EXPEDIENTE 3281-2018

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA, QUIEN LA PRESIDE, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, NEFTALY ALDANA HERRERA, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, HENRY PHILIP COMTE VELÁSQUEZ Y JOSÉ MYNOR PAR USEN: Guatemala, trece de junio de dos mil diecinueve.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por José Antonio Pineda Barales, en su calidad de Presidente del Organismo Judicial y de la Corte Suprema de Justicia contra el artículo 57 Bis de la Ley Orgánica del Presupuesto. El solicitante actuó con el auxilio de los abogados Vilma María Gálvez Guzmán, Uri Dalila María Ávila Carrillo y Jorge Estuardo Reyes Del Cid. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal II, Neftaly Aldana Herrera, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN.

Contenido de la norma impugnada: el contenido íntegro del artículo 57 Bis de la Ley Orgánica del Presupuesto [impugnado] es el siguiente: "Tesorería Nacional realizará el pago de las obligaciones del Estado, a través del Fondo Común-Cuenta Única Nacional, directamente a quien corresponda, utilizando para ello el Sistema Bancario Nacional. Los recursos provenientes del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, que se asignen como transferencias corrientes y de Capital a entidades del Organismo Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Descentralizadas, y otras Entidades del Sector Público, se ejecutarán en su totalidad presupuestariamente. Sin embargo, los recursos financieros se mantendrán en la Cuenta de Gobierno de la República, Fondo Común-Cuenta Única Nacional registrándose como una operación pasiva de la Tesorería Nacional y se regularizarán cuando se efectúe el pago a través de la Caja Única al beneficiario directo. Para tal efecto las entidades a que hace referencia este artículo, deberán realizar el pago a quien corresponda, de conformidad con la programación financiera remitida al Ministro de Finanzas Públicas, siendo Tesorería Nacional quién liquidará los pagos conforme la programación de Caja. Su funcionamiento y aplicación se normará en el reglamento de la presente Ley".

(El subrayado es propio de este Tribunal y corresponde al apartado objetado por el accionante).

Lo expuesto por el accionante se resume: la parte de la norma que indica "Judicial", contraviene la Constitución Política de la República de Guatemala por los motivos siguientes: a) confronta el artículo 141 constitucional, norma que prohíbe la subordinación entre los organismos del Estado, porque la parte de la disposición denunciada sujeta la disposición de recursos financieros asignados al Organismo Judicial, a la programación y administración diseñada y decidida por el Organismo Ejecutivo. Con el término "judicial", la disposición provoca que los recursos asignados al Organismo Judicial, en el presupuesto de ingresos y egresos del Estado, para un ejercicio fiscal, deban mantenerse en una cuenta de gobierno, administrada por la Tesorería Nacional, dependencia del Ministerio de Finanzas Pública e integrante del Organismo Ejecutivo, con lo que se genera la denunciada subordinación; b) contraviene el inciso b) del artículo 205 de la Carta Magna en virtud de que la disposición objetada permite que un ente perteneciente al Organismo Ejecutivo sea el que administre y decida acerca de los fondos asignados al Organismo Judicial, cuando dicha atribución corresponde, en todo caso, a la Tesorería del Organismo Judicial. Dicha regulación carece de razonabilidad al obligar al Organismo Judicial a ejecutar sus recursos por medio de la cuenta "Fondo Común-Cuenta Única Nacional", con lo que injustificadamente se impide que los saldos remanentes de fondos presupuestados puedan ser invertidos en otro ejercicio fiscal o formen parte de las reservas financieras del Organismo Judicial. Limita la independencia económica al obligar que los fondos que le corresponden por asignación presupuestaria, deban mantenerse en una cuenta denominada "Fondo Común-Cuenta Única Nacional", con lo que se sujeta el cumplimiento de posibles compromisos económicos a lineamientos, programación y administración distintos de los previstos conforme al presupuesto de ingresos y egresos del Organismo Judicial, lo que vulnera la independencia económica de este último; c) vulnera el artículo 213 del cuerpo normativo supremo, disposición constitucional que establece la asignación presupuestaria no menor a un dos por ciento del presupuesto de ingresos ordinarios del Estado y que esos fondos sean entregados en la Tesorería del Organismo Judicial y que sea el propio Organismo Judicial quien los administre, por lo que no puede supeditarse la ejecución presupuestaria asignada constitucionalmente a un organismo distinto, en este caso el Ejecutivo, pues la potestad de determinar el presupuesto lleva implícita la de ejecutarlo.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de la disposición objetada. Se concedió audiencia por quince días al Congreso de la República y al Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Congreso de la República invocó el contenido de los artículos 237 y 238 constitucionales e indicó que actuó conforme a los principios rectores del presupuesto y la Ley Orgánica del Presupuesto que estableció, desde un punto de vista técnico presupuestario, las normas rectoras de la forma en la que el Estado paga sus obligaciones, los sistemas a utilizar, la relación con otros organismos; en particular, el procedimiento de acreditación directa al beneficiado, con lo que no se crea subordinación alguna. B) El Ministerio Público señaló que la parte de la disposición que se objeta atenta contra la seguridad jurídica, la no subordinación de los poderes del Estado y la independencia del Organismo Judicial, pues como lo refiere el accionante, la asignación presupuestaria del ente mencionado debe ser administrada por el propio organismo; además, los artículos 205 y 213 constitucionales no determinan que esos fondos puedan ser administrados por un ente distinto.

IV. ALEGATOS DE LA VISTA PÚBLICA

A) El accionante reiteró los fundamentos expuestos al interponer la acción constitucional y solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad. B) El Ministerio Público reiteró los alegatos formulados en la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad. C) El Congreso de la República replicó lo manifestado en la audiencia que le fue conferida y solicitó se declare sin lugar la acción.

CONSIDERANDO
-I-

La acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley procede contra las disposiciones generales que contengan vicio de inconstitucionalidad, con el objeto de que la legislación se mantenga en los límites que fija la Constitución Política de la República de Guatemala, excluyendo del ordenamiento jurídico las normas que no concuerden con aquella. En ese sentido, siendo que la función esencial de esta Corte, es la defensa del orden constitucional, debe, por medio del control abstracto de constitucionalidad de las normas, determinar si las leyes emitidas rebasan o no las limitaciones constitucionales y si éstas se sujetan a su máxima jerarquía, confrontando unas con otras dentro del espíritu del régimen jurídico establecido.

En su labor, el Tribunal, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución, como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, sobre la base de los argumentos expuestos por quien acciona y por los órganos y entidades a quienes se confiere audiencia por ley o por disponerse así en el trámite del proceso, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De existir razones sólidas que demuestren, en forma indubitable, tal contradicción o transgresión al texto fundamental por inobservancia de los principios, valores, derechos y demás preceptos que este reconoce, garantiza o dispone, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional en la parte que confronte el texto supremo.

-II-

Quien formula la denuncia de inconstitucionalidad señala la parte de la norma objetada que indica "Judicial" como lesiva del contenido de los artículos 141, inciso b) del artículo 205 y el 213 de la Constitución, en virtud de que, al regular que los recursos asignados presupuestariamente al Organismo Judicial, permanezcan en una cuenta denominada "Fondo Común-Cuenta Única Nacional" genera subordinación del referido organismo al Ejecutivo; asimismo, indica que la atribución del manejo de los fondos privativos que corresponden al judicial compete a la Tesorería del Organismo Judicial y no a un ente del Ejecutivo y que es irrazonable al impedir que los saldos remanentes de fondos presupuestados puedan ser invertidos en otro ejercicio fiscal o formen parte de las reservas financieras del Organismo Judicial; por último, indica que se vulnera la independencia económica al supeditarse la ejecución presupuestaria a un organismo distinto del asignado, pues la asignación prevista constitucionalmente implica también la de ejecución por el mismo órgano.

La disposición objetada establece: "Tesorería Nacional realizará el pago de las obligaciones del Estado, a través del Fondo Común-Cuenta Única Nacional, directamente a quien corresponda, utilizando para ello el Sistema Bancario Nacional. Los recursos provenientes del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, que se asignen como transferencias corrientes y de Capital a entidades del Organismo Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Descentralizadas, y otras Entidades del Sector Público, se ejecutarán en su totalidad presupuestariamente. Sin embargo, los recursos financieros se mantendrán en la Cuenta de Gobierno de la República, Fondo Común-Cuenta Única Nacional registrándose como una operación pasiva de la Tesorería Nacional y se regularizarán cuando se efectúe el pago a través de la Caja Única al beneficiario directo. Para tal efecto las entidades a que hace referencia este artículo, deberán realizar el pago a quien corresponda, de conformidad con la programación financiera remitida al Ministro de Finanzas Públicas, siendo Tesorería Nacional quién liquidará los pagos conforme la programación de Caja. Su funcionamiento y aplicación se normará en el reglamento de la presente Ley". (El subrayado es propio de este Tribunal y corresponde al apartado objetado por el accionante).

En esencia la labor que corresponde a este Tribunal es determinar si el artículo 57 Bis de la Ley Orgánica del Presupuesto, integralmente considerado, coloca al Organismo Judicial en situación de subordinación frente al Ejecutivo en vulneración del artículo 141 constitucional; si se viola la independencia económica de este Organismo (garantizada en el inciso b) del artículo 205 de la Carta Magna) y, en todo caso, si contraviene la obligación del Estado de entregar a la tesorería del Organismo Judicial, cada mes en forma proporcional y anticipada, el presupuesto que corresponde a este último ente, conforme lo regula el artículo 213 del cuerpo normativo supremo. Por virtud de la norma cuestionada, los recursos financieros asignados al Organismo Judicial se mantendrían en la Cuenta de Gobierno de la República denominada Fondo Común-Cuenta Única Nacional, registrándose como operación pasiva de la Tesorería Nacional y se regularizarán cuando se efectúe el pago a través de la Caja Única al beneficiario directo; asimismo, los pagos a efectuarse por el Órgano que promovió la acción constitucional, se deberían efectuar de conformidad con la programación financiera remitida al Ministerio de Finanzas Públicas; el ente que los liquidará será la Tesorería Nacional conforme la programación de Caja.

El Organismo Judicial como uno de los tres poderes del Estado, cuenta con regulación propia en relación a su conformación y funcionamiento, establecida en la Constitución, en la que se tutela la función esencial que cumple con exclusividad de administrar justicia, deber que la Carta Magna resguarda entre otras formas por vía de su independencia.

En relación al tema particular de la independencia judicial, entre la que se incluye la económica, ha sido resaltada por la teoría entre otros por Fix-Zamudio quien en lo que respecta a las garantías judiciales indica: "...Por ellas debemos entender el conjunto de instrumentos establecidos por las normas constitucionales con el objeto de lograr la independencia y la imparcialidad del juzgador, y que poseen, además, un doble enfoque, pues al mismo tiempo que se utilizan en beneficio de los miembros de la judicatura, también favorecen la situación de los justiciables..." (Fix-Zamudio, Héctor. "Los Problemas Contemporáneos del Poder Judicial. Primera edición. Publicación de la Universidad Autónoma de México. México 1986. Página 18).

Asimismo, según Carlos Ernst citado en la compilación "La Función Judicial", al referirse a la independencia judicial indica,"Para lograr esta condición de independencia los sistemas jurídicos construyen distintas herramientas que consisten en protecciones legales; por ejemplo, los jueces suelen ser inamovibles (sean vitalicios o con mandato a término), garantía mediante la cual se protege la posibilidad de su cambio por razones políticas; la garantía de una remuneración intangible aleja la posibilidad de presiones o necesidades económicas...Y si pensamos en la autonomía como ideal a alcanzar, al menos en Occidente, se trata hoy de un valor universal. En este sentido, Brusiin señalaba ya hace algunos años que la independencia de la jurisdicción está reconocida en todos los países civilizados y es considerada como presupuesto fundamental de toda cultura jurídica superior.". (Compendio "La Función Judicial. Ética y Democracia". Compiladores Malem, Jorge; Orozco, Jesús y Vásquez, Rodolfo. Editorial Gedisa. Primera Edición. Barcelona 2003).

La independencia judicial, en su vertiente económica, se consideró como un tema esencial para el legislador constituyente, lo que se infiere del especial tratamiento que le brinda en varias disposiciones constitucionales, entre ellas, la garantía se encuentra en primer término en el reconocimiento del Organismo Judicial y su personalidad jurídica, del mismo modo en el inciso b) del artículo 205 se regula la independencia económica; en el artículo 213, la asignación presupuestaria que le corresponde del presupuesto de ingresos ordinarios del Estado -no menos del dos por ciento -; por último, en la misma disposición se reconoce la existencia de fondos privativos y determina sus fuentes, así como la obligatoriedad de entrega periódica de los fondos que constitucionalmente le corresponden, en la Tesorería del Organismo Judicial.

Por su parte, el artículo 237 de la Constitución en su apartado conducente regula: "...La unidad del presupuesto es obligatoria y su estructura programática. Todos los ingresos del Estado constituyen un fondo común indivisible destinado exclusivamente a cubrir sus egresos. Los Organismos, entidades descentralizadas y las autónomas podrán tener presupuestos y fondos privativos, cuándo la ley así lo establezca, sus presupuestos se enviarán obligatoria y anualmente al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la República, para su conocimiento e integración al presupuesto general; y además, estarán sujetos a los controles y fiscalización de los órganos correspondientes del Estado...". (El subrayado es propio). Precisamente para garantizar la independencia financiera del Organismo Judicial, entre la que se cuenta la garantía de liquidez para solventar obligaciones, el mencionado artículo 213 constitucional, reconoce a nivel de la norma de máxima jerarquía en el ordenamiento jurídico, la posibilidad de que el Organismo Judicial cuente con tales fondos privativos.

En relación con lo anteriormente expuesto se determina que la parte de la disposición objetada que refiere "Judicial", resulta contraria a las reglas constitucionales, por cuanto que, dispone en su integralidad, que los recursos financieros asignados al Organismo Judicial se mantengan en la Cuenta de Gobierno de la República denominada Fondo Común-Cuenta Única Nacional, registrándose como operación pasiva de la Tesorería Nacional y que se regularizarán cuando se efectúe el pago a través de la Caja Única al beneficiario directo; asimismo, que los pagos a efectuarse por el Órgano que promovió la acción constitucional, se efectúen de conformidad con la programación financiera remitida al Ministerio de Finanzas Públicas y que el ente que liquidará los pagos será la Tesorería Nacional conforme la programación de Caja.

Lo enunciado resulta contrario al contenido del artículo 213 de la Constitución que regula, además de la asignación presupuestaria mínima al Organismo Judicial, la obligatoriedad de que la entrega de esta se realice por vía de la Tesorería del Organismo Judicial; por ende, en una adecuada interpretación del texto, se establece que la disposición conlleva la obligación periódica (mensual) de hacer entrega anticipada de la parte correspondiente de los recursos que, conforme el Magno Texto tiene establecidos el Organismo Judicial. Si eso constituye un mandato expreso, lógico resulta a su vez que el espíritu de la disposición, es que la administración de los fondos sea operada por el mismo órgano al cual están destinados y que este no deba depender, para la previsión de sus gastos, de ningún ente distinto. Es decir que la correcta intelección del texto constitucional conlleva a pensar en la importancia que tiene la Independencia económica del Poder Judicial, al tener la calidad de órgano reconocido constitucionalmente con atribuciones jurídicas, para la prestación de un servicio público esencial como es la justicia y que esa función por vía de su independencia económica, esté garantizada y pueda tener la libre disponibilidad de sus fondos conforme a las políticas que este mismo Organismo formule, teniendo en cuenta, como está explícito en la Constitución, que se mantenga el fin supremo del Estado que es la realización del bien común.

Derivado de esa liquidez que está implícita en la disposición enunciada (213 de la Constitución) ocurre la contravención de la disposición objetada en el apartado que se refiere al accionante, vulnerando su independencia económica, lo que a su vez deviene irrazonable, al condicionar los pagos respectivos a la programación financiera remitida -por el Organismo Judicial- al Ministerio de Finanzas Públicas, así como que dicho pago se encuentre también condicionado a un segundo supuesto que, en este caso sería que el desembolso se realice por la Tesorería Nacional conforme la programación de Caja, pues se incumple el espíritu normativo que previó el acceso de los fondos para cubrir cualquier eventualidad por partes del Organismo Judicial, tomando como base, únicamente, su asignación presupuestaria, cuyo monto debió desembolsarse previamente en la Tesorería del Organismo Judicial.

Cabe agregar que ello responde a los términos en los que la legislación constitucional regula lo concerniente al desembolso y disposición de fondos para el Organismo Judicial y que el hecho de que el Organismo Ejecutivo participe en la asignación presupuestaria, a través del Ministerio de Finanzas Públicas, no implica que la Constitución permita la subordinación entre estos organismos en esta materia, dado que el ejercicio del control presupuestario constituye un reflejo del sistema Republicano de Gobierno garantizado constitucionalmente, para que los Organismos del Estado, sin estar subordinados entre sí, armonicen sus relaciones en la búsqueda del fin supremo del Estado regulado en el artículo 1o de la Constitución.

Por las razones apuntadas, la disposición objetada adolece de vicio de inconstitucionalidad en el apartado que indica "Judicial", que hace procedente la declaratoria de su inconstitucionalidad y la expulsión de la citada palabra con el solo fin de mantener la constitucionalidad de los actos normativos.

En virtud de lo considerado, así como por el efecto que conlleva haber admitido el planteamiento en los referidos términos, se considera innecesario emitir pronunciamiento sobre los demás argumentos de la acción.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115,133, 134, 135, 137, 139, 142, 143, 148, 149, 150, 163, inciso a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO