EXPEDIENTE 3071-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA CON LOS MAGISTRADOS DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, QUIEN LA PRESIDE, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, LEYLASUSANA LEMUS ARRIAGA Y ROBERTO MOLINA BARRETO: Guatemala, diecisiete de enero de dos mil veintitrés.

Se tiene a la vista, para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial promovida por María Eugenia De la Vega Cruz contra el artículo 12 BIS que se adicionó al Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos para el Municipio de Nebaj, departamento de Quiché, inserto en el punto sexto del acta 11-2022, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de esa localidad del departamento de Quiché, celebrada el quince de marzo de dos mil veintidós y publicado en el Diario de Centro América el veintiuno del mismo mes y año. La accionante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez y Fausto Josué Juárez Mejía. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal I, Héctor Hugo Pérez Aguilera, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO NORMATIVO DE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA:

El artículo 12 BIS que se adicionó al Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos para el Municipio de Nebaj, departamento de Quiché, regula: "...Artículo 12 BIS. Licencias para instalación de postes de telecomunicaciones. Se establece una tasa municipal por cada poste que se ínstale para soportar tendido de fibra óptica de telefonía o internet en bienes de dominio público la cantidad de Tres mil quetzales exactos (Q.3,000.00)...".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante en el escrito de planteamiento de la acción se resume:

A) La disposición cuestionada contraviene el derecho de propiedad y el principio de capacidad de pago, regulados en los artículos 41 y 243 constitucionales, debido a que: i) la municipalidad impone una tasa irrazonable y por ende, confiscatoria, pretendiendo con ello apropiarse de los bienes de los administrados, y ii) no existe razonabilidad, elemento indispensable en todo orden jurídico, ya que se transgrede cada vez que hay desproporción entre el fin perseguido por la disposición y el medio elegido para concretarlo, por tal motivo se concluye que la tasa reprochada equivale a una parte substancial del valor del capital (de su renta o de su utilidad) del contribuyente. B) La norma cuestionada vulnera los artículos 239 y 255 del Texto Fundamental, puesto que el cobro establecido en el precepto impugnado es arbitrario e ilegítimo, ya que no existe una razonable proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o de la actividad que se requiere, por parte de la autoridad edil.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de quince de junio de dos mil veintidós, publicado en el Diario de Centro América el veinte del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional del artículo denunciado de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de Nebaj del departamento de Quiché y al Ministerio Público, se adicionó siete días por razón del término de la distancia a la autoridad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de Nebaj, departamento de Quiché, manifestó que: a) se encuentra facultado para disponer de las propiedades municipales de conformidad con los artículos 39, 253 y 255 constitucionales; b) la tasa objetada no contraviene las normas de la Ley Fundamental que aduce la accionante, ya que el contribuyente a cambio del pago que efectúa recibe como contraprestación la autorización para instalar postes en su jurisdicción municipal; c) el costo de la licencia restituye los gastos en que incurre para proporcionar el permiso aludido, el cual incluye la consulta que efectúa a las comunidades indígenas que residen en el municipio, y d) la disposición impugnada fue emitida de conformidad con las atribuciones que le confieren los artículos 253 y 255 de la Norma Suprema. Requirió que sea declarada sin lugar la presente acción. B) El Ministerio Público expresó que la norma objetada transgrede el artículo 239 constitucional, ya que: a) la tasa que regula el artículo 12 BIS del Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos para el Municipio de Nebaj, departamento de Quinché es un cobro disfrazado de una tasa municipal; b) la exacción que impone la precitada, se exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de fines comunitarios, lo que se constituye como una característica del arbitrio, y c) la disposición reprochada vulnera el principio de legalidad, contenido en el artículo citado, que estipula que corresponde con exclusividad al Congreso de la República normarlo relacionado a los tributos. Solicitó que sea declarada con lugar la inconstitucionalidad instada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) María Eugenia De La Vega Cruz, solicitante, se limitó a reiterar los argumentos esgrimidos en el escrito inicial de la presente garantía. Solicitó que sea declarada con lugar la acción instada. B) El Concejo Municipal de Nebaj, departamento de Quiché, reiteró lo manifestado en el escrito de evacuación de audiencia, agregando que: a) la tasa objetada es proporcional al servicio municipal que le brinda al contribuyente, que es precisamente el aprovechamiento del espacio público; b) incurre en gastos administrativos, ya que previo a emitir la licencia de instalación, consulta a las comunidades indígenas su consentimiento, en aplicación del Convenio Número 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional del Trabajo; c) la norma objetada no es contraria a la Constitución Política de la República de Guatemala, y d) la tasa municipal es un pago único, por lo tanto no hay doble o múltiple tributación. Pidió que la presente acción sea declarada sin lugar. C) El Ministerio Público repitió lo indicado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida.

CONSIDERANDO

-I-

Tesis fundante

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución Política de la República de Guatemala, como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dinerada que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en los artículos 239 y 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Síntesis del planteamiento

María Eugenia De la Vega Cruz promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra el artículo 12 BIS que se adicionó al Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos para el Municipio de Nebaj, departamento de Quiché, inserto en el punto sexto del acta 11-2022, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de esa localidad del departamento de Quiché, celebrada el quince de marzo de dos mil veintidós y publicado en el Diario de Centro América el veintiuno del mismo mes y año.

La accionante estima que tal disposición viola los artículos 41,239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones, que constan en el apartado de resultandos de este fallo.

-III-

Del principio de legalidad en materia tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantiza, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, establecer tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Asimismo, el artículo 72 del mismo cuerpo indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias Municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...". (Sentencias de nueve y treinta de junio y seis de julio, todas de dos mil veintidós, dictadas en los expedientes 1245-2021,5113-2021 y 5897-2021, respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas, entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de ellos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato), o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; también, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida con relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados. Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades por parte de la autoridad edil, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el contribuyente.

-IV-

Análisis del artículo 12 BIS del Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás
Tributos para el Municipio de Nebaj, departamento de Quiché

La interponente de la acción señala que la norma objetada vulnera los artículos 41, 239, 243 y 255 del Texto Fundamental, esencialmente, porque grava la actividad de instalación de postes, sin tomar en cuenta la capacidad de pago de los particulares; asimismo, señala que viola la razonabilidad y proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado, motivo por el cual dicho cobro es desmedido y arbitrario.

La norma objetada regula: "Artículo 12 BIS. Ucencias para instalación de postes de telecomunicaciones. Se establece una tasa municipal por cada poste que se instale para soportar tendido de fibra óptica de telefonía o internet en bienes de dominio público la cantidad de Tres mil quetzales exactos (Q.3,000.00)...".

El gravamen referido constituye una imposición del ente municipal, que obliga al particular a pagarle el monto de tres mil quetzales (Q.3,000.00), por instalación de postes en bienes municipales de uso común o no. Según refiere el órgano emisor de la norma, el monto que regula la norma objetada atiende a los gastos en que incurre, ya que previo a emitir la respectiva licencia, consulta a las comunidades indígenas su consentimiento, en aplicación del Convenio Número 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional del Trabajo. Corresponde entonces determinar si efectivamente la exacción cuestionada reúne o no las condiciones para ser calificada como tasa, o bien, si tiene las características de impuesto, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Para el efecto, es pertinente traer a colación que conforme las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

Para cumplir con la primera de las atribuciones mencionadas, la Comuna tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de postes o torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplirlas ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario-el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de postes en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios. De esa cuenta, se concluye que el monto que regula la norma objetada para obtener la licencia de instalación de postes es una típica tasa municipal.

Una vez determinado lo anterior, es preciso establecer si la exacción municipal cuestionada es razonable y proporcional con relación al servicio municipal que la Comuna le brinda al contribuyente. Ello porque, la base de medición de las tasas, específicamente la relación costo-servicio, deben ser fijadas observando los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que, para que una tasa no sea considerada arbitraria e ilegítima tiene que existir razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o de la actividad que se requiere.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal -analizado en el considerando anterior-, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio. Por ello, esta Corte establece que el pago de tres mil quetzales (Q.3,000.00) que regula el artículo objetado no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir la licencia para instalación de postes de telecomunicaciones en la jurisdicción municipal, no porque se trate de la mera emisión de documento (debido a que también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la construcción, tales como ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque el cobro fue fijado atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar del otorgamiento de la autorización, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal, obviando por tanto, que tal recaudo no constituye retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n) del Código Municipal, sino que, en todo caso, constituye el pago que efectúe el contribuyente por la contraprestación que es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la licencia para instalación, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretendan erigir -postes-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma objetada, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de las "Licencias para instalación de postes de telecomunicaciones", porque el cobro establecido no constituye retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n) del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de otorgamiento de autorización.

Por lo considerado, se concluye que del contenido del artículo denunciado, no se establece que el costo que implique para la Municipalidad de Nebaj, departamento de El Quiché la emisión de una licencia, sea proporcional a la cantidad de tres mil quetzales (Q.3,000.00) que se exige para su emisión, puesto que dicha obligación no encuadra en la conceptualización que este Tribunal ha asentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y de la observancia a la debida proporción entre el costo municipal y el servicio que le brinda al administrado por lo que redunda en lesión a los artículos 239 y 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala. [Las consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir a la tasa fueron sostenidas en sentencias de veintisiete de enero, dos de febrero y veinticuatro de mayo, todas de dos mil veintidós, dictadas dentro de los expedientes 3285-2021,3759-2021 y 6183-2021, respectivamente.]

De lo anteriormente expuesto se desprende que no obstante que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos deben ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en la norma objeto de examen, toda vez que esta crea, una exacción desproporcionada, elemento que la torna inconstitucional, en virtud que colisiona con los artículos 239 y 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar la norma cuestionada del ordenamiento jurídico guatemalteco.

-V-

De las costas y multa

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

LEYES APLICABLES

Artículo citados, 267, 268, 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 163, literal a), 185, 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 39 del Acuerdo del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO

La Corte de Constitucionalidad, con base en lo considerado y leyes citadas, resuelve: