EXPEDIENTE 8715-2024

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, QUIEN LA PRESIDE, ROBERTO MOLINA BARRETO, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA Y NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL: Guatemala, cinco de junio de dos mil veinticinco.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por María Eugenia De La Vega Cruz, objetando el párrafo: "Instalación de Estructuras Cimentadas en el Subsuelo Existentes, para cualquier uso (posteados). Q4,000.00", contenido en el artículo 104, numeral 25, del Reglamento de Construcción y Ornato del municipio de Chahal, departamento de Alta Verapaz", inserto en el Punto Sexto del Acta número 050-2021, de la sesión extraordinaria de tres de agosto de dos mil veintiuno, que celebró el Concejo Municipal de la Municipalidad de Chahal del departamento de Alta Verapaz, publicado en el Diario de Centroamérica el diecisiete de septiembre de dos mil veintiuno. La postulante actuó en su propio auxilio y el de los abogados Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez y Fausto Josué Juárez Mejía. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal II, Dina Josefina Ochoa Escribá, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LAS DISPOSICIONES DENUNCIADAS:

El numeral 25 del artículo 104 de la normativa señalada, establece:

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por la solicitante en el escrito de planteamiento de la acción se resume: los párrafos reprochados violan los artículos 2°, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República, por las razones siguientes:

A. El párrafo contenido en el numeral 25 del artículo 104 de la disposición denunciada viola el artículo 2° de la Constitución, porque: i) no existen parámetros técnicos para establecer con claridad y precisión el objeto gravado, ya que regula una exacción dineraria que no precisa a qué se refiere con estructuras cimentadas en el subsuelo existentes, además de determinar que se aplica a cualquier uso, dejando en estado de incertidumbre al administrado; ii) el texto denunciado es impreciso, toda vez que no existen parámetros técnicos para establecer o definir con claridad y precisión el monto real y objetivo que se cobra, por lo que la cantidad es incierta, toda vez que lo que se regula es una tasa por licencia de construcción, con base en costo por metro cuadrado; iii) no se determinó claramente las bases de recaudación, pues el monto de la tasa no se previó como una cantidad monetaria exacta que el administrado deba pagar, transgrediendo la certeza jurídica.

B. Respecto al artículo 239 constitucional, reiteró lo manifestado en la literal anterior y señaló: i) el rubro establecido es incierto puesto que cada prestador de servicio deberá determinar, previamente, la cantidad de metros cuadrados instalados, ignorando el monto verdadero y concreto; y ii) el monto determinado no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades del ente edil, encaminadas a emitir una licencia, y fue fijado atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de esta. Agregó que se transgrede el principio de legalidad debido a que la normativa impugnada no estableció disposiciones explícitas e inequívocas sobre el objeto gravado.

C. En cuanto a la vulneración de los artículos 243 y 255 del Texto Supremo, manifestó que: i) el apartado señalado es susceptible de causar gravámenes irreparables porque afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo un cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite de lo razonable, dando lugar a la aplicación de un tributo confiscatorio; ii) se crea una exacción desproporcionada puesto que no se establece que los costos en que pudiera incurrir el ente edil, por la emisión de la licencia, sean proporcionales a la cantidad exigida; y iii) no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o actividad que se requieren, ya que, por mandato constitucional, para la fijación de la tasa impugnada, la municipalidad debe atender los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como los de equidad y justicia tributaria.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de catorce de enero de dos mil veinticinco, publicada en el Diario de Centro América el treinta de enero del mismo año, se decretó la suspensión provisional del precepto denunciado de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días a: i) el Concejo Municipal de Chahal del departamento de Alta Verapaz, y ii) Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, se adicionó cuatro días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio Público señaló que: i) el párrafo impugnado transgrede los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, atendiendo a que, dicho precepto legal no lleva aparejada la prestación de un servicio municipal público o administrativo, no cumple con los elementos de voluntariedad y contraprestación del servicio público individualizado a favor del administrado; ii) cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, el cobro pretendido en la norma tildada de inconstitucionalidad debe hacerse por medio del órgano constitucional competente; iii) el texto impugnado no refleja el costo real que representa para la Municipalidad, porque el monto relacionado no atiende a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, equidad y justicia que establecen los artículos 2o, 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que deben respetar las municipalidades en la captación de sus recursos. Solicitó que sea declarada con lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Concejo Municipal de Chahal del departamento de Alta Verapaz no alegó.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) María Eugenia De La Vega Cruz -accionante- reiteró lo expuesto en el escrito de interposición de la presente acción. Pidió que sea declarada con lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Ministerio Público replicó lo indicado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida. C) El Concejo Municipal de Chahal del departamento de Alta Verapaz no alegó.

CONSIDERANDO

- I -

Tesis Fundante

La acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, procede contra las disposiciones generales que contengan vicio de inconstitucionalidad, con el objeto de que la legislación se mantenga en los límites que fija la Constitución Política de la República de Guatemala, excluyendo del ordenamiento jurídico aquellas normas que no concuerden con ella.

En ese sentido, siendo que la función esencial de esta Corte, es la defensa del orden constitucional, debe, por medio del control abstracto de constitucionalidad de las normas, determinar si las leyes emitidas rebasan o no las limitaciones constitucionales y si éstas se sujetan a su máxima jerarquía, confrontando unas con otras dentro del espíritu del régimen jurídico establecido.

Procede la declaración de inconstitucionalidad total o parcial de una ley cuando la tasa regulada en la disposición impugnada impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en los artículos 239 y 243 de la Constitución Política de la República.

- II -

Síntesis del planteamiento

María Eugenia De La Vega Cruz promueve acción de inconstitucionalidad de ley, de carácter general parcial, objetando el párrafo: "Instalación de Estructuras Cimentadas en el Subsuelo Existentes, para cualquier uso (posteados). Q4,000.00" contenido en el artículo 104, numeral 25, del: "Reglamento de Construcción y Ornato del municipio de Chahal, departamento de Alta Verapaz", inserto en el Punto Sexto del Acta número 050-2021, de la sesión extraordinaria de tres de agosto de dos mil veintiuno, que celebró el Concejo Municipal de la Municipalidad de Chahal del departamento de Alta Verapaz, publicado en el Diario de Centroamérica el diecisiete de septiembre de dos mil veintiuno.

La interponente manifiesta que la disposición cuestionada vulnera los artículos 2°, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Los argumentos impugnativos quedaron reseñados en el apartado de resultandos del presente fallo.

- III -

Del principio de legalidad en materia tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común, o no, así como establecer tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

Por otro lado, de conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "... la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...". (Sentencias de siete y veintisiete de noviembre, y cinco de diciembre, todas de dos mil veinticuatro, dictadas en los expedientes 2926-2024, 4428-2024 y 7959-2023 respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...". Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación con el costo del servicio que se presta, puesto que lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que, cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros)

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

Análisis del segmento impugnado

Por razón de método esta Corte analizará, inicialmente, lo relacionado con la violación al principio de proporcionalidad tributaria, regulado en los artículos 239 y 243 de la Constitución. Por lo anterior, se procede a analizar el contenido de la frase denunciada la cual dispone: "Instalación de Estructuras Cimentadas en el Subsuelo Existentes, para cualquier uso (posteados). Q4,000.00".

Inicialmente, se establece que el cobro determinado en el apartado impugnado sí constituye una tasa municipal, pues de conformidad con sus características, contempla una contraprestación, la cual consiste en la emisión de la autorización por la instalación de postes en el espacio público municipal.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal, analizado, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que el pago que regula el apartado objetado, si bien constituye tasa que grava la emisión de licencias de instalación, no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia.

Lo anterior porque, si bien, en el caso de las licencias, no se limita a que se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de ciertas estructuras, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque el cobro fue fijado atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem, obviando por tanto, que tal recaudo no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de instalación, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la Municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Es conveniente puntualizar también que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcancen con la obtención de la "licencia de autorización", ya que, como se analizó, el cobro establecido no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de su emisión.

Así que, del contenido del segmento denunciado no se establece que el costo que implique para la Municipalidad de Chahal, departamento de Alta Verapaz, la emisión por licencia, sea proporcional a un pago por la cantidad de Q. 4,000.00 por instalación de postes, dicha obligación no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, por lo que se constituye como una lesión al artículo 239 de la Constitución.

En relación a la proporcionalidad que deben revestir las tasas municipales, esta Corte se ha pronunciado en reiterada doctrina legal. (Sentencias de diez de agosto, veintiuno de septiembre y veintidós de noviembre, todas de dos mil veintitrés, dictadas en los expedientes 3675-2021, 6503-2022 y 6021-2022).

De lo anteriormente expuesto se desprende que, no obstante que es facultad de la Municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos debe ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en el apartado objeto de examen, toda vez que crea una exacción desproporcionada, elemento que lo torna inconstitucional, en virtud que colisiona con los artículos 239 y 243 de la Constitución.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiendo expulsarse la frase cuestionada del ordenamiento jurídico guatemalteco.

Por la forma en la que se resuelve el presente fallo no se estima necesario pronunciarse sobre los demás alegatos expuestos.

-V-

De las costas y multa

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 138, 139, 140, 141, 143, 149, 163, literal a), 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 1 y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO