EXPEDIENTE 1283-2014

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN LA PRESIDE, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO Y RICARDO ALVARADO SANDOVAL.

Guatemala, diez de diciembre de dos mil catorce.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Julio Belizario Montepeque, objetando los renglones: a) "Por construcción de antenas telefónicas en terrenos municipales y privados 50,000.00": b) "Postes de telefonía celular 30,000.00" y c) "Por funcionamiento de antenas telefónicas en terrenos municipales y privados por año 12,000.00", de la tabla contenida en el Punto Cuarto del Acta número ciento veintisiete - dos mil trece (127-2013) que contiene el nuevo Proyecto de Plan de Tasas, Rentas, Frutos, Productos, Multas y demás Tributos, aprobado por el Concejo Municipal de Zacapa, departamento de Zacapa el veinte de diciembre de dos mil trece y publicado en el Diario de Centro América el dieciocho de febrero de dos mil catorce. El postulante, actúa bajo su propio auxilio y el de los abogados José Alberto Sierra Rosales y María Elena Barrientos Cruz. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Mauro Roderico Chacón Corado, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I.FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: los renglones cuestionados contravienen los artículos 171 literales a) y c), 239, 243 y 255, de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que: a) transgreden el principio de legalidad, debido a que: i) si un cobro que pretenda realizar la municipalidad, por supuestos servicios que presta a los particulares, no reúne los requisitos que la Constitución y el Código Municipal exigen para connotarla como tasa, es ilegal y, en consecuencia no se le puede denominar así, sino que será un arbitrio, el cual, además, no puede ser impuesto por medio de un Acuerdo Municipal dictado por dicha autoridad edil; ii) se disfraza como tasas lo que realmente son arbitrios, pues carecen de parámetros para su fijación, ni especifican cuál será el servicio que en contraprestación le prestará la municipalidad al interesado; iii) el Concejo Municipal invadió la competencia exclusivamente atribuida al Congreso de la República, b) violan el principio de equidad y justicia tributaria en virtud que: i) no se indica cuál es la contraprestación que recibirá el dueño de las antenas o postes de telefonía; ii) el monto de las supuestas tasas es desproporcionado con relación a los servicios que debería de prestar la entidad edil, debido a que no corresponde a prestaciones municipales, ni siquiera a la emisión de un permiso, autorización o licencia, por lo que si el acto de autoridad consistiera en la prestación del servicio administrativo de emisión de un posible documento, este sería desproporcionado, pues solo puede cobrar el valor que cubra los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio que se trate, siendo claro que el fin perseguido es exclusivamente el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, dejando de lado los principios de razonabilidad y proporcionalidad, lo que los hace arbitrarios, desiguales e injustos; c) transgreden el principio de seguridad y certeza jurídica por las siguientes razones: i) su contenido es impreciso, ya que las antenas de telefonía no se construyen, solo se instalan; ii) las supuestas tasas impuestas expresan un valor, pero se omitió determinar claramente en qué moneda deben ser pagadas; y en jurisprudencia dictada por la Corte de Constitucionalidad se ha indicado que en aras de cumplir con tal principio, todo impuesto, arbitrio o tasa, exigido a los particulares, debe establecer claramente en qué moneda se va a liquidar; iii) crean confusión al no definir con exactitud, su hecho generador, el método de cálculo y la moneda en que deben pagarse, lo cual también evidencia su incompatibilidad con el articulo 239 del Texto Supremo. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad promovida.

II.
TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de las normas impugnadas. Se le concedió audiencia al Concejo Municipal de Zacapa, departamento de Zacapa y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III.
RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de Zacapa, departamento de Zacapa, no se manifestó respecto a la impugnación referida. B) El Ministerio Público expuso que: a) el acuerdo impugnado es una imposición arbitraria del Concejo Municipal, en virtud que la tasa es una relación bilateral por la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público, supuestos que no concurren en el presente caso; b) las disposiciones impugnadas evidentemente establecen arbitrios y no tasas, siendo ilegal, pues el único facultado para establecer impuestos a favor de las Municipalidades, es el Congreso de la República y no los Concejos Municipales. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida.

IV.
ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante y el Ministerio Público no evacuaron la vista. B) El Concejo Municipal de Zacapa, departamento de Zacapa, se apersonó al proceso por medio del Alcalde Municipal de esa localidad.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco realiza el estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, resulta lesiva al Texto Supremo, la disposición municipal que pretenda la imposición de obligaciones dinerarias que constituyen arbitrios y no revisten la naturaleza de "tasa", o que siéndolo, contienen parámetros de determinación desproporcionados, respecto al costo del servicio municipal que se presta, o beneficio que obtiene el administrado, en virtud que transgreden los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en el articulo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Julio Belizario Montepeque promueve inconstitucionalidad general parcial objetando los renglones: a) "Por construcción de antenas telefónicas en terrenos municipales y privados 50,000.00": b) "Postes de telefonía celular 30,000.00" y c) "Por funcionamiento de antenas telefónicas en terrenos municipales y privados por año 12,000.00", de la tabla contenida en el Punto Cuarto del Acta número ciento veintisiete - dos mil trece (127-2013) que contiene el nuevo Proyecto de Plan de Tasas, Rentas. Frutos, Productos, Multas y demás Tributos, aprobado por el Concejo Municipal de Zacapa, departamento de Zacapa, el veinte de diciembre de dos mil trece y publicado en el Diario de Centro América el dieciocho de febrero de dos mil catorce.

Denuncia infracción a los artículos 171, literales a) y c), 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Los argumentos impugnativos en relación a estos quedaron reseñados en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-

En ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala garantizan a los municipios, estos tienen la facultad de obtener y disponer de sus bienes, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar su fortalecimiento económico para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos. La captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el articulo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial. Esta norma consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de esos tributos.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público.

Es precisamente este elemento -el servicio público municipal o el beneficio relacionado concretamente con el contribuyente- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio. Por su parte, el Código Municipal, en su articulo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y la prestación de servicios públicos locales, entre otros cobros.

En adición a ello, el articulo "72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios; es decir, que debe ser establecida en proporción al costo de estos.

-IV-

Tomando en cuenta lo expuesto en el considerando precedente, es factible realizar el análisis de constitucionalidad de las normas objetadas, sobre las cuales el accionante señaló tres argumentos torales: el primero, referente a la supuesta transgresión al principio de legalidad por estimar que al no especificarse cuál es el servicio que en contraprestación le prestará la municipalidad al interesado, se disfraza como tasas lo que realmente son arbitrios, cuya creación es competencia exclusiva del Congreso de la República. El segundo, consistente en la denunciada violación al principio de equidad y justicia tributaria, pues considera desproporcionado el monto de las supuestas tasas, con relación a los servicios que debería de prestar la entidad edil; y, el tercero, respecto a la indicada vulneración al principio de seguridad jurídica, en virtud que, a su juicio, esas exacciones crean confusión al no definir con exactitud su hecho generador, el método de cálculo y la moneda en que deben pagarse.

Con base en la anterior tesis sustentada por el postulante, al analizar los primeros dos preceptos impugnados, se advierte que están contenidos en el apartado "Licencias" de la tabla inserta en el Punto Cuarto de la referida Acta ciento veintisiete - dos mil trece (127-2013), fijando un monto de "50,000 00" por "construcción de antenas telefónicas en terrenos municipales y privados" y de "30,000.00" por "Postes de telefonía celular", las cuales, como se indicó por la referida municipalidad, constituyen tasas por la prestación de servicios administrativos para la emisión del referido permiso en su circunscripción territorial, cuya creación es facultad del Concejo aludido, por razones de ordenamiento territorial y ornato, lo que incumbe bienes inmuebles municipales y privados. Además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades, por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la instalación de postes o antenas telefónicas en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria; es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Sobre este particular aspecto, esta Corte observa que aquellos dos cobros objetados establecen montos distintos (treinta mil y cincuenta mil) que corresponden a una misma actividad municipal -la emisión de la licencia respectiva-, por lo que se considera que los pagos descritos no tienen relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de construcción, no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de cierta antena o poste telefónico, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el articulo 72 del Código Municipal, en virtud que lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal qué recibe, es decir, la emisión de la autorización o licencia, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda instalar, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Por otro lado, el accionante afirmó que en los apartados objetados no se especificó la moneda del cobro establecido, además de que las antenas de telefonía no se construyen, sino que únicamente se instalan, lo que a su juicio resulta impreciso y genera confusión; al respecto, esta Corte determina que conforme el artículo 6 de Ley Monetaria, Decreto 17-2002 del Congreso de la

República de Guatemala, el Quetzal se empleará como moneda de cuenta y medio de pago en todo acto o negocio de contenido dinerario, y en caso de disponerse lo contrario, ello debe hacerse constar de manera expresa. De ahí que, siendo que las normas están sujetas a interpretación y que en cuanto a este aspecto particular, la Ley especifica contiene disposiciones aclaratorias al respecto, se entiende que los cobros en concepto de tasas, fijados por el Concejo Municipal de Zacapa, deben efectuarse en Quetzales, por ser la unidad monetaria de Guatemala y en virtud de no haberse indicado explícitamente alguna divisa. En ese sentido, aquellas disposiciones impugnadas no son violatorias al principio de seguridad jurídica por ese motivo, ni por el hecho de que las antenas de telefonía sólo se "instalan" y no se "construyen" -como lo afirma el accionante-, pues de su lectura se advierte que lo que la municipalidad pretende gravar es precisamente la instalación, edificación, levantamiento o cimentación de antenas en terrenos municipales y privados, y no la actividad de fabricación de estos objetos, pues el concepto "construcción", también se utiliza para nombrar a una obra, que de alguna forma, ha sido construida o producida.

En consecuencia, las exacciones fijadas recientemente analizadas, al ser desproporcionadas respecto al servicio que - presta la referida municipalidad, violan los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-V-

En lo que se refiere a la impugnación del rubro "Por funcionamiento de antenas telefónicas en terrenos municipales y privados por año 12,000.00", incluido en el apartado "Licencias" del referido plan de tasas, este Tribunal estima que, si bien es facultad de la autoridad municipal establecer rentas por el uso de sus bienes, esta disposición se refiere al cobro por la emisión de una autorización o licencia, en cuyo caso, como ya se apuntó en párrafos precedentes, el pago debe ser único y proporcional al costo administrativo que ello representa para la municipalidad; es decir, no se trata del pago de una renta-tasa por el uso de espacio público municipal, de donde se colige que el contenido de este apartado normativo es contradictorio, pues la determinación de un pago anual por la emisión de una licencia no es congruente con la contraprestación de la exacción aducida -servicio administrativo municipal-, Adicionalmente, en este precepto no se distingue manifiestamente si tal cobro se refiere al "funcionamiento" de antenas en espacio público o en propiedad privada, pues ante este último supuesto la facultad de imponer rentas por el uso de dichos bienes excederla de las atribuciones conferidas a la autoridad edil; así como tampoco es competencia de esta entidad municipal aprobar el "funcionamiento" de las mencionadas estructuras, debido a que la administración del registro de telecomunicaciones y la anuencia para desarrollar actividades de esa índole no encaja en las potestades descritas en el articulo 35, literal n), del Código Municipal. Contrario a ello, si lo que pretende el citado Concejo es permitir la colocación de los referidos bienes, en su circunscripción territorial, esta situación ya fue regulada en uno de los rubros anteriormente especificados, por lo que no podría establecerse una doble carga al obligado, por el mismo presupuesto de hecho.

Lo anterior hace imposible determinar cuál es el servicio municipal, beneficio o contraprestación que el contribuyente recibiría al hacer efectivo dicho pago anual, elemento esencial de la tasa, por lo que se transgrede el principio de legalidad al pretender extraer dinero de los particulares, pues ello, en todo caso, constituiría un arbitrio, cuya creación corresponde al Congreso de la República de Guatemala, motivo por el cual, el referido cobro debe declararse inconstitucional.

En igual sentido se pronunció esta Corte en sentencias dictadas en los expedientes: cuatro mil trescientos ochenta y ocho - dos mil doce [-4388-2012]. de fecha veintisiete de agosto de dos mil trece; dos mil quinientos setenta y ocho -dos mil trece y dos mil seiscientos noventa y tres - dos mil trece [2578-2013 y 2693-2013], ambas proferidas el veintitrés de abril de dos mil catorce

LEYES APLICABLES

Artículos citados. 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 149, 163, literal a), 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO