EXPEDIENTE 1243-2005

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ QUIEN LA PRESIDE, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, NERY SAÚL DIGHERO HERRERA, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG Y CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR: Guatemala, veintiocho de marzo de dos mil seis.

        Se tiene a la vista para dictar sentencia la acción de inconstitucionalidad total del acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Quetzaltenango, en sesión de fecha tres de marzo de dos mil cinco, que documenta el punto décimo tercero del acta número 47-2005 por el que se autorizó la creación de la denominada "Tasa por gastos administrativos por deslindes y mediciones", promovida por Héctor Francisco Tercero Castillo. El accionante actuó con el auxilio de los abogados Romeo González Barrios, Werner Danilo de León Pleitez y Pedro Francisco Guzmán Escobar.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el solicitante se resume: a) el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Quetzaltenango, en sesión de fecha tres de marzo de dos mil cinco, que documenta el punto décimo tercero del acta número 47-2005, por el que se autorizó la creación de la denominada "Tasa municipal por gastos administrativos por deslindes y mediciones", es inconstitucional por contravenir los artículos 1o, 2°, 39, 157, y 171 de la Constitución Política de la República de Guatemala; b) el Estado de Guatemala garantiza la propiedad privada como un derecho inherente a la persona humana, y debe crear las condiciones que faciliten al propietario el uso y disfrute de sus bienes, en tal sentido se encuentra vigente la Ley de Titulación Supletoria, con el objeto de que los guatemaltecos como legítimos poseedores de bienes regulen debidamente sus derechos posesorios a través de la usucapión reconocida por la legislación del país; c) el poseedor de bienes inmuebles, que carezca de título inscribible en el Registro de la Propiedad, podrá solicitar su titulación supletoria ante el Juez de Primera Instancia jurisdiccional del lugar en que se encuentre ubicado el inmueble; cumplidos los requisitos de ley, el Juez manda que la municipalidad en cuya jurisdicción esté situado el inmueble rinda en el perentorio término de quince días, el informe a que se refiere el artículo 8o de la Ley de Titulación Supletoria, misma que deberá contener, la existencia real del inmueble y su identificación precisa, acreditada con inspección ocular practicada por el propio alcalde, dicho informe no causara honorarios; d) el concejo municipal de Quetzaltenango, en acta número 47-2005, punto décimo tercero, acuerda crear la tasa municipal por gastos administrativos por deslindes y mediciones que sean tramitadas ante dicha Municipalidad y para aplicar en aquellas diligencias de titulación supletoria, mediciones de inmuebles, deslindes, cesiones de áreas entre otros que sean tramitados, estableciéndose los siguientes cobros: ...; el concejo municipal de Quetzaltenango, mediante acuerdo municipal pretende reformar parcialmente la Ley de Titulación Supletoria, específicamente en su artículo 8o, al crear la tasa municipal, imponiendo al sujeto pasivo en las diligencias voluntarias de titulación supletoria el cobro indicado en dicho acuerdo, contraviniendo la Ley de Titulación Supletoria, pues la misma en su artículo 8o Indica que el informe que rinda la municipalidad no causara honorarios; e) en tal virtud dicho acuerdo debe ser declarado inconstitucional ya que no garantiza ni protege el derecho de los guatemaltecos, ni facilita al propietario el uso y disfrute de sus bienes, de manera que se alcance el progreso individual y el desarrollo nacional en beneficio de todos los guatemaltecos; pues la vigencia de dicho acuerdo limita el derecho de propiedad, la libre disposición de los bienes conforme a la ley, el derecho inherente a la persona a que se practique la inspección sin causar honorarios o gastos administrativos, limita el poder del Organismo Legislativo en ser el único ente en crear leyes con observancia general. Solicitó se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional del acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Quetzaltenango, en sesión de fecha tres de marzo de dos mil cinco, que documenta el punto décimo tercero del acta número 47-2005, por el que se autorizó la creación de la denominada "Tasa municipal por gastos administrativos por deslindes y mediciones". Se dio audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala, al Concejo Municipal de Quetzaltenango y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio Publico, expuso: a) la acción de inconstitucionalidad persigue que la legislación se mantenga dentro de los limites que la propia Constitución ha fijado; el solicitante denuncia la inconstitucionalidad del Acta numero 47-2005, punto décimo tercero, de fecha tres de marzo de dos mil cinco, por medio de la cual se creo la "Tasa municipal por gastos administrativos por deslindes y mediciones", lo que es contrario a lo regulado en cuanto al tramite de diligencias de Titulación Supletoria y lo establecido en el artículo 8o de la Ley de Titulación Supletoria en cuanto a que el informe que debe rendir la Municipalidad jurisdiccional en las diligencias reguladas en la ley, no debe causar honorarios; el acuerdo cuestionado contraviene los artículos constitucionales indicados por el solicitante, especialmente el artículo 171 de la Constitución, el cual determina como otras atribuciones del Congreso en su inciso a) decretar, reformar y derogar las leyes, la que se complementa con la función asignada al Presidente de la República en cuanto a sancionar y promulgar las leyes, sin entorpecer al Organismo Legislativo en el ejercicio de sus potestades; cuando es potestad exclusiva del Congreso de la República; b) con el Acuerdo señalado de inconstitucional, ciertamente se esta de hecho, modificando el texto, alcance y sentido de una ley ordinaria como lo es la Ley de Titulación Supletoria, sin que el Concejo Municipal cuente con la facultad constitucional y legal para ello, al corresponder con exclusividad al Congreso de la República, la emisión de leyes con aplicación a la generalidad y por medio de estas la creación de impuestos llenando los requisitos constitucionales requeridos, evidentemente el acuerdo impugnado no solo colisiona con lo regulado por el artículo 171 constitucional, sino con lo establecido por la ley mencionada, por lo que concluye que dicha acción debe ser declarada con lugar; b) El Congreso de la República de Guatemala, y el Concejo Municipal de Quetzaltenango, no alegaron.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El Ministerio Público, reitera sus argumentos expuestos dentro del memorial que presentaron al evacuar la audiencia que por quince días se les confirió y solicitan se declare con lugar la acción promovida. B) El Concejo Municipal de Quetzaltenango, manifestó: a) el Concejo Municipal de Quetzaltenango al emitir el Acuerdo contenido en la sesión municipal, en su punto impugnado creo una tasa municipal con facultades legales que la propia Constitución Política de la República de Guatemala le otorga tal como lo expresan los artículos 253, 254 y 255, reforzada con las facultades que le confieren los artículos 33, 35 y 72 del Código Municipal; al analizar la inconstitucionalidad planteada se presume que la misma carece de asidero legal que no fundamenta la acción intentada y que motivo el punto del acuerdo impugnado se le dio interpretación extensiva y el interponente se circunscribe a hacer un análisis de la propiedad privada y de la Ley de Titulación Supletoria, en su artículo 8°; nosotros como Concejo Municipal sabemos que con un acuerdo municipal jamás podemos pretender reformar una ley ordinaria, b) la creación de tasas por gastos administrativos debe de emitirse sin que el acuerdo implique una obligación relacionada con la ley de titulación supletoria, pues en ningún momento se esta condicionando o reformando dicha ley, ya que dicha tasa municipal es por gastos administrativos, por deslindes y mediciones que sean tramitadas ante la Municipalidad de Quetzaltenango y para aplicar en aquellas diligencias de titulación supletoria, mediciones de inmuebles, deslindes, cesiones de áreas entre otros que sean tramitadas, ello no implica que esta tasa municipal suspenda el trámite de una titulación supletoria, ya que bien es sabido que el informe que el Concejo Municipal emite en dichas titulaciones supletorias no son susceptibles de pago de honorarios, por lo que estimó que la inconstitucionalidad planteada deviene improcedente y al momento de dictarse la sentencia respectiva debe declararse sin lugar por las razones legales invocadas. C) El accionante y el Congreso de la República, no alegaron.

CONSIDERANDO

-I-

La Constitución Política de la República de Guatemala es la norma suprema de todo el ordenamiento jurídico a cuyas disposiciones están sujetos gobernantes y gobernados. La supremacía constitucional implica que todas las normas jurídicas deben adecuarse a los principios y preceptos de la Constitución A la Corte de Constitucionalidad, supremo intérprete de la Carta Magna, corresponde la función esencial de defensa del orden constitucional y, congruente con ella, la de conocer exclusivamente, en única instancia, de las impugnaciones interpuestas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad, control de constitucionalidad que no se circunscribe a la ley strícto sensu, sino que abarca todo tipo de disposiciones generales con pretensión de formar parte del conjunto normativo del país.

-II-

En el expediente que se estudia, se impugna de Inconstitucionalidad General Total el Acta numero 47-2005, en su punto décimo tercero, de sesión ordinaria del Concejo Municipal de Quetzaltenango, con fecha tres de marzo de dos mil cinco, con la cual se crea la Tasa por Gastos Administrativos por Deslindes y Mediciones. Estima el accionante que con lo aprobado por el Concejo Municipal, se pretende reformar parcialmente él artículo 8o de la Ley de Titulación Supletoria, pues dicha ley indica que el informe que rinda la municipalidad "no causara honorarios", en tal virtud ninguna disposición administrativa puede ser superior a las disposiciones ordinarias que única y exclusivamente le corresponden al Congreso de la República de Guatemala; con lo cual se violan los artículos 1o, 2o, 39, 157, 171, de la Constitución Política de la República de Guatemala. En el presente caso examinaremos los artículos 157 y 171 constitucionales, con el Acta impugnada, los artículos 1o, 2o, y 39, constitucionales, no serán objeto de análisis dentro del presente caso, por no tener relación con la materia de que se trata.

-III-

Respecto de los acuerdos municipales que han pretendido regular la creación de varios tributos con la denominación de tasas, esta Corte se ha pronunciado en otros casos, tales como: a) en la acción de inconstitucionalidad promovida contra el reglamento para obtener licencia municipal de funcionamiento de establecimientos comerciales, de servicios profesionales y servicios en general, Industriales, diversiones y espectáculos ubicados en el Municipio de Mixco del departamento de Guatemala, creado por la corporación del citado municipio en Acuerdo contenido en el Acta número ciento setenta y dos guión dos mil, de la sesión celebrada el trece de diciembre de dos mil (sentencia de 18 de septiembre de 2002, Expediente 1429-2001); b) en el planteamiento de inconstitucionalidad general parcial promovido contra el reglamento para la Licencia Municipal de Funcionamiento de Establecimientos de la banca, industria, comercio, servicios y otros abiertos al público del municipio de Retalhuleu del departamento de Retalhuleu, emitido por el Concejo Municipal de dicho municipio (sentencia de 9 de octubre de 2002, expediente 1891-2001); y c) en la acción de inconstitucionalidad general de los artículos 12, 13 párrafo primero, 14, 15 y 17 del Reglamento para la licencia municipal de funcionamiento de establecimientos comerciales de servicio, industriales, diversiones y espectáculos de la municipalidad de Coatepeque del departamento de Quetzaltenango, emitido por la Corporación del citado municipio mediante acuerdo contenido en acta número cero veintitrés - dos mil (023-2000), de tres de noviembre de dos mil (sentencia de 22 de octubre de 2002, expediente 544-2001).

En las tres acciones antes relacionadas, se impugnó que lo pretendido por los entes municipales, era la creación de un tributo que pretendían encubrir con el nombre de tasas y que, siendo la naturaleza de la exacción eminentemente de arbitrio, su creación por parte de los entes municipales, violaba el artículo 239 de la Constitución.

En los tres casos antes citados, la Corte declaró inconstitucionales los acuerdos municipales, sustentando la siguiente tesis: "El articulo 239 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia tributaría, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. En el artículo 255 de ese cuerpo de normas fundamentales se establece que la captación de recursos económicos del municipio debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 ibid. El Acuerdo impugnado creó la Tasa Municipal por gastos administrativos por deslindes y mediciones que sean tramitadas ante esta Municipalidad. La tasa, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público. De esta definición se infiere que el tributo creado en la norma impugnada no constituye una tasa, puesto que la exacción onerosa que se obliga pagar a las empresas que encuadran su actividad en los supuestos establecidos no se generan de manera voluntaria ni está previsto como contraprestación a ese pago un determinado servicio público más que los que el ente creador de la norma está obligado a proporcionar, en este caso, el trámite administrativo para autorizar el funcionamiento de las empresas. En todo caso, esta exacción en la forma creada, encuadra en la definición legal de arbitrio que hace el artículo 12 del Código Tributario (Decreto 6-91 del Congreso de la República)." (Negrillas no aparecen en el original).

En el Acuerdo objeto de impugnación en este caso, el Concejo Municipal de Quetzaltenango, creó, en concepto de tasa municipal, la contraprestación que deben pagar los vecinos del lugar, para aplicar en aquellas diligencias de titulación supletoria, mediciones de inmuebles, deslindes, cesiones de áreas entre otros que sean tramitadas.

El análisis que se impone en este caso, es si la contraprestación por gastos administrativos por deslindes y mediciones a que se refiere el Acta impugnada, reúne o no las condiciones para ser calificada como tasa. Ésta, ha dicho el Tribunal, es una creación que compete a las corporaciones municipales y que consiste en la prestación en dinero o pecuniaria por la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio público. Es una relación de cambio, ha sostenido, en la que se dan los elementos de pago voluntario de una prestación en dinero fijada de antemano y una contraprestación de un servicio público. El hecho generador es una actividad estatal o municipal determinada, relacionada concretamente con el contribuyente, lo que la distingue claramente del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada concretamente con el ciudadano.

Siendo que tal servicio no se presta por requerimiento -voluntariedad- del administrado, sino por imposición del propio ente municipal que obliga al particular cancelar a la Municipalidad el tributo previo a realizar las mediciones contempladas en dicha Acta, no puede ejecutar su derecho de realizar, legalizar y defender su derecho de propiedad, respetando las propias limitaciones que imponen las leyes, el elemento voluntariedad en el requerimiento del servicio y en el pago, es inexistente.

La voluntad de pago o de requerir el servicio es inexistente en las normas que se cuestionan por la razón que ya quedó asentada, lo que implica que la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasas cuya facultad de creación le ha sido dada al municipio.

No siendo servicio, no es dable la imposición de tasas sobre el mismo y con ello extraer dinero del particular, pues no se da el supuesto previsto en la ley para la realización del cobro. Si lo pretendido es extraer dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, la exacción pretendida en la norma, debe hacerse por medio de la creación de los tributos, pero por el ente facultado para ello, como lo es el Congreso de la República.

Es por estas razones que se estima que la exacción dineraria prevista en las normas atacadas, no tienen sustento constitucional y, por el contrario, vulneran la ley fundamental en los artículos 157, 171 y 239 de nuestra Carta Magna, por lo que devienen inconstitucionales y así deberá declararse.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 114, 115, 137, 139, 140, 142, 145, 146 y 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 31 y 32 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.