EXPEDIENTE 4754-2016

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA, QUIEN LA PRESIDE, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, NEFTALY ALDANA HERRERA, JOSÉ MYNOR PAR USEN Y HENRY PHILIP COMTE VELÁSQUEZ: Guatemala, cinco de octubre de dos mil diecisiete.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Sadín Iván Díaz López, Gobernador Departamental de Guatemala, con relación a los siguientes preceptos normativos: a) el artículo 42 de la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97 del Congreso de la República de Guatemala, específicamente el segmento que prescribe: "tomando en consideración los candidatos propuestos por los representantes no estatales del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural respectivo."; y b) la literal k) del artículo 10 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala. El solicitante actuó con la dirección y procuración de los abogados Marvin Eduardo Alvarado Carrillo, William Walter Monroy Lucero y Jennifer Fabiola Vásquez Álvarez. Es ponente en el presente caso el Magistrado Presidente, José Francisco De Mata Vela, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DENUNCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL PARCIAL.

El accionante indica ser Gobernador del departamento de Guatemala y que, en esa calidad, cuestiona los preceptos legales antes mencionados, por estimar que violan los artículos 44, 141, 152, 154 y 227 de la Constitución Política de la República de Guatemala, debido a las siguientes razones: a) de manera puntual, con respecto del artículo 42 de la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97 del Congreso de la República de Guatemala, y específicamente del fragmento que indica: "tomando en consideración los candidatos propuestos por los representantes no estatales del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural respectivo", refirió que este viola los siguientes preceptos normativos fundamentales: a.1) el artículo 227 del Magno Texto que establece: "Gobernadores. El gobierno de los departamentos estará a cargo de un gobernador nombrado por el Presidente de la República, deberá reunir las mismas calidades que un ministro de Estados y gozará de las mismas inmunidades que éste, debiendo haber estado domiciliado durante los cinco años anteriores a su designación en el departamento para el que fuere nombrado.";a.2) el artículo 44 constitucional, porque con su contenido -del fragmento legal cuestionado- se disminuye, restringe y tergiversa el derecho que la Constitución garantiza al Presidente de la República con relación a que el nombramiento de los gobernadores departamentales se hará únicamente tomando en cuenta que las personas que se nombren reúnan las mismas calidades que los ministros; refirió, además, que para comprender la contravención que encuentra -el accionante-, es preciso que se formule una interpretación conforme lo establecido en el artículo 10 de la Ley del Organismo Judicial; b) con respecto a la literal k) del artículo 10 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, el cual dispone como función de los consejos departamentales de desarrollo: "k) Proponer al Presidente de la República las ternas respectivas de candidatos a los cargos de Gobernador Titular y Gobernador Suplente departamental; en esta función sólo tendrán voz y voto los representantes a que se refieren las literales e) a la n) del artículo 9 de esta ley", indicó que lo antes transcrito conculca lo establecido en el artículo 227 de la Carta Magna, debido a que, según su parecer, se restringe el ejercicio del Presidente de la República, al tener que nombrar a los gobernadores titulares y suplentes de las ternas que le sean propuestas; con ello se limita la facultad que la Constitución le confiere de nombrar él a la persona que crea conveniente para ocupar el cargo de gobernador departamental a fin de que lo represente en el departamento respectivo; agregó que, independientemente de las implicaciones políticas que ello conlleva, lo cierto es que la normativa fundamental le confiere al Presidente de la República una facultad discrecional para nombrar y remover a los gobernadores, dado que son sus representantes. En adición a los señalamientos concretos dirigidos, de manera particularizada, contra cada uno de los preceptos normativos antes relacionados, formuló cuestionamientos contra las dos disposiciones normativas objetadas en conjunto, aduciendo que ambas: i) atentan contra el principio de seguridad jurídica, consagrado en el artículo 2 del Magno Texto porque ambas no permiten que exista certeza jurídica porque si la Constitución establece que el nombramiento de los gobernadores departamentales se hará por el Presidente de la República, de forma discrecional y únicamente con sujeción a que las personas que sean nombradas cumplan con los mismos requisitos que los ministros de Estado, una disposición que establezca que se deba tomar en consideración la terna de candidatos que se le presenten contradice lo regulado en el artículo 227 de la Ley Fundamental y, por ende, restringe el ejercicio de un derecho al Presidente de la República, pues no podría nombrar como gobernador a otro que no haya sido propuesto por los sectores representados en la sociedad civil o que sean parte del consejo de desarrollo urbano y rural; ello repercute en que el gobernador no represente los intereses del Presidente, sino de aquella sociedad civil, lo que le impide conformar un equipo de trabajo en atención a su política de gobierno; II) vulneran el principio de soberanía, regulado en el artículo 141 constitucional, al permitir que los sectores representados en la sociedad civil, conforme la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, intervengan de manera directa en la decisión de qué personas pueden o no ser nombradas como gobernadores titulares y suplentes en un departamento; ello, pese a que la disposición constitucional es clara e indica que esa es una facultad eminentemente exclusiva del Presidente; de esa forma, se permite que la sociedad civil pueda entrometerse en la toma de decisiones del Organismo Ejecutivo, lo cual pone en riesgo la soberanía del pueblo, quien la delegó en los tres organismos del Estado, a efecto de que exista un contrapeso entre ellos; añadió que lo antes expuesto es una muestra de clara injerencia e interferencia en la toma de decisión por parte de la sociedad civil, a la que la ley ordinaria "le estableció que participe con Voz y con Voto dentro del señor [sic] de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y con ello lograr la armonía social en cuanto a las tomas de decisiones en el ámbito de sus competencias como lo enmarca dicha Ley y su Reglamento..."', y iii) violan "el derecho que el ejercicio del poder o de la autoridad se sujeta a las limitaciones constitucionales y que las actuaciones de los funcionarios se sujeten a la Constitución", contraviniendo así el artículo 152 del Magno Texto. Aunado a lo anterior, el accionante también evocó que, en algunos casos, tal como en el departamento de San Marcos, el actuar de la sociedad civil ha provocado un menoscabo en la inversión pública, al pretender obligar al Presidente de la República a que nombre un gobernador departamental de confianza de los sectores representados socialmente y no a alguien que sea precisamente de la confianza del Presidente; ello, a su juicio, atenta contra el ordenamiento jurídico interno y crea inseguridad que se ve reflejada en todos los municipios que conforman el departamento, al no poder realizar sus reprogramaciones de obras en el dos mil quince, ejecutar el presupuesto de obras en dos mil dieciséis y, más aún, ha perjudicado la planificación de preinversión para el dos mil diecisiete. Por los motivos antes expuestos, planteó la presente acción de inconstitucionalidad directa parcial, en cuyo segmento petitorio solicitó que, al resolver, se declare con lugar el presente mecanismo de control de constitucionalidad y, como consecuencia, se declaren inconstitucionales los preceptos normativos legales que cuestiona, los que deberán quedan sin vigencia.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se concedió audiencia por quince días al Presidente de la República de Guatemala, al Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES EN LA AUDIENCIA CONFERIDA

A) El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural expresó que los preceptos normativos cuestionados no transgreden norma constitucional alguna. Según su criterio, si bien es cierto que la ley faculta a los miembros del Consejo Departamental de Desarrollo a formular la propuesta respectiva de "candidatos o candidatas" al cargo de gobernador departamental, en calidad de titular y suplente, también lo es que dicha decisión queda sujeta a la decisión del Presidente de la República, en cuanto a "tomar o no de la terna, a las personas que habrán de ejercer el cargo que para el efecto se hace la propuesta". Añadió que ello conlleva la posibilidad de que dentro de las personas incluidas en la terna se pueda efectuar el nombramiento; "[s]in embargo, es un acto unilateral, eminentemente facultativo del Presidente de la República; no adquiere carácter obligatorio, precisamente porque basa su contenido en una propuesta". También expresó que la naturaleza jurídica del sistema de consejos de desarrollo radica en ser un mecanismo de participación y representación ciudadana y de incidencia en la cosa pública; en tal virtud, la facultad que la ley concede al consejo departamental, en cuanto a realizar su proposición para la selección y nombramiento del gobierno departamental, no hace más que desarrollar los preceptos constitucionales, precisamente inspirados en nuestra forma de gobierno, que es republicano, democrático y representativo. Además, recalcó que los artículos cuestionados desarrollan principios, como los de respeto a las culturas de los pueblos, la promoción de los procesos de democracia participativa, equidad y no discriminación. Solicitó la prosecución del proceso constitucional. B) El Presidente de la República de Guatemala indicó que el planteamiento de inconstitucionalidad general llena a cabalidad todos los requisitos necesarios para su tramitación, así también que el accionante expresó de forma clara los motivos jurídicos confrontativos de su denuncia, señalando directa y puntualmente las normas constitucionales que considera fueron vulneradas con los artículos que cuestiona. Igualmente, señaló que los efectos del control abstracto de inconstitucionalidad provienen de vicios materiales que se concretan en una violación notoria y directa de disposiciones contenidas en los artículos 44, 141, 152 y 227 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Agregó que el principio que debe prevalecer es la defensa del orden constitucional sobre el resto de leyes ordinarias que conforman el ordenamiento jurídico interno del país, con el fin de garantizar la seguridad jurídica, que conlleva no solo la creación de leyes en un nuevo contexto, sino que estas sean congruentes con las leyes existentes. Solicitó que, al agotarse las fases del proceso, se dicte la sentencia que en Derecho corresponde. C) El Ministerio Público señaló que la motivación del accionante no es suficiente para demostrar que el contenido de las disposiciones cuestionadas son inconstitucionales; asimismo, indicó que no fue aportada argumentación que sea convincente y que realmente determine la inconstitucionalidad alegada. Agregó que la Constitución Política de la República de Guatemala no establece otra limitación para el nombramiento de gobernadores más que acreditar que esté domiciliado por lo menos durante cinco años en el departamento para el que haya de ser designado. Además, el hecho que el artículo 42 de la Ley del Organismo Ejecutivo establezca que los gobernadores departamentales titulares y suplentes serán nombrados por el Presidente de la República "tomando en consideración" los candidatos propuestos por los representantes no estatales del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural permite un despliegue de orden democrático que canaliza la preferencia del sector no gubernamental de aquellos, pero debe entenderse que, a pesar de que se propone un listado de candidatos, el Jefe del Poder Ejecutivo es quien tiene la potestad de nombramiento, por lo que no pierde la autoridad para poder cumplir con su mandato constitucional, pues sus facultades siguen intactas al nombrar a los gobernadores departamentales titulares y suplentes que considere idóneos; en todo caso, según el parecer de la institución, la participación ciudadana es fundamental. Con relación a la literal k) del artículo 10 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, estima que no se transgrede lo regulado en la Constitución, puesto que al designarse al Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural para que "proponga", pues el verbo que utiliza ese precepto normativo -proponer- significa recomendar o presentar a alguien para desempeñar un empleo, cargo, etcétera, por lo que aquel enunciado legal surge en resguardo del sistema de gobierno democrático del Estado de Guatemala y en búsqueda de la participación ciudadana en las políticas estatales, para que se pueda recomendar al Presidente de la República qué candidatos se consideran idóneos para los cargos de gobernadores. Por último, evocó lo considerado en el fallo de nueve de octubre de dos mil doce (expediente 4371-2011), en el que se abordó lo relativo a la presunción de legitimidad de las leyes y, en el segmento petitorio, solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad de ley intentada y que se emitan las demás declaraciones que en Derecho correspondan.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El accionante reiteró los argumentos expresados en su escrito de interposición de la presente acción constitucional y destacó que, a su juicio, el artículo 42 de la Ley del Organismo Ejecutivo, que se refiere al nombramiento de gobernadores departamentales titulares y suplentes por parte del Presidente de la República "tomando en consideración los candidatos propuestos por los representantes no estatales del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural respectivo", es inconstitucional por violar el texto del artículo 44 de la Constitución, pues disminuye, restringe y tergiversa el derecho que la Constitución garantiza al Presidente de la República en el nombramiento de los gobernadores departamentales, lo que debe hacerse únicamente tomando en cuenta que los nombrados reúnan las mismas calidades de los ministros. Así también, resaltó que la literal k) del artículo 10 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural lesiona el artículo 227 constitucional, ya que restringe el ejercicio del Presidente de la República en el nombramiento de gobernadores titulares y suplentes de las ternas que le sean propuestas. Igualmente, refirió que las disposiciones normativas constitucionales violan los principios fundamentales de seguridad jurídica, soberanía del pueblo y el relativo a que el ejercicio del poder de la autoridad se sujeta a las limitaciones constitucionales. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad promovida y, como consecuencia, que se expulsen del ordenamiento jurídico las normas cuestionadas. B) El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural ratificó los argumentos vertidos en su escrito de evacuación de audiencia por quince días. Solicitó que se declare lo que en Derecho corresponda. C) El Presidente de la República de Guatemala reiteró los argumentos de su escrito de evacuación de audiencia por quince días y agregó que la inconstitucionalidad general parcial planeada encuentra un asidero legal congruente con las normas jurídicas tanto de rango constitucional como de carácter ordinaria que se encuentran vigentes en nuestro ordenamiento jurídico; además, en el planteamiento realizó un análisis que deja ver que sí existe la confrontación denunciada. En esa virtud, encuentra que "de la acción de inconstitucionalidad, se puede llegar a colegir que, efectivamente las normas impugnadas pueden, en un momento determinado, declararse inconstitucionales", por lo que solicitó que se dicte la sentencia que en Derecho corresponde y se hagan las demás declaraciones pertinentes. D) El Ministerio Público indicó que la motivación aportada no es suficiente para explicar y demostrar que el contenido de las disposiciones cuestionadas es inconstitucional, ya que no fue aportada una argumentación convincente con la que se determine que aquellas son inconstitucionales; de esa manera, no puede advertirse en su exposición el vicio de inconstitucionalidad denunciado. Igualmente, reiteró los argumentos vertidos en su escrito de evacuación de audiencia por quince días y señaló que no existe violación a norma constitucional alguna, pues el marco de la discrecionalidad del Jefe del Organismo Ejecutivo para el nombramiento de gobernadores departamentales no se ve afectado al seleccionar a una persona entre los candidatos postulados por los representantes de los consejos departamentales de desarrollo; aunado a ello, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural establece que es esencial que el sistema de estos consejos se haga efectivo en condiciones de oportunidades equitativas de participación dentro de una convivencia pacífica, en el marco de una democracia funcional, efectiva y participativa en los procesos de toma de decisión en la planificación y ejecución de las políticas públicas de desarrollo, por lo que es fundamental la participación ciudadana. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad directa parcial y que se emitan las demás declaraciones que en Derecho correspondan.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de la Corte de Constitucionalidad la defensa del orden constitucional y, como tal, es el órgano jurisdiccional competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidades directas, totales o parciales, promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de Carácter general. En su labor encomendada constitucionalmente, este Tribunal, a efecto de hacer prevalecer la supremacía del Magno Texto, como cuerpo normativo fundamental del ordenamiento jurídico guatemalteco, procede al estudio analítico respectivo, dirigido a determinar si la normativa que se cuestiona infringe o no los preceptos de aquella. En tal sentido, de existir razones sólidas que demuestren en forma indubitable la transgresión al texto fundamental por contravención o inobservancia de los valores, derechos y principios que este reconoce o garantiza, deberá efectuarse la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia el enunciado normativo inconstitucional; en caso contrario, de no apreciarse el vicio denunciado, la declaratoria sin lugar de la pretensión deviene imperativa, manteniendo incólumes los preceptos objetados.

-II-

Sadín Iván Díaz López, refiriendo ostentar el cargo de Gobernador Departamental de Guatemala, planteó inconstitucionalidad general parcial contra: a) el artículo 42 de la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97 del Congreso de la República de Guatemala, específicamente el segmento que prescribe: "tomando en consideración los candidatos propuestos por los representantes no estatales del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural respectivo", aduciendo puntualmente que este viola los artículos 44 y 227 de la Constitución Política de la República; y b) la literal k) del artículo 10 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, argumentando que este contraría el artículo 227 constitucional.

Igualmente, esgrimió que los preceptos normativos objetados atentan contra los principios de seguridad jurídica, consagrado en el artículo 2 del Magno Texto; de soberanía popular, regulado en el artículo 141 constitucional; y el relativo a que el ejercicio del poder o de la autoridad se sujeta a las limitaciones constitucionales y que las actuaciones de los funcionarios se sujeten a la Constitución, contraviniendo así el artículo 152 del Magno Texto.

Los motivos jurídicos en que se sustenta los cuestionamientos antes relacionados quedaron plasmados en el segmento de los "ANTECEDENTES" de esta sentencia y sobre los cuales se desarrollarán las consideraciones correspondientes.

-III-

Para resolver la inconstitucionalidad general planteada, esta Corte estima pertinente traer a cuenta algunos elementos de análisis relacionados con lo concerniente a los departamentos, como unidades de división administrativa en el Estado de Guatemala, y sus gobiernos; ello permitirá comprender de mejor manera el contenido de los preceptos legales cuestionados. En atención a lo antes expuesto, se evoca a Jorge Mario Castillo González, quien refiere que "El departamento por definición es cada parte en que se divide el territorio del Estado" y añade que en Guatemala el departamento es "una simple y rígida división del territorio del Estado, para su administración y desarrollo económico y social. (Castillo González, Jorge Mario. Derecho Administrativo. Teoría general y procesal. Guatemala: Editorial impresiones Gráficas, décimo novena edición, 2009, página 371).

Líneas adelante, el iusadministrativista citado hace referencia a la posibilidad de que existan departamentos jerarquizados y autónomos y que, dentro del marco de esas posibilidades, "....Guatemala adoptó el departamento jerarquizado y lo definió como una parte del territorio del Estado, encabezado por una administración departamental, dependiente de la jerarquía y del presupuesto del Organismo Ejecutivo, sin autonomía..." (Locus citatum).

La opción por un modelo centralizado de división territorial departamental es la razón por la cual se concentra en el titular del Organismo Ejecutivo la atribución de nombrar a quién estará a cargo del gobierno de los departamentos. Ello es así, de conformidad con lo establecido en el artículo 227 del Magno Texto que establece: "El gobierno de los departamentos estará a cargo de un gobernador nombrado por el Presidente de la República, deberá reunir las mismas calidades que un ministro de Estado y gozará de las mismas inmunidades que éste, debiendo haber estado domiciliado durante los cinco años anteriores a su designación en el departamento para el que fuere nombrado".

Con relación al origen y características de los órganos de gobierno departamental, esta Corte estima pertinente evocar al jurista guatemalteco Hugo Haroldo Calderón Morales, quien sobre el tema se ha referido en los siguientes términos: "Las gobernaciones departamentales se originan desde el momento que se da la división del territorio del Estado de Guatemala. Dentro de la historia de la Administración pública de Guatemala el órgano unipersonal ha tenido diversas nominaciones, como: Presidente Departamental, Regidor Departamental, Intendente Departamental, Etc. Las gobernaciones departamentales son órganos centralizados porque dependen directamente del Presidente de la República; son órganos unipersonales, porque el órgano administrativo está a cargo de un solo funcionario que es el Gobernador Departamental; son delegados del Organismo Ejecutivo y de los ministros de Estado (con excepción del Ministerio de la Defensa Nacional y del Ministerio de Relaciones Exteriores)..." (Calderón Morales, Hugo Haroldo. "La administración estatal", Manual de Derecho Administrativo. Directores: Manuel Balbé y Marta Franch. Girona (España): Universitat Autònoma de Barcelona/ Agencia Española de Cooperación Internacional, 2002, páginas 144 y 145).

Para determinar cómo en la normativa ordinaria se ha desarrollado el texto constitucional, relativo a los gobiernos departamentales, se evoca que, en su artículo 41, la Ley del Organismo Ejecutivo establece: "El Gobierno de los departamentos está a cargo de un Gobernador, nombrado por el Presidente de la República. También habrá un gobernador suplente.". Más específicamente, respecto de los nombramientos de gobernadores, el artículo 42 de la misma ley dispone: "Los gobernadores departamentales titulares y suplentes serán nombrados por el Presidente de la República, tomando en consideración los candidatos propuestos por los representantes no estatales del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural respectivo. Cuando el gobernador obtenga, licencia temporal para dejar de ejercer sus funciones, asumirá el gobernador suplente; de igual forma asumirá, cuándo el cargo quede vacante por cualquier causa, hasta que sea nombrado el titular, conforme al procedimiento establecido en este artículo. Tanto el gobernador titular como el suplente deben reunir las mismas calidades de un Ministro de Estado, y en el ejercicio del cargo de gobernador gozan de las mismas inmunidades que éste, debiendo haber estado domiciliados durante los cinco años anteriores a su designación, en el departamento para el que fueren nombrados" [el texto resaltado coincide con el fragmento objetado]. Con relación a la dependencia de los gobernadores del Presidente de la República, el artículo 46 del cuerpo legal en mención refiere: "Los gobernadores departamentales dependen de la Presidencia de la República, por conducto del Ministro de Gobernación. Existe independencia de funciones entre los gobernadores y las autoridades militares, salvo las excepciones reguladas por ley".

Ahora bien, aunado a lo anterior, debe tenerse presente que el artículo 228 del Magno Texto consagra los "consejos departamentales" como mecanismos de participación ciudadana, los cuales existen en cada uno de los departamentos, integrándose por los respectivos gobernadores, quienes los presidirán, por los alcaldes de todos los municipios y por representantes de los sectores público y privado organizados, con el fin de promover el desarrollo del departamento. Así las cosas, según la Ley Fundamental, esos mecanismos de participación poblacional constituyen plataformas legítimas de las cuales pueden emerger propuestas para hacer realidad el proceso de planificación democrática de desarrollo en los departamentos.

Para cumplir con los propósitos del artículo 228 constitucional, el artículo 10 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural enuncia once funciones a los "consejos departamentales de desarrollo", las que van desde consignas como brindar apoyo a las municipalidades y velar por el cumplimiento de los cometidos municipales, así también, promover y facilitar la organización y participación de la población, entre otras, hasta la posibilidad de proceder como refiere la literal k) -inciso objetado-, en el sentido de "[p]roponer al Presidente de la República las ternas respectivas de candidatos a los cargos de Gobernador Titular y Gobernador Suplente departamental; en esta función sólo tendrán voz y voto los representantes a que se refieren las literales e) a la n) del artículo 9 de esta ley" [estas conciernen a representantes de sectores no vinculadas al gobierno del Estado].

Entiende esta Corte que el sentido de la literal transcrita en el párrafo que precede, en congruencia con el contenido del artículo 42 de la Ley del Organismo Ejecutivo, es establecer un mecanismo legítimo y democrático de "propuesta", de parte de los sectores no gubernamentales del Estado representados en los consejos departamentales de desarrollo, a fin de que, al momento en que el Presidente de la República tome la decisión de nombrar gobernadores departamentales, pueda "tomar en consideración" a los candidatos que, mediante instancias de participación ciudadana, le han propuesto. Si bien ello no significa que el sistema de designación de gobernadores deje de ser una decisión centralizada, puede interpretarse como un esfuerzo plausible porque los designados tengan mayor legitimidad representativa.

Este Tribunal entiende que el hecho que, dentro del procedimiento de designación de gobernador departamental, se haya abierto el espacio de participación de sectores representantes de la sociedad es un signo positivo que propende hacia la apertura de los gobernantes para con los gobernados y tiende a que los gobiernos provinciales estén investidos de la legitimidad que implica ser portavoz de los intereses locales.

-IV-

Al haberse definido en el considerando anterior aspectos que ineludiblemente deben ser tomados en cuenta para decidir sobre la denuncia de inconstitucionalidad general parcial planteada, esta Corte procede a realizar el examen pretendido conforme los argumentos en que se apoyó el planteamiento. Para el efecto, se efectúa el análisis en los siguientes términos.

A. Cuestionamientos específicos dirigidos al fragmento "tomando en consideración los candidatos propuestos por los representantes no estatales del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural respectivo", contenido en el artículo 42 de la Ley del Organismo Ejecutivo

El promotor de la garantía constitucional aduce que el fragmento transcrito viola el artículo 227 de la Constitución Política de la República; sin embargo, apoya su cuestionamiento en la sola transcripción del contenido de esa disposición normativa fundamental; por tal razón, se advierte que, en cuanto a ese señalamiento, no se aportaron los elementos de análisis necesarios para emitir pronunciamiento.

Aunado a lo anterior, el accionante aduce que el fragmento legal en mención viola el artículo 44 de la Constitución Política de la República, sobre la base de que en este se disminuye, restringe y tergiversa el derecho del Presidente de nombrar gobernadores departamentales, ya que "[e]l texto del artículo 42 del Decreto sujeto a análisis, está disminuyendo, restringiendo y tergiversando el derecho que la Constitución garantiza al Honorable Presidente de la República y que consiste en que el nombramiento de los gobernadores departamentales se hará únicamente tomando en cuenta que las personas que se nombren reúnan las mismas calidades que los ministros, lo cual es contrario a lo que establece la norma que se pretende sea declarada inconstitucional...".

Respecto de la denuncia de violación del artículo 44 constitucional por restringir un "derecho" del Presidente de la República de Guatemala, es pertinente referir que el precepto fundamental en mención "tiene tres contenidos particulares: i) hace relación a los derechos que, siendo inherentes a la persona humana, no han sido objeto de reconocimiento, mención o enumeración particular a la Constitución; ii) alude a la prevalencia del interés social sobre el particular, y iii) plasma el principio de supremacía de la Constitución. En cuanto al primer contenido, regula los derechos que la doctrina ha identificado como 'innominados, no enunciados o derechos implícitos'. La norma alude a la negativa de concebir como únicos derechos fundamentales, los enumerados en su texto. Ello se justifica porque los derechos nacen gradualmente, es decir, no todos de una vez y para siempre, sino en determinadas circunstancias. Los derechos nacen cuando deben o pueden; a ello se estima que atiende el precepto constitucional al concebir que pueden existir otros derechos que no se han previsto o tenido presentes en el momento de la emisión del enunciado, pero que pueden aparecer como de necesario reconocimiento y protección en el futuro y a medida que la sociedad cambia. [...] La Constitución de Guatemala, contrario a otras constituciones, no refiere que los derechos no normados, pero respetables, sean los incorporados en tratados internacionales en materia de derechos humanos, sino que concibe la más amplia posibilidad de invocación y aceptación de otros derechos, estén o no reconocidos en tratados internacionales, con la única condición de que el derecho no enumerado pueda ser calificable como 'inherente a la persona humana'. Se entiende por derecho inherente a la persona humana, todo aquél que atiende a su dignidad. Esa dignidad, más que un derecho, es un principio fundante que se irradia sobre el espectro de los derechos fundamentales justificándolos y llenándolos de contenido. Tiene dos contenidos a saber: el primero, como autonomía individual, que está referido a la potencialidad del hombre de desarrollarse en cuanto fin en sí mismo, que en principio no puede ser utilizado para alcanzar fines generales, a menos que libre y voluntariamente lo admita. Es la libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco de las condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle. El segundo está referido a la preservación de la integridad física y moral, vinculado a la prohibición de infligir trato cruel, inhumano o degradante.

[...[ En su segundo contenido, la norma alude [...] El tercer contenido de la norma hace referencia a la prevalencia de la Constitución y su poder de nulificar las leyes o disposiciones gubernativas o de cualquier otro orden que disminuyan, restrinjan o tergiversen los derechos que la Constitución garantiza. Este es el principio de supremacía de la Constitución..." (Reyes Paredes de Barahona, Lizbeth Carolina. "Artículo 44", Comentarios a la Constitución Política de la República de Guatemala. Tomo I. Coordinador: Julio César Cordón Aguilar. Guatemala: Instituto de Justicia Constitucional/Corte de Constitucionalidad, 2013, páginas 569 y 570). La transcripción de la cita del trabajo doctrinario relacionado permite advertir que el artículo 44 constitucional, en efecto, consagra el principio de supremacía constitucional a fin de proteger que los "derechos" reconocidos expresamente en el Magno Texto, así como los referidos en el primer párrafo de esa disposición constitucional, que son aquellos que aunque no estén expresamente normados, pero que tienen la calidad de "inherentes a la persona", deben ser protegidos. No obstante, el accionante le atribuye esa calidad -de inherencia a los seres humanos- a la atribución o facultad que en el artículo 227 de la Constitución le es reconocida al Presidente de la República, lo que, a juicio de este Tribunal, no encuadra precisamente dentro del concepto de derecho inherente, regulado en el artículo 44 ibídem, ni en otro instrumento normativo de alcance nacional o internacional, pues precisamente se refiere a una atribución en el ejercicio de una función pública. Por tal razón, esta Corte no acoge la argumentación que, sobre el particular, aportó el promotor de la garantía constitucional.

B. Objeciones específicas dirigidas a la literal k) del artículo 10 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

El accionante aduce que la literal k) del artículo 10 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural es inconstitucional, por ser contrario a lo normado en el artículo 227 de la Carta Magna, porque, a su juicio, se restringe el ejercicio del Presidente de la República, al tener que nombrar a los gobernadores titulares y suplentes de las ternas que le sean propuestas. Agregan que, con ello, se limita la facultad que la Constitución le confiere de nombrar él a la persona que crea conveniente para ocupar el cargo de gobernador, a fin de que lo represente en el departamento respectivo.

Respecto del cuestionamiento referido en el párrafo que precede es pertinente traer a cuenta que, como bien quedó plasmado en las últimas líneas del III considerando, el objeto de la literal k) en mención es viabilizar la posibilidad de que los sectores no gubernamentales del Estado que integran los consejos departamentales de desarrollo puedan formular sus "propuestas" a fin de que estas sean tomadas en cuenta por el Presidente de la República, al momento de designar gobernadores, lo cual atiende al espíritu constitucional de que los designados tengan mayor legitimidad por representar intereses locales. Debe hacerse particular énfasis en el hecho de que la literal referida expresamente dispone como función de aquellos consejos: "Proponer al Presidente de la República las ternas respectivas de candidatos a los cargos de Gobernador Titular y Gobernador Suplente departamental..." [el resaltado no aparece en el texto original]. A juicio de este Tribunal, la dicción verbal utilizada -proponer- no sugiere limitación, restricción o tergiversación alguna, sino que, según las primera, tercera y cuarta acepción que brinda la Real Academia Española, solo conlleva: "1. Manifestar con razones algo para conocimiento de alguien, o para inducirle a adoptarlo. [...] 3. Hacer una propuesta. 4. Recomendar o presentar a alguien para desempeñar un empleo, cargo, etc." (Diccionario de la lengua española. Edición del tricentenario. Consultado en línea el tres de julio de dos mil diecisiete en la página: http://dle.rae.es/?id=181&id_publicacion=UOMnHDI). Aunado a lo anterior debe tenerse presente que, sobre los alcances del texto legal examinado, esta Corte se pronunció en la sentencia dictada el once de junio de dos mil nueve (expediente 717-2008), en la que remarcó el carácter propositivo de la función consagrada en la literal k) referida. En razón de lo antes expuesto, este Tribunal no advierte que, al regularse que los consejos departamentales de desarrollo puedan "proponer" -lo cual es sustancialmente diferente de "imponer" - las ternas de candidatos a gobernadores departamentales, se confronte el contenido del artículo 227 de la Constitución, ya que no se ve limitada de forma alguna la atribución presidencial, al conceder un espacio propositivo a sectores de la sociedad civil. Entender de forma contraria a lo anterior el espíritu del enunciado normativo refutado podría significar la atribución de un sentido inconstitucional; sin embargo, con solo advertir el alcance real del verbo utilizado -"proponer"- se puede determinar que lo regulado se ajusta a la Constitución.

C. Cuestionamientos dirigidos en conjunto contra el fragmento "tomando en consideración los candidatos propuestos por los representantes no estatales del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural respectivo", contenido en el artículo 42 de la Ley del Organismo Ejecutivo, y contra la literal k) del artículo 10 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

El accionante también adujo que ambos preceptos legales objetados lesionan el principio de seguridad jurídica, consagrado en el artículo 2 del Magno Texto, ya que si la Constitución posibilita que el nombramiento de los gobernadores departamentales lo haga el Presidente de la República, de forma discrecional y únicamente con sujeción a que las personas que sean nombradas cumplan con los mismos requisitos que los ministros de Estado, una disposición que establezca que se deba tomar en consideración la terna de candidatos que se le presenten contradice lo regulado en ese principio jurídico y en el artículo 227 de la Ley Fundamental.

Para dar respuesta a esa objeción, esta Corte trae a cuenta que si bien el último de los preceptos constitucionales evocados únicamente sujeta al Presidente de la República a que el designado como gobernador departamental cumpla con los requisitos antes referidos, esa disposición constitucional no proscribe de modo alguno que, a fin de dar a pie a que el procedimiento de nombramiento adquiera matices democráticos y representativos, se regule en disposiciones normativas legales la posibilidad de que sectores relevantes de la sociedad civil puedan formular sus propuestas de candidatos para que sean tomadas en consideración, al momento de decidir quién es designado como gobernador. En tal virtud, una interpretación de los enunciados normativos cuestionados conforme al Magno Texto deviene viable.

Aunado a lo anterior, del contenido de los preceptos normativos objeto de cuestionamiento se desprende que estos propenden a que los elementos democrático y representativo estén presenten en el procedimiento de nombramiento de los gobernadores departamentales, ya que, como quedó plasmado en el considerando precedente, el reconocimiento de un espacio propositivo a sectores de la sociedad civil no significa que ese procedimiento deje de ser centralizado, pues culmina con una decisión que solo compete al Presidente de la República.

De conformidad con lo establecido en el artículo 140 de la Constitución Política de la República, la representatividad es un principio que debe informar el sistema de gobierno estatal y, en esencia, ello es alcanzado cuando se eligen autoridades gubernamentales mediante el ejercicio del sufragio. Dado que el procedimiento de designación de los gobernadores no se produce por medio de un mecanismo de elección popular, se advierte que la normativa legal que admite la posibilidad de formular propuestas de ternas de candidatos a gobernadores por parte de los sectores sociales debe ser concebida como instrumento para concretar en la práctica ese mandato de optimización -la representatividad-. Por ello mismo, las disposiciones legales cuestionadas tampoco deben ser entendidas de forma contraria a lo establecido en el artículo 227 del Magno Texto, sino que deben ser interpretadas armónicamente, lo cual es posible en atención al espíritu del principio interpretativo de la concordancia práctica, el que, en palabras del jurista alemán Konrad Hesse, implica que "los bienes jurídicos constitucionalmente protegidos deben ser coordinados de tal modo en la solución del problema que todos ellos conserven su entidad. Allí donde se produzcan colisiones que no se debe, a través de una precipitada 'ponderación de bienes' o incluso abstracta 'ponderación de valores', realizar el uno a costa del otro. Por el contrario, el principio de la unidad de la Constitución exige una labor de 'optimización': se hace preciso establecer los límites de ambos bienes a fin de que ambos alcances una efectividad óptima..." (Hesse, Konrad. Escritos de Derecho Constitucional. Selección y traducción: Pedro Cruz Villalón y Miguel Azpitarte Sánchez. Madrid: Fundación Coloquio Jurídico Europeo/ Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2011, pp. 67 y 68).

En lo concerniente a la connotación que debe ser atribuida a la frase "tomar en consideración", contenida en el artículo 42 de la Ley del Organismo Ejecutivo, se trae a cuenta que este Tribunal emitió pronunciamiento en la reciente sentencia dictada el cinco de julio de dos mil diecisiete (expediente 1539-2017), en la que, sobre el particular, expresó: "...La frase 'tomar en consideración', contenida en la norma objeto de estudio, por sí misma no logra aclarar su verdadero alcance, razón por la que es imperante interpretar la misma, de acuerdo a los métodos y procedimientos establecidos en la norma citada supra, y en tal sentido, el primero de los métodos a utilizar es el de desentrañar el espíritu de la ley, en este caso la Ley del Organismo Ejecutivo. Para el efecto, esta Corte trae a la vista el cuarto y quinto considerando de la referida ley, los cuales permiten conocer el espíritu real de la ley que contiene aquella norma objeto de discusión: 'CONSIDERANDO: Que de conformidad con el Artículo 140 de la Constitución Política de la República, el régimen de Gobierno del Estado de Guatemala es republicano, democrático y representativo y, que por consiguiente, es necesario que el ordenamiento jurídico propicie la participación ciudadana como aquel proceso por el cual los ciudadanos se involucren en la toma de decisiones sobre políticas y acciones públicas y en la provisión de servicios de su interés, así como en la fiscalización ciudadana de la administración pública;' 'CONSIDERANDO: Que de conformidad con el Artículo 224 constitucional la administración será descentralizada; entendiéndose por descentralización el proceso mediante el cual el Gobierno central delega la ejecución y el control administrativo de ciertas funciones a entes distintos de sí mismo o a sus entidades autónomas y descentralizadas, reteniendo las funciones reguladora, normativa y de financiamiento con carácter subsidiario y de control;' (Resaltados son propios). De lo anterior, esta Corte determina que el espíritu de la Ley del Organismo Ejecutivo, es dar cumplimiento a los artículos 140 y 224 de la Constitución Política de la República, los que, respectivamente, están orientados a que el Gobierno promueva la participación ciudadana en la toma de decisiones (gobierno democrático y representativo) y la descentralización de la toma de decisiones. Por tal motivo, bajo el contexto y espíritu de la ley, este Tribunal determina que el artículo 42 de la Ley del Organismo Ejecutivo no puede interpretarse como una simple formalidad, pues ningún sentido tendría esa regulación si la participación ciudadana en los Consejos Departamentales de Desarrollo Urbano y Rural se ve limitada a proponer candidatos y, luego, el Presidente de la República pueda nombrar a otras personas que no hayan sido propuestos por dichos representantes no gubernamentales. Por el contrario, esta Corte, en su función de hacer prevalecer la Constitución Política de la República, considera que la interpretación correcta del artículo 42, de, la citada ley ordinaria, tal como lo establecen sus considerandos cuarto y quinto, claramente pretenden favorecer la participación ciudadana en la toma de decisiones, lo cual es perfectamente compatible con el mandato constitucional establecido en los artículos 140 y 224 de la Constitución...". Esa Corte reitera lo expresado con relación a los alcances del artículo 42 ibídem y advierte que la posibilidad de proponer ternas de candidatos a gobernadores (titulares y suplentes) por parte de los consejos departamentales de desarrollo -según lo regulado en el artículo 10, inciso k), de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural- efectivamente favorece la participación ciudadana en la toma de decisiones relevantes en las comunidades.

En adición a lo referido en los párrafos precedentes, se estima conveniente evocar que el fallo citado también establece: "es importante señalar que en caso de que las personas que integren la terna que se presente al Presidente de la República de Guatemala por los Consejos Departamentales de Desarrollo no reúnan los requisitos establecidos en la Constitución Política de la República de Guatemala y en las leyes, dicho funcionario podrá requerir la integración de nueva terna para su consideración". El contenido de esa argumentación es de gran relevancia, ya que puntualiza la facultad del Presidente de la República regulada en el artículo 227 del Magno Texto de nombrar a los gobernadores departamentales, tomando en consideración las respectivas ternas propuestas por los Consejos Departamentales de Desarrollo Urbano y Rural para gobernadores titulares y suplentes, previéndose incluso que en el caso de que se presenten nóminas en las que los candidatos no cumplan con los requisitos constitucional y legalmente establecidos, podría requerirse una nueva que se conforme con candidatos que si los cumplan.

Derivado de lo que hasta aquí se ha expuesto en el inciso C. del presente considerando, se concluye con que el principio constitucional de seguridad jurídica no es contrariado por los preceptos legales cuestionados; no obstante, se estima preciso la formulación de reserva interpretativa con relación al fragmento cuestionado del artículo 42 de la Ley del organismo Ejecutivo, con el objetivo de precisar que el Presidente de la República cuenta con la facultad de requerir la formulación de nueva terna de candidatos titulares -y/o suplentes cuando advierta que los propuestos en ellas no cumplen con los requisitos constitucional y legalmente establecidos.

Con relación al argumento de violación del principio de soberanía, regulado en el artículo 141 constitucional, lo cual se produciría, a juicio del accionante, porque los dos preceptos legales cuestionados permiten a los sectores representados en la sociedad civil, conforme la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, que intervengan de manera directa en la decisión de qué personas pueden o no ser nombradas como gobernadores titulares y suplentes en un departamento, esta Corte es del criterio que, de ninguna manera, ese atributo estatal -la soberanía- se ve limitado con las disposiciones legales que únicamente permiten hacer propuestas para ser tomadas en consideración. Debe tenerse presente que el ejercicio de la democracia conlleva tener la capacidad de escuchar a sectores representativos de la sociedad. En tal virtud, no se comparte el argumento en que se sustenta la denuncia de violación del artículo 141 ibídem.

Con respecto a la supuesta violación del artículo 152 de la Constitución, concerniente a que el ejercicio del poder o de la autoridad se sujeta a las limitaciones constitucionales y que las actuaciones de los funcionarios se sujeten a la Constitución, este Tribunal advierte que el promotor de la acción constitucional no aportó elemento argumentativo alguno sobre el cual pudiera hacerse el examen pretendido.

Como corolario de los razonamientos contenidos en el presente considerando y los que preceden, la acción de inconstitucionalidad general parcial intentada debe ser declarada sin lugar, dejando incólumes los preceptos normativos legales cuestionados, al haberse determinado -de conformidad con el análisis anterior- que no son violatorios del Magno Texto; para ello, deberá hacerse declaración que se hará en el segmento resolutivo de esta sentencia.

Igualmente, conforme lo considerado, se deberá formular reserva interpretativa respecto del fragmento que indica: "tomando en consideración los candidatos propuestos por los representantes no estatales del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural respectivo", contenido en el artículo 42 de la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97 del Congreso de la República de Guatemala, en el sentido siguiente: "Si la terna propuesta para tomar en consideración estuviere formada por candidatos que no llenan los requisitos constitucional y legalmente establecidos para su designación, el Presidente de la República puede requerir la integración de una nueva con diferentes candidatos".

-V-

Conforme lo establecido en el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, cuando la inconstitucionalidad se declare sin lugar deberá hacerse pronunciamiento sobre la imposición de multa a los abogados auxiliantes y sobre la condena en costas a quien instó la acción constitucional no acogida. En el presente caso, no se condena en costas al accionante por no haber sujeto legitimado para su cobro y tampoco se impone multa a los profesionales auxiliantes, dada la forma que se resuelve en la que se ha advertido la necesidad de formular reserva interpretativa respecto del sentido interpretativo de uno de los preceptos cuestionados.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268, 272 inciso a de la Constitución Política de la República de Guatemala; 133, 134, 139, 140; 142, 143, 148, 150, 163 literal a), 185, 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO