EXPEDIENTE 611-2002

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, QUIEN LA PRESIDE, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, JUAN FRANCISCO FLORES JUAREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, GLORIA MELGAR DE AGUILAR, CARLOS ENRIQUE REYNOSO GIL Y CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA: Guatemala, nueve de diciembre de dos mil dos.

Se tiene a la vista para dictar sentencia la acción de Inconstitucionalidad General Parcial del os artículos 1 y 5 del Acuerdo Gubernativo 60-2000 emitido por el Presidente de la República, promovida por Jorge Rolando Rosales Mirón. El solicitante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Augusto Alejandro Porras Ruano y Juan Francisco Arrazola Ponciano.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el solicitante se resume: A) El artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 60-2002, emitido por el Presidente de la República, vulnera los artículos 108, 134 y 253 de la Constitución Política de la República, al estipular que están sujetas a las disposiciones de dicho acuerdo, el Organismo Ejecutivo y las entidades autónomas y descentralizadas que reciban aportes del Estado, cualquiera que sea su forma de organización, puesto que limita, restringe e interviene en la autonomía técnica y organizativa de las mismas, creada por leyes generales, por lo que el Presidente de la República se excedió en el marco de su competencia, pues los reglamentos emitidos por él no puede alterar el espíritu de las leyes generales que regulan las funciones económicas de entidades como el Banco de Guatemala, la Universidad de San Carlos de Guatemala o el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social; B) Por otra parte, el artículo 5 del acuerdo impugnado, al establecer que las entidades estatales deberán abstenerse de convenir dentro de las negociaciones de pactos colectivos de condiciones de trabajo, incrementos al salario, bonos específicos o incrementos de los bonos existentes de los trabajadores, transgrede las disposiciones contenidas en los artículos 106 y 108 de la Carta Magna, ya que restringe la aplicación de los artículos 49 y 50 del Código de Trabajo, los cuales son de observancia obligatoria para las entidades autónomas y descentralizadas. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad de los artículo 1 y 5 del Acuerdo Gubernativo 60-2002, emitido por el Presidente de la República.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de los artículos impugnados. Se dio audiencia por quince días al Presidente de la República y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Presidente de la República manifestó: a) el acuerdo Gubernativo 60-2002, es una consecución, por medio de normas reglamentarias, a la Ley de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio Fiscal dos mil dos, el cual en ninguna de sus disposiciones interviene, lesiona o perjudica las funciones administrativas del Banco de Guatemala, Universidad de San Carlos de Guatemala o Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, ni viola ningún tipo de garantías mínimas de los trabajadores del Estado, pues no se les coarta la libertad para negociar dentro del marco constitucional y legal mejores condiciones económicas y sociales; b) por otra parte, la emisión del acuerdo impugnado tiene su sustentación constitucional en los incisos d) y e) de la Ley Fundamental, que concede al Presidente de la República la potestad para sancionar, promulgar, ejecutar y hacer cumplir leyes o disposiciones que está facultado para emitir, por lo que, al promulgar el acuerdo impugnado, actuó dentro del marco constitucional. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 5 del Acuerdo 60-2002, emitido por el Presidente de la República. B) El Ministerio Público expuso: a) con relación al artículo 1 del acuerdo gubernativo cuestionado, el fundamento jurídico del solicitante es insuficiente, pues no hace una confrontación normativa entre la norma impugnada y las disposiciones constitucionales que se estiman violadas, limitándose a señalar que existe inconstitucionalidad porque el Presidente de la República al emitir el mismo, incumplió su competencia; además, dicha norma debe ser cumplida por instituciones que tienen independencia en su administración, motivaciones que no son suficientes para determinar la inconstitucionalidad de la disposición atacada; b) el artículo 5 del acuerdo impugnado, sí contraría los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 106 y 108 de la Carta Marga, pues limita a los trabajadores de las entidades estatales a las que se aplica el mismo, el goce de los derechos mínimos e irrenunciables que garantizan dichas normas, ya que una de las instituciones fundamentales de la negociación colectiva son los pactos colectivos de condiciones de trabajo, los cuales tienen entre sus finalidades esenciales el incremento a los salarios, para mejorar las condiciones económicas y sociales de los trabajadores de conformidad con el artículo 102, incisos a), b), c), d), e), f), y g) de la Constitución, por lo que es procedente declarar la inconstitucionalidad de la norma analizada. Solicitó que se declare con lugar parcialmente la acción de inconstitucionalidad.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA

A) El solicitante reiteró los argumentos expuestos en el escrito de interposición y agregó: a) es cierto que las entidades descentralizadas y autónomas deben ceñirse a las políticas generales del Estado, siempre que se ajusten al ordenamiento jurídico nacional, pero si éstas vulneran, restringen o disminuyen derechos garantizados por la Constitución aunque se les de carácter de políticas del Estado, no pueden surtir efectos legales; b) la inconstitucionalidad al artículo 5 del acuerdo impugnado, deriva de la inconstitucionalidad del artículo 1 de dicho acuerdo, por lo que no puede pretenderse la declaratoria de inconstitucionalidad de uno y no del otro. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad parcial de los artículos 1 y 5 del Acuerdo Gubernativo número 60-2002, emitido por el Presidente de la República. B) El Presidente de la República reiteró lo expuesto al evacuar la audiencia por quince días y solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad. C) El Ministerio Público reiteró los argumentos expuestos al evacuar la audiencia por quince días y solicitó que se declare inconstitucional el artículo 5 del acuerdo impugnado.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte, en su función esencial de defensa del orden constitucional y para mantener el principio de preeminencia de la Constitución sobre todo el ordenamiento jurídico, conocer de las impugnaciones contra leyes y reglamentos objetados parcial o totalmente de inconstitucionalidad. Este control de constitucionalidad no se limita a la ley stricto sensu, como producto de la potestad legislativa del Congreso de la República, sino que también comprende los reglamentos y disposiciones de carácter general que dicte el Organismo Ejecutivo, que de ser inconstitucionales aparejan su invalidez.

-II-

Jorge Rolando Rosales Mirón denuncia la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 5 del Acuerdo Gubernativo 60-2002 del Presidente de la República.

Al artículo 1 imputa violación a los artículos 108, 134 y 253 de la Constitución. Esta norma cuestionada literalmente regula: "Están sujetos a las presentes disposiciones especiales de ejecución presupuestaria, el Organismo Ejecutivo y las entidades descentralizadas y autónomas que reciben aporte del Estado, cualquiera que sea su forma de organización". Por su parte, las normas constitucionales cuya confrontación denuncia, regulan: El artículo 108: "Las relaciones del Estado y sus entidades descentralizadas o autónomas con sus trabajadores se rigen por la Ley de Servicio Civil, con excepción de aquellas que se rijan por leyes o disposiciones propias de dichas entidades"; el 134: "El municipio y las entidades autónomas y descentralizadas, actúan por delegación del Estado. La autonomía, fuera de los casos especiales contemplados en la Constitución de la República, se concederá únicamente, cuando se estime indispensable para la mayor eficiencia de la entidad y el mejor cumplimiento de sus fines. Para crear entidades descentralizadas y autónomas, será necesario el voto favorable de las dos terceras partes del congreso de la República. Se establecen como obligaciones mínimas del municipio y de toda entidad descentralizada y autónoma, las siguientes: a) Coordinar su política, con la política general del Estado y en su caso, con la especial del ramo a que correspondan: b) Mantener estrecha coordinación con el órgano de planificación del Estado; c) Remitir para su información al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la República, sus presupuestos detallados ordinarios y extraordinarios con expresión de programas proyectos, actividades, ingresos y egresos. Se exceptúa la Universidad de San Carlos de Guatemala. Tal remisión será con fines de aprobación, cuando así lo disponga la ley, d) Remitir a los mismos organismos, las memorias de sus labores y los informes específicos que les sean requeridos quedando a salvo al carácter confidencial de las operaciones de las particulares en los bancos e instituciones financieras en general; e) Dar las facilidades necesarias para que el órgano encargado del control fiscal, pueda desempeñar amplia y eficazmente sus funciones; y f) En toda actividad de carácter internacional, sujetarse a la política que trace el Organismo Ejecutivo. De considerarse imperante el funcionamiento de una entidad descentralizada será suprimida mediante el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la República y el artículo 253: "Los municipios de la República de Guatemala, son instituciones autónomas. Entre otras funciones les corresponde: a) elegir a sus propias autoridades; b) obtener y disponer de sus recursos; y c) atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios. Para los efectos correspondientes emitirán las ordenanzas y reglamentos respectivos".

Para sustentar la inconstitucionalidad por violación al contenido de las normas constitucionales que quedaron transcritas, el solicitante manifiesta que el artículo 1 impugnado al regular que a sus disposiciones están sujetas las entidades autónomas y descentralizadas que reciban aportes del Estado, cualquiera que sea su forma de organización, limita, restringe e interviene la autonomía técnica y organizativa de las mismas.

Esta Corte al respecto estima:

a) No se encuentra confrontación entre la norma atacada y el artículo 108 de la Constitución, pues este último se limita en su contenido a regular lo relativo a las leyes que rigen las relaciones de índole laboral que tiene el Estado de Guatemala con sus trabajadores, en tanto la atacada, si bien vincula a su normativa a todas las entidades estatales, descentralizadas o autónomas a que se refiere la citada norma de la Constitución, ésta no necesariamente es de índole laboral, sino que predomina en su naturaleza la de ser reguladora de actividades de ejecución presupuestarias. Si bien, en su artículo 5 hace referencia a cuestiones de índole laboral socio-económica, ello no se hace con pretensiones normativas referidas a relaciones laborales, sino de carácter de ejecución presupuestaria. De cualquier manera, lo regulado en esta norma habrá de ser analizado en su oportunidad en este fallo, en tanto que existe impugnación, concreta en su contra. Al no tener la norma atacada naturaleza de regulación laboral, no tiene parámetro de confrontación con la norma constitucional 108 que sólo hace referencia a esa rama del Derecho, por lo que la impugnación en cuanto a ello es improcedente.

b) Se denuncia por el accionante que el artículo 134 de la Constitución que regula lo relacionado con los municipios y las entidades autónomas y descentralizadas, resulta vulnerado por el artículo 1 objeto de impugnación, porque éste limita, restringe e interviene la autonomía técnica y organizativa de los municipios y de las entidades autónomas y descentralizadas. Analizando el contenido de la norma constitucional, se aprecia que sus puntos trascendentes en cuanto al municipio y las entidades de carácter autónomos y descentralizado son su mandato de que tales entidades actúan por delegación del Estado; que fuera de las que tienen carácter constitucional, para la creación de nuevos entes autónomas deben observarse las razones que da la Constitución y la mayoría de votos que se requiere para que el Congreso de la República las cree , y por último, las obligaciones mínimas, entre las que destacan: a) coordinar su política, con la política general del Estado; y b) la remisión de su presupuesto de ingresos y egresos al Ejecutivo y al Congreso de la República. Como se aprecia, esta norma constitucional no dispensa a los entes autónomos de la observancia de las leyes generales del país, las que incluyen los reglamentos como el que es objeto de análisis. Si bien es cierto, las actividades de los entres autónomos de carácter constitucional, como lo son: los Organismos Legislativo y Judicial (artículo 157 y 203); el Tribunal Supremo Electoral (artículo 121 del Decreto Ley 1-85); la Corte de Constitucionalidad (artículo 268); la Escuela Nacional de Agricultura (artículo 79); la Universidad de San Carlos de Guatemala (artículo 82); la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala y Comité Olímpico Guatemalteco (artículo 92); Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (artículo 100); Banco de Guatemala (artículo 132); Ministerio Público (artículo 251); Municipio (artículo 253), por su propia naturaleza no pueden estar supeditadas a las ordenanzas del Organismo Ejecutivo, pues ello lesionaría su autonomía e independencia, tal situación no ocurre con el acuerdo objeto de análisis, pues a éste, si están supeditadas todas -excepto la Universidad de San Carlos de Guatemala-, aunque implique ordenanzas del Ejecutivo. Ello es así, porque la propia Constitución Política de la República regula, en su artículo 237, que la unidad del presupuesto es obligatoria y que todos los ingresos del Estado constituyen un fondo común, lo que implica que su ejecución debe obedecer patrones uniformes que emanen del Organo rector -Ministerio de Finanzas Públicas- integrante del Ejecutivo (artículo 25 de la Ley Orgánica del Presupuesto). Está claro que en lo que a la ejecución presupuestaria se refiere, todos los entes del Estado, incluyendo aquellos cuya autonomía les ha sido dada por la Constitución y que ya fueron citados, están supeditados a una ley específica de la materia, como lo es la Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto 101-97 del Congreso de la República y, por ende, a los reglamentarios que para desarrollarla se emitan, conforme lo regulado en los artículos 2, 25, 42, 43 y 44 de la ley Ibíb, ello claro está sin alterar los propios marcos limitantes impuestos por aquella normativa, tal como aparece en le artículo 41 de la ley en mención. Por ello, no resulta cierto que el Acuerdo objeto de estudio, al regular que a sus normas deberán sujetarse las entidades descentralizadas y autónomas, viole el artículo 134 de la Constitución, por tratarse su vinculación a materia de ejecución presupuestaria y no de administración y funcionamiento, propiamente dicho, ni contener alguna de las normas cuestionadas regulaciones en torno a las prohibiciones de ingerencia reguladas en el artículo 41 ya citado. Por esa razón no se de la confrontación denunciada del artículo 1 del Acuerdo 60-2002 con el artículo 134 de la Constitución.

c) Respecto de que el artículo 1 impugnado, al prever que el municipio también será afectado con las disposiciones especiales de ejecución presupuestaria para el ejercicio fiscal 2002, viola el artículo 253 de la Constitución que regula la autonomía municipal, esta Corte estima que en una debida interpretación, tal acuerdo vincula a la Municipalidad en la medida y extensión que prevé el Capítulo IV de la Ley Orgánica del Presupuesto, de tal suerte que, si el acuerdo impugnado no prevé cuestiones relativas a la adecuación del presupuesto municipal a la metodología presupuestaria que adopte el sector público y la asistencia técnica que el Ministerio de Finanzas Públicas le pueda proporcionar, así como lo relacionado a la remisión al Ministerio de Finanzas Pública, al Congreso de la República y a la Contraloría General de Cuentas, de los presupuestos de ingresos y egresos de la Municipalidad, la ejecución física y financiera de la gestión presupuestaria, tal acuerdo no le es vinculante. En conclusión, si el Acuerdo vincula al municipio, lo será sólo en la medida de las actividades presupuestarias numerus clausus señaladas, lo que en la manera alguna vulnera su autonomía.

d) Se denuncia que el artículo 5 del acuerdo impugnado que regula: "Se suspende el otorgamiento de incrementos generales de salarios, complementos personales dietas y gastos de representación, así como cualquier otro beneficio que implique costo al Estado. Asimismo, las entidades estatales deberán abstenerse de convenir dentro de las negociaciones de los Pactos Colectivos de Condiciones de Trabajo. Incrementos al salario, otorgamiento de bonos específicos o incrementos a los existentes", es inconstitucional por violar los artículos 106 y 108 de la Constitución que garantizan, en su orden, la irrenunciabilidad de los derechos laborales y el régimen legal de las relaciones del Estado con sus trabajadores. Sostiene el accionante, que si el Organismo Ejecutivo desea suspender los incrementos salariales, el otorgamiento de bonos específicos o incrementos a los mismos, debe limitarse a hacerlo respecto de sus dependencias subordinadas -ministerios, secretarías, fondos sociales,- por ser su autoridad máxima, pero en ningún caso, puede dictar disposiciones que vulneren la autonomía técnica y orgánica de las entidades descentralizadas y autónomas.

El Presidente de la República expuso como fundamentos de esta disposición, entre otros, la política de austeridad, priorización y transparencia del gasto público para favorecer rubros como la seguridad, salud y educación, dentro de la política de reducción de la pobreza. Esta Corte estima que, si bien, los fines de aquella norma son constitucionales, el medio utilizado, riñe con la Ley Fundamental. En efecto, mediante el acuerdo impugnado se pretende dejar sin valor ni cumplimiento garantías de índole laboral cuyos derechos igualmente son constitucionales y, por ende, no deben ser contrapuestos a los derechos que cita el Presidente de la República. En un marco constitucional coherente, no debe olvidarse que las normas constitucionales tienen múltiples interacciones, de acuerdo al principio de unidad de la Constitución, de tal manera que, los derechos constitucionales son un conjunto armónico y no debe colocarse en pugna uno frente a otro. Una medida como la tomada en el artículo impugnado, deja de realizar todos los bienes, intereses y valores, sacrificando unos en beneficio de otros, y en esa situación, vulnerando normas ciertas y derechos fundamentales, como los contenidos en los artículos 102 y 106 de la Constitución Política de la República.

La norma cuestionada, ha suspendido la posibilidad de incrementar salarios o retribuir trabajos, así como la de negociar mejoras económicas por las vías de la negociación colectiva, derechos cuyo desarrollo y aumento está garantizado en los artículos 102 y 106 de la Constitución, de tal cuenta que, su suspensión, vulnera las garantías constitucionales enunciadas. Es por esta razón que se estima que el artículo 5 del Acuerdo Gubernativo 60-2002, es inconstitucional y así debe declararse.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268, 269, 272, inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 3, 114, 133, 134, inciso d), 140, 142, 144, 150, y 163 inciso a) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO