EXPEDIENTE 3885-2012

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, QUIEN LA PRESIDE, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR y ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE: Guatemala, veintisiete de febrero de dos mil trece.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general total promovida por la Asociación de Desarrollo Socioeconómico, Ecológico y Turístico del Lago de Amatitlán "Cux Choy", por medio de su Presidente y Representante Legal César Augusto López Cuellar y por la Asociación de Vecinos de Residenciales Valle de la Mariposa, por medio de su Presidente y Representante Legal Imalzith Mariana Hernández Cantillo, contra el Reglamento para la Autorización y Funcionamiento de Establecimientos Públicos o Privados Abiertos al Público, del municipio de Amatitlán, del departamento de Guatemala, aprobado por el Concejo Municipal como consta en el acta número cuarenta y cuatro guión once guión cero siete guión dos mil doce, correspondiente a la sesión extraordinaria celebrada el once de julio de dos mil doce, publicado en el Diario de Centro América el treinta y uno de julio de dos mil doce. Las solicitantes actuaron con el auxilio de los abogados Zoila Patricia Barro Márquez, César Eduardo Barro Márquez y Jorge Geovanni Escobar. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal III, Gloria Patricia Porras Escobar, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por las accionantes se resume así: a) El Concejo Municipal de Amatitlán, del departamento de Guatemala, aprobó el Reglamento para la autorización y funcionamiento de establecimientos públicos o privados abiertos al público, por medio del cual regula el procedimiento administrativo y requisitos que deberán cumplirse para obtener autorización para el funcionamiento de esos establecimientos, así como las tasas por servicios que deberán pagar aquellas personas a las que se les otorgue la referida autorización; b) en el tercero y cuarto considerando del citado Reglamento, se indica que se emite con fundamento en el Decreto 56-95 del Congreso de la República; sin embargo, la citada normativa, si bien faculta a las municipalidades a delimitar las áreas que dentro del perímetro del territorio de su jurisdicción pueden ser autorizadas para el funcionamiento de los establecimientos abiertos al público y a emitir los reglamentos correspondientes para regular los procedimientos administrativos para conceder las autorizaciones respectivas, no le otorga potestad para fijar tasas por servicios como lo hace por medio del Reglamento cuestionado; c) las normas impugnadas contienen una orden que no está basada en ley, ni en la Constitución Política de la República de Guatemala, y pretende disfrazar por medio de la figura de tasa municipal, lo que no es más que un arbitrio, con el fin de obtener ingresos que gravan de forma directa a los establecimientos abiertos al público, estableciendo requisitos y procedimientos para obtener el derecho a abrirlos, ello a cambio de un pago ilegal; por lo anterior, estima que el referido Reglamento contraría el artículo 5 Constitucional, habida cuenta que fue emitido sin que exista una ley que expresamente le faculte al municipio para ello; d) el Reglamento cuestionado es el resultado de una serie de consideraciones totalmente arbitrarias e ilegales, pues el Concejo Municipal de Amatitlán al emitirlo se arrogó facultades que le corresponden única y exclusivamente al Congreso de la República; por lo anterior, estima que los artículos 7 y 10 del Reglamento violan el artículo 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala. De igual manera estima que resultan también inconstitucionales los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 13, 14, 15, 16 y 17 del Reglamento de marras, porque en su contenido establecen requisitos y procedimientos para poder obtener la autorización de la licencia de funcionamiento de establecimientos abiertos al público, obligando al interesado a pagar la tasa mensual correspondiente, lo que no es congruente con el Decreto 56-95 del Congreso de la República; e) el artículo 7 del Reglamento relacionado establece que la autorización de funcionamiento tendrá vigencia toda vez el negocio esté activo y pague la tasa municipal correspondiente, y el artículo 10 del mismo establece la tabla de valores que deberán pagar los propietarios de los establecimientos abiertos al público, agrupándolos en diferentes categorías, lo que viola el artículo 239 Constitucional que consagra el principio de legalidad en materia tributaria, el cual garantiza que la única fuente creadora de tributos puede ser la ley en sentido formal y material, cuya potestad de decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, le corresponde únicamente al Congreso de la República; f) la referida disposición municipal no establece contraprestación alguna derivada del pago de la denominada "tasa mensual", ya que no se determina concretamente, ni se individualiza, el servicio público que la autoridad edil prestará al vecino a cambio del pago mensual que se exige por el funcionamiento del establecimiento público o privado; los supuestos servicios públicos que recibirán los contribuyentes y que según el Concejo Municipal aludido constituyen la contraprestación, de conformidad con el artículo 9 del Reglamento, son el ordenamiento de tránsito vehicular, a cargo de la Policía Municipal de Tránsito, parqueo en las calles y mantenimiento de drenaje de aguas servidas y pluviales, que ya existían con antelación a la aprobación del acuerdo municipal, lo que denota que la exacción fijada no se genera voluntariamente, sino de manera impositiva; por lo que dicho cobro encaja en la definición legal de arbitrio regulado en el artículo 12 del Código Tributario, el que no puede ser regulado mediante acuerdo emitido por el Concejo Municipal referido, pues si bien los municipios de la República tienen facultad para obtener y disponer de sus recursos para el fortalecimiento económico de los mismos, realizar obras y prestación de servicios a los vecinos, ello deben hacerlo de conformidad con la Constitución; g) la inconstitucionalidad general del Reglamento cuestionado en los artículos del 1 al 10 y del 12 al 17, se da debido a que su contenido y aplicación es consecuencia del cobro de la tasa mensual que se exige a los propietarios de establecimientos públicos o privados abiertos al público en Amatitlán, del departamento de Guatemala, que se traslada directamente a todos los contribuyentes; por ello, los preceptos objetados violentan también el artículo 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que garantiza el principio de equidad y justicia tributaria; h) el Acuerdo Municipal enjuiciado confronta con el artículo 255 Constitucional, pues esta norma fundamental establece que la captación de recursos deberá ajustarse al principio establecido en el artículo 239 de la Ley Matriz, a ley y a las necesidades de los municipios; sin embargo, el relacionado Reglamento no se ajusta al principio de legalidad en materia tributaria, pues atribuye facultades para crear tributos a la Municipalidad de Amatitlán con base en el Decreto 56-95 del Congreso de la República, el cual no le confiere esa potestad. Solicitaron que se declare con lugar la inconstitucionalidad promovida y, como consecuencia, se expulsen del ordenamiento jurídico los preceptos cuestionados.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional del artículo 9 del Reglamento impugnado. Se tuvo como intervinientes a la Municipalidad de Amatitlán, del departamento de Guatemala y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de Amatitlán expuso: a) mediante la emisión del acuerdo cuestionado, el Concejo Municipal en ejercicio de la autonomía que constitucionalmente le ha sido conferida en el artículo 255 de la Carta Magna, y los artículos 70 y 72 del Código Municipal, procedió a fijar las tasas que por la obtención de autorización o licencia municipal, deben pagar los interesados. No se trata de un impuesto, porque únicamente lo deben pagar los Interesados en instalar un establecimiento abierto al público, se paga por el disfrute real o potencial de un servicio municipal, que en este caso se traduce en la obtención de la autorización municipal respectiva y demás contraprestaciones claras y específicamente establecidas en la normativa atacada de inconstitucionalidad; b) el hecho imponible lo constituye la prestación de los servicios técnicos y administrativos necesarios que deben ser realizados por la municipalidad a través de sus dependencias respectivas, para la emisión de la autorización o licencia municipal respectiva y para la atención de los servicios públicos establecidos como contraprestación en el artículo 9 del Reglamento reprochado. Se trata de una actividad municipal -emisión de licencia- relacionada concretamente con el interesado o contribuyente, que a diferencia del impuesto, que genera o conlleva una actividad general no relacionada concretamente con el ciudadano; c) esta tasa no es más que un pago administrativo, que debe hacer el interesado por la emisión de la autorización correspondiente, es decir, que - entre otras- la contraprestación que recibe el interesado, es el servicio individualizado consistente en la emisión de la licencia o autorización respectiva, que es una condición previa impuesta por la ley; por lo que la tasa fijada, en forma mensual, responde a las necesidades del municipio porque al instalarse en la jurisdicción municipal establecimientos abiertos al público, la municipalidad debe velar por el mantenimiento de las áreas municipales en la cuales fueren instalados, razón por la cual se fijó como contraprestación el ordenamiento del tránsito vehicular, ya que resulta obvio que tales establecimientos incrementan y afectan el tránsito vehicular, así como el parqueo en las calles públicas que estén plenamente identificadas para ello; adicionalmente se individualiza el mantenimiento de drenajes de aguas servidas y pluviales, porque el funcionamiento en óptimas condiciones de los mismos, redunda en beneficio del mismo tránsito vehicular, la movilidad de las personas y el ornato e higiene que en definitiva son determinantes y benefician a tales establecimientos abiertos al público, los cuales son beneficios específicos que recibirá el contribuyente; d) las tasas se fijan conforme las necesidades del municipio, es decir, que no necesariamente deben traducirse en beneficios concretos a favor del interesado o contribuyente, sino más bien, en que la municipalidad pueda atender sus necesidades en beneficio de los servicios públicos que le corresponden. En el Acuerdo impugnado se cumple con la voluntariedad del pago, porque únicamente debe pagarlo quien tenga interés en establecer un establecimiento abierto al público, es decir, que se paga por el disfrute real o potencial de un servicio, que lo constituye la emisión de la licencia o autorización correspondiente; adicionalmente, el ingreso no tributario establecido en el Reglamento cuestionado, es una tasa decidida únicamente para la jurisdicción municipal de Amatitlán, departamento de Guatemala, no así para otros municipios, como ocurre en el caso de los impuestos; e) concluyó que los supuestos vicios de inconstitucionalidad endilgados al Acuerdo Municipal impugnado son inexistentes, porque la fijación de las tasas es congruente con la Constitución Política de la República de Guatemala y con el Decreto 56-95 del Congreso de la República, es decir, el Acuerdo fue emitido en uso de la competencia constitucional y legalmente atribuida a las municipalidades. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Ministerio Público expuso: a) el análisis del Reglamento impugnado determina que para obtener la autorización de funcionamiento de establecimientos públicos o privados abiertos al público se debe regir por la tabla de valores establecida en el artículo 10, dependiendo de las actividades que se especifican en la misma, de donde resulta que se gravan esas actividades sin que las cuotas dinerarias que se pretende percibir por la Municipalidad de Amatitlán, reúnan las condiciones para ser calificadas como tasas; b) al hacer el cotejo entre lo regulado en la normativa constitucional con lo regulado en las disposiciones del Artículo 10 del Reglamento cuestionado, se puede establecer que las tasas que dispone no cumplen con las características que las puedan identificar como tales: es decir, que su pago fuese un acto voluntario del obligado y que el particular recibiera una contraprestación traducida en un servicio público. La disposición impugnada le da al pretendido pago la calidad de tasa, conforme a la actividad que realice el establecimiento abierto al público, del que se requiere autorización para su funcionamiento conforme se señala en la respectiva tabla de valores, empero el particular no paga la tasa en forma voluntaria; c) las disposiciones impugnadas no establecen una tasa, sino un impuesto y, dada la naturaleza de éstos, las Municipalidades no pueden regularlos por la vía de reglamentos; de donde las disposiciones impugnadas al contener la fijación y regulación de un impuesto son contrarias a los artículos 154 y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad de los artículos 9 y 10 del Reglamento de mérito.

CONSIDERANDO

La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, la de conocer en única instancia las impugnaciones contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general objetados, total o parcialmente, de inconstitucionalidad, a fin de mantener el principio de supremacía de la Constitución que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal.

-II-

En primer término, esta Corte al analizar los motivos de inconstitucionalidad expresados por las postulantes, advierte que impugnan en su totalidad el Reglamento de mérito; sin embargo, no formulan tesis mediante la cual demuestren a este Tribunal que cada uno de los artículos que contiene el cuerpo normativo cuestionado colisionan con las normas constitucionales que denuncian violentadas, únicamente se limitaron a expresar los motivos jurídicos relativos a la inconstitucionalidad de los artículos 7, 9 y 10 del citado Reglamento. De esa cuenta, el análisis a realizar en el presente fallo se centrará únicamente en lo que a esas normas atañe, pues ha sido manifestado en jurisprudencia emitida por este Tribunal que: "Conforme con la prescripción legal que regula la petición de inconstitucionalidad, contenida en el artículo 135 del Decreto 1-86 de la Asamblea Nacional Constituyente, de que en el escrito inicial se exprese 'en forma razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa la impugnación', esta Corte solamente tiene competencia para conocer y resolver acerca de lo expresamente señalado por el interponente, puesto que su condición de juzgador no le permite asumir funciones de parte, en la que devendría de entrar a conocer oficiosamente de normas que no hayan sido expresa y razonadamente enjuiciadas". En tal sentido, la decisión proferida en el expediente ciento setenta y cinco guión noventa y cinco (175-95), en similar sentido se ha pronunciado este Tribunal en expedientes trescientos cinco guión noventa y cinco (305-95) y acumulados ochocientos ochenta y seis, ochocientos ochenta y siete, novecientos cuarenta y cinco guión noventa y seis (886/887/944/945-96).

De manera que ante el deficiente planteamiento formulado por las accionantes, para sustentar la inconstitucionalidad de la totalidad de las normas contenidas en el Reglamento enjuiciado, esta Corte se ve imposibilitada jurídicamente de efectuar el examen respectivo de los artículos que no fueron expresamente impugnados, tal y como lo establece el artículo 29 del Acuerdo 4-89 de este Tribunal.

-III-

Ahora bien, para determinar el vicio de inconstitucionalidad que las accionantes le atribuyen a los artículos 7, 9 y 10 del Reglamento relacionado, es menester hacer referencia al contenido normativo de éstos. En ese orden, el artículo 7 establece que la autorización de funcionamiento de los establecimientos públicos o privados abiertos al público tendrá vigencia toda vez estén activos y el interesado pague la tasa mensual correspondiente; el 9 regula que la recaudación generada por la autorización de mérito será destinada al bien común, retribuyéndose a la población en ordenamiento de tránsito vehicular, parqueo en las calles públicas, así como mantenimiento de aguas servidas y pluviales; y en el 10 se fijan los valores que deben pagar quienes soliciten autorización para el funcionamiento de establecimientos abiertos al público.

Del análisis del texto de los preceptos reglamentarios sujetos a juicio normativo, se extrae que mediante los mismos se obliga a quienes soliciten autorización para operar establecimientos abiertos al público, a que paguen determinada cantidad en concepto de tasa, de acuerdo con la tabla de valores que en ellos se dispone, la que también deberán cancelar el interesado de forma mensual para que se mantenga vigente la autorización que se ha otorgado, estableciéndose como contraprestación actividades que la municipalidad de Amatitlán, del departamento de Guatemala llevará a cabo en beneficio de todos los vecinos. A ese respecto, es pertinente evidenciar que obtener autorización para instalar establecimientos abiertos al público no constituye un servicio público, por el cual el interesado pague voluntariamente el monto correspondiente, aspecto éste que caracteriza a las exacciones denominadas tasas; por lo que dadas las características del pago establecido en el Reglamento impugnado, se determina que constituye un arbitrio, el cual no puede ser emitido mediante disposiciones legales emanadas del Concejo Municipal aludido. En efecto, ésta Corte ha establecido jurisprudencialmente que: "El artículo 239 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. En el artículo 255 de ese cuerpo de normas fundamentales se establece que la captación de recursos económicos del municipio debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 ibid... La tasa, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público. De esta definición se infiere que el tributo creado en la norma impugnada no constituye una tasa, puesto que la exacción onerosa que se obliga pagar a las empresas que encuadran su actividad en los supuestos establecidos no se generan de manera voluntaria, ni está previsto como contraprestación a ese pago, o un determinado servicio público más, que los que el ente creador de la norma está obligado a proporcionar, en este caso, el trámite administrativo para autorizar el funcionamiento de las empresas. En todo caso, esta exacción en la forma creada, encuadra en la definición legal de arbitrio que hace el artículo 12 del Código Tributario (Decreto 6-91 del Congreso de la República)", como se confirma en las sentencias dictadas en los expedientes quinientos cuarenta y cuatro guión dos mil uno (544-2001), un mil cuatrocientos veintinueve guión dos mil uno (1429-2001) y acumulados dos mil setecientos treinta y ocho guión dos mil nueve y tres mil trescientos treinta guión dos mil nueve (2738-2009 y 3330-2009); la jurisprudencia citada constituye el criterio sostenido por esta Corte de conformidad con lo establecido en el artículo 43 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

De la jurisprudencia citada se puede acotar que la tasa es una creación que compete a las corporaciones municipales y que consiste en la prestación en dinero o pecuniaria por la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio, en la que deben darse los elementos de pago voluntario de una prestación en dinero fijada de antemano y una contraprestación de un servicio público.

En el presente caso, del análisis de las normas cuestionadas se advierte que a cambio del pago que deben efectuar las personas individuales o jurídicas que se sitúan en los supuestos de aquellos preceptos, se establece como contraprestación determinados beneficios dirigidos hacia toda la población del municipio relacionado, cuando lo correcto constitucional y legalmente es que se debiera establecer una actividad relacionada directamente con el ciudadano que paga, consistente en un servicio público que se requiera voluntariamente por el administrado y no por imposición del propio ente municipal, como se observa en los artículos que se examinan, pues mediante estos se obliga al particular a cancelar ante la municipalidad por el derecho a obtener la autorización que las citadas normas disponen, lo que no constituye per se una contraprestación que de manera directa, concreta e inmediata se otorgue a quien efectúa el pago que se exige mediante las normas cuestionadas.

Si bien es cierto, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República se facultó a las municipalidades para que de conformidad con los reglamentos que emitan, puedan delimitar áreas en las que pueden autorizar el funcionamiento de establecimientos abiertos al público, esa normativa no le autoriza de manera taxativa a exigir exacción por ese concepto. Si lo que se pretende es extraer dinero del particular por actividades que no constituyen servicios municipales, esa exacción debe establecerse por medio de la creación de tributos, pero por el ente exclusivamente facultado para ello, como lo es el Congreso de la República de Guatemala, de conformidad con lo que regulan los artículos 171 literales a) y c) Y 239 Constitucionales.

Conforme a lo antes expuesto, se advierte que la autoridad edil pretende la imposición de obligaciones dinerarias que no revisten la naturaleza de "tasa", sino que constituyen tributos que gravan las actividades que se llevan a cabo mediante establecimientos abiertos al público en el Municipio de Amatitlán, del departamento de Guatemala, por lo que las normas enjuiciadas vulneran la Ley Fundamental específicamente en los artículos 239 y 255, por lo que deviene procedente declarar con lugar parcialmente la inconstitucionalidad promovida en cuanto al artículo 7 en la frase: "...y el interesado pague la tasa mensual correspondiente."; 9 y 10, todos del Reglamento para la Autorización y Funcionamiento de Establecimientos Públicos o Privados abiertos al Público, del municipio de Amatitlán, del departamento de Guatemala, aprobado por el Concejo Municipal Amatitlán en acta número cuarenta y cuatro - once - cero siete - dos mil doce, correspondiente a la sesión extraordinaria celebrada el once de julio de dos mil doce, y publicado en el Diario de Centro América el treinta y uno de julio de dos mil doce, los que deben ser expulsados de nuestro ordenamiento jurídico.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 135, 140, 142, 143, 146, 149, 150, 163 inciso a) y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 31 y 34 bis del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO