con exclusividad al Congreso de la República, ya que busca obligar a las empresas distribuidoras de energía eléctrica al pago de una "Tasa Municipal" que en realidad es un impuesto, sino vulneró los derechos adquiridos de esas empresas. Además, se esgrime que: a) el servicio de suministro eléctrico, tal y como se colige del artículo 129 de la Constitución y la Ley General de Electricidad, constituye uno de los principales factores para mejorar la calidad de vida de los guatemaltecos; en tal virtud, la relacionada ley atribuye la regulación del sector eléctrico del país, al Ministerio de Energía y Minas y, especialmente, a la Comisión Nacional de Energía Eléctrica. b) La distribución de energía eléctrica puede ser de dos clases: la final y la privada, según se utilicen para la misma bienes de dominio público o privados, respectivamente; de esa cuenta, la distribución final requiere de autorización del Estado para la utilización de esos bienes públicos, c) De conformidad con la Ley General de Electricidad esa autorización es brindada por el Ministerio de Energía y Minas, motivo por el cual, el acuerdo atacado de inconstitucionalidad, al pretender que la municipalidad de Villa Nueva extienda una licencia para la distribución de energía eléctrica, contraría una ley ordinaria emitida por el Congreso de la República. d) Por otra parte, la supuesta "tasa" que impone el acuerdo impugnado constituye un impuesto, ya que su pago, que es mensual y reclamable coactivamente, no deriva de un acto voluntario del administrado, que demanda un servicio personal y directo. Esta afirmación es respaldada por la jurisprudencia de la Corte de Constitucionalidad. e) Las expresiones que se atacan de los artículos 1, 2, 3 y 22, así como el artículo 21 en su totalidad, adolecen de inconstitucionalidad porque: e-i) al ser emitidas por un ente incompetente para el efecto, violan el deber de garantizar a los habitantes del país la seguridad jurídica, impuesto por el artículo 2° constitucional; e-ii) vulneran el derecho adquirido de las distribuidoras de electricidad, para utilizar las vías públicas en la prestación de tal servicio, a pesar que el artículo 15 ibid prohíbe la aplicación retroactiva de las normas; e-iii) incumplen con la jerarquía de las normas, puesto que una disposición municipal pretende modificar una ley ordinaria del Congreso de la República; e-iv) no obstante que el artículo 129 constitucional declara de urgencia nacional la electrificación del país, el acuerdo impugnado exige múltiples licencias y autorizaciones, que repercuten en un entorpecimiento al cumplimiento de la citada norma fundamental, f) Los incisos impugnados del artículo 17 son inconstitucionales por las siguientes razones: f-i) al contemplar una "tasa" que en realidad es un arbitrio, la Corporación Municipal de Villa Nueva se excedió en sus facultades, usurpando una que corresponde al Congreso de la República -la potestad de crear impuestos que le atribuyen los artículos 171 inciso c) y 239 de la Constitución-; ello conlleva una falta de seguridad jurídica, contraria a lo que dispone el artículo 2° constitucional, incumple con el principio de legalidad en el ejercicio del poder, que regula el artículo 152 ibid, y constituye un irrespeto a la jerarquía de las normas que establece el artículo 175 de la Carta Magna. f-ii) Esas disposiciones atacadas contrarían también los artículos 129 y 134, puesto que lejos de coadyuvar a la electrificación nacional, significan un obstáculo para la misma y porque no son parte de una política coordinada entre el Estado y la municipalidad de Villa Nueva; al contrario, constituyen una decisión unilateral de la corporación municipal. g) Por último, el mandatario de la Empresa Eléctrica de Guatemala, Sociedad Anónima, estima que los artículos 13 numeral 2. y 17 del acuerdo impugnado también adolecen de los vicios de usurpación de potestades por parte de la corporación municipal de mérito e incumplimiento de la jerarquía de las normas, señalados y fundamentados anteriormente, y, violan los artículos 12 y 39 constitucionales, ya que contemplan la imposición de sanciones sin un debido proceso (únicamente se contempla un aviso) y porque conllevan una limitación infundada a la propiedad privada (no poder disponer libremente de los bienes al obligarse al traslado de la infraestructura instalada). Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad promovida. D) "El Cuarto" postulante coincidió en los argumentos y fundamentos de "El Tercer" planteamiento, expresados en los subincisos b), c), d) y e) del inciso A) de este apartado; b), c) y d) del inciso B); y, d), e-i), e-ii), f-i) y g) del inciso C) anterior. También expresó que con la emisión del acuerdo impugnado, la "corporación emisora", impone una restricción a la libertad de acción de las personas, a pesar que de conformidad con el artículo 5° constitucional, sólo a través de una ley, emitida por el Congreso, se puede establecer una limitación de tal naturaleza; asimismo, se pretende restringir el aprovechamiento de los bienes estatales de uso común, no obstante que esa restricción también seria materia de una ley y no de un reglamento municipal. Solicitó que se declare la inconstitucionalidad denunciada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

A) Las cuatro inconstitucionalidades fueron tramitadas por separado y encontrándose en fase de resolver fueron acumuladas. B) En resoluciones de nueve de mayo y veinticuatro de julio del presente año, dictadas en los expedientes que se resuelven, se decretó la suspensión provisional de los artículos: 1, 2 literales, a- en la expresión "o de energía", d-, e- y f-; 3; segunda oración del 11; 13 numeral 2.-; 14; 15, primer párrafo; 17 incisos: a), b), d) y e); 18, 21 y 22 del reglamento impugnado. C) Se dio audiencia por quince días a la municipalidad de Villa Nueva, departamento de Guatemala, y al Ministerio Público. D) Oportunamente, en cada uno de los planteamientos, se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

En las audiencias por quince días conferidas, las partes alegaron: A) El Alcalde Municipal de Villa Nueva, departamento de Guatemala, Salvador Gándara Gaitán, en representación de esa municipalidad, manifestó: a) "...en virtud del desorden inmoderado creado por una serie de personas individuales y jurídicas que han estado haciendo uso de las calles, avenidas y banquetas que conforman las vías públicas del Municipio (sic) sin contar con autorización del gobierno municipal y con la finalidad de mantener el ordenamiento urbano y territorial así como proteger el paso peatonal de los habitantes de este municipio (sic) procedió a discutir y aprobar en su sesión pública extraordinaria de fecha diecinueve de diciembre del año dos mil, contenida en el acta número mil setecientos cincuenta y siete guión dos mil (sic) el reglamento en contra del cual y de una de sus partes se accionó..." (alegato presentado en "El Primer" planteamiento). b) El reglamento impugnado responde al interés de la corporación municipal de proteger a los vecinos del uso indiscriminado e ilegal del territorio del municipio, y no es más que un acto que emana de la autonomía municipal, de conformidad con la cual ese concejo tiene facultades para emitir ordenanzas y reglamentos. c) Contrariamente a lo afirmado por los postulantes, el acuerdo que se ataca sí contempla una tasa por servicio, ya que las entidades que se dedican a la transmisión de información o de energía se están sirviendo de los bienes municipales de uso común, para poder realizar sus actividades de lucro; este servicio lo están utilizando sólo dichas entidades y no todos los vecinos del municipio. d) El reglamento impugnado no incumple el principio de irretroactividad de la ley, ya que como se indicó con anterioridad, únicamente pretende reordenar aspectos que están dispersos en otras leyes, reglamentos y acuerdos. e) Tampoco es cierto lo argumentado por los accionantes, en el sentido de que el artículo 22 impugnado contraria el derecho de defensa que consagra el artículo 12 constitucional, puesto que es el Código Municipal el que establece los procedimientos administrativos en las municipalidades, mismos que no son variados ni violentados por el acuerdo municipal de mérito. f) Los artículos que se denuncian inconstitucionales no son más que directrices para todas aquellas empresas que se dedican a la prestación de servicios de energía y de información, "...a efecto de evitar que el peatón se vea expuesto a sufrir cualquier clase de accidente al tener que utilizar la calle para transitar ya qué en la actualidad existe un abarrotamiento extremo en la mayoría de banquetas del municipio por la colocación de postes y otra clase de objetos..." (transcripción de "El Tercer" planteamiento). Solicitó que se declaren sin lugar las inconstitucionalidades promovidas. B) El Ministerio Público, a través de sus agentes fiscales de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Carla Isidra Valenzuela Elías y Carlos Gabriel Pineda Hernández, expresó: a) tal y como afirma "El Primer" solicitante, el acuerdo impugnado "...regula los montos que la municipalidad de Villa Nueva pretende cobrar por los conceptos allí indicados, los cuales, no obstante se les ha nominado como tasa, se advierte que la naturaleza de dicho cobro es la de un impuesto, porque el mismo no conlleva la contraprestación de un servicio concreto y directo que satisface una necesidad o interés en forma individual a quien efectúa el pago relacionado, como ocurre en el caso de las tasas..." (escrito de evacuación de audiencia en el primero de los expedientes acumulados). b) Al haberse decretado un tributo que por su naturaleza es un arbitrio, la Municipalidad de Villa Nueva trasgredió los artículos 171 incisos a) y c), 239 y 255 de la Constitución, de conformidad con los cuales sólo el Congreso de la República está facultado para decretar impuestos y arbitrios, c) Por otra parte, el artículo 22 impugnado viola el derecho de defensa, reconocido en el artículo 12 constitucional, ya que en aquél se contempla la imposición de una sanción a quien no cumpla con lo allí establecido, sin que para el efecto se establezca un procedimiento en el que se otorgue al supuesto infractor la posibilidad de hacer valer sus medios de defensa; d) este artículo también contraria el artículo 15 de la Ley Fundamental, toda vez que pretende ser aplicado retroactivamente, al disponer que las personas o empresas que utilizan la vía pública para instalar postes, cables o alambres de transmisión de información o de energía eléctrica, deben obtener una licencia para el efecto, no obstante que dicha infraestructura y el derecho a utilizar la misma son anteriores a la entrada en vigencia del referido Reglamento. e) Las normas que ataca "El Tercer" accionante, salvo los artículos 13 numeral 2.- y 21, adolecen de inconstitucionalidad, puesto que pretenden regular la prestación del servicio de energía eléctrica, a pesar de que dicha materia es normada por la Ley General de Electricidad, ley ordinaria jerárquicamente superior al reglamento impugnado. f) El numeral 2.- del artículo 13. y el artículo 21 se encuentran en concordancia con la Constitución, porque en los mismos la "corporación emisora" no establece sino regulaciones relativas al control urbanístico y el ornato del municipio. Los relacionados agentes fiscales del Ministerio Público solicitaron que se declaren con lugar las acciones de inconstitucionalidad promovidas, salvo en lo referente a los artículos 1 (en cuanto a su impugnación total), 3 (en cuanto a su impugnación total), 11,13 numeral 2. -, 14, 15,18 y 21 del reglamento atacado.

IV. ALEGATOS EN LOS DÍAS DE LAS VISTAS

A) "El Primer" postulante no alegó. B) "El Segundo" solicitante reiteró los argumentos esgrimidos en la interposición de la inconstitucionalidad, citó jurisprudencia de esta Corte y trajo a colación lo expresado por el Ministerio Público al evacuar la audiencia que por quince días se le confirió. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad. C) "El Tercer" accionante, además de reiterar lo expresado al promover la inconstitucionalidad, alegó: a) que si bien es cierto la Municipalidad de Villa Nueva goza de autonomía, ello no la exime de la observancia del marco legal vigente, dentro del cual se reconoce la potestad exclusiva del Congreso de la República para decretar impuestos y arbitrios. b) En sentido contrario a lo argumentado por la municipalidad emisora del acuerdo impugnado, el mismo incumple con el principio de que el interés social prevalece sobre el interés particular, ya que el arbitrio que establece ese acuerdo constituye un obstáculo a la electrificación del municipio de Villa Nueva o, por lo menos, hace que el costo por gozar de tal servicio se incremente considerablemente. Solicitó se declaren inconstitucionales las normas que impugna. D) "El Cuarto" postulante reiteró el contenido de su escrito de interposición de la inconstitucionalidad y solicitó que se declare con lugar la misma. E) Los personeros del Ministerio Público ratificaron los escritos por medio de los cuales evacuaron las audiencias que por quince días se le confirió a esa Institución.

CONSIDERANDO

-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, conoce en única instancia de las impugnaciones hechas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetados, total o parcialmente, de inconstitucionalidad, a fin de mantener el principio de supremacía de la Constitución, que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal. Derivado del principio de supremacía constitucional, doctrinaria, legal y jurisprudencialmente, se ha reconocido el, igualmente, principio de jerarquía normativa, según el cual, en su acepción más simple, la potestad de emitir disposiciones de aplicación general está asignada a distintos Organismos, órganos o entes. De esa cuenta, la norma superior impone la validez y contenido de la inferior. El cumplimiento de este principio está afecto al control constitucional, por ser la Constitución la norma que determina la competencia de cada Organismo, órgano o ente que posee esa potestad.

-II-

En el presente caso, se plantea la inconstitucionalidad de varias disposiciones del Acuerdo de diecinueve de diciembre de dos mil, emitido por la Corporación Municipal de Villa Nueva, departamento de Guatemala, que contiene el Reglamento para el Uso de las Vías Públicas por el Paso de Líneas para la Transmisión de Información y de Energía en la jurisdicción del municipio de Villa Nueva, departamento de Guatemala. Por razón de método, el análisis de la compatibilidad de las normas impugnadas con la Constitución, se hará siguiendo el orden numérico correlativo que el referido reglamento da a aquéllas, sin perjuicio de que, por el contenido de las mismas, se estime pertinente analizarlas en forma agrupada.

-III-

El artículo 1, atacado, establece que "...Las presentes normas regulan el uso de las vías públicas para el paso de líneas alámbricas o inalámbricas de transmisión de información o de energía y los procedimientos necesarios para la obtención de licencias de construcción de obra civil, licencia de uso de línea y licencia de colocación de postes, canalización, cabinas telefónicas y antenas o torres de transmisión y otros equipos necesarios para la transmisión (sic) o de información (sic) de energía en el Municipio de Villa Nueva..." El estudio de dicho artículo, analizado a la luz de los argumentos sintetizados en el numeral I. del apartado de Antecedentes de esta sentencia, permite colegir que ninguno de los dos supuestos expresados en esa norma, que constituyen el objeto del reglamento impugnado (salvo lo que respecto a la "licencia de uso de línea" se considera en el numeral V de este apartado) adolece de inconstitucionalidad, puesto que tanto la regulación del uso de las vías públicas como los procedimientos para la obtención de licencias, son materias que por virtud de la autonomía que la Constitución les confiere a los municipios, les compete atender a éstos, siempre y cuando tales normas y procedimientos encajen en la naturaleza y objeto que rige a los municipios, tal y como es desarrollado por el Código Municipal. En otros términos, contrariamente a lo afirmado en los planteamientos comentados, emitir una normativa que desarrolle lo establecido en el Código Municipal sobre el ordenamiento territorial, control urbanístico y desarrollo urbano y rural de los municipios, es una expresión de la autonomía municipal reconocida por la Constitución.

Ahora bien, si al aplicar esa normativa, en base a una interpretación inapropiada, se pretende que los alcances de la misma trasciendan del ámbito de atribuciones y competencias de los órganos regentes del municipio, entonces sí habría una contravención a la Constitución o a la ley, susceptible de ser reclamada, pero no por vía de la acción de inconstitucionalidad general. Lo expresado anteriormente se ilustra de mejor manera, como complemento de lo que respecto al grupo de artículos impugnados se analiza en el siguiente considerando.

-IV-

"El Tercer" y "El Cuarto" planteamientos fundamentan las inconstitucionalidades denunciadas de los artículos 2, 3, 11, 13, 14, 15 y 18 en que la "corporación emisora" usurpó funciones del Congreso de la República y violentó el principio de jerarquía de las normas, por los motivos referidos también en el apartado de Antecedentes. Al respecto, se considera que en esos artículos, con las excepciones que en los siguientes dos considerandos se indican, la Corporación Municipal de Villa Nueva no ha normado en un reglamento cuestiones que pertenecen al campo de acción de una ley, ni ha provocado efectos modificatorios o derogatorios de ley alguna, cuestiones, ambas, que acarrearían inconstitucionalidad. En los referidos artículos, la Municipalidad de Villa Nueva se reserva el derecho de aprobar o improbar la construcción o instalación de equipos y postes, sujetándolas a ciertas condiciones, como parte de la vigilancia, dirección y coordinación del control urbanístico y ordenamiento territorial de ese municipio; claro está, por supuesto, que dicha autorización se limita a esos aspectos y no a la autorización para operar y prestar los servicios a que se refiere el reglamento impugnado (transmisión de información o de energía), incluyendo las actividades que ello requiere, puesto que esa autorización sí es proporcionada por entes ajenos al municipio, de conformidad con las leyes que regulan cada materia especifica -Ley General de Electricidad. Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable, Ley General de Telecomunicaciones y Ley de Radiodifusión Nacional, entre otras que puedan ocuparse de materias similares-. A manera de ejemplo, y en términos más sencillos, una municipalidad no puede atribuirse la potestad de autorizar el funcionamiento y establecimiento de una red de distribución dé señales vía satélite por cable, lo que indudablemente requiere la colocación de postes u otros mecanismos análogos (ya que la ley de la materia asigna tal atribución al Ministerio de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas); sin embargo, sí está entre sus atribuciones regular y autorizar los lugares en donde esos "postes" serán colocados, siempre y cuando ello no haga inviable la prestación de tal servicio (extremo revisable o impugnable administrativamente, en principio, y jurisdiccionalmente, en definitiva). De esa cuenta, los artículos 2 (con excepción de la literal e-), 3, 11, 13. (salvo la última frase), 14, 15 y 18, en lo impugnado, no adolecen de la inconstitucionalidad denunciada.

-V-

La literal e- del artículo 2 del reglamento cuestionado define la Licencia de Uso de Línea como "...la autorización emitida por la Municipalidad para el funcionamiento de un sistema de cable o alambre utilizado para conducción de energía o información, mediante señales de tipo analógico, digital o audial." Del análisis de dicha disposición, se colige que si bien en la misma únicamente se indica, en forma concreta y directa, lo que a los efectos del acuerdo municipal impugnado debe entenderse como "Licencia de Uso de Línea" y que por ello podría estimarse que no reúne los caracteres y elementos que la podrían catalogar como una "norma jurídica", la "corporación emisora", al incluir dentro de una normativa propia, un asunto que está atribuido a una ley, procedió en contravención a la Constitución, alterando el principio de jerarquía normativa referido en el primer considerando, puesto que una norma de categoría inferior -el reglamento impugnado- se está arrogando el conocimiento y regulación de aspectos normados por leyes ordinarias, circunstancia que conlleva la inconstitucionalidad de dicha disposición. Como ya se indicó en el considerando anterior, la autorización para el funcionamiento de esos sistemas de cable o alambre para la conducción de energía o información es asignada por leyes específicas expresadas a órganos distintos de las corporaciones municipales.

Idéntica suerte corren los términos "licencia de uso de línea", expresados en el artículo 1 impugnado, los que también deben declararse inconstitucionales, por las razones anteriormente indicadas. No puede dejar de advertir esta Corte que el artículo 18, también impugnado, tiene por epígrafe "LICENCIA DE USO DE LÍNEA", lo que podría inducir a confusión al momento de aplicar dicho artículo; sin embargo, al perder toda su significación tales términos, producto de la declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición que la define, los mismos dejan de producir cualquier efecto normativo, ya que se vuelven ininteligibles, tanto para quien debe cumplirlos como para quien vela por su cumplimiento, creando una situación de incertidumbre jurídica, contraria al ordenamiento constitucional; además, en el citado artículo 18, por tratarse de un epígrafe en donde están contenidos los términos de mérito, la doctrina legal y una interpretación analógica de la Constitución y la Ley del Organismo Judicial, permiten afirmar que el referido epígrafe no tiene validez ni carácter legal, circunstancia que viabiliza la aplicación del contenido de esa norma, en forma acorde a lo expresado en este fallo, debiéndose intelegir, como la norma en cuestión lo indica, que la "licencia de uso" que allí se refiere, no es sino la autorización para la utilización de la "vía pública", pero sólo desde la perspectiva de la ubicación física en que los postes o equipos se coloquen y otras especificaciones técnicas pertinentes, determinadas únicamente como parte del control urbanístico y ordenamiento territorial referido, sin que sea posible, como lo pretende el acuerdo impugnado, que la autorización de mérito pueda tener naturaleza fiscal.

-VI-

Por su parte, la última frase del artículo 13 numeral 2.-, impugnado, al establecer normas para la instalación de líneas (sistema de cable o alambre para la conducción de información, mediante señales de tipo analógica, digital o de energía -artículo 2 literal a-) por vía aérea, dispone que si el propietario del terreno en donde se coloquen postes o equipos -que puede ser persona particular, entidad privada o un bien de dominio público, en cuyo caso sería el Estado o el Municipio- desea"...hacer trabajos de remodelación de su inmueble, en los que los postes o líneas constituyen un obstáculo, es obligación de al (sic) empresa retirar los mismos por su cuenta y a su costa."

A este respecto, se considera que la referida frase adolece de inconstitucionalidad por dos razones: a) En el caso en que "los postes y demás equipo" estén colocados en áreas privadas, la previsión normativa sobre quién es el responsable de cubrir los costos y gastos que genere la retirada de los postes, por ser necesario para efectuar los trabajos de remodelación del inmueble, es materia del contrato que se celebre entre las partes y la legislación aplicable al mismo, no siendo factible, ni constitucional -por contravenir los principios de seguridad jurídica y de jerarquía normativa-, que un reglamento, como el irnpugnado, pretenda normar situaciones cuya regulación compete a leyes ordinarias, de rango superior, o a disposiciones convencionales que esa misma legislación ordinaria faculta a los contratantes acordar, b) Adicionalmente, si fuere el Estado o el municipio el propietario del predio en el que se encuentran colocados "los postes o equipo", la frase cuestionada viola la seguridad jurídica de la persona o entidad que utiliza tales enseres para distribuir información o energía, ya que desnaturaliza la autorización que anteriormente le confiere la propia municipalidad para colocarlos "en ese lugar", haciéndoles incurrir en nuevos gastos para reubicar los postes "en otro lugar", sin que ellos sean los causantes de esa reubicación, y obligándoles a gestionar nueva autorización para colocarlos en "ese otro lugar". En igual sentido, el artículo 21 del reglamento impugnado, al establecer que en los casos en que la Municipalidad de Villa Nueva disponga la realización de obras de urbanización o de cualquier otra naturaleza, ésta dará aviso a los usuarios de las "líneas" para que tomen las medidas necesarias que permitan la ejecución de los trabajos y reponerlas, sin necesidad de cortarlas, "...siendo este trabajo de reposición por cuenta de la persona individual o jurídica titular de la licencia de uso de línea. En los mismos términos se actuará para obras a realizarse en propiedad privada." Las frases entrecomilladas del párrafo anterior (in fine) también se encuentran afectadas de los vicios de inconstitucionalidad que adolece el referido artículo 13 numeral 2, puesto que nuevamente se pretenden imponer cargas económicas a los distribuidores de información o de energía, por causas ajenas a su actividad, modificando, evidentemente, las condiciones en las cuales obtuvieron autorización privada o municipal. Ello viola la seguridad jurídica, que la Constitución impone como deber del Estado garantizar a sus habitantes, y el derecho a la libre contratación de las partes, puesto que sin ninguna razonabilidad se varían unilateralmente las condiciones contractuales acordadas. En todo caso, debe tenerse presente que si las obras a realizar encuadran en los supuestos del artículo 102 del Código Municipal -contribuciones por mejoras-, los costos de la "reposición de las líneas" formarían parte del costo de la obra y, por consiguiente, afecta la obtención de su monto, a lo establecido en aquella disposición legal. (Además, lo dicho está regulado en el Código Municipal, el que rige el caso y una norma de inferior jerarquía no podría derogarlo tácitamente)

-VII-

Se impugna también el artículo 17 (salvo los incisos c). f) y la última frase), en el cual se establece un supuesto "plan de tasas" por la utilización de "...territorio considerado patrimonio fijo del Municipio de Villa Nueva[,] departamento de Guatemala, inclusive Aldeas, Caseríos, cantones, zonas, colonias, lotificaciones, parcelamientos urbanos y agrarios, y condominios...", para la colocación de postes y equipo necesario para la implementación de redes de distribución de información o de energía. Por tratarse de un caso análogo al presente, en el que también se impugnó un "plan de tasas" por "el derecho de uso de la vía pública" para colocar infraestructura para la transmisión de información, comunicación o energía, se estima pertinente transcribir, en lo conducente, las consideraciones de la sentencia de diecisiete de enero de dos mil tres, dictada dentro de los expedientes acumulados cuatrocientos noventa y uno - dos mil dos, seiscientos setenta y ocho - dos mil dos, setecientos ocho - dos mil dos y setecientos sesenta y dos - dos mil dos (491-2002, 678-2002, 708-2002 y 762-2002), en la que se expresó: "Esta Corte ha considerado que es indiscutible que a tenor de los artículos 253 y 255 de la Constitución, los municipios tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, debiendo, las respectivas corporaciones municipales, procurar el fortalecimiento económico de sus respectivos (sic) municipios para poder realizar las obras y prestación de servicios a los vecinos; sin embargo, tal captación, sentencia el precepto constitucional, debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 de la Ley Suprema, ley ordinaria y a las necesidades de los municipios. El artículo 239 constitucional... ratifica que la creación de arbitrios es una función pública asignada exclusivamente al Congreso. Como los tributos son prestaciones generalmente en dinero exigidas por el Estado a los ciudadanos con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines, el Código Tributario determina como clases de tributos: los impuestos, arbitrios, contribuciones especiales y contribuciones por mejoras. El impuesto lo define como el tributo que tiene como hecho generador, una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente: y el arbitrio, como un impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades; de ahí que, un arbitrio, es un tributo que tiene como hecho generador una actividad municipal general, pero no relacionada concretamente con el contribuyente. En cuanto a las tasas, cuya creación sí es competencia de las corporaciones municipales, hay consenso en que se trata de prestaciones en dinero o pecuniarias exigidas por la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio público. Por ello, en las tasas, como relación de cambio se dan los elementos de: pago voluntario de una prestación en dinero fijada de antemano y una contraprestación de un servicio público. El hecho generador es una actividad estatal o municipal determinada, relacionada concretamente con el contribuyente, lo que la distingue claramente del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada concretamente con el contribuyente. Al examinarse los artículos 17, 28 y 35 del acuerdo impugnado, se aprecia que contienen un cobro por el derecho de uso de la vía pública, para colocar infraestructura para la transmisión de los servicios de información, comunicación y energía. Tal prestación pecuniaria no contiene los elementos, de una tasa (prestación dineraria voluntaria, (sic) prestación de un servicio público concreto a cambio), sino encuadran integralmente dentro de las condiciones de un arbitrio (exigencia de una prestación en dinero, una actividad general como hecho generador no relacionada concretamente con el contribuyente), lo que permite afirmar que se trata de la aprobación de arbitrios con el nombre de tasas. Como la función de decretar arbitrios es una función exclusiva del Congreso de la República, como ya se afirmó, al haberse efectuado por medio de un acuerdo de una corporación municipal, existe un vicio de origen y se vulnera con tal emisión, el artículo 239 de la Constitución. Dicha incongruencia con el texto constitucional determina la nulidad ipso jure de los artículos 17, 28 y 35 analizados, por lo que debe resolverse en tal sentido. Así mismo, se aprecia que dichas normas gravan con diferentes arbitrios un mismo hecho generador, violando el artículo 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala." Debido a la expresada similitud de la situación entre dicha impugnación y la presente, es pertinente confirmar el criterio sustentado en aquel fallo y, consecuentemente, declarar la inconstitucionalidad del artículo 17, en lo impugnado. Es oportuno hacer notar que si bien el principio de congruencia limita la actuación de este tribunal, impidiéndole declarar también afecta de inconstitucionalidad la parte no impugnada de la norma de mérito, también lo es que es una función innominada de esta Corte, procurar que sus fallos no provoquen incertidumbre o confusión en la aplicación del ordenamiento jurídico que resulta afectado por una declaratoria de inconstitucionalidad. En tal virtud, se estima conveniente ilustrar a la "corporación emisora" de la municipalidad impugnada, sobre el criterio sostenido por esta Corte en la sentencia de fecha tres de abril de dos mil uno (dictada en el expediente mil treinta y uno - dos mil); en ese fallo, se expresó que las normas jurídicas, además de sus características distintivas, presentan dos elementos esenciales: el supuesto jurídico y la consecuencia, por lo que si una pretensión normativa carece de uno de esos elementos, provoca una situación de inseguridad jurídica contraria a los fines y deberes del Estado. De esa cuenta, el inciso c) del artículo 17 del acuerdo impugnado, y la última frase del mismo, a pesar de no perder vigencia -por no ser declarados inconstitucionales-, carecen de aplicabilidad, derivada de la ausencia del supuesto general contenido en el primer párrafo (afecto de inconstitucionalidad), en el que se expresaba quiénes eran los obligados al pago de la supuesta "tasa" y cuál era el hecho causante de esa obligación.

-VIII-

El último de los artículos impugnados, el 22, dispone que "...Dentro del plazo de treinta días contados a partir de la vigencia del presente reglamento, las personas individuales o jurídicas que ya tengan colocados postes y cables o alambres de transmisión de información o de energía eléctrica, ya sean aéreas o subterráneas, deberán cumplir con reportar el número exacto de postes y metros lineales de cable o alambre aéreo o subterráneo[,] así como el número de cabinas telefónicas, antenas de transmisión o torres, colocados dentro de la circunscripción territorial del Municipio de Villa Nueva, Departamento de Guatemala, cantidad que la Municipalidad de Villa Nueva se reserva el derecho de verificar sin perjuicio de los que se instalen en el futuro. EL DEPARTAMENTO, sin más trámite, extenderá la licencia y el permiso de uso provisional, previo pago de la Licencia establecida en el artículo nueve (9) de este reglamento. A partir del otorgamiento de la licencia y el permiso provisional, los solicitantes estarán obligados a pagar mensualmente el valor de las tasas establecidas en el presente reglamento. EL DEPARTAMENTO, otorgará un plazo de noventa días para que el solicitante adecue (sic) la obra a las especificaciones técnicas y legales respectivas. Practicada la revisión final, se otorgará la licencia de uso definitiva, si a juicio DEL DEPARTAMENTO el solicitante cumplió con los requerimientos que le fueron indicados. Si las personas individuales o jurídicas interesadas, dejaren de cumplir con las disposiciones del presente artículo, previo apercibimiento que le hará el Departamento, se procederá a la remoción y reparación de la obra a costa de los infractores, imponiéndoles además, una multa graduada según la magnitud de la misma y la gravedad de la infracción, la cual fijará el Juzgado de Asuntos Municipales y de Tránsito, de conformidad con lo que establece el Código Municipal." Para el análisis de la compatibilidad de dicho artículo con la Constitución, se considera necesario descomponer el contenido del mismo, en los diferentes supuestos normativos que lo integran, así: A) La primera frase, en la cual se fija un plazo para informar sobre los postes, cables o alambres colocados antes de la vigencia del reglamento cuestionado, se estima que a pesar de ser norma positiva, ha perdido su vigencia, por el transcurso del plazo dentro del cual debía cumplirse lo allí requerido; esa circunstancia impide a esta Corte proferir pronunciamiento al respecto. Lo expresado en nada afecta la suspensión provisional del artículo de mérito, acordada en resolución de nueve de mayo de dos mil dos (publicada en el Diario Oficial el diecisiete de junio del mismo año), puesto que a tal fecha, ya había transcurrido también el relacionado plazo de treinta días, motivo por el cual esa suspensión no afectó la frase analizada. B) La segunda, tercera, cuarta y quinta frases establecen la extensión de una licencia de uso provisional -previo pago de la misma por parte de quien la solicite-, la obligación a partir de ese entonces de pagar mensualmente las supuestas "tasas" establecidas en el artículo 17, el otorgamiento de un plazo para la adecuación de la obra a las especificaciones técnicas y legales respectivas y, el otorgamiento de la licencia de uso definitiva, respectivamente. Del contenido de esas frases, se establece que si bien el espíritu de las mismas alude a la "Licencia de Usó de Línea" que se declara afecta de inconstitucionalidad, en aras de evitar la creación de un estado de incertidumbre, y probablemente hasta anarquía jurídicas, el análisis de la constitucionalidad de las mismas se hará partiendo de la interpretación que sobre el artículo 18 impugnado se hizo en la parte final del considerando V, o sea, que la "licencia de uso" que allí se refiere, no es sino la autorización para la utilización de la "vía pública", pero sólo desde la perspectiva de la ubicación física en que los postes o equipos se coloquen y otras especificaciones técnicas pertinentes, determinadas únicamente como parte del control urbanístico y ordenamiento territorial referido. Debe entenderse también que lo dispuesto en las frases en estudio se refiere únicamente a los postes, cables, alambres o equipo instalados, pero que no cuentan con ninguna autorización municipal previa (siempre, por supuesto, desde la perspectiva del control urbanístico y ordenamiento territorial), puesto que de lo contrario se incurriría en las violaciones al principio de irretroactividad y a los derechos adquiridos de los beneficiarios de tales autorizaciones, que esgrimen como argumento los accionantes. Esta situación conllevaría un problema de aplicación de la norma en el tiempo, susceptible de impugnación, pero no un vicio de inconstitucionalidad general de la misma -como lo pretenden los interponentes de esta acción-. Una vez expresado lo anterior, se procede al análisis respectivo, en forma congruente con lo considerado en esta sentencia: El hecho que una municipalidad, como parte de sus atribuciones, controle y supervise la ubicación de postes y equipos instalados y que no cuenten con autorización previa, no es inconstitucional, porque, como se afirmó, es parte del cumplimiento de las atribuciones que legalmente le han sido asignadas. Lo mismo sucede con el otorgamiento de la licencia respectiva (provisional y definitiva), incluso a posteriori, y el cobro del monto de la misma por una sola vez, puesto que ello le permite cumplir sus fines respecto del ordenamiento territorial y control urbanístico. La fijación de requerimientos técnicos o legales, que deben ser cumplidos dentro de un plazo razonable y la verificación de su acatamiento, como condicionante para conferir la licencia definitiva, tampoco son contrarios a Derecho, toda vez que ante la ausencia de autorización previa, la realizada instalación de postes o equipos se habría hecho en forma ilegal, si es que existiere norma previa reguladora de la materia y no se hubiera cumplido con ella o, bien, en ejercicio del derecho a la Libertad de Acción, constitucionalmente reconocido, situaciones ambas que impiden referir la existencia de un derecho adquirido y por ende, la necesidad de su protección frente a una disposición normativa posterior (la ya denunciada retroactividad). Se afirma la ausencia de un derecho adquirido en ambos supuestos porque, en el primer caso, se trata de un acto ejecutado en inobservancia de la ley y, en el segundo, a pesar de la realización del acto al amparo de la libertad de "hacer todo lo que la ley no prohíbe", tal actuación no reviste naturaleza de "consolidada", por la inexistencia de ley o resolución que así lo declare; de esa cuenta, como se ha expresado en otras oportunidades (gaceta veinte, expediente trescientos sesenta y cuatro guión noventa página diecinueve; sentencia del veintiséis de junio de mil novecientos noventa y uno). "...Para que una ley sea retroactiva, es indispensable que obre sobre el pasado y que lesione derechos plenamente adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, para modificarlos." (El resaltado no aparece en el texto original). Por otra parte, la tercera frase en cuestión adolece de inconstitucionalidad derivada, por virtud de la declaratoria de tal vicio en el artículo 17 impugnado, toda vez que al ser declaradas inconstitucionales las supuestas "tasas" contenidas en el reglamento en cuestión, cualquier referencia a la obligatoriedad de pagar las mismas, como lo hace la frase de mérito, deviene infundada y, por ello, inconstitucional, al igual que la norma que establece los montos de esos arbitrios decretados ilegalmente por la Municipalidad de Villa Nueva. C) La última frase del artículo 22, en la que se regula la consecuencia jurídica del incumplimiento de lo dispuesto en ese artículo, al expresar que " ...se procederá a la remoción y reparación de la obra a costa de los infractores, imponiéndoles además, una multa...", constituye una violación al debido proceso que contempla el Código Municipal, ya que en una normativa de inferior jerarquía se varía el procedimiento administrativo que una ley ordinaria establece para que los vecinos de cualquier municipio puedan hacer valer su derecho de defensa, estableciendo, en perjuicio de aquéllos, un procedimiento sin el debido contradictorio y el derecho de audiencia. Por tal razón, la frase en cuestión también debe declararse inconstitucional.

LEYES APLICABLES:

Artículos citados y, 2°, 5°, 12, 15. 129, 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 133, 137, 139; 140, 149, 163 inciso a), 178, y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y, 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO: