EXPEDIENTE 4488-2015

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JOSE FRANCISCO DE MATA VELA, QUIEN LA PRESIDE, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBA, BONERGE AMILCAR MEJIA ORELLANA, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR Y NEFTALY ALDANA HERRERA: Guatemala, seis de julio de dos mil diecisiete.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de carácter general total del Reglamento para la realización de consulta municipal a solicitud de vecinos y vecinas del municipio de Zunil, departamento de Quetzaltenango, aprobado por el Concejo Municipal de esa localidad en la sesión pública extraordinaria contenida en el Acta treinta y uno-dos mil quince (31-2015) de tres de agosto de dos mil quince, publicada en el Diario de Centro América el veinticinco de agosto de dos mil quince; promovida por el Instituto Nacional de Electrificación, por medio de su Mandatario Especial Judicial y Administrativo con Representación, Óscar Amílcar Velas Luna. El postulante actuó con el patrocinio de su mandatario y el de los Abogados Claudia Ester Sánchez Polo y Víctor Manuel Alegría Rodas. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal II, Bonerge Amilcar Mejía Orellana, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES I.

I. FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el compareciente se resume: a) el acta treinta y uno-dos mil quince, que documenta la Sesión Pública Extraordinaria del Concejo Municipal de Zunil, departamento de Quetzaltenango, contiene el "Reglamento para la realización de la consulta municipal a solicitud de vecinos y vecinas del municipio de Zunil, departamento de Quetzaltenango", que ahora se impugna de inconstitucional, consulta municipal que se llevaría a cabo para determinar si los pobladores de esa circunscripción están de acuerdo con el desarrollo, instalación y operación de proyectos que versan sobre la exploración y explotación minera, hidroeléctrica, geotérmica, instalación de torres y postes de transmisión eléctrica y de telefonía celular, e instalación de mega proyectos en cualquier área del municipio de Zunil, que pongan en riesgo la salud, vida y recursos naturales; b) el aludido reglamento establece que, de acuerdo a lo previsto en el Artículo 64 del Código Municipal, los efectos de la consulta municipal serán vinculantes para el Concejo Municipal y demás autoridades edilicias, en el sentido que estos deberán: i. emitir resoluciones que, en el marco de su competencia legal, hagan valer la voluntad de los vecinos del municipio de Zunil, departamento de Quetzaltenango y ii. remitir los resultados de la consulta municipal al Presidente de la República, al Congreso de la República de Guatemala, al Ministerio de Energía y Minas, al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, al Ministerio de Gobernación, al Procurador de los Derechos Humanos y al Procurador General de la Nación, a fin de que los tengan en consideración, al tomar decisiones de su competencia que afecten esa circunscripción municipal; c) los poderes públicos y todas las entidades centralizadas y descentralizadas del Estado están sometidas a la Constitución Política de la República, quedando sujetas al control constitucional, afirmación que se basa en el principio de supremacía constitucional, que es vulnerado con el Reglamento impugnado, porque las normas reglamentarias jamás podrían ser superiores a las normas constitucionales; d) al analizarse el contenido del Reglamento impugnado, que establece las modalidades de la consulta a realizarse, se puede notar que el Concejo Municipal en Cuestión se extralimitó en sus funciones, dado que la consulta municipal que pretende realizar versa sobre materias que no son competencia de autoridades municipales, sino de autoridades estatales tales como el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales y el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, según lo ordena la ley; lo anterior conlleva vulneración los Artículos 152, 153 y 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala; e) con la extralimitación en que incurre el Concejo Municipal de Zunil, departamento de Quetzaltenango, impide que el Estado de Guatemala, por medio de sus entidades centralizadas y descentralizadas, cumpla con su obligación de promover y garantizar el desarrollo económico y social de la población, establecida en el Artículo 119 de la Constitución Política de la República de Guatemala; habida cuenta que le imposibilita la instalación de torres de transmisión de energía eléctrica, así como la exploración y explotación de la que realizaban en geotérmica Zunil, que produce y transmite electricidad a diversos departamentos, actividades que lleva a cabo con observancia de las leyes nacionales y con la salud y la vida de las personas; f) el Ministerio de Energía y Minas le otorgó concesión para la exploración y explotación de la geotérmica Zunil, lo cual conlleva la utilización de recursos naturales -propiedad del Estado de Guatemala, al tenor de lo establecido en el Artículo 121 de la Constitución Política de la República-; sin embargo, el Reglamento cuestionado abre la posibilidad de que el Concejo Municipal de Zunil, departamento de Quetzaltenango, coarte el uso de los referidos recursos al servicio de la población guatemalteca; g) según lo preceptuado en el Artículo 125 constitucional, es obligación del Estado propiciar las condiciones para la exploración y explotación racional y técnica de recursos naturales como los hidrocarburos, minerales y otros no renovables, lo cual se vería obstaculizado con la subsistencia del cuerpo reglamentario impugnado de inconstitucionalidad; h) en el Artículo 129 constitucional se declara de urgencia nacional la electrificación del país, en conexión con lo normado en el Artículo 4 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Electrificación, que incluye dentro de sus obligaciones la utilización racional y eficiente de los recursos naturales para promover el suministro de electricidad a todo el territorio nacional; por tanto, el Concejo Municipal de Zunil, departamento de Quetzaltenango, no se puede fundamentar en los resultados de una consulta municipal, aduciendo que tiene carácter vinculante, para limitar la electrificación en beneficio de todos los habitantes del Estado; i) en el Artículo 253 de la Norma Suprema se encuentra establecido que los municipios de la República son entidades autónomas, facultadas para elegir sus autoridades, disponer de sus recursos, atender los servicios públicos locales y regular el ordenamiento territorial; pero esa autonomía no habilita a sus autoridades para tomar decisiones contrarias a preceptos constitucionales, ya que siguen estando sujetas a ella, tal como lo afirmó la Corte de Constitucionalidad en sentencia dictada dentro del expediente ciento ochenta y tres-noventa y siete (183-97) y j) en sentencias de ocho de mayo de dos mil siete, cuatro de septiembre de dos mil siete y nueve de abril de dos mil ocho, dictadas dentro de los expedientes 1179-2005, 1408-2005 y 2376-2007, respectivamente, la Corte de Constitucionalidad fue conteste en sostener que los resultados de las consultas municipales no pueden ser vinculantes cuando se refieran a bienes o competencias que no corresponde regular a los municipios, sino a otros órganos estatales, patentizando que, en esos casos, los resultados que se obtengan en esos procedimientos consultivos de esta naturaleza debe ser meramente indicativos, a fin de conocer el parecer de los vecinos sobre determinados asuntos. Por los motivos expresados, sostiene que el Reglamento fue dictado de forma ilegal, por contravenir los precitados artículos constitucionales. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de la normativa impugnada. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de Zunil, departamento de Quetzaltenango y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio Público manifestó que: a) no se evidencia inconstitucionalidad en el Reglamento impugnado, por cuanto que es obligación del Estado de Guatemala garantizar la participación activa de los vecinos de la circunscripción municipal en asuntos de su interés, como un mecanismo de expresión popular; b) en sentencia de cinco de diciembre de dos mil doce, dictada dentro de los expedientes acumulados 2432-2011 y 2481-2011, la Corte de Constitucionalidad indicó que el derecho de los pueblos a ser consultados sobre medidas susceptibles de causarles afectación emana de los Artículos 6, numerales 1 y 2, y 15, numeral 2, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, el cual fue ratificado por el Estado de Guatemala, enfatizando que las consultas llevadas a cabo en aplicación de ese instrumento, deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a acuerdos o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas; c) las consultas municipales constituyen mecanismos de expresión popular previstas en el Artículo 63 del Código Municipal, cuyos resultados reflejan el parecer de las comunidades, que tienen derecho de manifestarse mediante los procedimientos previstos en la ley, el cual debe ser garantizado por el Estado; d) no se veda el derecho de participación de los vecinos, porque el Reglamento contiene la pregunta que seria dirigida a la población, pudiendo esta marcar "sí" o "no", expresándose así la voluntad popular y e) los procesos de participación ciudadana para la toma de decisiones forman parte del sistema democrático, lo cual es congruente con el fortalecimiento del Estado de Derecho. Pidió que al dictarse sentencia se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general total planteada. B) El Concejo Municipal de Zunil, departamento de Quetzaltenango expuso que: a) ese cuerpo colegiado analizó los Artículos 44, 119, 121, 125, 129, 152, 153, 154 y 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que el interponente aduce que han sido vulnerados, y concluye que esa afirmación carece de sustento, habida cuenta que cada uno de los derechos y garantías protegidos en las citadas disposiciones constitucionales han sido hechos valer por los vecinos de esa circunscripción municipal, para la consulta en cuestión; b) el reglamento cuestionado no es inconstitucional, porque su elaboración se fundamentó en lo establecido en los Artículos 63, 64, 65 y 66 del Código Municipal y en los artículos 253, 254 y 260 constitucionales, por lo que, contrario a lo señalado por el postulante, no se ha extralimitado en el ejercicio de sus funciones, sino que su proceder tiene fundamentado en ley; c) la legislación guatemalteca establece como requisito de la acción de inconstitucionalidad, que se realice confrontación detallada y analítica de las normas que se estiman violadas y la norma que se impugna; exigencia que no fue cumplida en el presente planteamiento. Es evidente que el postulante en su escrito inicial no se ocupó de demostrar fundadamente que el reglamento cuestionado tenga vicio total o parcial de inconstitucionalidad, habiéndose limitado a transcribir y citar las normas que estimó vulneradas, pero sin hacer análisis que evidenciara los motivos de inconstitucionalidad de los que a su juicio adolece el referido Reglamento, sin que el Tribunal Constitucional pueda subsanar de oficio tal deficiencia; d) el accionante alega que lo normado en el Reglamento cuestionado, si se llevase a cabo, le produciría daños irreparables, no solo a su persona, sino que a otras entidades públicas y privadas; no obstante, no es válido que el accionante haga valer en nombre propio derechos ajenos, ya que si una persona individual o jurídica estima violados o amenazados sus derechos, debe acudir ante los tribunales de justicia personalmente o por medio de su representante legal, lo cual no sucedió; e) como requisito fundamental para la procedencia de una acción de inconstitucionalidad total, se debe demostrar la existencia de un vicio formal en el procedimiento de formación de la norma que se impugna, o a la ausencia de facultades para su formación por parte del órgano que la emite; esta argumentación no fue efectuada por el interponente en su escrito inicial, por lo que su planteamiento no satisface los requisitos necesarios para la procedencia de la presente acción; f) para que una inconstitucionalidad general sea de carácter total, debe estar basada en el señalamiento de vicios que afecten la constitucionalidad de la totalidad de la ley, reglamento o disposición de carácter general contra la cual se promueva, situación que no se cumplió en el presente caso, dado que lo que el accionante aduce es que la inconstitucionalidad del Reglamento en cuestión radica en la sola circunstancia de que en su Artículo 20 se encuentra preceptuado que. los resultados de la consulta serán vinculantes para las autoridades municipales; g) si bien la Corte de Constitucionalidad ha sostenido el criterio de que los resultados de las consultas comunitarias solo pueden ser vinculantes para las autoridades municipales respectivas, no así para las autoridades centrales, principalmente cuando dicha consulta verse sobre temas relativos a la exploración y explotación de ciertos recursos naturales que, por precepto legal, le pertenecen al Estado de Guatemala; el Reglamento cuestionado no incurre en contradicción con esa tesis, en virtud que en su Artículo 20 está previsto que los resultados de la consulta serán vinculantes únicamente para las respectivas autoridades municipales, y estas deberán remitirlos a determinadas autoridades centrales a fin de que sirvan de indicativo para la toma de sus decisiones. Solicitó que se declare sin lugar la pretensión de inconstitucionalidad y que se revoque la suspensión provisional decretada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El Ministerio Público reiteró los argumentos vertidos en la audiencia que para el efecto le fue conferida dentro del trámite del presente proceso constitucional. Pidió que el planteamiento bajo análisis se declare sin lugar. B) El Concejo Municipal de Zunil, departamento de Quetzaltenango reiteró que a su juicio el escrito inicial que dio lugar al presente proceso contiene incongruencias, porque no realiza confrontación adecuada entre el Reglamento cuestionado y las normas constitucionales que considera contravenidas; por lo que el solicitante no cumplió con los presupuestos legales para la procedencia de un planteamiento de esta naturaleza. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general total y que se revoque la suspensión provisional decretada contra el Reglamento cuestionado. C) El Instituto Nacional de Electrificación ratificó los argumentos vertidos en el escrito inicial y añadió: a) el Artículo 44 constitucional establece el principio de supremacía constitucional, según el cual cualquier norma que contradiga los preceptos constitucionales deviene nula ipso jure; el Estado está obligado a adoptar todas las medidas necesarias y pertinentes para la protección de los derechos y garantías que, aunque no estén contenidos en la Carta Magna, sean inherentes a la persona humana; el Reglamento en cuestión vulnera postulados constitucionales, habida cuenta que socava el desarrollo integral de la persona; b) el mencionado cuerpo reglamentario viola lo normado en el Artículo 119 de la Constitución Política de la República, en virtud que impide el desarrollo económico y social de la comunidad y de la población guatemalteca en general, al generar la posibilidad de prohibir la instalación de plantas generadoras y comercializadoras de electricidad; c) la normativa impugnada redunda en vulneración del Artículo 121 constitucional, dado que el Concejo Municipal de Zunil, departamento de Quetzaltenango, se propone decidir sobre recursos naturales que, en este caso concreto, son propiedad del Estado de Guatemala y d) al emitir el Reglamento en cuestión la referida autoridad municipal incurrió en inobservancia de lo establecido en los Artículos 152, 153 y 154 constitucionales, porque al hacerlo extendió sus facultades a la disposición de recursos y materias que no le competen por imperativo legal, sino corresponden al ámbito de atribuciones de diversas autoridades centrales. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general total promovida.

CONSIDERANDO

En aras de la preservación del principio de supremacía constitucional y de la coherencia de todo el andamiaje normativo que rige la convivencia social en el Estado de Guatemala, la acción de inconstitucionalidad de carácter general, se encuentra regulada en la Constitución Política de la República y en la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Corresponde a esta Corte su conocimiento en instancia única, en el marco de su función esencial de defensa del orden constitucional.

La garantía constitucional citada procede contra leyes ordinarias, reglamentos y disposiciones generales que contengan vicio total o parcial de inconstitucionalidad, con el fin de excluir del ordenamiento jurídico vigente aquellas normas jurídicas internas que estén en franca colisión con lo dispuesto en la mencionada Ley Fundamental y en los tratados internacionales en materia de derechos humanos. Será procedente solamente cuando el postulante demuestre de modo certero y contundente la contravención a postulados constitucionales, por vía del análisis confrontativo pertinente.

-II-

En atención al objeto de regulación del cuerpo reglamentario al que se atribuye vicios de inconstitucionalidad, esta Corte estima necesario, en función de conformar adecuadamente la ratio decidendi para la resolución del presente planteamiento y, además, cumplir una función orientativa sobre los canales institucionales constitucionalmente adecuados para encausar la problemática subyacente, exponer algunas consideraciones sobre los aspectos siguientes:

A. Naturaleza y fines de los procedimientos consultivos regulados en el Código Municipal.

El Código Municipal prevé distintos mecanismos por medio de los cuales se propicia la oportunidad de que la población se pronuncie directamente ante las autoridades ediles de su circunscripción sobre situaciones de su interés, entre los que se encuentra, por ejemplo, el cabildo abierto, espacio que permite a los vecinos manifestar su parecer respecto de determinado tema sometido a su conocimiento, dentro de una sesión del Concejo Municipal. Los procesos para la adopción de decisiones que involucran participación ciudadana, en los cuales los órganos competentes para decidir ponderan las opiniones expuestas por los administrados, forman parte de los mecanismos de democracia participativa que deben posibilitarse dentro del Estado Constitucional de Derecho [Sentencia emitida dentro del expediente 5229-2013].

En ese sentido, los procedimientos consultivos previstos en los Artículos 63 al 66 del mismo cuerpo legal son otra muestra de lo anterior, constituyéndose en mecanismos importantes de expresión popular, por medio de los cuales se efectivizan varios derechos reconocidos constitucionalmente, como los de libertad de acción y de emisión del pensamiento, así como el de manifestación [5229-2013, acumulados 4639-2012 Y 4646-2012 y 2433-2011 Y 2480-2011]; con el agregado de que los resultados que se desprendan de su realización, según el caso, pueden tener efectos vinculantes.

B. Alcances y límites de la celebración de las consultas previstas en el Código Municipal con relación a operaciones o actividades vinculadas al aprovechamiento de recursos naturales o megaproyectos.

Esta Corte ha establecido que las variantes de consulta previstas en los Artículos 63 al 66 del Código Municipal, pueden realizarse en plenitud, con todos sus efectos, únicamente cuando conciernen a asuntos cuya decisión corresponde al Concejo Municipal, dentro de las competencias propias del municipio, según lo establecido en el Artículo 68 del mismo cuerpo legal, y de conformidad con las atribuciones que atañen a dicho órgano colegiado al tenor del Artículo 35 ibidem.

En situaciones como la aludida por el cuerpo reglamentario cuestionado, en las que la materia objeto de discusión rebasa la esfera de funciones de la administración edil -desarrollo, instalación y operación de proyectos que versan sobre la exploración y explotación minera, hidroeléctrica, geotérmica, instalación de torres y postes de transmisión eléctrica y de telefonía celular, e instalación de mega proyectos-, la realización de consultas de esa índole no puede tener carácter regulatorio o decisorio, porque versa sobre materias que no se enmarcan dentro de la esfera competencial de las autoridades municipales convocantes. Pese a irrogar sus efectos a nivel local, la determinación de autorizar operaciones o actividades vinculadas al aprovechamiento de recursos naturales o megaproyectos corresponde, de conformidad con la normativa constitucional y legal vigente, al Organismo Ejecutivo. De esa cuenta, aquellos procedimientos solamente pueden llevarse a cabo con el cometido de que las autoridades municipales recaben y conozcan el parecer de sus vecinos, a fin de trasladarlo a los órganos o dependencias del Organismo Ejecutivo a los cuales la ley confiere el mandato para decidir sobre asuntos de esa naturaleza [Entre otros, ver fallos emitidos dentro de los expedientes 5229-2013, 5251-2014 y acumulados 4639-2012 Y 4646-2012].

C. La consulta prevista en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.

En el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes -ratificado por Guatemala en mil novecientos noventa y seis, luego de que este Tribunal respaldara su compatibilidad con la Constitución Política de la República [Opinión consultiva emitida en el expediente 199-95]-, está dispuesto que los gobiernos deben consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados, de buena fe y a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr su consentimiento [Artículo 6, numerales 1 y 2]; en especial cuando se trate de proyectos de explotación de recursos naturales [Artículo 15]. Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha asentado que se ha consolidado como principio general del Derecho Internacional, la obligación de los Estados a consultar las comunidades indígenas y tribales, sobre toda medida administrativa o legislativa que afecte sus derechos reconocidos en la normatividad interna e internacional, así como de asegurar su participación en las decisiones de los asuntos que conciernan a sus intereses; ello, en relación directa con la obligación general de garantizar, en condiciones de igualdad, el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en el Artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -ratificada por Guatemala en mil novecientos setenta y ocho-, una vez consideradas las características propias que diferencian a esas comunidades del resto de la población y que conforman su identidad cultural [Sentencia dictada en el caso Pueblo indígena Kichwa de Sarayaku vrs. Ecuador (Fondo y Costas)].

A la luz de las normas y jurisprudencia citadas, resultará procedente la consulta a pueblos indígenas cuando pueda razonablemente preverse que disposiciones de poder público, sean legislativas o administrativas, generarán afectación directa sobre comunidades representativas de esos pueblos, en el entendido de que esto último se determina en función de la incidencia que esas medidas puedan llegar a tener en sus condiciones de vida -sea de índole social, económica, espiritual, ambiental, sanitaria, alimentaria, etc.-, a fin de prevenir que se produzca de modo y con intensidad tales que conlleven detrimento de su identidad cultural y su subsistencia digna [Sentencias dictadas dentro de los expedientes acumulados 156-2013 y 159-2013, 411-2014 y 2567-2015].

Cuando se haya corroborado que resulta procedente la consulta establecida en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, esta debe realizarse satisfaciendo ciertas condiciones esenciales que determinan su validez. Esta Corte ha asentado que tales condiciones se extraen, en síntesis, de lo preceptuado en el Convenio internacional referido y del desarrollo interpretativo que sobre su normativa han efectuado la Corte Interamericana de Derechos Humanos [sentencia dictada en el caso Pueblo Saramaka vrs. Surinam (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas)]; la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo [Observación general formulada sobre el Convenio 169] y el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas [Principios internacionales relativos a la consulta a los pueblos indígenas]:

1) Carácter previo con relación a la medida gubernativa que se pretende implementar.

2) Comprende un verdadero diálogo en el que privan la buena fe, la comunicación constante, la transparencia, el entendimiento y el respeto mutuos; no se agota con la sola información.

3) Orientada al objetivo de arribar a acuerdos, con el consenso como vía para la toma de decisiones -no tiene como propósito legitimar que una parte se imponga a la otra-.

4) Se concreta mediante procedimientos culturalmente apropiados, en los que se respetan las costumbres y tradiciones de los pueblos indígenas y tribales, especialmente en cuanto a sus instituciones representativas.

D. Inviabilidad de considerar los procedimientos regulados en los Artículos 63 al 66 del Código Municipal como equivalentes o canales idóneos para hacer valer la consulta establecida en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países independientes, ante operaciones o actividades vinculadas al aprovechamiento de recursos naturales o megaproyectos

Esta Corte ha asentado [Ver, entre otras, sentencias dictadas en expedientes 3878-2007, 5711-2013 y 3753-2014], que las formas procedimentales previstas en los Artículos 63 al 66 del Código Municipal no son pertinentes para viabilizar la consulta establecida en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, con relación a operaciones o actividades vinculadas al aprovechamiento de recursos naturales o megaproyectos, en virtud de que harían materialmente imposible consumar los alcances y propósito que conlleva esa consulta de acuerdo a los principios rectores explicados en la literal C de este considerando, en atención a las razones que se exponen a continuación:

1) La mecánica que se prevé en el citado Código, se trasluce en dichas formas contrae la consulta a un sufragio semejante al practicado con ocasión de comicios electorales o consulta popular a nivel nacional; noción que resulta equivocadamente restrictiva en el contexto de la consulta establecida en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países independientes, porque la efectivización de esta supone la puesta en marcha de un proceso que no puede entenderse consumado con la sola realización de un acto de captación de votos.

2) De pretenderse llevar a cabo la consulta establecida en él Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, bajo el formato de esos procedimientos consultivos municipales, se trataría entonces de una mera jornada de sufragio en la que, si bien se generaría un espacio de participación ciudadana, no tomarían parte todos los actores involucrados -entre los que no intervendrían, por ejemplo, los responsables de decidir, a pesar de representar, por principio, los intereses de la totalidad de la población nacional-, no se abordarían todos los puntos que comprende una situación de esta índole, ni se contaría con la información, análisis y discusión necesarios.

3) El marco normativo ordinario que regula tales procedimientos sugiere que en estos la expectativa de concreción de la consulta está condicionada a la anuencia del Concejo Municipal -expresada en el voto favorable de las dos terceras partes de sus miembros-, e incluso parece trasladarse a las comunidades representativas de pueblos indígenas la responsabilidad de iniciarlos; todo lo cual contraviene la premisa esencial de que es el propio Estado el que está obligado a promover y ejecutar la consulta, sin necesidad de mediar la venia de ningún órgano descentralizado ni solicitud previa de los interesados.

4) El criterio de vinculatoriedad que se establece en el Código Municipal para los resultados de esos procedimientos, no guarda coherencia con los efectos pretendidos para la consulta establecida en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Mientras que respecto de aquellos está previsto que pueda tener efecto vinculante la voluntad mayoritaria de los vecinos de la localidad, expresada como resultado de un sufragio convocado por el poder local; el propósito final de la segunda es que todas las partes interesadas reconozcan como vinculantes los acuerdos consensuados a los cuales se logre arribar como consecuencia del diálogo informado y de buena fe entre sí, convocado y arbitrado por el poder central.

E. Cauce de acción de las corporaciones municipales y sus autoridades, al tener conocimiento de operaciones o actividades vinculadas al aprovechamiento de recursos naturales o megaproyectos dentro de sus circunscripciones.

Conviene hacer algunas precisiones a efecto de perfilar cuál es el modo adecuado de proceder por parte de las autoridades municipales cuando, a la luz de los elementos expuestos en la literal precedente de este considerando, pueda preverse razonablemente que la autorización estatal de tales iniciativas causarán -por la incidencia originada de estas últimas- afectación directa sobre las condiciones de vida de comunidades representativas de pueblos indígenas que radiquen en su circunscripción y, por ende, sea procedente la realización de la consulta prevista en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.

En ese orden de ideas, esta Corte ha puntualizado que aquella idoneidad de los procedimientos consultivos regulados en el Código Municipal para operar como equivalentes o canales adecuados para hacer valer la consulta prevista en el Convenio internacional citado, no significa que las autoridades ediles carezcan de responsabilidad o margen de actuación, si tienen conocimiento de las situaciones descritas en el párrafo precedente. A pesar de la ambigüedad e insuficiencia legales acerca de la materia, toda corporación municipal tiene expedita la posibilidad de proceder frente a esas situaciones de modo ajustado a la jurisprudencia constitucional y los estándares internacionales en materia de derechos humanos, como se explica a continuación.

Cuando los Concejos Municipales son informados por cualesquiera vía acerca de la implementación de operaciones o actividades vinculadas al aprovechamiento de recursos naturales o megaproyectos que presumiblemente incidirán en las condiciones de vida de comunidades representativas de los pueblos indígenas residentes en su circunscripción -según los criterios explicados en la literal C de este considerando-, le corresponde, por medio del Alcalde Municipal, dar noticia de ello y promover la realización de la consulta respectiva dentro del Sistema de Consejos de Desarrollo. Este último, por ser este el ente, según en la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, está concebido para ser instrumento permanente de participación y representación de todos los pueblos del país, en los niveles comunitario, municipal, departamental, regional y nacional, respecto de los procesos de toma de decisión en la planificación y ejecución de las políticas públicas de desarrollo [Considerandos tercero y quinto de la citada ley] y se rige por los principios generales de respeto a las culturas de los pueblos que conviven en Guatemala; promoción de procesos de democracia participativa, en condiciones de equidad e igualdad de oportunidades, sin discriminación alguna y conservación y el mantenimiento del equilibrio ambiental y el desarrollo humano, con base en las cosmovisiones de los pueblos maya, xinca y garífuna y de la población no indígena [Artículo 2, incisos a, d y e de la citada ley], entre otros.

Dentro del ordenamiento escalonado en el que está dispuesto el Sistema de Consejos de Desarrollo, los Alcaldes Municipales tienen participación permanente en dos niveles: Consejos Departamental y Municipal de Desarrollo [Artículos 9, inciso b, y 11, inciso a, ibidem]. Cuentan, además, con la posibilidad de ser designados para representar a sus homólogos en los Consejos Regional y Nacional de Desarrollo Urbano y Rural [Artículos 5, inciso b, y 7, inciso b, del mismo cuerpo legal]. Es en el primero de los estratos mencionados en el que deviene pertinente que, cuando los mencionados funcionarios ediles tengan conocimiento de operaciones o actividades vinculadas al aprovechamiento de recursos naturales o megaproyectos, que aparejen la necesidad de practicar la consulta prevista en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, lo hagan saber de inmediato y promuevan la realización de esa forma de participación ciudadana, especialmente si han recibido denuncias, reclamos o muestras de inconformidad de comunidades o vecinos de su localidad.

El Consejo Departamental de Desarrollo, entre cuyas funciones destaca la de promover y facilitar la organización y participación efectiva de la población y de sus organizaciones en la priorización de necesidades, problemas y sus soluciones [Artículo 10, inciso b, de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural], está integrado, entre otros [Artículos 9, incisos a y d, ibidem y 8 del Reglamento de esa ley], por representantes de: (i) Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, al que en general atañe cumplir y hacer que se cumpla el régimen concerniente a la conservación, protección, sostenibilidad y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales en el país y el derecho humano a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado, y entre cuyas funciones específicas está la de promover y propiciar la participación equitativa de hombres y. mujeres, personas naturales o jurídicas, y de las comunidades indígenas y locales en el aprovechamiento y manejo sostenible de los recursos naturales [Artículo 29 Bis, inciso k, de la Ley del Organismo Ejecutivo] y (ii) Ministerio de Energía y Minas, que ostenta, al tenor de lo preceptuado en la Ley del Organismo Ejecutivo, la Ley de Minería y la Ley General de Electricidad, la potestad de autorizar operaciones o actividades vinculadas al aprovechamiento de recursos naturales o megaproyectos. De hecho, vale resaltar que esta Corte ha estimado que el Ministerio de Energía y Minas es la cartera mediante la cual el Organismo Ejecutivo debe hacerse cargo de practicar la consulta previa a pueblos indígenas, cuando sea procedente; [Entre otras, sentencias de doce de enero de dos mil dieciséis, dictadas en los expedientes 411-2014, 3753-2014 y acumulados 5705-2013 y 5713-2013].

En síntesis, al tener conocimiento de operaciones o actividades vinculadas al aprovechamiento de recursos naturales o megaproyectos que sea razonablemente previsible que afectarán las condiciones de vida de comunidades representativas de los pueblos indígenas residentes en su circunscripción, las corporaciones municipales deben, por medio del Alcalde Municipal, gestionar en el seno del Consejo Departamental de Desarrollo correspondiente, que sea practicada la consulta prevista en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; al fin de que el despacho superior del Ministerio de Energía y Minas, que cuenta con representación en esa instancia, asuma las medidas y gire las instrucciones pertinentes para que se lleve a cabo la referida consulta, conforme los parámetros mínimos relacionados en la literal C de este considerando. Esta Corte en pronunciamientos anteriores ha propuesto lineamientos procedimentales que podrían permitir agotar su verdadero proceso de consulta a los pueblos que se consideran afectados [Sentencias dictadas en expedientes acumulados 156-2013 y 159-2013, 5712-2013, 406-2014 y acumulados 5705-2013 y 5713-2013].

En congruencia con lo expuesto en la literal A de este considerando, es menester concluir este apartado precisando que lo relacionado en los párrafos precedentes es sin perjuicio de la posibilidad de que los Concejos Municipales, ya sea antes de o durante la gestión que realicen -por medio del Alcalde Municipal-dentro del Sistema de Consejos de Desarrollo, estimen pertinente convocar la realización de cabildo abierto o de alguno de los procedimientos consultivos regulados en los Artículos 63 al 66 del Código Municipal, a efecto de propiciar un espacio institucional en el cual recoger directamente el parecer de los vecinos interesados acerca de la temática en cuestión. Esto, lógicamente, en el entendido de observar que: i. como se explicó en la literal B, esos procedimientos o sus reglamentaciones no pueden tener carácter regulatorio o decisorio con relación a operaciones o actividades vinculadas al aprovechamiento de recursos naturales o megaproyectos, por cuanto esas materias se enmarcan dentro del ámbito de decisión del Gobierno Central y ii. como se explicó en la literal D, esos procedimientos no pueden ser considerados, en sí mismos, como la efectivización de la consulta establecida en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, debido a que sus características hacen materialmente imposible consumar los alcances y propósito que conlleva esa consulta.

-III-

Del análisis de las disposiciones construidas en el "Reglamento para la realización de la consulta municipal a solicitud de vecinos y vecinas del municipio de Zunil, departamento de Quetzaltenango", emitido por el Concejo Municipal de esa circunscripción, con el fin de determinar si sus pobladores están de acuerdo con el desarrollo, instalación y operación de proyectos que versan sobre la exploración y explotación minera, hidroeléctrica, geotérmica, instalación de torres y postes de transmisión eléctrica y de telefonía celular, e instalación de mega proyectos en cualquier área del municipio de Zunil, que pongan en nesgo la salud, vida y recursos naturales, se establece que este no adolece de inconstitucionalidad en atención a los argumentos siguientes:

A. Como se expuso en la literal A del considerando precedente, los procesos para la adopción de decisiones que involucran participación ciudadana, en los cuales los órganos competentes para decidir ponderan las opiniones expuestas por los administrados, forman parte de los mecanismos de democracia participativa que deben posibilitarse dentro del Estado Constitucional de Derecho. En sintonía con esa premisa, en el Código Municipal están previstos distintos mecanismos por medio de los cuales se propicia la oportunidad de que la población se pronuncie directamente ante las autoridades ediles de su circunscripción sobre situaciones de su interés; entre ellos se encuentran los procedimientos consultivos previstos en los Artículos 63 al 66 del cuerpo legal citado, que constituyen mecanismos importantes de expresión popular, por medio de los cuales se efectivízan varios derechos reconocidos constitucionalmente.

B. Como se expuso en la literal B y se ratificó en la literal E, ambas del considerando precedente, es válido que los Concejos Municipales de la República convoquen y reglamenten la celebración de las consultas previstas en los Artículos 63 al 66 del Código Municipal, con relación a operaciones o actividades vinculadas al aprovechamiento de recursos naturales o megaproyectos dentro de sus circunscripciones; siempre que sea únicamente con el cometido de recabar y conocer el parecer de sus vecinos sobre el particular, a fin de trasladarlo a los órganos o dependencias del Organismo Ejecutivo, a los cuales la ley confiere el mandato para decidir sobre asuntos de esa naturaleza; pero sin que ello signifique pretender que tales consultas municipales causen efectos vinculantes para estos últimos.

C. En el presente caso, el examen de la regulación contenida en el Reglamento al que se atribuye inconstitucionalidad, emitido por el Concejo Municipal de Zunil, departamento de Quetzaltenango, revela su concordancia con lo asentado en las literales A y B de este considerando, porque allí se estableció que los efectos de la consulta municipal serán vinculantes para el emisor y demás autoridades edilicias, en el sentido que estos deberán: i. emitir resoluciones que, en el marco de su competencia legal, hagan valer la voluntad de los vecinos del municipio de Zunil, departamento de Quetzaltenango y ii. remitir los resultados de la consulta municipal al Presidente de la República, al Congreso de la República de Guatemala, al Ministerio de Energía y Minas, al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, al Ministerio de Gobernación, al Procurador de los Derechos Humanos y al Procurador General de la Nación, a fin de que los tengan en consideración, al tomar decisiones de su competencia que afecten esa circunscripción municipal. Es decir, que taxativamente se circunscribieron a las autoridades ediles de Zunil, departamento de Quetzaltenango, los eventuales efectos vinculantes de los resultados que se obtengan.

D. Al establecerse que el Reglamento cuestionado es producto del ejercicio de la potestad de autoregulación -en los asuntos de su competencia- que conlleva la autonomía municipal, dentro de los parámetros determinados en la Constitución Política de la República, el Código Municipal y la jurisprudencia emanada de este Tribunal, no cabe afirmar que la normativa en referencia sea lesiva del principio de legalidad recogido en los Artículos 152 al 154 constitucionales ni que denote exceso en las funciones conferidas a los municipios en el Artículo 253 ibidem.

E. Al verificarse que el Reglamento sometido a análisis por esta vía, no contiene regulación que interfiera con las atribuciones que constitucional y legalmente corresponde a las autoridades del Organismo Ejecutivo, se pone de manifiesto que carece de sustento la afirmación de que esa normativa impide que el Estado de Guatemala atienda sus deberes de promover y garantizar el desarrollo económico y social de la población, de propiciar las condiciones para la exploración y explotación racional y técnica de recursos naturales y de lograr la electrificación del país -declarada urgencia nacional-, establecidos en los Artículos 119, 125 y 129 constitucionales. Indistintamente de la celebración de procedimientos municipales que propicien la participación ciudadana en los municipios, es responsabilidad de las dependencias gubernamentales competentes formular y ejecutar políticas públicas que permitan cumplir con esas obligaciones estatales; teniendo siempre presente que, como ha asentado esta

Corte en casos precedentes [Ver, entre otros, fallos dictados en expedientes 5711-2013, 411-2014 y 2567-2015], la realidad económica, cultural, histórica y ecológica del país demanda de sus autoridades la permanente búsqueda de equilibrio y armonización entre elementos tales como el aprovechamiento racional de sus recursos naturales; la potenciación de proyectos de inversión orientados al desarrollo sostenible, en un clima de seguridad jurídica y paz social; el adecuado cumplimiento de sus obligaciones internacionales y el ineludible deber de respetar y tutelar los derechos fundamentales de sus ciudadanos, en especial de aquellos que colectiva e individualmente han sido objeto de inveterada marginación.

Por tanto, a la luz de lo antes considerado, resulta improcedente la pretensión de inconstitucionalidad general total esgrimida por el Instituto Nacional de Electrificación, por medio de su Mandatario Especial Judicial y Administrativo con Representación, Óscar Amílcar Velas Luna, contra el Reglamento para la realización de consulta municipal a solicitud de vecinos y vecinas del municipio de Zunil, departamento de Quetzaltenango, aprobado por el Concejo Municipal de esa localidad en la sesión pública extraordinaria contenida en el Acta treinta y uno-dos mil quince (31-2015) de tres de agosto de dos mil quince.

Al margen de lo razonado en cuanto concierne específicamente a la constitucionalidad de la normativa reglamentaria cuestionada, esta Corte estima pertinente, obiter dictum, que el Concejo Municipal de Zunil, departamento de Quetzaltenango, debe tener presente lo expuesto en las literales D y E del considerando anterior. Así, en caso de tener conocimiento de operaciones o actividades vinculadas al aprovechamiento de recursos naturales o megaproyectos, que sea razonablemente previsible que incidirán las condiciones de vida de comunidades representativas de los pueblos indígenas residentes en su circunscripción, debe, por medio del Alcalde Municipal, gestionar en el seno del Consejo Departamental de Desarrollo, que sea practicada la consulta prevista en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; a fin de que el despacho superior del Ministerio de Energía y Minas, que cuenta con representación en esa instancia, asuma las medidas y gire las instrucciones pertinentes para que se lleve a cabo la referida consulta.

-IV-

Conforme lo establecido en el Artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y en atención al resultado que obtiene la acción, se impondrá multa a los abogados auxiliantes, pero no condena al postulante al pago de las costas, por no existir sujeto legitimado para cobrarlas.

LEYES APLICABLES

Artículos aplicables y 268 y 272 literal a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 133, 137, 149, 150, 163 literal a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO