EXPEDIENTE 2579-2009

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JUAN FRANCISCO FLORES JUAREZ, QUIEN LA PRESIDE, ROBERTO MOLINA BARRETO, ALEJANDRO MALOONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA Y GLADYS CHACON CORADO. Guatemala, siete de enero de dos mil diez.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, el planteamiento de inconstitucionalidad general parcial del acta número ciento ochenta y cuatro - dos mil ocho (184-2008), punto cuarto, numeral uno, literal a), emitida por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala, de fecha dieciséis de septiembre de dos mil ocho, que fuera publicada en el Diario de Centro América el veinticinco de septiembre de dos mil ocho, formulada por Lilian Patricia Dieguez Piloña de Rosales, en su carácter de Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal de la entidad Asociación Antigua Somos Todos. La solicitante tiene su domicilio en el departamento de Sacatepéquez y actúa con el patrocinio de los abogados Carlos Francisco Contreras Solórzano, Jorge Rolando Rosales Mirón y Claudia Elizabeth Paniagua Pérez.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LAS IMPUGNACIONES

La solicitante de la inconstitucionalidad afirma que la normativa impugnada, vulnera el texto constitucional por las siguientes razones: a) regula el ejercicio del poder público, pretendiendo modificar la Ley de Tránsito y su Reglamento, estableciendo nuevas velocidades máximas para la circulación de vehículos automotores en la vía denominada por la ley de Tránsito como vías rápidas; b) la corporación municipal se ha arrogado facultades normativas y reglamentarias: funciones que se encuentran reservadas por mandato constitucional al Congreso de la República y al Presidente de la República, respectivamente, al reformar una ley vigente y su reglamento -Ley de Tránsito, Decreto 132-96 del Congreso de la República y el Reglamento de Tránsito, Acuerdo Gubernativo 273-98 del Presidente de la República-; c) la delegación de la administración del tránsito a las municipalidades, no les trasladó a estas las facultades normativas o reglamentarias, que están reservadas a la autoridad legislativa y gubernamental, como se indicó anteriormente; d) vulnera el artículo 171, literal a), de la Constitución Política de la República, que establece que es atribución exclusiva del Congreso de la República, decretar, reformar y derogar las leyes; toda vez que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Mixco reformó y derogó el artículo 11 de la Ley de Tránsito y los artículos 113 y 114 de su respectivo reglamento; y e) su emisión contraviene los artículos 44, 152, 154, 171, literal a), y 175 de la Constitución Política de la República.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional del acta número ciento ochenta y cuatro - dos mil ocho (184-2008), punto cuarto, numeral uno, literal a), emitida por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala, de fecha dieciséis de septiembre de dos mil ocho, que fuera publicada en el Diario de Centro América el veinticinco de septiembre de dos mil ocho. Se dio audiencia por quince días a la Municipalidad de Mixco y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio Público, expresó que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Mixco, mediante la emisión del Acta impugnada vulnero el artículo 152 de la Constitución Política de la República. Afirmó también, que el Concejo referido debió observar las limitaciones señaladas por la Constitución, porque cuando emitió el Acta que se impugna mediante la presente acción, modificó una ley ordinaria, la que sólo puede ser reformada o derogada por el Congreso de la República. Indicó, además, que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Mixco al dictar el acta que constituye el objeto de la presente impugnación, ejerció atribuciones que no le corresponden, porque reformó una norma vigente y su reglamento, tarea para la que tiene facultades, por mandato constitucional, el Congreso de la República y el Presidente de la República, respectivamente. Manifestó también, que se ha vulnerado el principio de Jerarquía del ordenamiento jurídico porque mediante la reforma de una norma inferior se modificó una superior. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por la Asociación Antigua Somos Todos en contra del Acta ciento ochenta y cuatro - dos mil ocho (184-2008), punto cuarto, numeral uno, literal a), emitida por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala, de fecha dieciséis de septiembre de dos mil ocho, que fuera publicada en el Diario de Centro América el veinticinco de septiembre de dos mil ocho. B) La Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala, consideró que de conformidad con lo que establecen los artículos 11 de la Ley de Tránsito y el artículo 111 del Reglamento de la Ley mencionada, es la autoridad facultada para señalar los limites específicos a la velocidad de acuerdo a los tramos de la vía circulatoria. Expresó, además, que cumpliendo con su obligación de velar por la seguridad de quienes transiten por el municipio, han adoptado la decisión impugnada con la intención de resguardar la vida y la integridad de las personas, con conocimiento claro y expreso de lo que indica la ley de la materia. También aseveró que la delegación a favor de la Municipalidad de Mixco está claramente establecida en la Ley de Tránsito, porque lo que aquí está en juego es la función de la autoridad, que mediante medidas de precaución, como por ejemplo, regulando la velocidad máxima con la que se puede circular, ha logrado disminuir los accidentes de tránsito. Finalmente manifestó que considera poco serio el planteo de la accionante, que por su solo saber y entender, expresa que la ruta interamericana con sus características particulares, es la vía mejor diseñada del país, lo que demuestra la falta de responsabilidad para con el prójimo y la falta de conciencia ciudadana de aquellos que pretenden que no se respeten los limites de velocidad establecidos en base a consideraciones técnicas. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por la Asociación Antigua Somos Todos en contra del Acta ciento ochenta y Cuatro - dos mil ocho (184-2008), punto cuarto, numeral uno, literal a), emitida, por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala, de fecha dieciséis de septiembre de dos mil ocho, que fuera publicada en el Diario de Centro América el veinticinco de septiembre de dos mil ocho.

ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La postulante ratificó y reiteró, en su totalidad, los conceptos vertidos en el planteamiento de la acción de inconstitucionalidad general parcial, contenidos en el memorial de fecha catorce de julio de dos mil nueve. Destacó que la corporación municipal se ha arrogado facultades normativas y reglamentarias; funciones que se encuentran reservadas por mandato constitucional al Congreso de la República y al Presidente de la República, respectivamente, al reformar una ley vigente y su reglamento -Ley de Tránsito, Decreto 132-96 del Congreso de la República y el Reglamento de Tránsito, Acuerdo Gubernativo 273-98 del Presidente de la República-, Resaltó también, que el acta tachada de inconstitucional, vulnera el artículo 171, literal a), de la Constitución Política de la República, que establece que es atribución exclusiva del Congreso de la República, decretar, reformar y derogar las leyes; toda vez que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Mixco reformó y derogó el artículo 11 de la Ley de Tránsito y los artículos 113 y 114 de su respectivo reglamento. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial planteada en contra del Acta ciento ochenta y cuatro - dos mil ocho (184-2008), punto cuarto, numeral uno, literal a), emitida por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala, de fecha dieciséis de septiembre de dos mil ocho, que fuera publicada en el Diario de Centro América el veinticinco de septiembre de dos mil ocho B) La Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala, ratificó y reiteró los argumentos expuestos durante la audiencia que se le concedió en el presente proceso. Solicitó a este Tribunal que al resolver, tenga presente los argumentos que manifestó y, además, que declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial planteada por la Asociación Antigua Somos Todos en contra del Acta ciento ochenta y cuatro - dos mil ocho (184-2008), punto cuarto, numeral uno, literal a), emitida por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala, de fecha dieciséis de septiembre de dos mil ocho, que fuera publicada en el Diario de Centro América el veinticinco de septiembre de dos mil ocho. C) El Ministerio Público, reiteró los argumentos que expresó cuando evacuó la audiencia que se le concediera; destacando que, mediante la emisión del Acta impugnada, el Concejo Municipal de la municipalidad de Mixco vulneró el artículo 152 de la Constitución Política de la República Otro aspecto que resaltó es que el Concejo referido, debió observar las limitaciones señaladas por la Constitución Política de la República, porque cuando emitió el Acta que se impugna mediante la presente acción, modificó una ley ordinaria, la que sólo puede ser reformada o derogada por el Congreso de la República. También apuntó que se ha vulnerado el principio de Jerarquía del ordenamiento jurídico porque mediante la reforma de una norma inferior se modificó una superior. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial interpuesta- por la Asociación Antigua Somos Todos en contra del Acta ciento ochenta y cuatro - dos mil ocho (184-2008), punto cuarto, numeral uno, literal a), emitida por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala, de fecha dieciséis de septiembre de dos mil ocho, que fuera publicada en el Diario de Centro América el veinticinco de septiembre de dos mil ocho.

CONSIDERANDO

- I -

A tenor de lo preceptuado en el artículo 267 de la Constitución Política de la República y el artículo 133 de la Ley de Amparo. Exhibición Personal y de Constitucionalidad dentro del sistema de garantías constitucionales que se encuentra previsto en el ordenamiento jurídico guatemalteco figura la Inconstitucionalidad de Leyes, Reglamentos y Disposiciones de Carácter General como el instrumento que viabiliza un control directo, abstracto y reparador de constitucionalidad, sobre las normas infraconstitucionales que conforman el ordenamiento jurídico guatemalteco, cuyo conocimiento se ha encomendado con exclusividad a este tribunal, como intérprete máximo y definitivo del contenido de la Ley Fundamental. Es por ello que corresponde a esta Corte conocer de las impugnaciones contra leyes y reglamentos objetados parcial o totalmente de inconstitucionalidad, en aras de tutelar el principio de supremacía constitucional.

- II -

Lilian Patricia Dieguez Piloña de Rosales, en su carácter de Presidente de la Junta Directiva y Representante legal de la entidad Asociación Antigua Somos Todos, afirma que el acta impugnada, vulnera el texto constitucional por las siguientes razones: a) regula el ejercicio del poder público, pretendiendo modificar la Ley de Tránsito y su Reglamento, estableciendo nuevas velocidades máximas para la circulación de vehículos automotores en la vía denominada por la Ley de Tránsito como Vías rápidas; b) la corporación municipal se ha arrogado facultades normativas y reglamentarias; funciones que se encuentran reservadas por mandato constitucional al Congreso de la República y al Presidente de la República, respectivamente, al reformar una ley vigente y su reglamento -Ley de Tránsito, Decreto 132-96 del Congreso de la República y el Reglamento de Tránsito, Acuerdo Gubernativo 273-98 del Presidente de la República-; c) la delegación de la administración del tránsito a las municipalidades, no les trasladó a estas las facultades normativas o reglamentarias, que están reservadas a la autoridad legislativa y gubernamental, como se indicó anteriormente; d) vulnera el artículo 171, literal a), de la Constitución Política de la República, que establece que es atribución exclusiva del Congreso de la República, decretar, reformar y derogar las leyes; toda vez que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Mixco reformó y derogó el artículo 11 de la ley de Tránsito y los artículos 113 y 114 de su respectivo reglamento; y e) su emisión contraviene los artículos 44, 152, 154, 171, literal a), y 175 de la Constitución Política de la República.

- III -

El principio de legalidad reza que mientras los ciudadanos deben ser libres para hacer todo lo que no esté explícitamente prohibido, por la norma, los funcionarios públicos únicamente pueden hacer lo que está permitido por la ley. Este concepto es fundamental para el establecimiento del Estado de Derecho en un contexto democrático. Un gobierno que no se subordina a la ley rápidamente cae en el autoritarismo y la arbitrariedad, El principio de legalidad implica, en primer lugar, la supremacía de la Constitución y de la ley como expresión de la voluntad general, frente a todos los poderes públicos. Además, el principio de legalidad implica la sujeción de la Administración a sus propias normas. Todas las actuaciones de los poderes públicos deben estar legitimadas y previstas por la ley, de modo que la Administración sólo puede actuar allí donde la ley le concede potestades. Es decir, el principio de legalidad implica que la ley es el único mecanismo de atribución de potestades a la Administración.

En el caso concreto, la Ley de Tránsito y su Reglamento, facultan al Ministerio de Gobernación, por intermedio del Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil, a ejercer la correspondiente autoridad respecto del tránsito en todas las carreteras nacionales y departamentales, entre otras, podemos mencionar, la de fijar los límites de velocidad de circulación e imponer sanciones por el incumplimiento de las reglas establecidas. Concretamente, establece el artículo 11 del Decreto 132-96, en una primera parte atinente al caso: "El Ministerio de Gobernación, por intermedio del Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil, ejercerá la autoridad de tránsito en todas las carreteras nacionales y departamentales, (...)".

También se debe considerar el Convenio sobre Adopción del Manual Interamericano de Dispositivos para el Control del Tránsito en Calles y Carreteras, el que fue adoptado en la ciudad de Washington, el doce de julio de mil novecientos setenta y nueve. En el documento referido, los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos, establecen de común acuerdo principios y reglas en los dispositivos para el control del tránsito en el Continente Americano, para que exista una completa uniformidad en estos, lo que contribuirá a mejorar las comunicaciones y a conservar la amistad y el entendimiento entre las naciones y los pueblos de América.

La Constitución Política de la República, en su artículo 224, determina la división administrativa del Estado en departamentos y éstos en municipios. Esta demarcación territorial debe entenderse que implica también un sistema de administración que abarca estrategias de orden general que rebasan las jurisdicciones de cada entidad municipal. Es razonable que el Estado conciba estrategias territoriales que abarquen todo el territorio de la República, regiones y departamentos y que, por esto, requieran regulaciones generales. Así debe entenderse que, para el caso, una carretera de primer orden no podría estar regulada por diferentes disposiciones que pudieran ser contradictorias y hasta caóticas, porque la circulación por la misma tiene la finalidad de interconectar el territorio en sus diferentes zonas y según las estrategias de desarrollo que fueron consideradas para su diseño, y no para disciplinar áreas inconexas. Las carreteras intermunicipales e interdepartamentales, en los tramos que no están conurbadas (esto sería, cruzadas por calles y avenidas citadinas y densamente pobladas en su entorno), deben quedar reguladas por normas generales aplicables a sus condiciones y su objeto, puesto que, en principio, atraviesan distintas jurisdicciones municipales, y no seria el caso que cada cual de sus autoridades locales pretendiera someterlas a sus propias regulaciones desvinculadas de una estrategia de orden nacional. Esta inteligencia es la que permite elucidar los alcances de la transferencia de funciones en el marco del tránsito a las municipalidades, entendido que se les trasladan competencias reguladoras en el área que concierne a las actividades de su población, desplegadas en sus calles y avenidas urbanas, porque es razonable que dispongan las medidas acordes a su trazo, condiciones y necesidades, y, por contraste, tampoco resulta razonable que pretenda regular el uso de una carretera de primer orden, intermunicipal e interdepartamental, construida para servicio a amplias zonas territoriales que rebasan los límites propios de cada municipio. De la misma manera, precisamente por los fines de orden nacional, interdepartamental o intermunicipal de las rutas de primer orden, también se ha encomendado al gobierno central del Estado su diseño, construcción y mantenimiento, sin que se de el caso de que una municipalidad esté obligada a estos objetivos con cargo a su propio presupuesto. Concluye esta Corte que la disposición contenida en el artículo 11 del Decreto 132-96 del Congreso de la República (Ley de Tránsito), que faculta la delegación de la administración del tránsito a las municipalidades, no puede entenderse en sentido extensivo respecto de rutas o vías no conurbadas y que exceden los limites propios de cada municipio, la que queda retenida en la autoridad central De manera que, reiterando, las carreteras nacionales o departamentales de primer orden, que exceden los límites territoriales del municipio, y que no están conurbadas, quedan sujetas al régimen general que concierne al Estado, en los términos que dispone la primera parte del artículo 11 del Decreto 132-96 del Congreso de la República.

Con base en lo anteriormente considerado, resulta que al pretender la regulación por parte de la autoridad de tránsito municipal de una carretera internacional, interdepartamental e intermunicipal, en el segmento no conurbado por el cruce de calles y avenidas y la edificación continua, se contraviene el principio de legalidad, establecido en el artículo 154 de la Constitución, en la medida en que se asumen facultades que, para el caso, sólo pueden ser ejercidas por la autoridad nacional, por lo que la inconstitucionalidad solicitada debe ser declarada en forma parcial. Este Tribunal considera que el vicio de inconstitucionalidad se encuentra únicamente en la frase: "a) Ruta interamericana", cuya regulación por la Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala, tal como se expresó al iniciar el presente párrafo, no puede ser posible, debido a que no es de competencia de la corporación municipal mencionada regular lo relativo al tránsito en las carreteras nacionales y departamentales; pero no se puede hacer esa afirmación respecto del resto de la norma impugnada, porque esta regula la velocidad en el área urbana del municipio mencionado, atribución que posee, conforme lo dispuesto en los artículos 7, 8 y 11 del Decreto 132-96 del Congreso de la República, que faculta el traslado de funciones de tránsito a las municipalidades con capacidad de administrarlo, y que, en el caso concreto, se refiere a áreas densamente pobladas en las que la circulación de vehículos automotores coincide con la circulación peatonal, el que, por mandato de la Constitución Política de la República, debe ser objeto de protección en bienes supremos como la vida y la integridad personal. Es por ello, que en las circunstancias aludidas, la inconstitucionalidad apreciada se ubica concretamente en la frase "a) Ruta Interamericana", la que adolece de inconstitucionalidad notoria y es susceptible de causar gravámenes irreparables Por todas estas argumentaciones debe acogerse la inconstitucionalidad general parcial planteada.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 115, 133, 137, 140, 143, 148, 149, 163, inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO