EXPEDIENTE No. 12-86

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, diecisiete de septiembre de mil novecientos ochenta y seis, integrada por los Magistrados: Edmundo Quiñónez Solórzano, que la preside, Héctor Horacio Zachrisson Descamps, Adolfo González Rodas, Alejandro Maldonado Aguirre, Edgar Enrique Larraondo Salguero, Edgar Alfredo Balsells Tojo y Gabriel Larios Ochaita.

Se tiene a la vista para resolver el planteamiento de Inconstitucionalidad presentado por Jonás Alvise Vásquez Alvarado, en el que pide que al resolver en sentencia se declare:

"A) Inconstitucionales las normas jurídicas contenidas en los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 11 párrafo primero, 13 y 14, incisos 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto-Ley 1-85 (Ley de Protección al Consumidor) y 16 del Reglamento de la Ley de Protección al Consumidor, anteriormente relacionadas; B) Sin vigencia las normas jurídicas impugnadas de Inconstitucionalidad relacionadas anteriormente".

La Corte concedió audiencia al Ministerio Público y al Ministerio de Economía, el primero la evacuó por medio de exposición razonada, y posteriormente se presentó el Ministro de Economía, haciendo las consideraciones que al respecto estimó pertinentes. Ambos coinciden en pedir que se declare sin lugar la Inconstitucionalidad, se condene al interponente al pago de las costas, y a sus abogados al pago de multas.

I CUESTIONES DE ORDEN PREVIO

Del estudio de las exposiciones se encuentra que el Ministerio Público plantea varias cuestiones jurídicas que deben considerarse previamente a entrar a dilucidar la Inconstitucionalidad planteada.

Estas son, en su orden, las siguientes:

1.Que "en la forma que fuera el presente caso expuesto al Honorable Colegio Juzgador resulta antitécnico en sentido estricto el planteamiento de la Inconstitucionalidad".

Esta afirmación la hace porque "el formulante de la Inconstitucionalidad denomina a su formulación RECURSO EXTRAORDINARIO DE INCONSTITUCIONALIDAD, cuando de acuerdo a la Ley vigente, el caso debe ser denominado PLANTEAMIENTO O EJERCICIO DE ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD".

Efectivamente el postulante de la Inconstitucionalidad incurrió en el error técnico señalado, pero esta Corte no lo consideró de suficiente importancia como para ordenar su corrección, ya que a pesar de él, se entiende claramente el sentido de las peticiones y que lo que se ejercita es la acción de Inconstitucionalidad.

2.Que "El Decreto-Ley No. 1-85 y su Reglamento, fueron convalidados por la propia Constitución que dice – violan-".

Esta proposición la funda en que se reconoció: "En el artículo 16 de las disposiciones transitorias y finales de la propia Constitución, la validez jurídica de los Decretos-Leyes emanados del Gobierno de la República, a partir del veintitrés de marzo de mil novecientos ochenta y dos".

Esta Corte no comparte el criterio establecido por el Ministerio Público, porque estima que el reconocimiento de validez jurídica sólo es la declaración de existencia como legislación ordinaria de los Decretos-Leyes, y no otorga a tales decretos una jerarquía igual o superior a la de la propia Constitución, y, en consecuencia, no les da ninguna garantía de inatacabilidad por la vía de la Inconstitucionalidad por disconformidad con la Constitución Política, ni menos veda el conocimiento de las acciones de Inconstitucionalidad que se planteen para impugnarlas.

3.Que "Si una ley ha surtido sus efectos jurídicos, no puede impugnarse de Inconstitucionalidad frente a una Constitución posterior".

Esta cuestión la fundamenta en:

"- que el Decreto-Ley 1-85 y su Reglamento, fueron emitidos durante el Gobierno que fácticamente condujo al Estado, durante los años de mil novecientos ochenta y dos a enero de mil novecientos ochenta y seis; por la naturaleza de dicho gobierno –sui géneris-, se reunieron en una sola persona las facultades tanto legislativas como ejecutivas. Luego de ser emitidas dichas disposiciones causaron efectos y por virtud de las mismas se constituyó una situación jurídica definida entre los gobernados en relación al poder del Estado, no existía siquiera terminada la Constitución Política de la República de Guatemala, que hoy se dice violada".

De los hechos expuestos por el Ministerio Público no se derivan necesariamente las consecuencias jurídicas de ellos deducidas. No sería posible declarar la Inconstitucionalidad de la emisión de los Decretos-Leyes confrontándolos con una Constitución aún no vigente en la fecha en que dicha emisión se efectuó; pero sí es posible el examen de sus disposiciones y debe hacerse en el presente caso, al haber entrado en vigor la Constitución, pues no podrían permanecer incólumes disposiciones que la contradigan o tergiversen, solamente porque hayan sido emitidas con anterioridad, ya que no podrían coexistir con la Constitución de la República, que es norma superior, leyes que la contravinieran, y por ello, planteado el caso, esta Corte debe pronunciarse acerca de cuáles disposiciones de leyes anteriores, contravienen o no, preceptos constitucionales.

4.Que "Quien alega la Inconstitucionalidad dice ejercer acción pública pero no justifica el interés con que procede…".

"… desnaturalizando así la concepción de la acción pública en materia de Inconstitucionalidad…".

En la exposición del postulante señor Vásquez Alvarado, acerca de una declaración de Inconstitucionalidad general, no aparece que él se arrogue la representatividad política de la comunidad para ejercer su acción, pero aún si así fuera, debe destacarse que la actual Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad contiene como novedad en este campo, la de no exigir a una persona acreditar un interés jurídico en la solicitud, bastándole cumplir el requisito de ser auxiliado por tres abogados colegiados activos.

En la Ley derogada la legitimación para interponer la Inconstitucionalidad estuvo sujeta, en cuanto a las personas individuales o entidades, a la demostración que la situación les afectare directamente, en cambio en el inciso d) del artículo 134 de la Ley vigente no existe dicho requisito, por lo cual se reconoce la llamada "acción popular", en cuyo caso está actuando el formulante, por lo que el uso de expresiones sobre que la Ley afecta a sectores de la comunidad no es motivo para exigirle demostrar interés jurídico ni título de representación.

5.Por su parte el Ministerio de Economía, sostiene que:

"El Decreto-Ley 1-85 (Ley de Protección al Consumidor) fue emitido con anterioridad a la Constitución Política de la República de Guatemala, que nos rige actualmente, de manera que todos los preceptos de esa ley incompatibles con las disposiciones constitucionales, quedaron plena y absolutamente derogados desde el momento en que la Constitución entró en vigor. De tal axioma se desprende la imposibilidad jurídica de entrar a conocer de la Inconstitucionalidad de una ley anterior a la vigencia de la Constitución".

Este argumento no impide que la Corte de Constitucionalidad entre a conocer de una petición de Inconstitucionalidad de carácter general ya que es esta Corte, precisamente, la que debe determinar cuáles de los preceptos legales y reglamentarios son incompatibles con las disposiciones constitucionales y la conclusión a que se llegue es la determinante para saber cuáles de las disposiciones impugnadas han quedado sin efecto (Artículo 140 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad), pues de lo contrario no se establecería, con la seguridad jurídica que el Estado de Derecho demanda, la situación de tales disposiciones. Estimar "a priori" que la Ley y el Reglamento impugnados están derogados, como sostiene el Ministerio de Economía, sería prejuzgar respecto a que sus preceptos contravienen la Constitución Política.

II CUESTIONES DE ORDEN GENERAL

La primera de las proposiciones de hecho y de derecho que hace el formulante, se refiere a la sustentación "personalista" o "humanista" que a su juicio inspira a la "Constitución de la República de Guatemala", como "fundamentación filosófica", de la misma. Al efecto, transcribe parte del preámbulo de nuestra Constitución Política y subraya "la primacía de la persona humana como sujeto a fin del orden social"; luego transcribe los artículos 1 y 2 de la misma, concluyendo que "la colectividad es un instrumento, una aparato del individuo". Prosiguiendo con esta exposición, habla de la "función del Derecho bajo la tesis personalista o humanista", sosteniendo que "no puede ser de ninguna manera el agente de cumplimiento de la moralidad" y "debe detenerse respetuoso ante cada una de las individualidades".

El preámbulo de la Constitución Política contiene una declaración de principios por la que se expresan los valores que los constituyentes plasmaron en el texto, siendo además una invocación que solemniza el mandato recibido y el neto de promulgación de la carta fundamental. Tiene gran significación en orden a las motivaciones constituyentes, pero en si no contiene una norma positiva ni menos sustituye la obvia interpretación de disposiciones claras. Podría, eso sí, tomando en cuenta su importancia, constituir fuente de interpretación ante dudas serias sobre alcance de un precepto constitucional; por ello, merece consideración la parte introductoria del planteamiento de Inconstitucionalidad que se examina, a efecto de precisar los alcances de los principios señalados por el promovente.

Por lo anterior, esta Corte estima que, si bien en su preámbulo la Constitución de la República pone énfasis en la primacía de la persona humana, esto no significa que esté inspirada en los principios del individualismo y que, por consiguiente, tienda a vedar la intervención estatal, en lo que considere que protege a la comunidad social y desarrolle los principios de seguridad y justicia a que se refiere el mismo preámbulo.

La Constitución, en su desarrollo, no se limita en cuanto a la protección de derechos, a las anteriormente llamadas "garantías individuales", sino se refiere extensamente a los Derechos Sociales, siguiendo la corriente reformista iniciada en Guatemala por la Constitución de mil novecientos cuarenta y cinco.

Concretando esta posición, la Constitución Política dice en su artículo 1 que el Estado de Guatemala protege a la persona, como lo asienta el peticionario, pero añade inmediatamente que su fin supremo es la realización del bien común, por lo que las leyes que se refieren a materia económica, como la que se examina, pueden evaluarse tomando en cuenta que los legisladores están legitimados para dictar las medidas que, dentro de su concepción ideológica y sin infringir preceptos constitucionales, tiendan a la consecución del bien común. Al respecto conviene tener presente que la fuerza del Estado debe perseguir objetivos generales y permanentes, nunca fines particulares.

Asimismo, el artículo 2 al referirse a los deberes del Estado respecto a los habitantes de la República, le impone la obligación de garantizar no sólo la libertad, sino también otros valores, como son los de la justicia y el desarrollo integral de la persona, para lo cual debe adoptar las medidas que a su juicio sean convenientes según lo demanden las necesidades y condiciones del momento, que pueden ser no sólo individuales sino también sociales.

Esta Corte reconoce que Moral y Derecho no son exactamente iguales, pero no puede aceptar que sean excluyentes. Por el contrario, el Derecho tiene a convertir en normas obligatorias de convivencia humana, no pocas de las concepciones morales de los pueblos, interpretadas por sus legisladores, quienes, si bien deben ser respetuosos ante las individualidades, no pueden ni deben permanecer impávidos, cuando a su juicio y dentro de los cánones constitucionales, estas individualidades asuman posiciones comprobadas que van contra el bien común.

El sistema de libertad no excluye en principio aquellas regulaciones de la vida mercantil encuadradas en normas generales y que especifiquen las condiciones a que hayan de sujetarse cuando ejerzan determinadas actividades. En este contexto, si el legislador considera necesario dictar medidas para controlar y evitar el alza inmoderada de precios y servicios esenciales, y para ello emitir las disposiciones correspondientes, obra dentro de sus funciones y lo que se debe analizar es la constitucionalidad de cada una de esas disposiciones.

III IMPUGNACIONES ESPECIFICAS

En cuanto a la denuncia de violación a derechos concretos reconocidos en la Constitución Política, debe hacerse el estudio de cada uno de esos derechos en relación con las normas legales y reglamentarias que el postulante estima que los contravienen, así:

III-A DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DEL DEBIDO PROCESO

El interponente denuncia concretamente "la violación y la garantía constitucional del debido proceso". Cita en su apoyo el artículo 12 de la Constitución Política de la República y sus argumentos son los siguientes:

A) Que varios de los delitos económicos que están tipificados en el Decreto-Ley número 1-85, también lo están en el Código Penal.

B) Que esa doble tipificación significa un doble procedimiento: uno, contenido en el mismo Decreto-Ley 1-85 y, otro, en el Código Procesal Penal. Luego, si se sigue el procedimiento que establece tal Decreto-Ley para la sanción de los delitos que tipifica, se viola el contenido de la norma constitucional citada.

C) Que el Decreto-Ley 1-85 faculta al Ministerio de Economía y a sus dependencias para imponer las sanciones correspondientes a los delitos que menciona, contraviniendo lo preceptuado en la norma constitucional citada, en virtud de que dichos órganos no son juez o tribunal competente.

D) Que el sujeto que resulte sancionado, de conformidad con el indicado procedimiento no había sido citado, oído y vencido en proceso legal.

E) Que por las razones antes dichas, los artículos 3º, 4º, 5º y 6º del Decreto-Ley 1-85 violan la norma constitucional contenida en el artículo 12 de la Constitución Política de la República.

Primera Parte: Sobre la Doble Tipificación que se denuncia.

Para llegar a conclusiones valederas sobre esta parte de la inconstitucionalidad planteada, esta Corte realizó exhaustivo análisis comparativo de los hechos de los que se reclama doble tipificación, llegando a las siguientes conclusiones:

Primera: La integración de tipos penales, ajena al Código Penal y no como una modificación o adición al mismo, es siempre un defecto de técnica.

Segunda: En el presente caso, no puede afirmarse que haya doble tipificación penal, la cual se daría únicamente cuando un mismo hecho sea regulado y descrito en otra ley como delito, duplicándose por la declaración legislativa los tipos penales. En tal virtud, debe quedar aclarado que conforme el resultado que arroja el estudio comparado que se ha hecho, todo lo relacionado con productos y servicios esenciales será materia del Decreto-Ley 1-85 y lo referente a los demás productos, será materia del Código Penal.

Tercera: Que si bien es cierto que entre las figuras delictivas creadas por el Decreto-Ley 1-85 hay varias que no tiene suficiente sustentación doctrinaria, también lo es que esto debe calificarse como otra deficiencia en la técnica legislativa, pero ese aspecto no es suficiente para calificar como inconstitucionales las disposiciones de dicho Decreto-Ley que crean figuras de delitos económicos.

Sobre el procedimiento.

En este aspecto, el interponente de la inconstitucionalidad expresa lo siguiente:

A) Que al existir doble tipificación, significa también un doble procedimiento: uno, contenido en el mismo Decreto-Ley 1-85 y, otro, en el Código Procesal Penal.

B) Que al facultar dicho Decreto-Ley al Ministerio de Economía y a sus dependencias para imponer sanciones, contraviene lo preceptuado en la Constitución, porque dichos órganos no constituyen juez o tribunal competente.

C) Que el sujeto que resulte sancionado, no habrá sido previamente citado, oído y vencido en proceso legal.

En virtud de que esta Corte ha arribado a la conclusión que el Decreto-Ley 1-85 no contiene doble tipificación, también se descarta la afirmación del doble procedimiento.

Respecto a las sanciones, debemos examinar las que pueden imponerse en aplicación del Decreto-Ley 1-85. En efecto:

A) Las sanciones establecidas en los numerales 1) y 2) del artículo 4º del citado Decreto-Ley, son pecuniarias y el artículo 5º establece que deben ser impuestas por el Ministerio de Economía o por el Ministerio de Estado y sus dependencias que por razones de la materia ejerzan el control del producto o servicio de que se trate.

B) El numeral 3) del artículo 4º del mismo Decreto-Ley establece la sanción de privación de libertad de seis meses a tres años. Para su aplicación, la misma autoridad que haya impuesta las sanciones previstas en los numerales 1) y 2) del citado artículo 4º, será la que enviará al Ministerio Público el expediente completo con instrucciones precisas para que se formule la acusación correspondiente, ante los Tribunales de Justicia competentes.

Respecto a las cuestiones de orden procesal, necesarias para la aplicación concreta de la Ley, se considera:

Primera: De conformidad con el artículo 203 de la Constitución Política de la República, "La Justicia se imparte de conformidad con la Constitución y las leyes de la República. Corresponde a los Tribunales de Justicia la potestad de juzgar y promover la ejecución de lo juzgado".

"…La función jurisdiccional se ejerce, con exclusividad absoluta, por la Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales que la Ley establezca." "Ninguna otra autoridad podrá intervenir en la administración de justicia". - y el artículo 12 de la Constitución que establece: "La Defensa de la persona y sus derechos son inviolables. Nadie podrá ser condenado, ni privado de sus derechos, sin haber sido citado, oído y vencido en proceso legal ante Juez o tribunal competente y preestablecido".

Si examinamos el Decreto-Ley 1-85 a la luz de los artículos constitucionales transcritos, encontramos lo siguiente:

a) Que el Decreto-Ley 1-85 crea figuras delictivas, a las que llama "Delitos económicos"; por lo mismo, el ámbito en que deben ubicarse es en el campo del Derecho Penal. En consecuencia, las sanciones, sean pecuniarias o de privación de libertad, son materia del Derecho Penal y no de Derecho Administrativo, por ser penas que se imponen con ocasión de la comisión de hechos que la propia ley califica de delictuosos. (Artículo 17 de la Constitución Política de la República y 1º del Código Penal).

b) Al disponer el artículo 5º del Decreto-Ley 1-85 que "las sanciones a que se refiere el artículo anterior, excepto la de privación de libertad, serán impuestas por el Ministerio de Economía o por el Ministerio de Estado y/o sus dependencias que, por razones de la materia ejerzan el control del producto o servicio", entra en evidente conflicto con la Constitución de la República, porque está atribuyendo funciones jurisdiccionales en materia penal a órganos ajenos a los Tribunales de Justicia, que es a quienes compete con exclusividad el juzgamiento de tales hechos y la imposición de las penas. Viola, en consecuencia, los artículos 12 y 203 de la Constitución Política de la República.

c) Al disponer el artículo 6º del Decreto-Ley 1-85 recursos de carácter administrativo en relación con la imposición de las sanciones de carácter penal que establece el artículo 5º ya comentado, también se violan los artículos constitucionales 12 y 203 ya transcritos no sólo porque el proceso para el juzgamiento de los delitos es de materia jurisdiccional y no administrativa, sino porque evidentemente se estaría violando el principio jurídico del debido proceso al no contar el procesado con las garantías a que se refiere el artículo 12 de la Constitución.

d) Al disponer el artículo 7º que las multas deben pagarse en la Dirección General de Rentas Internas o en la Administración Departamental de Rentas Internas correspondiente, se viola el artículo 213, último párrafo, de la Constitución Política de la República, porque este preceptúa que "Son fondos privativos del organismo Judicial los derivados de la Administración de Justicia y corresponde a la Corte Suprema de Justicia su inversión…".

e) Con base en los criterios expresados anteriormente, por las mismas razones expuestas, violan los artículos 203 y 12 de la Constitución Política de la República los artículos 18, 19 y 20 del Reglamento de la Ley de Protección al Consumidor, contenido en el Acuerdo Gubernativo de fecha veinticinco de enero de mil novecientos ochentas y cinco, porque establecen normas de competencia para la fijación de sanciones, forma de acreditar el pago de la multa y el término para pagar las multas, como si se tratara de ilícitos administrativos y o de tipos delictivos.

Segunda: En este aspecto bajo examen, nos encontramos ante una inconstitucionalidad, porque la misma se advierte con la sola confrontación de las disposiciones señaladas del Decreto-Ley 1-85, con las normas constitucionales que se han citado.

Al examinar el Decreto-Ley 1-85 sometido expresamente al conocimiento de esta Corte, resulta que por el hecho de que por ley se ha creado el "delito económico" y se ha tipificado como tal, claramente se está previendo situaciones antijurídicas de tal magnitud cuya esencia es jurisdiccional, y cuya sanción aunque sea pecuniaria es de carácter penal, la que para ser impuesta requiere de un proceso, no administrativo que es de simple aplicación de la ley, sino de jurisdicción penal que implica un juicio para conocer de la infracción a la ley, con todas las garantías propias del debido proceso penal, lo que esencial y constitucionalmente compete juzgar y sancionar al órgano jurisdiccional.

Luego de haber hecho la comparación de los aspectos procesales de la ley que se impugna en relación con el cuidado que la Constitución Política ha puesto en orden a tutelar la defensa de la persona y su derecho a ser juzgada por tribunales competentes, se llega a las siguientes conclusiones:

Primera: Son inconstitucionales las normas contenidas en los artículos 5º primer párrafo, 6º y 7º del Decreto-Ley 1-85.

Segunda: Como consecuencia obligada, al declararse la inconstitucionalidad de normas fundantes, son inconstitucionales las disposiciones contenidas en los artículos 18, 19 y 20 del Reglamento de dicha Ley, contenido en Acuerdo Gubernativo de fecha veinticinco de enero de mil novecientos ochenta y cinco.

III- B DERECHO A PRESUMIR LA INOCENCIA DE LA PERSONA.

El primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política establece:

"Toda persona es inocente, mientras no se le haya declarado responsable judicialmente, en sentencia debidamente ejecutoriada".

Este derecho se concreta en que la penalidad de los delitos solamente tienen aplicación y produce efectos, cuando, agotadas las instancias procesales y los recursos idóneos, la persona ha sido condenada en sentencia firme.

El artículo 4º del Decreto-Ley 1-85 solamente describe las sanciones que son la consecuencia de los hechos tipificados en el artículo 3º. Por ello en nada debe relacionársele con el derecho a que se tenga por inocente a una persona, mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad en hechos ilícitos. El artículo 5º establece, en el primer párrafo, la competencia de determinados Ministerios o sus dependencias en materia de imposición de las sanciones, exceptuando las de privación de libertad, concretándose la disposición a señalar los órganos competentes para imponer las sanciones referidas, cuestión ésta sobre la que ya se ha considerado la inconstitucionalidad que se produce, la que no se deriva de vulnerar el principio de la presunción de inocencia, sino el de las atribuciones del Organismo Judicial.

En el párrafo segundo del citado artículo 5º se describe el trámite que debe seguirse para la aplicación de las sanciones de privación de libertad, que tampoco contraviene la presunción de la inocencia de la persona, cuando aún no ha sido concluido el respectivo proceso judicial.

Respecto de este artículo la Inconstitucionalidad se contrae a lo ya explicado en lo relativo a las consecuencias de haber calificado legalmente las infracciones como delitos, pero no por violación al derecho de presunción de inocencia.

III- C DE LA GARANTIA DE PROTECCION AL SINDICADO

El interponente de la acción de Inconstitucionalidad sostiene que los artículos 4º, penúltimo párrafo, y 14 incisos 1º, 2º, 3º y 4º violan la Constitución Política de la República de Guatemala, en lo referente a la Garantía de Protección al Sindicado.

El párrafo 2º del artículo 13 de la Constitución, dice:

"Las autoridades no podrán presentar de oficio, ante los medios de comunicación social a ninguna persona que previamente no haya sido indagada por tribunales competentes".

El precepto constitucional transcrito, se refiere a la persona física como sujeto de delito, a quien le garantiza su derecho en el sentido que no debe ser presentado ante medios de comunicación social sin haber sido indagado previamente, ya que de efectuarse dicha presentación, se viola el precepto constitucional referido. El penúltimo párrafo del artículo 4º del Decreto-Ley 1-85, Ley de Protección al Consumidor, establece:

"En todos los casos contemplados con anterioridad, se publicará en los medios de comunicación social el nombre del establecimiento sancionado y el de su propietario."

Los términos, presentar y publicar significan: El primero, hacer la manifestación de una cosa o ponerla en presencia de uno, y el segundo, hacer notorio o patente por pregonero o por otros medios, una cosa que se quiere hacer noticia de todos. En consecuencia, el penúltimo párrafo del artículo 4º del Decreto-Ley 1-85, no viola el precepto constitucional indicado anteriormente, porque el establecimiento o empresa no constituye una persona física y la publicación del nombre de su propietario, no implica la presentación a que se refiere el precepto constitucional.

Otro sería el caso, si la persona procesada judicialmente fuese presentada por las autoridades ante los medios de comunicación sin haber sido indagada.

III- D DE LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL.

El interponente aduce que "el artículo 5º del Decreto-Ley 1-85 viola flagrantemente la norma contenida en el artículo 203 de la Constitución de la República…" en virtud de que establece" que el Ministerio de Economía y/o sus dependencias son competentes para procesar y sancionar a los sindicados de los delitos tipificados tanto en el Decreto-Ley 1-85 como en el Código Penal, función que le está reservada única y exclusivamente al Organismo Judicial.

Dicho artículo 5º no utiliza la terminología que señala el interponente; su inconstitucionalidad resulta del hecho de que la propia ley califica como delito los hechos que sanciona, pero el procedimiento instituido para imponer las multas no puede considerarse como un proceso judicial, por lo que lo que provoca la inconstitucionalidad de esta disposición resulta de la atribución de jurisdicción administrativa a hechos calificados como delitos.

En cuanto a la sanción consistente en privación de libertad personal, el mismo artículo 5º expresa que se enviará el expediente completo al Ministerio Público con instrucciones para que esta institución formule la acusación que corresponde a los tribunales de justicia competentes, por lo que esta parte no puede ser tachada de inconstitucionalidad.

Analizado lo anterior es del caso considerar que se invade la esfera del Organismo Judicial, únicamente en lo que se refiere a aplicar sanciones pecuniarias (multas) a los infractores de la ley, por ser éstas de orden penal.

III-E VIOLACION A LA GARANTIA CONSTITUCIONAL DE LA PROTECCION AL DERECHO DE PROPIEDAD

El accionante sostiene que el artículo 4º del Decreto-Ley 1-85, que establece sanciones por delitos económicos, y el artículo 16 de su Reglamento, que gradúa la sanción pecuniaria, tienden a confiscar prácticamente los bienes del sancionado, por lo que violan la norma constitucional del artículo 41 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que garantiza la Protección al Derecho de Propiedad.

El artículo 41 constitucional establece que "Por causa de actividad o delito político no puede limitarse el derecho de propiedad en forma alguna. Se prohibe la confiscación de bienes y la imposición de multa confiscatorias. Las multas en ningún caso podrán exceder del valor del impuesto omitido."

El artículo 4º del Decreto-Ley 1-85 establece sanciones en tres supuestos, una primera vez con una multa máxima, segunda vez con duplicación de la multa y cierre definitivo, cancelación de la patente y prisión, a la tercera vez.

El artículo 16 del Reglamento lo que hace es graduar la multa a casos concretos con un diez por ciento del valor de ventas según su declaración de ventas si están inscritos al Impuesto al Valor Agregado –IVA-; y con diez por ciento de su inventario de mercadería si no están inscritos al Impuesto al Valor Agregado.

Para analizar el planteamiento de inconstitucionalidad, previamente debe considerarse que la ley establece en el artículo 4º sanciones por "Delitos Económicos" y la Constitución prohibe las limitaciones por "actividad o delitos políticos". La inconstitucionalidad ha sido planteada no sobre una premisa sólida de confrontación de la Ley con la Constitución, sino por la apreciación del interponente de que las sanciones "tienden" a confiscar en la práctica los bienes del sancionado.

Objetivamente hablando, la ley como tal no puede "tender a…"; el artículo 4º de la ley prevé situaciones antijurídicas a las que se aplica una sanción con variables en cuanto a las veces que se delinque y la sanción aplicable.

Es evidente que no habiendo una multa fija y discriminatoria no se atenta al derecho de propiedad, así como las sanciones de cierre del negocio o cancelación de patente y la prisión, que legal y jurídicamente están previstas para el hecho de reincidencia, no atentan contra la libertad de industria y comercio y la libertad física de las personas, porque son las consecuencias de hechos antijurídicos previstos, a los que corresponde la sanción, como consecuencia de causa y efecto.

Es razonable concluir que las sanciones contempladas en el artículo 4º del Decreto-Ley 1-85 y reguladas en el artículo 16 del Reglamento no son inconstitucionales, ya que tales sanciones se aplicarán en forma regulada en casos concretos y de ocurrir los actos antijurídicos que se señalan. Sin embargo, el hecho de considerar que el artículo 4º del Decreto-Ley 1-85, Ley de Protección al Consumidor, y su regulación en el artículo 16 de su Reglamento no son inconstitucionales, no excluye la posibilidad de que en su aplicación pudiera existir ilegalidad del acto por graduar inadecuadamente la sanción al caso concreto, y en consecuencia susceptible de impugnación.

En el caso del artículo 16 del referido reglamento, se aplica el criterio de proporcionalidad en cuanto a la multa y de progresividad en cuanto a la reincidencia. La multa no es proporcional al patrimonio del sancionado, sino al valor de ventas, o el de la existencia de mercadería de un negocio. Por eso no puede apreciarse en general como confiscatoria.

En otro apartado, habla el interponente del artículo 39 de la Constitución que preceptúa "Se garantiza la propiedad privada como un derecho inherente a la persona humana. Toda persona puede disponer libremente de sus bienes de acuerdo con la ley. El Estado garantiza el ejercicio de este derecho y deberá crear las condiciones que faciliten al propietario el uso y disfrute de sus bienes, de manera que se alcance el progreso individual y el desarrollo nacional en beneficio de todos los guatemaltecos", expresando que a su juicio "La intervención permitida por el artículo 13, del Decreto-Ley 1-85 viola la norma constitucional transcrita, en virtud de que de aplicarse estaría coartando el derecho de libre disposición de los bienes."

Esta consecuencia no es exacta porque, como lo dice el artículo transcrito, la disposición de los bienes debe hacerse conforme a la Ley y el Estado debe preocuparse porque las condiciones del uso y disfrute de los bienes se efectúe de manera que se alcance no sólo el progreso individual, sino también el desarrollo nacional en beneficio de todos los guatemaltecos, por lo que el Legislador puede facultar a la administración para la intervención de bienes, cuando considere que es necesario para el desarrollo nacional en beneficio de todos los guatemaltecos, y es la administración la que debe hacer uso de esta facultad, con discreción pero sin arbitrariedad, pero la disposición general en sí no puede ser tachada de inconstitucionalidad.

III-F DEL DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE CORRESPONDENCIA, DOCUMENTOS Y LIBROS.

Sostiene el interponente que:

"La obligación contenida en el artículo 11, párrafo primero del Decreto-Ley 1-85, viola la norma constitucional transcrita (Artículo 24 de la Constitución Política), en virtud de que constriñe a las empresas o establecimientos de cualquier tipo a permitir la revisión de sus contabilidades y documentos mercantiles, sin mediar resolución firme dictada por autoridad judicial competente y con las formalidades legales, y sin que la revisión se relacione con el pago de impuestos, tasas, arbitrios y contribuciones, para que el Ministerio de Economía pueda revisar las contabilidades y documentos mercantiles, punto de excepción constitucional", y que "el artículo 3º, inciso 9º del Decreto-Ley 1-85 también infringe la norma constitucional transcrita, en virtud de que tipifica como delito una hipótesis normativa inconstitucional como lo es la contemplada en el artículo 11, párrafo primero del Decreto-Ley 1-85".

Para analizar debidamente la constitucionalidad o inconstitucionalidad denunciada, debe ponerse atención en la primera parte del artículo 24 de la Constitución que se refiere a la correspondencia de toda persona, sus documentos y libros. El hecho de referirse directamente a persona, indica que se trata de correspondencia, documentos y libros de carácter privado; las contabilidades y documentos mercantiles no tienen este carácter, se rigen por el artículo 43 de la Carta Magna, que reconoce la libertad de industria y de comercio, pero con las limitaciones que impongan las leyes, pues si las autoridades competentes no pudieran revisar tales contabilidades, nunca podrían garantizar que las empresas de esa índole cumplen con la Ley, ni informar a los Tribunales competentes, cuando las infracciones caigan bajo aquella jurisdicción, y desnaturalizaría el carácter público de esta clase de documentación, cuya operación está sujeta a las autoridades correspondientes y permiten a los comerciantes formar títulos y probanzas, con eficacia frente a otras personas. (Título III Libro II Código de Comercio y Artículos 189 y 327, inciso 5º, del Código Procesal Civil y Mercantil).

La disposición relativa a que "los libros, documentos y archivos que se relacionan con el pago de impuestos, tasas, arbitrios y contribuciones podrán ser revisadas por la autoridad competente de conformidad con la Ley", no es una disposición exceptiva, sino normativa de una situación distinta de la anteriormente comentada, por lo que no excluye a otras actividades que no enumera.

Por otra parte, la Constitución impone al Estado, como fin supremo el bien común (Artículo 2º) y específicamente, la defensa de los consumidores en cuanto a la preservación de sus legítimos intereses económicos, estableciendo que su régimen económico y social se funda en principios de orden social (Artículo 118), por lo que, aún cuando el artículo 24 constitucional fuera aplicable a las contabilidades y libros de las empresas, esta garantía no podría llegar al extremo de hacer nugatoria la obligación que impone al Estado el inciso i) del artículo 119 de la propia Constitución y lo dispuesto por los otros artículos de ella citados, por lo que, para este caso específico, tendrían que prevalecer las disposiciones de los artículos 118 y 119 por cumplir con un deber de interés social.

Por lo expuesto esta Corte llega a la conclusión de que la obligación contenida en el artículo 11, párrafo 1º del Decreto-Ley 1-85, no contraría al artículo 24 de la Constitución Política de la República.

III-G DE LA RESTRICCION A LAS FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

Dice el interponente que el artículo 5º, párrafo primero del Decreto-Ley 1-85 viola la norma constitucional contenida en el inciso r) del artículo 183 de la Constitución Política de la República. Su denuncia la basa en tal artículo, en relación con las sanciones, que estipula que

"Las multas no podrán ser rebajadas ni exoneradas por ningún motivo".

En cambio, el artículo 183, inciso r) de la Constitución Política de la República, establece como una de las funciones del Presidente de la República.

"Exonerar de multas y recargos a los contribuyentes que hubieren incurrido en ellas por no cubrir los impuestos dentro de los términos legales o por actos u omisiones en el orden administrativo."

Al respecto, cabe hacer las siguientes consideraciones:

a)La prohibición de exonerar o rebajar multas que establece el Decreto-Ley 1-85 alcanza únicamente a la autoridad que, según la competencia establecida, en el supuesto de que se tratara de sanciones administrativas, la impusiere, pero dicha disposición no alcanza al Presidente de la República, pues de la redacción de aquel artículo, no se infiere ninguna referencia a este Funcionario. Por esa razón, dicho precepto del Decreto-Ley 1-85 no puede ser calificado de inconstitucional.

b)No obstante ello, la norma sí deviene inconstitucional, porque las sanciones a que se refieren son penas correspondientes a hechos delictuosos, cuya regulación no corresponde al campo administrativo, sino al ámbito penal.

III-H PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El artículo 17 de la Constitución Política de la República contiene en su texto el llamado principio de legalidad. En el orden penal este principio tiene una trayectoria histórica que condujo a la proclamación de la máxima nullum crimen, nulla poena sine lege como una lucha por el Derecho. Opera como opuesto al ius incertum, por lo que, además de su significación en el orden jurisdiccional la máxima alcanzó jerarquía constitucional. De ahí que el constitucionalismo moderno lo incluya en el cuadro de los derechos humanos, teniendo el primer párrafo del artículo citado el siguiente texto:

"No son punibles las acciones u omisiones que no estén calificados como delito o falta y penadas por la ley anterior a su perpetración."

En parecidos términos se expresa en el artículo 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos:

"Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable."

El principio postula que solamente la ley es fuente formal del Derecho Penal, por lo que impone al legislador la prohibición de dictar leyes penales de contenido indeterminado.

Los incisos 1º y 2º del artículo 14 de la Ley de Protección al Consumidor, que el postulante denuncia de inconstitucionalidad, disponen:

"Artículo 14.- Reglamentación: El Reglamento específico de la presente Ley, será emitido por conducto del Ministerio de Economía, éste y los demás Ministerios de Estado a quienes compete la aplicación de la misma, deberá emitir también los reglamentos y demás disposiciones complementarias en las que se establece, como mínimo, lo siguiente:

1)La regulación de los precios que en todo caso, se determinará tomando en cuenta los intereses de los consumidores, productores e intermediarios.

2)La determinación de los casos en que se considere que existe acaparamiento o precios injustificadamente altos, según los diferentes factores y características propias de las actividades comerciales, industriales o agrícolas."

El argumento del formulante de la inconstitucionalidad es que "la tipificación de los delitos económicos establecidos en el artículo 3º, incisos 1º, 2º y 4º del Decreto-Ley 1-85, podría variar a discreción de la autoridad administrativa, mediante la reforma del Reglamento, sin necesidad de la emisión de una ley como lo exige la norma constitucional indicada."

Sucede lo contrario, ya que sin la materialización formal de los índices de precios ni la determinación de los casos en que "se considere que existe acaparamiento o precios injustificadamente altos", se estaría en presencia de normas imprecisas, como podrían ser por sí solos los supuestos previstos en los incisos citados en el párrafo anterior, los cuales necesitan, como complemento, una declaración oficial dotada de certeza (reglamento), que sirva de base para determinar cuando ha existido "alza", "inmoderación" o "acaparamiento". Es por ello, que la facultad reglamentaria otorgada por la Ley, tiene la finalidad prevista en el citado artículo 14 de la Ley denunciada, es decir: contiene un mandato de que se establezcan hechos concretos y definidos, tales como "regulación de precios" y "determinación de casos en que se considere que existe acaparamiento o precios injustificadamente altos."

Podría entenderse que el interponente supone que el mandato reglamentario es de carácter amplio, al punto que podría llegar a la indeterminación o al subjetivismo. Ello no es cierto, dado que el mismo señala márgenes entre los cuales la autoridad administrativa tiene que establecer los hechos ordenados. Entre estos márgenes lo obliga, en el aspecto de regulación de precios, a tomar en cuenta "los intereses de los consumidores, productores e intermediarios;" y, en cuanto concierne a la determinación de casos en que se considere que existe acaparamiento o precios injustificadamente altos, a diferenciarlos según los "factores y características propios de las actividades comerciales, industriales o agrícolas."

De todas maneras, el complemento reglamentario constituye una necesidad para concretar la tipificación prevista en los incisos 1º, 2º y 4º del artículo 3º de la Ley de Protección al Consumidor, porque complementa la certeza sobre la base de los precios, señalando obviamente la clase de productos, particularmente porque la ley usa el concepto de "esenciales", y sobre los casos en que se considere que existe acaparamiento.

No habiendo demostrado el formulante en qué sentido la facultad reglamentaria podría variar el tenor de la ley, ni que dicha facultad contenga un mandato impreciso y vago, no se dan los supuestos que vulneren el derecho constitucional a la legalidad, tanto en la forma como está regulado en la Constitución Política, como en los aspectos doctrinarios citados.

III-I DEL DERECHO DE PETICION

El artículo 28 constitucional dice:

"Los habitantes de la República de Guatemala tienen derecho a dirigir, individual o colectivamente, peticiones a la autoridad, la que está obligada a tramitarlas y deberá resolverlas conforme a la ley. En materia administrativa el término para resolver las peticiones y notificar las resoluciones no podrá exceder de treinta días. En materia fiscal, para impugnar resoluciones administrativas en los expedientes que se originen en reparos o ajustes por cualquier tributo, no exigirá al contribuyente el pago previo del impuesto o garantía alguna."

De la lectura del artículo constitucional que define el llamado Derecho de Petición, se deduce que este derecho no puede ser vulnerado por la sola expedición de una ley (Decreto-Ley 1-85), a menos, claro está, que la misma ley expresara que este derecho no puede ser ejercitado o bien que la autoridad administrativa no está obligada a dar respuesta. Es únicamente la autoridad ejecutora (la que haga aplicación de la ley) y no la legislativa emisora, la que podría en este caso violar ese derecho constitucional.

En consecuencia, el derecho de carácter general atribuido al particular a dirigir, individual o colectivamente, peticiones a la autoridad la que está obligada a tramitarlas y resolverlas, no ha sido vulnerado por el Decreto-Ley 1-85.

III-J PROCESO DE FORMACION DE LA LEY

Ha sido plenamente reconocida, tanto en el derecho constitucional positivo como en la doctrina administrativa, la potestad que tiene el Ejecutivo para dictar normas reglamentarias de orden general, discutiéndose únicamente la naturaleza de tal función, bien sea por suponerse una delegación del poder legislativo, una facultad discrecional de la Administración, o un poder propio para regular el intervencionismo del Estado a través del órgano de ejecución. En cualquier forma el resultado es que no se discute la potestad reglamentaria, siempre sometida al principio de legalidad y su posible control jurisdiccional.

Habiéndose examinado el artículo 14 del Decreto-Ley 1-85 en relación con el principio de legalidad, no hay motivo para suponer que lo contenido en dicho artículo se encuentre en disconformidad con las normas constitucionales establecidas en los artículos 174, 175, 176, 177, 178, 179 y 180 que se refiere al proceso de información y sanción de la ley, porque aquél artículo 14 contiene una autorización para emitir el Reglamento que, desde luego, debe entenderse residente en la jerarquía superior, cuyo espíritu no puede alterar sin riesgo de perder eficacia o de caer en causa de nulidad de pleno derecho y, en todo caso, sujeto al control de su constitucionalidad, alteración que no ocurre en este caso.

III-K LIBERTAD DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TRABAJO

El actor sostiene que lo incisos 3º y 4º del artículo 14 del Decreto-Ley 1-85 violan las disposiciones de los artículos 2º y 43 de la Constitución, porque tienden a controlar el comercio, consiguientemente la libre competencia.

Los incisos mencionados establecen:

"Inciso 3º Las regulaciones a que debe sujetarse la compra y venta de mercancías y servicios, nacionales o importados.

Inciso 4º Las mercancías cuya exportación estará sujeta a licencia previa."

La constitución en su artículo 43 reza:

"Se reconoce la libertad de industria, de comercio y de trabajo, salvo las limitaciones que por motivos sociales o de interés nacional impongan las leyes."

Y en su artículo 2º

"Es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona."

A la luz del planteamiento, se alega inconstitucionalidad por las regulaciones económicas que atentan en contra la libertad de comercio. Este es otro punto de impugnación en el que sólo se menciona la "tendencia" que trae la ley, y se omite señalar que esa libertad de comercio se limita por motivos sociales o de interés nacional, regulados en otros preceptos constitucionales y las mismas leyes, y en el mismo artículo 43 que el interponente cita, las limitaciones al comercio que con motivo del interés nacional impone el estado a la persona individual constituyen una forma de conjugar los intereses de la persona individual con el medio social al que pertenece.

IV CONCLUSIONES

Con base en las consideraciones hechas acerca de la inconstitucionalidad planteada y las leyes aplicables, esta Corte concluye en que:

1)El Decreto-Ley 1-85, Ley de Protección al Consumidor y el Acuerdo Gubernativo número 48-45, que contiene el Reglamento de la Ley de Protección al Consumidor, no contrarían el espíritu ni el texto de la Constitución Política de la República de Guatemala, en cuanto a su finalidad de garantía de los legítimos intereses económicos de consumidores y usuarios.

2)La indicada Ley y su Reglamento, en forma parcial y solamente en los aspectos de orden procesal ya comentados, se encuentran en disconformidad con la Constitución Política de la República de Guatemala.

V LEYES APLICABLES

Leyes citadas y 204, 267, 268, 272, inciso a) y 276 de la Constitución Política de la República; 1º, 2º, 3º, 5º, 42, 114, 115, 133, 134 inciso d), 137, 139, 140, 143, 144, 145, 146, 148, 149,163, inciso a), 178, 180, 181,183, 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 157, 163, 164,168, 171, 173 de la Ley del Organismo Judicial.

POR TANTO,