EXPEDIENTE 1732-2015

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, cinco de noviembre de dos mil dieciocho.

Se tienen a la vista para resolver las solicitudes de aclaración y ampliación de la sentencia dictada por esta Corte el cuatro de junio dos mil dieciocho, formulada por Mario Roberto Fuentes Destarac, Sonia Lucía Valenzuela Urbina y Luis Roberto Fuentes Godoy, dentro del expediente arriba identificado, formado por la acción de inconstitucionalidad de carácter general total del Artículo 21 de la Ley de Probidad y Reponsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos (Decreto 89-2002 del Congreso de la República), en la frase "... deben tenerse como proporcionados bajo garantía de confidencialidad, se prohíbe su divulgación por cualquier medio y sólo...", promovida por los ahora solicitantes.

ANTECEDENTES

I. DEL PLANTEAMIENTO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE CARÁCTER GENERAL: el postulante denunció la inconstitucionalidad de carácter general del Artículo 21 de la Ley de Probidad y Reponsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos (Decreto 89-2002 del Congreso de la República), en la frase "... deben tenerse como proporcionados bajo garantía de confidencialidad, se prohíbe su divulgación por cualquier medio y sólo...", alegando:

A. La norma general es que los actos de la administración o ante la administración estatal son públicos, como lo establece el Artículo 30 de la Constitución Política de la República de Guatemala; los supuestos de excepción están ahí previstos también: i. asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional y ii. datos suministrados por particulares con garantía de confidencialidad; no se encuentran comprendidos dentro de esos los datos de la declaración jurada de los funcionarios públicos, que contraen la obligación de presentarla al tomar posesión del cargo o empleo público y no antes de ello. B. La información que se encuentra en las declaraciones juradas patrimoniales presentadas por funcionarios y empleados públicos, como requisito para el ejercicio de un cargo público, es información pública que puede ser solicitada por cualquier persona mediante los procedimientos previstos en la ley. C. Conforme los Artículos 35 de la Constitución Política de la República, 13, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19, numeral 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el acceso a las fuentes de información es libre y ninguna autoridad puede limitar ese derecho.

II. DE LA RESOLUCIÓN DEL PLANTEAMIENTO: una vez agotado el trámite correspondiente, esta Corte decidió declarar con lugar la acción planteada, pero con carácter de inconstitucionalidad por omisión relativa. Para fundar el fallo, arguyó:

A. La apropiada exégesis del Artículo 30 de la Ley Fundamental, a la luz del principio pro homine y en concatenación con la jurisprudencia y estándares internacionales en materia de derechos humanos aplicables, no solo conduce a establecer el reconocimiento y el correlativo deber de tutela del principio de publicidad de los actos de la administración pública, así como del derecho de la población de acceder a esa información; sino que subraya la trascendencia que entraña para los ciudadanos, dentro de un régimen auténticamente democrático, conocer las actividades y los procesos de adopción de decisiones del aparato gubernamental destinado a concretar la realización de los fines del Estado, de modo que puedan cuestionar, indagar y considerar si cada autoridad investida de poder público está o no cumpliendo las funciones que le han sido encomendadas en la Constitución Política de la República y en las leyes. B. La presentación de la declaración jurada patrimonial regulada en la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos -o de sus ampliaciones- es un acto que la ley exige realizar a los funcionarios públicos con el propósito esencial de articular base documental y objetiva que: i) permita establecer si eventualmente se produce incremento irrazonable, desproporcionado e injustificado de su riqueza, como resultado de prácticas inapropiadas y abusivas en el ejercicio del cargo y ii) evidencie si existen vínculos o compromisos financieros o de otra índole que puedan condicionar su voluntad, acciones y decisiones en el ejercicio del cargo, de tal modo que estas no se dirijan al cumplimiento de sus atribuciones legales, sino a su beneficio personal o el de sus familiares y allegados. No cabe considerar a la referida declaración, en sí misma, parte de las actividades propias del ejercicio de la función pública, sino un deber que corresponde atender a las personas por el hecho de haber sido designadas o elegidas para ejercer aquella; sin embargo, ello no obsta para que su contenido comporte genuino interés para la ciudadanía. C. Entre la información que debe incluirse en la declaración jurada patrimonial y la documentación adjunta, son distinguibles datos que, aunque convergentes en el cometido común de articular el panorama patrimonial y de intereses de los funcionarios gubernamentales, pueden aparejar implicaciones de distinta índole y grado, tanto en términos de interés público como de afectación de la privacidad e intimidad de esas personas. No puede juzgarse si deviene apegado a postulados constitucionales que su contenido sea confidencial sin tomar en cuenta esa circunstancia. Seguramente están incluidos allí datos que entrañan interés público y, además, no sea justificado o proporcional que su publicidad esté restringida; pero, por otro lado, eso no permite descartar que existan otros que no conlleven interés público o que, aun teniéndolo, sí sea justificado o proporcional que su publicidad esté restringida. De esa cuenta, la regulación constitucionalmente apropiada de las referidas declaraciones plantea una doble complicación: no solo conlleva la necesidad de conciliar razonablemente la realización del derecho a la intimidad y de la libertad de acceso a la información de interés público; sino, además, requiere hacerlo diferenciando entre la diversidad de datos contenida en aquellas, de manera tal que se les confiera publicidad o confidencialidad, según corresponda de acuerdo a su naturaleza e implicaciones. D. Corresponde al Congreso de la República normar las declaraciones juradas patrimoniales y ello requiere, necesariamente, afrontar la tarea de calificar, discernir y positivar en la ley en cuáles casos el interés público justifica que la libertad de acceso a información limite los alcances del derecho a la intimidad y en cuáles otros, por no ser así, procede que los datos, permanezcan sin publicar. Solamente haciéndolo es factible que cumpla en esta materia con el deber, inherente al ejercicio de la potestad legislativa, de configurar las normas jurídicas de manera tal que representen el mejor balance posible y propicien la más óptima realización, de todos los principios y derechos fundamentales que revisten relevancia ante cada situación sujeta a su regulación. E. A diferencia de la propuesta contenida en la Ley Modelo sobre Declaración de Intereses, Ingresos, Activos y Pasivos de Quienes Desempeñan Funciones Públicas, impulsada por el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC) y de distintas medidas legislativas instauradas en varios países, que persiguen un punto de equilibrio entre el derecho a la intimidad y la libertad de acceso a la información pública; en el Artículo 21 de la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos, la asamblea parlamentaria guatemalteca se limitó a vetar indiscriminadamente la publicidad de toda la información incluida en las referidas declaraciones; es decir, no procuró conciliar los derechos esenciales que subyacen contrapuestos en esas circunstancias, tan solo se decantó por proteger uno y vedar el ejercicio del otro, de modo absoluto. Con ello, causó que el precepto cuestionado adolezca de inconstitucionalidad por omisión relativa, habida cuenta que obvió distinguir entre la multiplicidad de supuestos ahí comprendidos cuando la regla de confidencialidad deviene válida y cuando no; lo cual inevitablemente redunda en que, respecto de cualesquiera supuestos en los cuales la respuesta apunte en el segundo sentido, se vulnere la libertad de acceso a la información de interés público. F. La prohibición de publicidad que, en los términos absolutos mencionados antes, se encuentra regulada en la legislación nacional en cuanto a las declaraciones juradas patrimoniales, refleja franca incongruencia con compromisos internacionales asumidos por el Estado de Guatemala en la Convención Interamericana contra la Corrupción y en la Declaración de Gobierno Abierto; así como con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el tema; además de desatender recomendaciones del Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción, directamente dirigidas al Congreso de la República.

Dada la naturaleza del pronunciamiento, este Tribunal estimó procedente fijar, como efecto del mismo, conminar a los Diputados del Congreso de la República de Guatemala a que, en el plazo de un año contado a partir de notificada la sentencia, culminen el proceso de formación de la ley respectivo, con relación a las reformas legales que estimen pertinentes para regular de manera constitucionalmente conforme en qué casos, en qué medida y bajo qué procedimientos debe ser pública la información contenida en las declaraciones juradas patrimoniales presentadas por los funcionarios públicos; así como en cuáles otros resulta justificado que permanezca confidencial; observando, al efectuar esa labor, las consideraciones ahí expuestas, al igual que la normativa y jurisprudencia internacional atinentes sobre la materia. Específicamente para fundar los efectos del fallo, arguyó:

A. No deviene acertado decretar la expulsión de la disposición legislativa cuestionada, porque lo que entraña colisión con postulados constitucionales no es directamente lo que dispuso el legislador, sino lo que omitió distinguir, al hacerlo. B. Se juzga inidóneo en este asunto emitir sentencia interpretativa que ajuste los alcances normativos de la disposición impugnada a los postulados constitucionales, en virtud que la amplitud y diversidad del elenco de supuestos que abarca dicha disposición -según se evidencia de la lectura de los Artículos 23 de la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos y 8 de su Reglamento-, demandaría realizar ese ejercicio interpretativo con tal grado de detalle y extensión, que prácticamente equivaldría a efectuar labores de deliberación y decisión que corresponden al Pleno del Congreso de la República. C. Proferir una sentencia exhortativa no ofrece, en el presente caso, expectativa razonable de poder concretar efectivamente la erradicación de la inconstitucionalidad normativa evidenciada. A la fecha de resolver, no se tiene noticia cierta de que haya sido atendida alguna de varias exhortativas dictadas por esta Corte durante la última década y han transcurrido doce años desde que el Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción, formuló por vez primera a Guatemala recomendación acerca del tema en referencia. Esos antecedentes conducen a presumir que, si se emitiera pronunciamiento en ese sentido, podría prolongarse de forma indefinida la violación que se pretende reparar. D. Dadas las razones anteriores, resulta excepcionalmente pertinente, a fin de asegurar el efecto útil de la intervención de la jurisdicción constitucional en este asunto, como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad por omisión relativa, conminar a los diputados a que cumplan con el deber de regular de manera constitucionalmente conforme en qué casos, en qué medida y bajo qué procedimientos debe ser pública la información contenida en las declaraciones juradas patrimoniales presentadas por los funcionarios públicos.

III. DE LOS ARGUMENTOS DE LA SOLICITUD DE ACLARACIÓN Y AMPLIACIÓN: los solicitantes aducen, como fundamento de su petición:

A. En las páginas 41, 42, 45, 46 y 47 de la sentencia impugnada se afirma que se promovió la acción de inconstitucionalidad de carácter general por omisión relativa y no contra una disposición legal vigente y positiva, conminando al Congreso de la República a que colme o remedie el supuesto vacío normativo; con lo cual se tergiversa su planteamiento y se produce un punto resolutivo ultra petita, es decir, más allá de lo pedido y de lo previsto en el Artículo 140 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Esa confusión debe ser aclarada, para no dar cabida a la inseguridad jurídica y a la imprevisibilidad de la aplicación de la Constitución. B. En el párrafo final del punto VII de la sentencia de mérito (página 41) y en el punto I de la parte resolutiva (página 47), se establece que la disposición impugnada adolece de inconstitucionalidad y que es procedente la acción constitucional intentada, respectivamente; sin embargo, no se resolvió lo pedido con base en el precepto antes citado, que regula la consecuencia de declarar procedente su planteamiento. Esto constituye contradicción grave que debe aclararse. C. En la sentencia de referencia, si bien se declara procedente la acción de inconstitucionalidad de carácter general, no se declara inconstitucional la norma impugnada ni está pierde vigencia, como fue expresamente solicitado en el escrito mediante el cual se promovió la aludida acción constitucional. En tal virtud, procede ampliar el fallo cuestionado en cuanto a este aspecto. Con base en esos argumentos, los recurrentes piden que se declare con lugar su solicitud de aclaración y ampliación de la sentencia dictada por esta Corte el cuatro de junio dos mil dieciocho.

CONSIDERANDO

-I-

De conformidad con el Artículo 147 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad "Contra las sentencias y autos dictados en materia de inconstitucionalidad se puede pedir aclaración o ampliación. Para el efecto se estará a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de esta ley".

Asimismo, conforme el artículo 70 de la Ley citada, cuando los conceptos de un auto o de una sentencia sean obscuros; ambiguos o contradictorios, podrá pedirse que se aclaren; o bien, si se hubiere omitido resolver alguno de los puntos sobre los que versare el amparo, podrá pedirse la ampliación.

-II-

En el presente caso, esta Corte advierte que el pronunciamiento aludido no adolece de las deficiencias que tornan procedente los correctivos instados. Lo anterior pues no es ambiguo, porque está resuelto en una misma línea interpretativa de conformidad con lo reclamado y su aplicación jurídica; no es obscuro, porque sus términos son claramente comprensibles; ni es contradictorio, en tanto que los puntos de lo decidido son coherentes entre sí. Además, ha resuelto a cabalidad los aspectos controvertidos sujetos a su conocimiento.

En primer lugar, conviene resaltar que los efectos que se confirieron a la sentencia de inconstitucionalidad bajo referencia fueron el resultado lógico de los razonamientos ahí desarrollados. Estos revelaron que la regulación constitucionalmente apropiada de las declaraciones juradas patrimoniales demanda conciliar razonablemente la realización del derecho a la intimidad y de la libertad de acceso a la información de interés público y, además, diferenciar entre la diversidad de datos contenida en aquellas, de manera tal que se les confiera publicidad o confidencialidad, según corresponda de acuerdo a su naturaleza e implicaciones. No obstante lo anterior, en el Artículo 21 de la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos, el Congreso de la República se limitó a vetar indiscriminadamente la publicidad de toda la información incluida en las referidas declaraciones, causando así que el precepto cuestionado adolezca de inconstitucionalidad por omisión relativa; habida cuenta que obvió distinguir entre la multiplicidad de supuestos ahí comprendidos cuándo la regia de confidencialidad deviene válida y cuando no. Esto inevitablemente redunda en que respecto de cualesquiera supuestos en los cuales la respuesta apunte en el segundo sentido, se vulnere la libertad de acceso a la información de interés público.

Al haber concluido que se trata de una inconstitucionalidad por omisión relativa, se concurrió con los solicitantes en que sobre la disposición atacada pesa incompatibilidad con postulados constitucionales. Sin embargo, no fue procedente disponer los efectos requeridos por ellos, previstos en el Artículo 140 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; porque, como se indicó al inicio del considerando VIII del fallo en referencia, en este caso lo que entraña inconstitucionalidad no es directamente lo que dispuso el legislador, sino lo que omitió distinguir, al hacerlo. Además, a la luz de la argumentación expuesta, la publicidad absoluta pretendida por los accionantes resultaría, al igual que la confidencialidad absoluta dispuesta por el legislador, tratamiento normativo constitucionalmente inapropiado, en cuanto concierne al cometido insoslayable de lograr el mejor balance posible de realización entre todos los derechos humanos involucrados.

Respecto al modo en que fueron fijados los efectos de la sentencia, es importante recordar que las normas jurídicas que tienen por objeto regular las instituciones procesales destinadas a asegurar la tutela de los derechos y principios fundamentales recogidos en el bloque de constitucionalidad, deben ser interpretadas armónicamente y aplicadas de tal modo que optimicen la consecución de esa finalidad. Tal es el mandato expreso recogido en la aludida ley de rango constitucional: "Interpretación extensiva de la ley. Las disposiciones de esta ley se interpretarán siempre en forma extensiva, a manera de procurar la adecuada protección de los derechos humanos y el funcionamiento eficaz de las garantías y defensas del orden constitucional." [Artículo 2]; que empalma, en clave de control de convencionalidad, con el principio de efecto útil sostenido en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos -citado en el fallo cuya aclaración y ampliación se solicita-. En consonancia con esa directriz, al delinear los márgenes de la actuación del juez constitucional guatemalteco cuando resuelve los casos sometidos a su conocimiento, la Asamblea Nacional Constituyente de 1985 prescribió que aquel debe examinar las actuaciones y todo aquello que formal, real y objetivamente resulte pertinente, así como todos y cada uno de los fundamentos de derecho aplicables, hayan sido o no alegados por las partes; para luego, con base en las consideraciones anteriores y aportando su propio análisis doctrinal y jurisprudencial, pronunciará sentencia, interpretando siempre en forma extensiva la Constitución; resaltando que su cometido esencial consiste en brindar la máxima protección en esta materia [Artículo 42, aplicable a las sentencias dictadas en procesos de inconstitucionalidad de carácter general, por remisión del Artículo 144 y en concatenación con lo dispuesto en el citado Artículo 2].

Según fue razonado en el considerando VIII, conminar al Congreso de la República a cumplir con su deber de regular de modo constitucionalmente conforme la publicidad / confidencialidad de las declaraciones juradas de los funcionarios públicos, es la manera más adecuada de subsanar la inconstitucionalidad detectada; atendiendo a la naturaleza de esta, a los antecedentes atinentes y al objetivo de proteger en su justa dimensión los derechos de acceso a la información pública y a la intimidad.

En tal virtud, establecer los efectos del fallo con esos alcances, aunque no coincidiera plenamente con lo pretendido por los postulantes, estuvo lejos de ser producto de confusión, constituir contradicción ni menos causa de inseguridad jurídica, como aquellos aducen con el afán de sustentar su solicitud de aclaración -ver numeral III, literales A y B, del segmento anterior de este auto-. Por el contrario, constituyó determinación consecuente con las conclusiones arribadas en el estudio de la cuestión y, en especial, congruente con lo ordenado por los citados preceptos de la ley de la materia, concebida esta última como un todo coherente, con propósitos definidos e ineludibles. De ahí que, además, carezca de sentido ampliar el fallo para disponer los efectos deseados por los accionantes, como solicitan -ver numeral III, literal C ibídem-; habida cuenta que eso sí generaría una evidente discordancia entre lo argumentado y lo decidido en la sentencia.

Aunado a lo anterior es necesario hacer notar que las consideraciones alusivas a la existencia de inconstitucionalidad, específicamente por omisión relativa, emanaron de esta Corte, al analizar la materia sometida a su conocimiento. Carece de veracidad la afirmación de los solicitantes de que en determinados pasajes del pronunciamiento bajo examen se les atribuyó el haber promovido la acción de inconstitucionalidad general en esos términos -ver numeral III, literal A, ibídem-. En la página 41, como conclusión propia, no como descripción de lo sostenido por ellos, se afirmó "En síntesis, la regla de confidencialidad prevista en el Artículo 21 de Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos para toda la información contenida en las declaraciones juradas patrimoniales presentadas por quienes están por asumir o desempeñan funciones públicas, adolece de inconstitucionalidad por omisión relativa, que resulta lesiva de la libertad de acceso a la información de interés público y, además, supone abierta desatención de compromisos internacionales asumidos por el Estado de Guatemala sobre la materia". En la página 42, la expresión inconstitucionalidad por omisión relativa solamente aparece en la primera línea, completando la frase que viene de la página precedente, alusiva a posturas que se ha asumido en el pasado: "En oportunidades anteriores, al corroborar la existencia de [cambio de página] inconstitucionalidad por omisión relativa...". En la página 45 no se menciona en absoluto esa expresión, aunque cabe mencionar que en las últimas dos líneas se inicia un párrafo que luego continúa y concluye en la página 46, que contiene síntesis de los razonamientos que, a juicio de esta Corte -no se endilga de modo alguno a los postulantes-, justifican el sentido y términos en que se fijaron los efectos del fallo: "Con base en las consideraciones relacionadas [del propio Tribunal], se concluye que en el caso bajo estudio, dado que decretar la expulsión de la disposición legislativa [cambio de página] cuestionada no constituiría efecto procesal acorde a la naturaleza del vicio de inconstitucionalidad comprobado; que la materia necesitada de regulación constitucionalmente apropiada requiere tal grado de pormenorización, que torna limitada e insuficiente la técnica de la interpretación conforme; y que los antecedentes desacreditan la posibilidad de que la fórmula exhortativa sea eficaz para solucionar el referido vicio; resulta excepcionalmente pertinente disponer -a fin de asegurar el efecto útil de la intervención de la jurisdicción constitucional en este asunto-, como consecuencia de la presente declaratoria de inconstitucionalidad por omisión relativa: conminar a los diputados...". Por último, en la página 47 se encuentra la parte resolutiva del fallo: "La Corte de Constitucionalidad con base en lo considerado y leyes citadas declara: I. Con lugar la inconstitucionalidad de carácter general planteada [...] pero con carácter de inconstitucionalidad por omisión relativa, produciendo los efectos que se precisan en el numeral subsiguiente..."; puntualizando con claridad que, si bien se acogió la apreciación de los postulantes de que la normativa cuestionada adolece de inconstitucionalidad, esta Corte, como resultado del análisis que expuso en el considerando VII de la sentencia, estableció que ese vicio se produce por omisión relativa.

En conclusión, al contrastar el planteamiento bajo conocimiento y las razones en las cuales los accionantes han pretendido fundarlo, con la sentencia proferida en este expediente, se colige que lo pretendido por ellos no es señalar la existencia de puntos oscuros, ambiguos o contradictorios, o que se hubiere omitido pronunciamiento sobre alguna cuestión controvertida; sino, más bien, externar su inconformidad con los efectos dispuestos en el fallo y provocar su modificación. Tal pretensión resulta ajena al objeto que atañe al medio de impugnación utilizado; lo cual deriva en la notoria improcedencia de la solicitud bajo análisis, que así será declarada en la parte resolutiva.

LEYES APLICABLES

Artículo citado y 265, 268, 272, inciso i), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 8°, 71, 149, 163, inciso i) y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

POR TANTO