EXPEDIENTE 3040-2006

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MARIO PÉREZ GUERRA, QUIEN LA PRESIDE; GLADYS CHACÓN CORADO, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, ROBERTO MOLINA BARRETO Y ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE: Guatemala, diecinueve de abril de dos mil siete.

         Se tiene a la vista, para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad parcial del artículo 15 del Reglamento de Localización Establecimientos Abiertos al Público para el Municipio de Villa Nueva, promovida por Banco Agromercantil de Guatemala, Sociedad Anónima. La accionante actuó con el auxilio de los abogados Saramaría Estrada Artola, Ricardo Paolo Mosquera Maiello y Ludmila Ruiz Sanchinelli.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

         Lo expuesto por la postulante se resume: a) por medio de Decreto 56-95, el Congreso de la República confirió facultad a las municipalidades del país para que: "de conformidad con los reglamentos que emitan, puedan delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento" de establecimientos abiertos al público (artículo 1), y se estableció como requisito previo para otorgar el otorgamiento de la autorización antes aludida, el que el interesado contara con un dictamen favorable de la Corporación Municipal, disponiéndose que sin el cumplimiento de dicho requisito no podría otorgarse la licencia correspondiente (artículo 2). El decreto antes aludido, en ningún caso facultaba a las municipalidades para cobrar tributos con relación a la delimitación de áreas para el funcionamiento de aquellos establecimientos; b) en el artículo 15 del Reglamento de Localización de Establecimientos Abiertos al Público para el Municipio de Villa Nueva, se hizo una clasificación para determinar el monto de la tasa municipal por emisión de dictamen de localización de establecimientos abiertos al público, basada en una medida en metros cuadrados del área de los establecimientos. La accionante estima que tal clasificación, para la determinación del cobro de una tasa constituye en sí, un tributo, pues la supuesta tasa no es más que un pago para poder operar un establecimiento abierto al público, calculado conforme la dimensión en metros cuadrados del establecimiento, con lo que se establece, para dicho pago, un hecho generador, base imponible y tipo impositivo no creados por medio de una ley. Estima entonces la accionante que la norma impugnada resulta ser violatoria de los artículos 152, 171 inciso c), 239, 243 y 255, todos de la Constitución Política de la República de Guatemala, puesto que el cobro establecido en la norma atacada de inconstitucional es exigido sin contraprestación, puesto que la emisión del dictamen y demás actuaciones administrativas son obligatorias; de ahí que lo que en realidad se ha establecido es un tributo (y no una tasa) para lo cual no está facultado el Concejo Municipal de Villa Nueva del departamento de Guatemala, pues la emisión de tributos es potestad del Congreso de la República. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial planteada y, consecuentemente, que se declare inconstitucional el artículo 15 del Reglamento de Localización de Establecimientos Abiertos al Público para el Municipio de Villa Nueva.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

         No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días comunes al Concejo Municipal de Villa Nueva, departamento de Guatemala, y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES

         A) El Concejo Municipal de Villa Nueva del departamento de Guatemala expresó: a) para la emisión de la normativa impugnada, el Concejo Municipal de Villa Nueva está debidamente facultado, en cuanto a acordar, crear y administrar reglamentos y disposiciones de carácter económico-financiero, y, concretamente, sí puede acordar la creación de tasas a cambio de servicios determinados, especialmente aquellos que son solicitados voluntariamente por los vecinos; b) en ejercicio del gobierno municipal, el Concejo Municipal antes indicado tiene facultades para ordenar el territorio de su jurisdicción, emitiendo para ello las ordenanzas y reglamentos respectivos; y c) conforme los artículos 253 de la Constitución Política de la República y 9 y 72 del Código Municipal, no podría ser inconstitucional reglamento u ordenanza alguna emitida por un Concejo Municipal, cuando éste actúa en el ámbito de sus facultades. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial planteada. B) El Ministerio Público indicó: a) en la disposición reglamentaria impugnada se establece una recaudación tributaria al imponerse una contribución con todas las características de un impuesto, pues se exige un pago para operar un establecimiento abierto al público, lo que contradice el principio establecido en el artículo 239 de la Constitución Política de la República; b) resulta ser clara la contraposición de la norma impugnada con los artículos 239 y 255 constitucionales, pues en aquélla se establece una obligación de pago de una "tasa municipal", obviándose que el pago de ésta debe ser voluntario. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial planteada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

         La postulante y el Ministerio Público hicieron una reiteración de los argumentos esgrimidos por ellos en los escritos introductorio de la acción de inconstitucionalidad y de evacuación de audiencia por quince días, y solicitaron que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial planteada.

CONSIDERANDO

-I-

         La acción directa de inconstitucionalidad procede contra las disposiciones generales que contengan vicio total o parcial de inconstitucionalidad, con el objeto de que la legislación se mantenga dentro de los límites que fija la Constitución Política de la República, excluyendo del ordenamiento jurídico las normas que no se conformen con ella.

-II-

         Banco Agromercantil de Guatemala, Sociedad Anónima, promovió acción de inconstitucionalidad general parcial por considerar que el artículo 15 del Reglamento de Localización de Establecimientos Abiertos al Público para el Municipio de Villa Nueva, emitido por medio del punto Octavo del acta dos mil cuatrocientos veintidós -dos mil cinco (2422-2005), que contiene la sesión celebrada por el Concejo Municipal de Villa Nueva el veintidós de junio de dos mil cinco, que fuera publicado en el Diario Oficial el cinco de agosto de dos mil cinco, es inconstitucional por contravenir, en la regulación dispuesta en él, lo preceptuado en los artículos 152, 171 inciso c), 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República.

         Concretamente, refiere la sociedad bancaria accionante que en la normativa impugnada: a) se dispone fijar como tasa un tributo determinado, cuyo sujeto pasivo es un establecimiento comercial; b) al fijar este tributo, se obvia que lo relacionado con el trámite, análisis, inspecciones, delimitación y dictámenes de solicitudes para la localización de un establecimiento abierto al público, no constituye la prestación de un servicio público sino una función administrativa; y c) al haberse decretado un tributo, por parte del Concejo Municipal de Villa Nueva del departamento de Guatemala, se infringe lo dispuesto en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

         La doctrina legal cuya aplicación en el caso concreto ha invocado la sociedad promoviente de inconstitucionalidad, es conteste en cuanto a determinar que las tasas constituyen una relación de cambio por la que un particular paga voluntariamente una suma de dinero a un ente municipal, y a cambio de dicho pago debe recibir como contraprestación un determinado servicio público. De ahí que la voluntariedad en el pago y la contraprestación del servicio público a cambio de dicho pago configuran los elementos distintivos de la tasa respecto de los impuestos, arbitrios y contribuciones especiales.

         En el caso que se analiza, la ratio de la decisión que se asume en este fallo, se sitúa del análisis de los siguientes aspectos:

         A. Por medio del Decreto 56-95 del Congreso de la República, se facultó a las municipalidades de la República para que de conformidad con los reglamentos que emitan, puedan "delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de los siguientes establecimientos: expendio de alimentos y bebidas, hospedaje, higiene o arreglo personal, recreación, cultura y otros que por su naturaleza sean abiertos al público" (artículo 1); y, a su vez, también se estableció que "Previamente a otorgar la autorización de establecimientos públicos o privados de la naturaleza de los mencionados, deberá contarse con el dictamen favorable de la corporación municipal de que se trate, sin cuyo requisito no podrá otorgarse la licencia correspondiente".

         El análisis factorial de la normativa antes indicada permite evidenciar lo siguiente: a) la potestad concedida a las municipalidades de la República en cuanto a determinar, por medio de disposiciones de carácter reglamentario, la delimitación de área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza sean abiertos al público; sin que para ello se les faculte realizar cobro alguno; y b) la obligatoriedad de emisión de dictamen, específicamente en sentido favorable, por parte de los concejos municipales, de manera previa o otorgar la autorización de aquellos establecimientos, obligatoriedad que se colige de la expresión "deberá contarse" que consta en el artículo 2 del Decreto 56-95 del Congreso de la República.

         B. El artículo 15 del Reglamento de Localización de Establecimientos Abiertos al Público para el Municipio de Villa Nueva, impugnado de inconstitucionalidad, establece: "Por el trámite, análisis, inspecciones, delimitación y dictamen de las solicitudes para la localización de establecimientos abiertos al público, los interesados deberán hacer efectivo el pago de una tasa municipal". En ese mismo artículo se establece la forma de cálculo de dicha tasa, conforme una tabla establecida para tal efecto.

         Revela lo anterior que a una situación que en la legislación ordinaria se estableció como obligatoria para el ente encargado de emitir la autorización (emisión de dictamen por parte de un concejo municipal), y por el trámite administrativo que conlleva el cumplimiento de tal obligación, no podría establecerse como contraprestación para su realización el previo pago de una tasa, pues el elemento de la voluntariedad no concurre en ese caso; aparte de que la norma ordinaria que se pretende desarrollar en el cuerpo normativo reglamentario que contiene el precepto atacado de inconstitucionalidad, no faculta al cobro de tasa municipal por el ejercicio de la facultad dispensada en aquélla. De ahí que puede concluirse que la obligación de pago establecida en el artículo 15 impugnado, no puede ser considerada como una tasa, pues no concurren en el establecimiento de dicha obligación, los elementos que integran el concepto de tasa por los cuales esta Corte se ha decantado.

         De manera que no encuadrándose dicha obligación de pago en el concepto de tasa municipal, debe concluirse necesariamente que aquella obligación constituye un arbitrio para el que el órgano emisor de la disposición reglamentaria impugnada no está facultado para instituir. Lo anterior refleja violación, en la disposición reglamentaria impugnada, de lo dispuesto en los artículos 239 y 255, segundo párrafo, ambos de la Constitución Política de la República Guatemala, suficiente para declarar la inconstitucionalidad del precepto reglamentario atacado, y de ahí que deba arribarse a la conclusión de que procede estimar el planteamiento de inconstitucionalidad instado, y declarar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, al emitir el pronunciamiento que en derecho corresponde.

LEYES APLICABLES

         Artículos 267, y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; y 115, 133, 143, 146, 148, 163 inciso a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO