EXPEDIENTE  159-97

Declara la Inconstitucionalidad de las Disposiciones contenidas en el Decreto del Congreso número 119-96, Ley de lo Contencioso Administrativo.

EXPEDIENTE 159-97

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD. INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS RUBEN HOMERO LPPEZ MIJANGOS, QUIEN LA PRESIDE, JOSE ARTURO SIERRA GONZALEZ, CONCHITA MAZARIEGOS TOBIAS, LUIS FELIPE SAENZ JUAREZ, ALEJANDRO BALDONADO AGUIRRE, FERNANDO JOSE OUEZADA TORUÑO Y CARMEN MARIA GUTIERREZ DE COLHENARES: Guatemala, veinte de mayo de mil novecientos noventa y ocho.

Se tiene a la vista para dictar sentencia el planteamiento de inconstitucionalidad parcial de los artículos 1, párrafo primero y última oración del párrafo segundo; 16 párrafo primero; 17, 19, 21 incisos 1), 2), 4), y 5); 45 y 46 del Decreto 119-96 del Congreso de la República, Ley de lo Contencioso Administrativo, promovido por Gabriel Orellana Rojas, quien actuó con su propio auxilio y el de los abogados Irving Estuardo Aguilar Mendizábal y Alfonso Rafael Orellana Stormont.


ANTECEDENTES

I. FUNDAHENTOS JURIDICOS DE LA IHPUGNACION:
Lo expuesto por el postulante se resume: a) el párrafo primero del artículo 1, y el párrafo primero del artículo 16 del Decreto 119-96 del Congreso de la República, Ley de lo Contencioso Administrativo, al establecer una forma de computar el plazo con el que cuenta la administración pública para resolver y notificar sus resoluciones y para que opere el silencio administrativo, contravienen el artículo 20 de la Constitución, puesto que lo matizan en otro sentido, implicando amenaza, restricción o violación al derecho de petición, que establece que dicho plazo no debe exceder de treinta días; b) la última oración del segundo párrafo del artículo 1, de la Ley de lo Contencioso Administrativo porque fija a los órganos administrativos la obligación de elaborar y mantener un listado de requisitos que los particulares deberán cumplir en las solicitudes que formulen, contraviniendo las disposiciones contenidas en los artículos 2o., 5o., 12, 20, 29 párrafo primero, 152, 154, 156, 175 párrafo primero y 239 párrafo segundo de la Constitución, ya que de estas normas se desprende que el debido proceso judicial o administrativo debe sujetarse única y exclusivamente a la ley, y al permitir que los órganos administrativos elaboren listados de requisitos adicionales a los que prescribe la ley, implica violación al debido proceso y a la libertad de acción así como a los principios de legalidad y seguridad; c) el artículo 17 de la ley atacada al exceptuar los casos en que la impugnación de una resolución la deba conocer un tribunal de trabajo y previsión social, transgrede el articulo 221 de la Constitución que establece que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es el contralor de la juridicidad de la administración pública, pues segrega del ámbito de dicho Tribunal las resoluciones de carácter administrativo relacionadas con materia de trabajo y previsión social, no obstante que dicho artículo constitucional no hace distinción alguna en cuanto al origen de los actos; d) el artículo 19 último párrafo del Decreto impugnado al regular que para que el proceso contencioso administrativo pueda iniciarse, se requiere que la resolución que lo origina no haya podido remediarse por medio de los recursos puramente administrativos, infringe el artículo 221 de la Constitución, pues impide promover ante, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo procesos declarativos, al exigir como condición indispensable que, previamente se agoten los recursos puramente administrativos, violando consecuentemente los artículos 12, 20 y 29 de la Constitución; e) los incisos 1), 2), 4) y 5) del artículo 21 del Decreto atacado al impedir el acceso al Tribunal de lo Contencioso Administrativo cuando se trate de asuntos referentes al orden político, militar o de defensa, o a disposiciones de carácter general sobre salud e higiene públicas y, aquellos originados por denegatoria de concesiones de toda especie, quebrantan el artículo 221 de la Constitución, que establece que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es el contralor de la juridicidad de la administración pública sin distinción alguna en cuanto al origen de los actos; además, según el contexto de la Constitución no existen actos del poder público, discrecionales, políticos o de cualquiera otra índole que no sean jurídicamente fiscalizables; f) la última parte del inciso 4o) del artículo 21 de la ley impugnada que prescribe que "... salvo lo dispuesto en contrario por leyes especiales" y el inciso 5o) de ese mismo artículo que preceptúa: "En los asuntos en que una ley excluya la posibilidad de ser planteados en la vía contencioso administrativa", al referirse a la improcedencia del contencioso administrativo, sientan un principio, por el cual la jurisdicción de esa materia estará disponible única y exclusivamente para aquellos casos en que el legislador lo; establezca, constituyéndose dicha jurisdicción en una concesión del legislador; g) el artículo 45 del Decreto denunciado al establecer que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al emitir su fallo, no está limitado por lo expresamente impugnado o el agravio invocado, sino que le está permitido examinar la juridicidad de la totalidad del acto o resolución cuestionada, quebranta el principio procesal de congruencia que se desprende del valor seguridad que está consagrado en el preámbulo y en los artículos 2o. y 3o. de la Constitución y, también, los derechos de defensa, petición y libre acceso a los tribunales a que se refieren los artículos 12, 20 y 29 de la Constitución; h) el artículo 46 de la Ley denunciada de inconstitucionalidad que prescribe que "si el contencioso administrativo se hubiere planteado en cuanto al caso de procedencia a que se refiere el inciso 1.) del artículo 19, el Tribunal podrá condenar a los funcionarios responsables al pago de reparaciones pecuniarias por los daños y perjuicios ocasionados, cuando se hubiere actuado con manifiesta mala fe, sin perjuicio de la obligación solidaria estatal, restringe el sentido del artículo 155 párrafo primero de la Constitución, pues le impone un elemento adicional como lo es la manifiesta mala fe, que no se incluye en el artículo constitucional, el que conlleva la intención de establecer la responsabilidad civil objetiva para los funcionarios públicos sin contar con el elemento intencional del funcionario, empleado o dignatario autor de] daño. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD
Se decretó la suspensión provisional de la frase del artículo 45 que dice "... sin que el tribunal esté limitado por lo expresamente impugnado o el agravio invocado." y de la frase del artículo 46 que dice "... cuando se hubiere actuado con manifiesta mala fe..." ambos del Decreto 119-96 del Congreso de la República, Ley de lo Contencioso Administrativo. Se dio audiencia al Ministerio Público. Se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES
A) El Ministerio Público manifestó: a) el primer párrafo del artículo 1 y el primer párrafo del artículo 16 de la Ley de lo Contencioso administrativo son inconstitucionales, pues rebasan el artículo 28 de la Constitución, que fija el plazo máximo para emitir las resoluciones en los asuntos administrativos, modificando el alcance y finalidad propia del derecho de petición; b) la última parte del segundo párrafo del artículo 1. de la Ley impugnada al establecer que "los órganos administrativos deberán elaborar y mantener un listado de requisitos que los particulares deberán cumplirán las solicitudes que les formulen" no viola los artículos señalados por el accionante, ya que al indicar los requisitos propios de cada esfera de competencia de un ministerio u órgano administrativo en nada perjudica el trámite administrativo, sino que ayuda a que el mismo se agilice en bien de los intereses de los administrados; c) el artículo 17, del Decreto 119-96 del Congreso de la República no es congruente con el texto, alcance y sentido del 221 de la Constitución, porque sustrae al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de ser el contralor de la juridicidad de los actos administrativos que puedan originarse por decisiones sobre asuntos laborales; d) el último párrafo del artículo 19 del Decreto impugnado, al indicar que para iniciar el contencioso administrativo debe darse el presupuesto de que la resolución que lo origine no haya podido ser impugnada por los recursos puramente administrativos, viola los artículos 12, 20 y 29 de la Constitución, por restringir el derecho de los ciudadanos de accionar ante los órganos jurisdiccionales del Estado, y el de que sus peticiones y pretensiones se tramiten legalmente mediante la observancia del debido proceso; e) los incisos 1), 2), 4) y 5) del artículo 21 de la Ley impugnada, que excluyen ciertos actos del control del ejercicio del poder público y de la función contralora atribuida al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, se contraponen al artículo 221 de la Constitución, puesto que éste no contiene distinciones ni califica qué asuntos pudieran estar excluidos de dicho control y de la función contralora atribuida al Tribunal de lo Contencioso Administrativo; f) el artículo 45. del Decreto atacado, en la última parte que expresa "...sin que el tribunal esté limitado por lo expresamente impugnado o el agravio invocado", da una amplia facultad al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para revocar, confirmar o modificar ilimitadamente el acto o resolución cuestionada, lo que viola los principios de libertad y seguridad de los habitantes y los derechos de defensa, petición y libre acceso a los tribunales consagrados en los artículos 2o., 3o., 12, 20 y 29 de la Constitución, porque dejan abierta la posibilidad al tribunal sentenciador para que resuelva o más o menos de lo pretendido, pudiendo derivar en falta de certeza jurídica el proceso de lo contencioso administrativo y resultar la sentencia respectiva contraria al principio de congruencia procesal; g) el artículo 46. de la Ley impugnada, que deja a criterio del tribunal la calificación de cuando ha habido manifiesta mala fe del funcionario o empleado que por su actuación pudiera causar daños y perjuicios al administrado, viola el artículo 155 de la Constitución, que en su primer párrafo establece que será solidariamente responsable por los daños y perjuicios el funcionario y la institución estatal a que sirva, sin establecer grados que califiquen la existencia o inexistencia de manifiesta mala fe de funcionarios o empleados públicos en el ejercicio de sus cargos. Solicitó que se declaren con lugar las inconstitucionalidades señaladas por la Institución.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA
A) El accionante reiteró los argumentos expuestos en el planteamiento inicial y alegó que la última parte del párrafo segundo del artículo 1. de la Ley impugnada es inconstitucional, pues según los artículos 12, 20, 152 y 156 de la Constitución, todos los requisitos exigidos para las peticiones que se formulen a las autoridades deben estar taxativamente enumerados en la ley, ya que si se permite que los determinen a su libre albedrío y discreción autoridades distintas al Congreso de la República, se incurriría en delegación de las funciones del Organismo Legislativo que es prohibida, así como un desborde de las competencias del Organismo Ejecutivo. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad. B) El Ministerio Público reiteró lo expuesto en la audiencia que se le confirió. Solicitó que se declare con lugar parcialmente las inconstitucionalidades que señaló.


CONSIDERANDO

-I-

Compete a esta Corte el conocimiento y decisión en única instancia de las acciones que se interpongan contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. La función de defensa del orden constitucional que corresponde a este Tribunal tiene sustentación en el principio de supremacía de las normas fundamentales, reconocido con precisión en los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución. En consecuencia, ante un planteamiento de inconstitucionalidad, esta Corte debe proceder a estudiar, interpretar y confrontar las normas cuestionadas con las disposiciones constitucionales que los accionantes denuncien que han sido vulneradas, con el objeto de que, si se establece la existencia del vicio señalado, se declare que quedan sin vigencia y, por lo tanto, excluidas del ordenamiento jurídico nacional.


-II-

En el presente caso se impugnan varios artículos del Decreto 119-96 del Congreso de la República, Ley de lo Contencioso Administrativo, y para hacer el análisis pormenorizado que corresponde se tomará como referencia el artículo impugnado, exponiendo y analizando cada uno de los argumentos expuestos por loa accionantes, con la estimación de esta Corte sobre su conformidad o no con la Constitución.


-III-

Se impugnan, por un mismo motivo, el primer párrafo del artículo 1, de la Ley, que reza: "Las peticiones que se dirijan a funcionarios o empleados de la administración pública, deberán ser resueltas y notificadas dentro del plazo de treinta días, contados a partir de la fecha en que haya concluido el procedimiento administrativo", y el primer párrafo del artículo 16., que dice: "Transcurridos treinta días contados a partir de la fecha en que el expediente se encuentre en estado de resolver, sin que el ministerio o autoridad correspondiente haya proferido resolución, se tendrá, para el efecto de usar la vía contencioso administrativa, por agostada la vía gubernativa y por confirmado el acto o resolución que motivó el recurso."

El accionante considera que al haber matizado dichas disposiciones la forma en que se debe computar el plazo para resolver las peticiones de los administrados, así como para que opere el silencio administrativo, se transgrede el artículo 28 de la Constitución por cuanto éste preceptúa que dicho plazo no debe exceder de treinta días. Agrega que esa modalidad de cómputo implica amenaza, restricción o violación al derecho de petición.

Por su lado, el Ministerio Público coadyuva con el accionante porque estima que el modo que tiene la Ley de computar aquel plazo, rebasa el del precepto constitucional citado y modifica el alcance y finalidad del derecho de petición.

Al analizar estas impugnaciones, este Tribunal advierte que es principio axiomático que la Administración Pública, al ejecutar las facultades de que está investida para cumplir eficazmente los fines que se le han encomendado, debe atenerse, entre otras disposiciones, a las de carácter procedimental que regulen su actuación en el negocio sometido a su conocimiento. Sin embargo, como consecuencia de la gran diversidad de asuntos que los administrados pueden incoar ante las autoridades administrativas, no se debe pasar por alto el hecho de que así como existen numerosas leyes que regulan el trámite que el órgano administrativo debe cumplir antes de dictar resolución, también se dan casos en que no hay normativa, y que prácticamente sería imposible dotar de un específico procedimiento a todas las gestiones que puedan plantear los gobernados.

Esta Corte, in pari materiae, atendiendo precisamente las circunstancias precedentes, al interpretar la obligación de la Administración de resolver y notificar lo resuelto en el plazo de treinta días, se ha pronunciado en el sentido de que las peticiones de los administrados deben quedar resueltas y notificadas con observancia de los procedimientos y dentro de los plazos que fijen las normas reguladoras del acto y que, únicamente en ausencia de éstas, deben serlo en el término de treinta días que señala el artículo 28 de la Constitución, debiéndose hacer en este acto para mejor claridad de la sentencia, la salvedad de que las peticiones en materia política están sujetas al régimen especial que señala el artículo 137 ibidem. También ha sostenido este Tribunal que el plazo constitucional no puede entenderse como límite máximo para la tramitación, conclusión y notificación de los negocios promovidos ante la Administración, como argumentan el impugnante y el Ministerio Público, porque ello significaría situarla dentro de un marco temporal que, para determinados asuntos, podría resultar muy reducido, con perjuicio de los intereses que está llamada a proteger. Por ello, ha dicho, es propio suponer que el término para producir una decisión definitiva no puede exceder de treinta días, pero computados a partir de la fecha en que los expediente se encuentren en estado de resolver. (Sentencias expedientes 256-94, 254-92, 291-88, 295-87).

A esa misma conclusión se arriba al considerar, con efectos-interpretativos, el bloque de constitucionalidad que en esta materia forman; los artículos 28 de la Constitución y 10, inciso f), de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, pues esta última norma, en congruencia con el sentido y finalidad de aquélla, viabiliza el amparo cuando las peticiones y trámites ante autoridades administrativas no sean resueltos en el término que la ley establece, o de no haber tal término, en el de treinta días, una vez agotado el procedimiento correspondiente. Es así como la norma constitucional garantiza la efectividad de la derecha de petición de los gobernados ante la incertidumbre jurídica que pudiera originarse de la actitud omisiva de la Administración Pública frente a las gestiones individuales o colectivas que le formulen los habitantes de la República.

La segunda denuncia de vicio de inconstitucionalidad se dirige en contra de la forma de computar el plazo para que opere el silencio administrativo negativo. Cabe considerar que éste no es sino una presunción que la Ley establece en beneficio del interesado ante la pasividad de la Administración de no resolver, en el plazo previsto, el recurso que hubiese hecho valer contra el acto administrativo, suponiendo que fue desestimado a efectos de que el agraviado pueda transferir la decisión del asunto del ámbito administrativo al jurisdiccional. Esta Corte sostiene el criterio de que el cómputo del plazo para que se consuma el silencio administrativo negativo, debe ineludiblemente regirse por las mismas reglas a que se hizo referencia al estudiar la presunta inconstitucionalidad de la primera norma impugnada, pues carecería de consistencia jurídica y de lógica que la obligación de la Administración de resolver, en uno u otro evento, fuera diferente y se rigiera por períodos distintos cuando aquélla surge de un mismo mandato constitucional y es contrapartida del derecho de petición que la Ley Suprema otorga a los gobernados.

Por los motivos expuesto el Tribunal forma concepto y decide que el modo en que las dos disposiciones impugnadas Fijan para computar los plazos a que se ha aludido, no implican amenaza, restricción ni violación y tampoco modifican el alcance y finalidades del derecho de petición que garantiza el artículo 20 de la Constitución, de suerte que deben desestimarse las impugnaciones de inconstitucionalidad ejercitadas en contra de ellas, haciéndose el pronunciamiento respectivo en la parte resolutiva de esta sentencia.


-IV-

El accionante sindica de inconstitucionalidad, el segundo párrafo del artículo 1. "de la Ley que dice: "El órgano administrativo que reciba la petición, al darle trámite deberá señalar las diligencias que se realizarán para la formación del expediente, Al realizarse la última de ellas, las actuaciones estarán en estado de resolver, para el efecto de lo ordenado en el párrafo precedente. Los óiganos administrativos deberán elaborar y mantener un listado de requisitos que los particulares deberán cumplir en las solicitudes que les formulen." Argumenta que al disponer que los órganos administrativos deberán elaborar y mantener un listado de requisitos a cumplir por los particulares en las solicitudes que formulen, permite que tales órganos elaboren un listado de requisitos adicionales a los que prescribe la ley, violando el debido proceso, la libertad de acción y los principios de legalidad y seguridad, contenidos en los artículos 2o., 5o., 12, 2B, 29, 152, 154, 156 y 175 de la Constitución. El Ministerio Público contradijo la tesis del accionante y expuso que señalar los requisitos propios de cada esfera de competencia de un órgano administrativo, en nada perjudica el trámite del proceso administrativo, sino ayuda a que el mismo se agilice en bien de los intereses de los administrados.

Sobre este punto se considera que la gama de solicitudes y la variedad de su contenido, imposibilita que el legislador pueda prever todos los supuestos de hecho que se le formulen, y así, en aras de extremado positivismo, quedará cercenado el ejercicio del derecho de pedir por insuficiencia de la misma ley limitada por un numerus clausus de requisitos, cuando, en la práctica, las peticiones obedecen a diversos intereses personales de los administrados.

La administración, ante la falta de regulación, no puede dejar de resolver peticiones, sino que, en aplicación del principio jurídico de la plenitud hermética del derecho, está obligada a conocer de cualquier petición y resolverla haciendo la integración del derecho que sea necesaria. De esa cuenta, al establecer que la autoridad debe elaborar una lista de requisitos a cumplir, de carácter informativo o complementarios de los contenidos en las leyes, está viabilizando y facilitando el ejercicio del derecho de petición, quedando claro que los requisitos deben ser legales y razonables. Por otra parte si, ventualmente, la administración exigiera requisitos que no sean razonables o ilegales, el administrado tiene a su alcance la garantía constitucional del amparo para que se le restituya en la situación jurídica afectada. Por estas razones la norma impugnada no es inconstitucional y así deberá declararse.


-V-

Se impugna el último párrafo del artículo 17 de la Ley, que preceptúa: "Se exceptúan aquellos casos en que la impugnación de una resolución debe conocerla un Tribunal de Trabajo y Previsión Social.", porque a su juicio establece una excepción al ámbito de los recursos de revocatoria y reposición cuando se trate de asuntos que deban conocer los tribunales de trabajo y previsión social, porque, según expone el accionante, segrega del ámbito del Tribunal de lo Contencioso Administrativo las resoluciones de carácter administrativo relacionadas con esa materia, no obstante que dicho artículo no hace distinción alguna en cuanto al origen de los actos. El Ministerio Público comparte este criterio, ya que, según expone, esta norma sustrae al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de ser el contralor de la juridicidad de los actos administrativos que se originan de decisiones sobre asuntos laborales. Con respecto a este punto, se estima que, de conformidad con el artículo 108 de la Constitución, las relaciones del Estado y sus entidades descentralizadas o autónomas con sus trabajadores se rigen por la Ley de Servicio Civil, con excepción de aquellas que se rijan por leyes o disposiciones de dichas entidades. Para la resolución de algunos casos laborales, la Ley impugnada los remite a la jurisdicción ordinaria de trabajo, lo que significa que dentro de las relaciones del Estado con sus empleados, ciertos casos son objeto de conocimiento y decisión por parte de los tribunales de trabajo no sólo por lo previsto en la ley, sino en aplicación del mandato constitucional contenido en el segundo párrafo del artículo 103, que establece que todos los conflictos relativos al trabajo serán sometidos a la jurisdicción privativa de trabajo. El hecho de que algunas impugnaciones sean conocidas por los tribunales de trabajo, no significa que el acto de autoridad relacionado con esta materia, no sea objeto de fiscalización, porque lo es, pero por un tribunal privativo, como lo ordena el artículo 103 ibid. De esa cuenta la segregación que señala el accionante, no contraviene el mandato constitucionalidad al remitir a la jurisdicción privativa laboral las impugnaciones que reclaman una atención especializada, situación que de ninguna manera implica que ciertos asuntos de carácter eminentemente administrativo, aunque sean de carácter laboral, quedan sustraídos del conocimiento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. De consiguiente no existe conflicto en lo dispuesto en las dos normas constitucionales, porgue ha contemplado que, si bien el Tribunal de lo Contencioso Administrativo debe velar por la juridicidad de los actos de la administración, también instituyó que cuando sean de materia laboral, deben ser conocidos por un tribunal de jurisdicción privativa de trabajo. De ahí que la segregación no nace con la ley atacada sino en la constitución misma. Con esa base, la norma no es inconstitucional y así deberá declararse.


-VI-

El accionante señala de inconstitucional el ultimo párrafo del artículo 19 de la Ley cuestionada, que establece que para que el proceso administrativo pueda iniciarse se requiere que la resolución que lo origina no haya podido remediarse por medio de los recursos puramente administrativos, porque, según indica, impide promover ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo procesos declarativos al exigir como condición indispensable que previamente se agoten los recursos administrativos. El Ministerio Público, compartiendo el razonamiento del accionante, indicó que en efecto la disposición impugnada, restringe el derecho de los; ciudadanos de accionar ante los órganos jurisdiccionales. Sobre el particular, haciendo la confrontación correspondiente, se advierte, que las normas que supuestamente son violadas regulan los derechos de defensa, al debido proceso, de petición y libre acceso a los tribunales y dependencias del Estado, que no se ven disminuidos ni coartados por la regulación cuestionada. Esta norma lo que establece es un presupuesto procesal de admisibilidad de las cuestiones sometidas al control del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, señalando que, previamente a accionar dicha vía, se deben agotar los recursos de revocatoria o reposición cuando procedieren, que conforme el artículo 17 de la Ley, son los únicos medios impugnatorios con que cuenta el particular para enervar los efectos de una resolución administrativa. La disposición tiene sentido, ya que será hasta que el asunto se haya discutido plenamente y que la decisión de la autoridad esté firme, porque haya causado estado conforme a lo previsto en el artículo 20 inciso a) de la Ley, que se pueda acudir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Obviamente, el agotamiento a que se refiere este artículo no es aplicable cuando es la administración pública la que promueve el proceso contencioso administrativo, como consecuencia de la declaratoria de lesividad, a la luz del último párrafo del artículo ZO citado, como tampoco es condición exigible en los casos de contratos y concesiones administrativos de trámite concluido. Por estas razones la norma no es inconstitucional.


-VII-

Se cuestiona la constitucionalidad de las normas contenidas en los incisos 1), Z), 4) y 5) del artículo 21 de la Ley impugnada que regulan los casos en los cuales el proceso contencioso administrativo es improcedente, porque, según indica, viola el artículo 221 de la Constitución, ya que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es el contralor de la juridicidad de los actos de la Administración Pública, sin distinción alguna en cuanto al origen de los mismos y, porque conforme a la Constitución, no existen actos del poder público discrecionales, políticos o de cualquier índole que no sean jurídicamente fiscalizables. El Ministerio Público se manifestó a favor de la tesis del accionante, porque la Constitución no contiene distinciones ni califica que asuntos pudieran estar excluidos de la función contralora atribuida al Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Sobre este aspecto, si bien el Tribunal de lo Contencioso Administrativo debe velar por la juridicidad de los actos de la administración pública, su jurisdicción está limitada a aquellos asuntos que no pueden ser fiscalizados por otras vías conforme a la Constitución y la ley. Como se indicó anteriormente, la Constitución separó del conocimiento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo los asuntos laborales e instituyó el amparo, que, como garantía constitucional contra la arbitrariedad, tiene como fin velar porque no quede ningún acto de la Administración Pública sin que su juridicidad sea fiscalizada. De esa cuenta, aquellos asuntos que conforme a la ley no son materia de lo contencioso administrativo, lo son de otras acciones que tienen el mismo fin ya que los actos administrativos tienen como características propias: a) la presunción juris tantum de legitimidad y de haber sido emitidos buscando la tutela de un interés general; y b) su ejecutoriedad, lo que significa que pueden realizarse directamente por la Administración Pública sin necesidad de recurrir a los tribunales. Amparándose en estas características es que la ley atacada excluyó asuntos tales como los relacionados con el orden político, militar o de defensa, salud e higiene públicas, denegatoria de concesiones; sin embargo, no por ello debe entenderse que están exentos de control, porgue puede ser ejercido por los administrados haciendo uso de la garantía constitucional del amparo, ya que conforme a la ley específica, no existe ámbito en el que no sea aplicable. Por estas razones se concluye que la exclusión contenida en la ley no contraviene la Constitución. En consecuencia, no se produce la inconstitucionalidad denunciada.


-VIII-

Se impugna la parte final del artículo 4 5 de la Ley en lo que confiere al Tribunal de lo Contencioso Administrativo facultad de examinar en su totalidad la juridicidad del acto, sin que dicho tribunal esté limitado a lo expresamente impugnado o al agravio invocado, porque, según el accionante, viola el principio procesal de congruencia que se desprende del valor seguridad que está consagrado en el artículo 2o. de la Constitución. Por su parte, el Ministerio Público estima que dicha norma es inconstitucional porque deja abierta la posibilidad de que se resuelva más o menos de lo pretendido, cayendo en falta de certeza el proceso contencioso administrativo. Al respecto, esta Corte estima que las resoluciones finales dictadas en todo proceso, deben ser congruentes con lo que se discute y en relación directa con lo pedido. En protección de este derecho aplica el principio jurídico reformatio in pejus, en virtud del cual, al tribunal no le está permitido conocer ni más ni menos ni cosa distinta de lo que hubiere sido expresamente impugnado en la demanda, y menos aquello que, en su caso, favorezca al administrado. Las características del acto administrativo de presunción juris tantum de legitimidad y de haber sido emitido buscando la tutela de un interés general, citadas anteriormente, hace suponer que todo acto administrativo es dictado de buena fe y dentro del marco de la legalidad. Siendo la Administración la emisora del acto no se justifica que, eventualmente, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo lo califique y que, aún cuando en parte sea consentido por el administrado, concluya que es ilegal y que, por ello, debe dejarse sin efecto en aras de proteger los intereses de la Administración. De consiguiente, se acoge la tesis del accionante en cuanto a que la disposición que dice: "...sin que el tribunal esté limitado por lo expresamente impugnado o agravio invocado.", viola los derechos de petición, de defensa, y al debido proceso, por falta de la necesaria congruencia que debe prevalecer en las decisiones judiciales para que estén dotadas de certeza y seguridad jurídica. Por lo expuesto, esta parte de la norma es inconstitucional.


-IX-

Se sindica inconstitucionalidad en el artículo 46 de la Ley, que reza: "Si el contencioso administrativo se hubiere planteado en cuanto al caso de procedencia a que se refiere el inciso 1.) del artículo 19, el Tribunal podrá condenar a los funcionarios responsables al pago de reparaciones pecuniarias por los daños y perjuicios ocasionados, cuando se hubiere actuado con manifiesta mala fe, sin perjuicio de la obligación solidaria estatal." El vicio se hace consistir en que dicha norma viola el primer párrafo del artículo 155 de la Constitución en tanto que introduce un elemento adicional -manifiesta mala fe- que es de carácter subjetivo, para determinar la responsabilidad de los funcionarios públicos que infrinjan la ley en perjuicio de particulares, cuando la disposición constitucional regula una responsabilidad de carácter objetivo. Al efectuar el examen comparativo entre ambas normas, este Tribunal advierte que la disposición superior que se dice infringida no establece la responsabilidad del funcionario, que mas bien proviene del artículo 154 ibidem, sino la solidaridad del Estado en el resarcimiento de los daños y perjuicios que la conducta ilegal de aquél pudiese haber causado al particular. Se concluye así que no se da la inconstitucionalidad que se reclama.

Ahora bien, esta Corte ha desarrollado el criterio de que, si al confrontar una norma ordinaria atacada de inconstitucionalidad cae en la cuenta de que ésta es procedente porque quebranta notoriamente un precepto de la ley Suprema, debe pronunciarse al respecto en defensa del orden constitucional que le está encomendada, aplicando para ello el principio jura novit curia sin que la falta de ese señalamiento concreto de parte del accionante constituya óbice para llevar a cabo dicha labor de vital importancia para que, en consideración de la supremacía de la Constitución, se depure el ordenamiento jurídico nacional.

El conocimiento de las acciones de responsabilidad civil invocadas contra dignatarios, funcionarios y trabajadores del Estado compete a los tribunales del orden civil, o bien, si la conducta de aquéllos hubiese tipificado una figura delictiva podrá deducirse como acción reparadora ante el juez que conoce de la responsabilidad penal. Tal acción, por lo tanto, no es de la incumbencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, órgano jurisdiccional cuya función está perfectamente delimitada por el artículo 221 de la Constitución, que, en su parte conducente, le atribuye ser contralor de la juridicidad de los actos de la administración publica y lo faculta para conocer en caso de contienda por actos o resoluciones de ésta y de las entidades descentralizadas y autónomas del Estado, así como en los casos de controversias derivadas de contratos y concesiones administrativas.

Es, pues, notorio que la norma impugnada es inconstitucional por cuanto, in fine, otorga al Tribunal de lo Contencioso Administrativo competencia para reconocer de acciones de responsabilidad contra funcionarios o empleados públicos, lo que desborda la competencia que le señala el artículo 221 ibid desnaturalizando la función que esta misma norma le confiere. Y siendo evidente ese quebrantamiento, procede declarar la inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley que se analiza, pero por los motivos y consideraciones consignados y no por los alegados por el accionante.


LEYES APLICABLES

Artículos citados y 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República; lo., 3o., 5o., 6o., 7o., 114, 115, 133 137, 130, 140, 141, 142, 148, 149, 163 inciso a), 183, y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO

 
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