EXPEDIENTE 5786-2017

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, QUIEN LA PRESIDE, BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, NEFTALY ALDANA HERRERA, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA, JOSÉ MYNOR PAR USEN Y MARÍA DE LOS ÁNGELES ARAUJO BOHR: Guatemala, tres de mayo de dos mil dieciocho.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Comunidad Indígena de Vecinos de la Aldea Chuarrancho, municipio de Chuarrancho, departamento de Guatemala, por medio del Presidente y Representante Legal, Santos Estuardo Alvarado González; ii) Comunidad Indígena Tachoche, por medio del Presidente y Representante Legal del Concejo de Asuntos Indígenas, Territoriales y Recursos Naturales, Pedro Pérez; iii) Comunidad Indígena Tizamarté, por medio del Presidente y Representante Legal del Concejo de Asuntos Indígenas, Territoriales y Recursos Naturales, Valerio León; iv) Asociación para el Desarrollo Integral de la Gloria, por medio del Presidente y Representante Legal, Mateo Sacul; v) Comunidad Indígena de Palín, por medio del Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal, Mario Roberto Díaz Pérez; vi) Eca La Bendición, por medio de la Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal, María Gabriela Fuentes Orózco; vii) Cooperativa integral Agrícola "San José El Asintal", responsabilidad Limitada, por medio del Presidente del Consejo de Administración y Representante Legal, Filadelfo Sánchez Vásquez; viii) Asociación de la Comunidad Campesina de Copropietarios y Herederos de la Finca Comunitaria Pacalaj, el Carmen y Llano Largo, por medio del Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal, Nicolás Reyes García; ix) Asociación de Cuencas de Río Madre Vieja y Coyolate, por medio del Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal, Juan Antonio Aragón Castillo; x) Cooperativa Agrícola Integral Unión Huista, Responsabilidad Limitada, por medio del Presidente del Consejo de Administración y Representante Legal, Simeón Camposeco Aguilar; xi) Asociación de Pequeños Agricultores Comunitarios, por medio del Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal, José Abelino Gutiérrez Ramos; xii) Asociación Bienes Familiares de la Colonia "20 de Febrero", por medio del Presidente y Representante Legal, Roberto Reyes; xiii) Asociación de Forestería Comunitaria de Guatemala Utz Che, por medio del Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal, Sergio de Jesús Maldonado Reyes; xiv) Asociación de Desarrollo San Ildelfonso Ixtahuaca, por medio del Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal, Andrés Maldonado Ramírez, y xv) Comunidad "Los Vecinos de la Aldea Quezada", por medio del Presidente y Representante Legal, Yak Mardoqueo Osorio Girón, contra las literales a), b), c), d), e) y j) del artículo 11 del Acuerdo Gubernativo número 50-2015 del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Los solicitantes actuaron con el auxilio de los abogados Gladys Roxana López Tecú, Carlos Edilberto Subuyuj Siney y José Guillermo Valey Sis. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal II, Gloria Patricia Porras Escobar, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por los accionantes se resume: el Acuerdo Gubernativo 50-2015 en el artículo 11 establece las atribuciones de la Dirección de Cuencas y Programas Estratégicos, asignando las siguientes: "a) Impulsar la gestión integral de cuencas en el ámbito nacional. b) Impulsar la gestión integrada del recurso hídrico, coordinando con el sector público y sector privado. c) Velar por la conservación de los recursos naturales aplicando los criterios de manejo integrado de cuencas. d) Elaborar un inventario de fuentes de agua nacional y uso que reciben las mismas. e) Elaborar un inventario nacional de entes generadores de aguas residuales y fuentes de agua y su uso. (...) j) Emitir dictámenes y opiniones relacionadas con manejo integrado de cuentas y programas estratégicos del Ministerio...". Señalan que la norma cuestionada en las literales citada violan el principio de potestad legislativa establecido en los artículos 127 y 157 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por los siguientes motivos; I. en cuanto al artículo 127 constitucional, los peticionarios argumentaron: a) de conformidad con el artículo 1 del Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, dicho ordenamiento jurídico tiene por objeto regular la estructura interna del ministerio antes relacionado, aginando funciones a sus dependencias; así mismo que la competencia será en todo el territorio nacional según el artículo 3 del citado Reglamento, y en el artículo 11 establece una serie de atribuciones que versan sobre el uso y aprovechamiento de las aguas y, como tal, forman parte de régimen de aguas regulado en el artículo 127 constitucional, el cual preceptúa que corresponde al Congreso de la República emitir la ley específica que regule el régimen de aguas. Este régimen, según lo señalado por el autor Alberto G. Spota, en su obra intitulada "Tratado de Derecho de Aguas", comprende básicamente, en primer lugar el dominio de las aguas, el aprovechamiento y la defensa de las aguas, por lo que debe ser objeto de régimen de aguas; b) indican que el citado artículo constitucional establece una reserva legal de régimen de aguas, lo que implica que el constituyente le otorgó esa categoría legal, dado que para la sociedad guatemalteca es de especial relevancia su regulación, de esa cuenta estableció la exclusividad de que fuera legislado por el Congreso de la República. La norma impugnada en las literales relacionadas contradice la reserva legal sobre el régimen de aguas que establece el artículo 127 citado, por lo que el Organismo ejecutivo al emitir esa normativa está usurpando la función del Organismo Legislativo, pues se constituye como precepto legal de carácter general en clara contravención al referido artículo constitucional, ya que tácitamente está creando un régimen de aguas. II. En cuanto a la violación del artículo 157 constitucional, expresaron: a) la norma cuestionada atenta contra la potestad legislativa asignada al Congreso de la República mediante el artículo 157, toda vez que el régimen de aguas está bajo reserva legal, cualquier órgano que se arrogue competencia para legislarlo contraviene la competencia específica asignada por la Constitución al organismo correspondiente, dado que en este caso es el Organismo Ejecutivo el que incurre en ello, existe contravención a los principios democráticos y la división de poderes; b) el Congreso de la República no puede abdicar en cuanto al ejercicio de su potestad legislativa, así mismo, ninguna entidad distinta a este puede arrogarse funciones legislativas cuando la Constitución no se las reconoce, por lo que el precepto reglamentario cuestionado hace que el Organismo Ejecutivo tácitamente legisle sobre una materia bajo reserva legal.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se concedió audiencia por quince días al Presidente de la de la República de Guatemala y al Ministerio Público.

Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A. El Presidente de la República de Guatemala indicó: a) al analizar el planteamiento, se determina que no concurren los supuestos de confrontación de las normas impugnadas con las constitucionales que el solicitante señaló como infringidas, lo cual imposibilita efectuar el análisis confrontativo requerido; b) los motivos de impugnación expuestos por los accionantes son consideraciones subjetivas y, como consecuencia, improcedentes, porque el Acuerdo Gubernativo impugnado fue emitido atendiendo la necesidad del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales de estructurar funciones sustantivas, financieras, de apoyo técnico y control interno, con el objetivo de modernizar la estructura organizacional y de implementar los medios tecnológicos modernos en el contexto nacional e internacional, implementa medidas que pretenden agilizar aspectos relacionados con las tareas administrativa y financiera, fue propuesto por ese Ministerio con respaldo en un expediente administrativo, que cuenta con los pronunciamiento que administrativa y legalmente corresponde y fue emitido en ejercicio de las facultades que estipula el artículo 183 literal e) constitucional; c) de los argumentos expuestos por los interponentes no se demuestra la usurpación de funciones que se le atribuye al Organismo Ejecutivo, ya que la normas cuestionada fue emitida en cumplimiento de las funciones que le confiere la Constitución, siendo evidente que la acción de inconstitucionalidad deviene improcedente. B) El Ministerio Público manifestó: a) si bien es cierto el artículo 127 Constitucional, establece que lo referente al régimen de aguas debe ser regulado a través de una ley específica, potestad que corresponde al Congreso de la República de Guatemala, también debe considerarse que la Constitución se interpreta armónicamente, en su conjunto normativo y no de manera aislada, con el objeto de entender el espíritu de cada; en ese sentido, debe atenderse a una interpretación dinámica de las normas (reglas o principios) a aplicar, la cual se inspira en el valor de la adaptación continua del derecho a las exigencias de la vida social (política, económica, etcétera); b) que en concordancia con tal interpretación armónica de nuestra Carta Magna, debe considerarse lo que regulan los artículo 97 y 128 constitucionales. Estas normas garantizan el derecho a un medio ambiente sano y equilibrado, así como lo relativo al aprovechamiento de aguas, lagos y ríos; toda vez que para poder dar cumplimiento estos preceptos fundamentales, se hace ineludible la facultad reglamentaria del Presidente de la República de Guatemala, para la creación de los acuerdos gubernativos necesarios, para la protección y mejoramiento del medio ambiente, así como también, de los programas necesarios, para la prevención de la contaminación de las aguas, de lo contrario no se cumple con el principio de aprovechamiento de aguas, lagos y ríos; así como también, con la obligación contraída por el Estado de Guatemala, al ratificar diversos convenios y tratados internacionales, relacionados con el tema de protección del medio ambiente; c) al determinase la existencia de normas constitucionales, que prevén la protección del medio ambiente como un bien público de interés social, siendo el agua uno de sus elementos que lo conforman, de tal cuenta el Acuerdo Impugnado no entra en contradicción con los artículos 127 y 157 de la constitución. De donde se determina que el Acuerdo impugnado surge en garantía y estricto cumplimiento de lo que disponen los artículos 97 y 128 Constitucional. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad promovida.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA PÚBLICA

A) Los accionantes reiteraron los argumentos contenidos en el escrito inicial de la inconstitucionalidad. Requirieron que se declare con lugar la acción instada. B) El Ministerio Público se pronunció en similares términos que los expuestos al evacuar la audiencia conferida con anterioridad. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad promovida. C) El Presidente de la República de Guatemala, de manera escrita, reiteró los argumentos expuestos al evacuar la audiencia que le fue conferida previamente. Pidió que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

CONSIDERANDO

-I -

Es procedente declarar parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial, ya que las normas reglamentarias impugnadas contravienen los artículos 127 y 157 constitucionales, al regular aspectos relativos al régimen de aguas, competencia que está reservada al Congreso de la República

-II-

Los postulantes denuncian de inconstitucionalidad el artículo 11 del Acuerdo Gubernativo 50-2015 que establece las atribuciones de la Dirección de Cuencas y Programas Estratégicos del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales y en las literales específicamente impugnadas le asigna las siguientes funciones: "a) Impulsar la gestión integral de cuencas en el ámbito nacional. b) Impulsar la gestión integrada del recurso hídrico, coordinando con el sector público y sector privado. c) Velar por la conservación de los recursos naturales aplicando los criterios de manejo integrado de cuencas. d) Elaborar un inventario de fuentes de agua nacional y uso que reciben las mismas. e) Elaborar un inventario nacional de entes generadores de aguas residuales y fuentes de agua y su uso. (...) j) Emitir dictámenes y opiniones relacionadas con manejo integrado de cuentas y programas estratégicos del Ministerio..."

Los accionantes señalan que la norma cuestionada violenta los artículos 127 y 157 constitucionales, porque mediante esos preceptos reglamentarios se pretende regular todo lo concerniente al uso y aprovechamiento de las aguas del territorio guatemalteco, lo que le compete únicamente al Congreso de la República, de conformidad con lo regulado en los artículos constitucionales que se estiman transgredidos.

Como cuestión inicial, es pertinente analizar el alcance de lo preceptuado en las literales a) y b) de la norma cuestionada, al regular como atribuciones de la Dirección de Cuencas y Programas Estratégicos del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales la de "Impulsar la gestión integral de cuencas", así como "Impulsar la gestión integrada del recurso hídrico". El término "gestionar" de acuerdo con el Diccionario de la Lengua de la Real Academia Española, se define como: "ocuparse de la administración, organización y funcionamiento de una empresa"; en cuanto al término "integral" de conformidad con el referido diccionario "comprende todos los elementos o aspectos de algo". De acuerdo con estas definiciones se puede advertir que la atribución designada en la norma impugnada a la dependencia ministerial referida, conlleva otorgarle las facultades necesarias para ejercer la autoridad o el mando sobre las cuencas y recurso hídrico en todo el país. Esto también se ve reflejado en el contenido de la literal d) del artículo 11 referido, en la que se establece que la citada Dirección debe elaborar un inventario de fuentes de agua nacional "y el uso que reciben las mismas", pues en esta última frase se aprecia que se le faculta a calificar en qué manera se están utilizando las fuentes de agua nacional. Por lo que, como bien señalan los postulantes, lo normado en las literales relacionadas debe ser regulado en una ley emitida por el Congreso de la República, según lo preceptuado por el artículo 127 constitucional, el cual establece: "Todas las aguas son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles. Su aprovechamiento, uso y goce, se otorgan en la forma establecida por la ley, de acuerdo con el interés social. Una Ley específica regulará esta materia. Esta Corte ha emitido jurisprudencia en la que se ha referido a la norma precitada. Al respecto, ha indicado que "Todas las aguas son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles. Su aprovechamiento, uso y goce, se otorgan en la forma establecida por la ley, de acuerdo con el interés social. Una ley específica regulará esta materia." Este artículo regula el uso, goce y aprovechamiento de todas las aguas, reservando que será una ley la que se encargará de su desarrollo. La reserva legal ahí contenida, dada su claridad no da lugar a una interpretación diversa que haga pensar que está permitido constitucional mente que a través de cualquier disposición general pueda ser regulada dicha materia. Si la Constitución, dada la importancia que tienen las aguas como bien público, estableció que debe ser a través de una disposición de observancia general emanada del órgano competente del Estado y mediante el proceso legislativo establecido en la Constitución, que se regulará esta materia, y cualquier disposición que no tenga esa fuente, contradice el mandato constitucional, y deberá dejar de tener vigencia por ese motivo. El hecho de que, a la presente fecha, no exista una ley en ese sentido, no faculta a cualquier órgano a suplirla de alguna forma, porque ello no solo viola el artículo 127 relacionado sino también el 157 de la Constitución, toda vez que invade la esfera de competencia del poder legislativo". Sentencia emitida en el expediente 598-94.

Lo expresado por este Tribunal en el fallo que se cita, permite advertir que al haberse regulado en una norma reglamentaria la facultad de la Dirección de Cuencas y Programas Estratégicos de administrar todo lo concerniente a las cuencas y el recurso hídrico en el ámbito nacional, la preceptiva impugnada vulnera tanto el artículo 127 constitucional, como se expresó en párrafo anterior, así como el artículo 157 de nuestra Ley Fundamental, toda vez que la regulación sobre ese tópico, está reservada a una ley emitida por el Congreso de la República. Por lo que el Presidente de la República al emitir la norma cuestionada, en las literales de que se ha hecho referencia se arrogó atribuciones que no le corresponden de conformidad con la Constitución Política de la República de Guatemala.

En cuanto la literal j) del artículo 11 cuestionado, que en el apartado conducente establece como atribución de la Dirección de Cuencas y Programas Estratégicos "Emitir dictámenes y opiniones relacionadas con manejo integrado de cuencas", esta Corte estima necesario analizar la naturaleza de los dictámenes y opiniones en un sentido estricto. Sobre ese particular, Emilio Fernández Vásquez (Diccionario de Derecho Público. Editorial Astrea. Buenos Aires, Argentina. 1,981. Páginas 240, 241 y 242) refiere que el dictamen contiene un juicio u opinión concretos sobre la cuestión objeto de consulta, que se funda en reglas o principios científicos de una determinada rama o especialidad del saber y versa sobre cuestiones jurídicas, técnico-jurídicas o puramente técnicas, y como se le emite normalmente durante la preparación del acto, integra o forma parte de lo que suele denominarse "medidas preparatorias". En cuanto a su alcance el dictamen no obliga al órgano asesorado; esto respecto de aquellos que la doctrina sitúa ya sea en la categoría de facultativo -que es aquel que la Administración no está obligada a requerir- o la de obligatorio -que es el que debe recabarse necesariamente por disponerlo expresamente la ley-, mas no así aquel que es denominado vinculante, del cual la ley impone la obligación de producir y a cuyas conclusiones tiene que conformarse la voluntad administrativa. Para finalizar, debe señalarse que al dictamen lo caracterizan diversos aspectos, siendo uno de los principales y útiles para este análisis, el que no puede emitirse de oficio sino que siempre será a petición de un órgano activo (aun en el caso de ciertos dictámenes legalmente obligados). Del razonamiento anteriormente expuesto se sintetiza que: 1) el dictamen siempre es emitido por un órgano de consulta o asesoría, el cual de acuerdo con la función eminentemente preparatoria que la ley le asigna, resulta ser, a la sazón, únicamente un órgano auxiliar de aquellos que integran la denominada Administración Activa (a la que corresponde, por disposición de ley, decidir y ejecutar lo pertinente); 2) el dictamen constituye, conceptualmente, un acto jurídico y simple de la Administración, que coadyuva en la intelección del asunto que se trata por medio de la emisión de informes y juicios u opiniones que se fundan en reglas o principios científicos de una determinada rama o especialidad del saber y que versan sobre cuestiones jurídicas, técnico jurídicas o puramente técnicas; 3) el dictamen no obliga al órgano asesorado, siempre que el mismo esté situado, conforme la doctrina, ya sea en la categoría de facultativo o en la de obligatorio, ya que no ocurre lo mismo con el denominado vinculante el cual no se encuentra contemplado en la legislación ordinaria guatemalteca; y 4) el dictamen se caracteriza, entre otros aspectos, porque no puede emitirse de oficio sino que siempre será a petición de un órgano activo.

Con base en la síntesis anteriormente anotada, puede afirmarse que la atribución de emitir dictámenes y opiniones en materia de manejo integrado de cuencas, regulada e la literal j) del artículo 11 impugnado no implica que la Dirección de Cuencas y Programas Estratégicos intervenga de manera decisiva al cumplir con esta designación, toda vez que la norma reglamentaria aludida no establece de manera taxativa que los dictámenes y opiniones que debe emitir son vinculantes para el órgano administrativo que la solicite. De ahí que no puede considerarse que tal disposición transgreda los artículos 127 y 157 constitucionales.

Respecto de las literales c), d) en la frase: "Elaborar un inventario de fuentes de agua nacional" y e) del artículo 11 reprochado, en las que se establece las atribuciones de "Velar por la conservación de los recursos naturales aplicando los criterios de manejo integrado de cuencas", "Elaborar un inventario de fuentes de agua nacional..."y. "Elaborar un inventario nacional de entes generadores de aguas residuales y fuentes de agua y su uso", no aprecia esta Corte vulneración a los preceptos fundamentales que se estiman violentados por los accionantes, toda vez que mediante tales funciones se procura organizar y mantener un inventario de las personas individuales y jurídicas, públicas o privadas, que utilizan el recurso hídrico en las diferentes cuencas de la República de Guatemala, con el objeto de velar por el cumplimiento de disposiciones ambientales, así como promover, ejecutar planes, programas y proyectos en coordinación con los usuarios del recurso hídrico orientados a la sostenibilidad del recurso hídrico, lo cual es coherente con lo regulado en el articulo 97 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que establece que no solo el Estado sino todos los habitantes del territorio nacional están obligados a proteger el medio ambiente así como mantener el equilibrio ecológico, y que el Estado debe dictar todas las normas necesarias para garantizar que la utilización y el aprovechamiento de la fauna, de la flora, de la tierra y del agua, se realicen racionalmente, evitando su depredación.

Por todo lo expuesto, la acción de inconstitucionalidad promovida deberá declarase parcialmente con lugar, dejando sin efecto las literales a), b) y la frase: "y uso que reciben las mismas" de la literal d) del artículo 11 del Acuerdo Gubernativo 50-2015 del Presidente de la República, Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, por lo que deben ser expulsarlos del ordenamiento jurídico.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y, 267, 272 literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 133, 134, 135, 137, 139, 142, 143, 148, 149, 150, 163, literal a), 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89; 39 y 73 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO