EXPEDIENTES ACUMULADOS 4639-2012 Y 4646-2012

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN LA PRESIDE, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, RICARDO ALVARADO SANDOVAL Y MARÍA DE LOS ÁNGELES ARAUJO BOHR.

Guatemala, cuatro de diciembre de dos mil trece.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, las acciones acumuladas de inconstitucionalidad general, promovidas por Mauricio Enrique Pérez Ubieto quien impugna en forma parcial el artículo 19 del "Reglamento para la realización de consulta municipal a solicitud de vecinos", contenido en el punto séptimo, del acta número cero veintiocho - dos mil doce (028-2012), que documenta la sesión celebrada por el Concejo Municipal de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, el catorce de octubre de dos mil doce, que fuera publicado en el Diario de Centro América el veintidós de octubre de dos mil doce, y en forma total el Reglamento antes referido. El postulante actuó con su propio auxilio profesional y de los abogados Rafael Cabarrús Castillo y Andrés Hernández Martínez. Es ponente en este caso el Magistrado Vocal I, Roberto Molina Barreto, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante, respecto de la normativa impugnada de inconstitucionalidad, se puede resumir de la siguiente manera: a) el Concejo Municipal de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, a solicitud de un grupo de vecinos celebró sesión el catorce de octubre de dos mil doce, quedando documentada en acta número cero veintiocho - dos mil doce (028-2012), en cuyo punto séptimo se acordó convocar a los ciudadanos de ese municipio, a participar en la consulta municipal de vecinos y asimismo, aprobó el "Reglamento para la realización de consulta municipal a solicitud de vecinos" que regula lo concerniente a la forma como se debe llevar a cabo el proceso de consulta popular en ese municipio. Dicha acta fue publicada en el Diario de Centro América el veintidós de octubre de dos mil doce; b) el artículo uno del referido reglamento, establece que la consulta de los vecinos tratará única y exclusivamente sobre el desarrollo, instalación y operación de proyectos de minería química de metales en cualquier parte del municipio de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, fundamentándose en los artículos 35 incisos a) e i) y 64 del Decreto 12-2012 del Congreso de la República, Código Municipal, olvidando que si bien, dentro de las competencias de un Concejo Municipal se encuentra la función de emitir y aprobar acuerdos y reglamentos municipales, el Magno Texto establece una división de poderes y distribución de atribuciones y competencias que deben ser respetados y no tergiversados; c) la inconstitucionalidad del artículo 19 impugnado radica en que: i) el mismo viola lo regulado en los artículos constitucionales 5°, 125,134 y al principio de jerarquía constitucional consagrado en el 175 constitucional, al darle valor y carácter vinculante a la consulta municipal fundamentándose en el artículo 64 del Código Municipal, sin tomar en cuenta que la actividad industrial de minería no es competencia municipal, sino del Estado de Guatemala, a través del Organismo Ejecutivo; ii) el artículo impugnado viola el principio de libertada de acción contenido en el artículo 5° constitucional puesto que obliga a acatar órdenes -no consulta, porque de esa manera no se trata de una simple consulta- de los vecinos que no están fundamentadas en ley y emitidas conforme a ellas; iii) además, la violación del artículo 125 constitucional radica al determinar el Concejo Municipal que el resultado de la consulta municipal será vinculante, no importando que tal resultado pueda ser negativo, pues este no será meramente indicativo, sino obligará a las Municipalidades a resolver en la misma línea que la consulta, "respetando la opinión de los vecinos", pero "irrespetando" la norma constitucional antes citada, que ya ha establecido que la minería técnica y racional es de utilidad y necesidad públicas; iv) el artículo impugnado también viola el artículo 134 constitucional al inobservar la obligación municipal de coordinar su política con la política general del Estado, al separarse por completo en el tema de la minería y actuar sin competencia convocando una consulta vinculante, ordenando incluso enviar el resultado al Organismo Ejecutivo, para que éste actúe -inconstitucional e ilegalmente- de acuerdo con la opinión de un sector de la población y eventualmente contra los intereses de la totalidad de esta, expresados en normas constitucionales y legales. Es decir, se invierten los papeles, pues ya no es el Estado de Guatemala el que planifica con fundamento en el bienestar general de toda la población, los planes que hará con los municipios en consulta con los vecinos, impidiendo al Estado coordinar su política con la del municipio que corresponda; v) señala que existe violación al principio de jerarquía constitucional contenido en el artículo 175 constitucional, en virtud que el artículo 19 impugnado establece que los resultados de la consulta serán vinculantes en los casos que expresa, con lo que invade la esfera de competencia del Ministerio de Energía y Minas, violando con ello los artículos 34 inciso d) de la Ley del Organismo Ejecutivo y 9° de la Ley del Organismo Judicial, en virtud que es a ese Ministerio al que corresponde la competencia sobre la minería. Además, estima que existe violación del artículo 66 del Código Municipal, en virtud que el artículo impugnado con base en lo establecido en el artículo 64 del Código antes referido, indica que los resultados serán vinculantes si participa al menos el veinte por ciento (20%) de los vecinos y la mayoría de estos vota favorablemente. Tal reglamento reconoce carácter vinculante a la participación de un veinte por ciento (20%) de los vecinos, lo cual viola directamente lo establecido por el Código Municipal ya que al así establecerlo, el Concejo Municipal no tomó en consideración lo que determina el artículo 66 antes referido, en el cual se establece la consulta en boleta diseñada técnica y específicamente para el caso, obligando a que se proceda según lo establecido en el segundo párrafo del artículo 1° del reglamento impugnado; d) la inconstitucionalidad de la totalidad del "Reglamento para la realización de consulta municipal a solicitud de vecinos", radica: i) en la forma en que este fue concebido, ya que claramente violenta el Estado de Derecho, la política general del Estado de Guatemala y la Constitución Política de la República de Guatemala, la cual reconoce y garantiza los derechos individuales, así como el régimen de legalidad, la división del Estado y el ejercicio de la soberanía, y el principio general de que las actuaciones del Concejo Municipal tienen como límite la competencia propia establecida constitucionalmente y en ley ordinaria, en cuanto a asuntos meramente municipales que se enmarcan dentro de las disposiciones que establecen los artículos 253 al 262 del Magno Texto y sus facultades y competencias de acuerdo a lo que establece el Código Municipal; ii) la violación al derecho a la libertad de industria, comercio y trabajo y los derechos inherentes a la persona humana contenidos en los artículos 43 y 44 constitucionales, respectivamente, radica en que la actividad industrial de minería debe respetarse ya que es deber del Estado garantizarla, sin embargo, mediante el reglamento impugnado se pretende limitar, especialmente la actividad de minería química de metales, dentro de la jurisdicción del municipio de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, lo cual es una violación clara y tangible a la libertad de industria, al establecer que por medio de una consulta municipal se faculta a la autoridad edil para limitar en forma directa los derechos constitucionales antes mencionados a cualquier persona física o jurídica que se dedique a esa actividad, sin tomar en cuenta que es el Congreso de la República de Guatemala al que corresponde emitir una ley en ese sentido atendiendo el interés social y nacional, la cual debe ser acatada por el Ministerio de Energía y Minas con fundamento en ley especifica. Por lo que, con el reglamento impugnado se pretende obligar a las personas que realizan actividades mineras, a que cumplan con requisitos y consultas extraordinarias, que no están determinadas ni establecidas en ley, para realizar una actividad dentro de una propiedad privada que se encuentra regulada y reglamentada por el Ministerio de Energía y Minas, quien es el ente encargado y legalmente competente para conocer de cualquier tema relacionado con la minería, incluyendo el otorgamiento de permisos y licencias para exploración, explotación, desarrollo u operación de proyectos de minería dentro del territorio nacional. De esta manera, con lo cual se instauraría la existencia de dos entes estatales con potestades para determinar y establecer la facultad de realizar una actividad comercial específica, por lo que dichas personas tendrían que acatar dos clases de órdenes provenientes de dos entes totalmente distintos y de los cuales solo uno es legal y constitucionalmente competente para regular sobre tal materia; iii) el artículo 43 constitucional establece claramente que las limitaciones a la libertad de industria solo podrán imponerse por medio de una ley, por lo que al pretender limitar tal derecho mediante la emisión de un reglamento municipal, viola lo establecido en la Constitución Política de la República, porque una municipalidad solo puede regular sobre cuestiones que sean de materia o competencia municipal y la minería no está dentro de tal categoría, de esta forma, se viola el derecho y principio de libertad de industria puesto que se pretende limitar en una parte del territorio nacional por medio de una consulta municipal la actividad industrial de minería, la cual es lícita y protegida concreta y específicamente en la Constitución Política de la República de Guatemala. Además, el reglamento impugnado de inconstitucional causa agravio en virtud que pretende disminuir, restringir y limitar los derechos que el Magno Texto garantiza, pretendiendo dar fuerza "vinculadora" a una consulta municipal sobre una materia que ha sido decretada como de utilidad y necesidad publica -artículo 125-, lo cual causa agravio directo a cualquier persona que se dedique a la actividad industrial de minería química de metales; iv) existe violación al artículo 121 constitucional, toda vez que este en su literal e), establece que el suelo, los yacimientos de hidrocarburos y los minerales, así como cualesquiera otras substancias orgánicas o inorgánicas del subsuelo, son bienes propiedad del Estado, esto significa que es este quien tiene la competencia sobre los mismos por medio del Ministerio de Energía y Minas, por lo que una Municipalidad no tiene competencia para reglamentar sobre materia de minería y convocar a sus vecinos, sometiéndolos a un proceso electoral de consulta relativo a bienes que no son de su dominio y sobre los cuales no tiene competencia alguna. No se debe de entender este artículo como limitativo a la propiedad y dominio de los bienes del Estado, sino al alcance que tiene el Estado a disponer y regular éstos y al dominio per se que se tiene sobre los mismos, siendo representado por el ente y organismo que éste designe legalmente para ello, por lo que al pretender dar fuerza vinculante a una consulta municipal en materia minería, se está atentando contra los bienes del Estado y violando lo establecido por la Constitución Política de la República; v) la disposición impugnada también atenta y contraviene lo dispuesto en el artículo 125 constitucional, ya que este establece que la explotación de los recursos naturales no renovables, entre ellos la minería, es de "utilidad y necesidad pública", por lo que el Estado está encargado de proporcionar las condiciones idóneas y propias para su debida exploración, explotación, comercialización y operación, por lo que una convocatoria a consulta de vecinos, como la acordada por el Concejo Municipal de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, constituye una contravención y limitación al espíritu y a las implicaciones legales y formales constituidas en tal disposición, sin tomar en cuenta que la política del Estado de Guatemala es a favor de la propia explotación de los recursos naturales renovables y de su comercialización, por lo que cualquier precepto, acuerdo o reglamento que intente restringir o limitar dicho derecho en un territorio específico transgrede y viola no solo la política general de Estado, sino directamente los artículos 125 constitucional y 34 de la Ley del Organismo Judicial; vi) el Concejo Municipal está violando el ejercicio del poder público establecido en el artículo 152 constitucional, al sobrepasarse de los límites que la ley le establece al querer regular sobre un hecho que no está sujeto a su competencia, pasando por encima de los límites que la Constitución Política y la ley establecen como entidad municipal, razón por la cual el vicio de inconstitucionalidad es claro ya que tal reglamento pretende normar una actividad que se encuentra completamente fuera del ámbito de competencia de las Municipalidades, sino del Ministerio de Energía y Minas, el cual es el ente legalmente encargado de regular o normar cualquier situación o circunstancia que tenga que ver con la minería dentro del territorio nacional de conformidad con el artículo 34 de la Ley del Organismo Ejecutivo. La normativa impugnada ha sido basada en el artículo 35 inciso a) e i) del Código Municipal, que establecen las competencias generales del Concejo Municipal, sin embargo la facultad que tiene el ente edil de emitir reglamentos no significa que estos tengan relación con actos o actividades de cualquier materia, utilizando como base un "supuesto" interés y necesidad de los vecinos, sino específicamente a la reglamentación de actividades propias de las municipalidades y del gobierno municipal, puesto que ejercita un poder público limitado a lo que el Magno Texto y las leyes de Guatemala establezcan, sin que tenga libertad de reglamentación sobre cualquier materia. Una Municipalidad no es un "gobierno pequeño" dentro del Estado y el Gobierno de Guatemala, es una unidad de organización territorial, por lo que le corresponde a este dirigir y coordinar sus acciones y políticas, ya que de no ser así caeríamos en un Estado que carece de seguridad jurídica y en donde cada unidad de organización territorial velaría por sus propios intereses, sin respetar un marco legal general y constitucional; vii) el artículo 154 del Magno Texto establece que los funcionarios públicos son depositarios de la autoridad y son legalmente responsables por su conducta oficial, además que están sujetos a la ley y no superiores a ella, razón por la cual el Congreso de la República con el objeto de regular el adecuado desarrollo de la minería y la adaptación a la industria minera mundial, y con el fin de explotar de manera apropiada, competitiva y activa, decretó la Ley de Minería, en la cual se regula todo lo relativo a la actividad minera en el país, por lo que cualquier disposición que vaya a regular a los ciudadanos que se dediquen a tal actividad comercial debe provenir de esa ley y estar basada en ella delegando competencia al Ministerio de Energía y Minas como el órgano del Estado encargado de formular y coordinar las políticas, planes y programas de Gobierno del sector minero, de tramitar y resolver todas la cuestiones administrativas, de esa forma el gobierno de Guatemala ha delegado toda regulación relativa a esa actividad Ministerio de Energía y Minas, así como la resolución de cualquier cuestión administrativa que surja del mismo, razón por la cual, la Municipalidad de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa no tiene competencia en tal ámbito, por lo que, carece de facultades o el poder público para tomar decisiones sobre esta materia y menos reconocerles carácter vinculante, de esta manera, si la intención del Concejo Municipal es la de velar por los intereses de sus vecinos puede fomentar la coordinación de estos con el propio Ministerio, asistiéndolos a buscar soluciones de forma coordinada, respetando lo establecido en la Constitución Política de la República y las leyes; viii) el artículo 194 constitucional establece las funciones de los Ministros, razón por la cual en el presente caso corresponde al Ministro de Energía y Minas dirigir y atender todo lo relativo a la explotación de los recursos mineros y para dicho efecto se apoya en el Decreto 48-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley de Minería, por lo que no es legalmente factible que un reglamento contradiga lo establecido en una Ley legítimamente emitida, por lo que el reglamento impugnado causa agravio directo en contra de los principios de legalidad, jerarquía y división de poderes contenidos en el Texto Constitucional; ix) además, la normativa impugnada viola el principio de jerarquía constitucional y legal establecido en el artículo 175 constitucional, en virtud que el artículo 34 de la Ley del Organismo Ejecutivo señala que le corresponde al Ministro de Energía y Minas: "...atender lo relativo al régimen jurídico aplicable a la producción, distribución y comercialización de la energía y de los hidrocarburos, y a la explotación de los recursos mineros, para ello, tiene las siguientes funciones...", y entre las cuales se pueden mencionar, la de formular políticas, proponer regulación respectiva cumplir y hacer cumplir la legislación relacionada, coordinar acciones necesarias y emitir opinión en el ámbito, las cuales no pueden modificarse ni delegarse en ningún otro ente o autoridad y menos permitir que se regule con fuerza vinculante sobre su materia y disposiciones por parte de un Concejo Municipal, sobre todo cuando existe una ley específica de la materia; x) señala el accionante que se viola el artículo 66 del Código Municipal, al establecer el artículo 19 del reglamento impugnado que "Los resultados de la consulta serán vinculantes para las autoridades municipales de acuerdo a lo que se establece en el artículo 64 del Código Municipal ...", en virtud de no ser materia municipal la actividad industrial de minería, por lo que va contra la ley y la Constitución Política de la República el querer realizar una consulta municipal cuyo objeto sea una decisión "vinculante" sobre tal materia, haciendo referencia a dicha situación -el carácter vinculatorio- en el supuesto de que participe al menos el veinte por ciento (20%) de los vecinos y la mayoría de estos vote favorablemente, sin embargo al establecer tal aspecto, el Concejo Municipal no tomó en consideración la totalidad del contenido del Código Municipal, dejando de considerar la existencia de otras normas dentro del mismo cuerpo legal, como lo es el artículo 66 del mismo. Esto debido a que si se hace un análisis completo de la norma se puede determinar que el artículo 66 mencionado determina la modalidad de las consultas municipales y dentro de ellas se establece la consulta de boleta diseñada técnica y específicamente para el caso, la cual es la modalidad tomada por el reglamento impugnado, en virtud de lo indicado en el segundo párrafo del artículo 1° del mismo cuerpo legal. Al intentar aplicar lo relativo a los resultados vinculantes del artículo 64 del Código Municipal se está violando y contrariando lo regulado en el artículo 66 precitado, por lo que el artículo 19 del reglamento impugnado es inconstitucional, puesto que se está realizando una consulta sobre algo que es de utilidad, necesidad e interés general de todos los ciudadanos, y por ende se debe aplicar lo establecido en el artículo 66 relacionado. Por otro lado, señala que es imposible que se aplique el artículo 64 mencionado en lo relativo a que los resultados sean vinculantes ya que existen dos normas dentro del mismo cuerpo legal que regulan y determinan el mismo punto de distinta manera, habiendo dejado el legislador dos normas que regulan sobre el porcentaje de participación para que sea vinculante dentro de una consulta a solicitud de los vecinos en el mismo cuerpo legal. Solicitó que se declare con lugar las acciones de inconstitucionalidad planteadas, dejando sin efecto la norma impugnada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional del "Reglamento para la realización de consulta municipal a solicitud de vecinos", contenido en el punto séptimo del acta cero veintiocho - dos mil doce (028-2012), emitida el catorce de octubre de dos mil doce, por el Concejo Municipal de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa. Se dio audiencia por quince días a la Municipalidad de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa y al Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio Público señaló que: i) la norma impugnada de inconstitucionalidad transgrede abiertamente las normas constitucionales alegadas por el accionante, ya que si bien es cierto la descentralización no se opone al principio de unidad del Estado, también lo es que la misma debe ejercitarse por los Concejos Municipales, dentro del ámbito fijado por la Constitución Política de la República de Guatemala, esto porque los mismos actúan por delegación estatal, por lo tanto deben subordinarse a los fines del mismo, sin que ello atente contra la autonomía municipal; ii) señaló que el Estado ejerce soberanía por delegación del pueblo, por lo que el hecho de que la Municipalidad de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, ponga en consulta una situación que le afecta, no significa violación a derechos constitucionales, sin embargo, el darle carácter vinculante por medio del artículo 19 impugnado y decidir sobre un asunto como es el tema de la minería que compete a otro órgano estatal constituye una extralimitación de competencias del ente edil, puesto que debe enmarcar su accionar expresamente en las atribuciones que las leyes les conceden, constituyendo un exceso regular la obligatoriedad de lo decidido en una consulta que se desarrolló en torno al tema de la minería cuyo manejo a nivel nacional compete a otro órgano estatal. Solicitó que se declare con lugar las acciones de inconstitucionalidad planteadas. B) La Municipalidad de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa señaló que: i) el Ministerio de Energía y Minas ha otorgado en esa jurisdicción municipal, al menos cuatro licencias de exploración minera de tipo metálica, en las cuales, no solo se ha otorgado la facultada de explorar minerales en grandes extensiones del territorio municipal, sino que también se ha otorgado a los titulares de tales licencias, derechos sobre el uso del agua y otros recursos naturales, razón por la que se establece que de acuerdo a la doctrina legal sentada y al ordenamiento jurídico sobre la materia, los vecinos tienen el derecho a ser consultados sobre su opinión en torno al desarrollo, instalación y operación de proyectos de minería química de metales en esta circunscripción municipal; ii) la consulta a solicitud de los vecinos es un derecho consagrado en el artículo 64 del Código Municipal, estableciendo para ello, que los vecinos pueden solicitar al Concejo Municipal la celebración de consultas cuando se refiera a asuntos de carácter general que afecten a todos los vecinos del municipio, indicando que dicha solicitud debe contar con la firma de por lo menos el diez por ciento (10%) de los vecinos empadronados en el municipio, determinando que los resultados de dichas consultas son vinculantes si en la misma participa al menos el vente por ciento (20%) de los vecinos empadronados y la mayoría vota favorablemente el asunto consultado. En este sentido el Concejo Municipal de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, recibió solicitud firmada por tres mil ciento sesenta y siete (3,167) vecinos empadronados de ese municipio, quienes expusieron que se encontraban preocupados por el peligro que representa para el territorio municipal, la construcción e instalación de proyectos de exploración y/o explotación de minería química de metales, razón por la cual solicitaban a ese Concejo Municipal, ejercer su derecho a ser consultados, sobre ese asunto de carácter general, tal como lo estipula el artículo 64 del Código Municipal, situación que encuadra en lo regulado en el citado cuerpo normativo, tomando en cuenta que la petición no conlleva decidir sobre la emisión o no de licencias mineras por parte del Ministerio de Energía y Minas o bien obligar a esta dependencia a acatar los resultados de la población del municipio de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa; iii) además que la norma impugnada de inconstitucionalidad en ningún momento pretende regular las competencias de otras entidades del Estado, como las correspondientes al Ministerio de Energía y Minas de otorgar licencias de exploración o explotación minera, ni mucho menos de establecer que ese Ministerio debía, una vez realizada la consulta y publicado los resultados, abstenerse de otorgar licencias en el municipio de Mataquescuintla, tal como lo manifiesta el accionante, limitándose tal reglamento a establecer que los resultados de tal consulta, debían comunicarse al citado Ministerio para que este, conociera los mismos y sirvieran de indicativo al momento de decidir el otorgamiento de nuevas licencias mineras en tal municipio. Tampoco obligar a otras instituciones del Estado a acatar la voluntad de la población municipal, contrario a lo manifestado por el interponente, el reglamento deja claramente establecido en su artículo 19 que los resultados de la consulta serán vinculantes para las autoridades municipales, de acuerdo a lo establecido en el artículo 64 del Código Municipal y los mismos servirán como indicativos para las autoridades competentes al momento de emitir resoluciones en torno al asunto consultado. Con lo anterior se desvanece el ataque de inconstitucionalidad que se ha advertido en el artículo 19 impugnado, toda vez que en ningún momento el Concejo Municipal ha establecido que las entidades del Estado a las que debe comunicarse los resultados de la consulta a solicitud de vecinos deban acatar la voluntad de la población. Solicitó que se declare sin lugar las acciones de inconstitucionalidad planteadas, imponiéndose multa a los abogados auxiliantes y se condene al pago de costas procesales al interponente.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La Municipalidad de la Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, ratificó los argumentos manifestados en la audiencia conferida, agregando que el marco del precepto constitucional de autonomía municipal, establecido en el artículo 253 del Magno Texto, establece de manera clara y categórica la obligación de los municipios de atender el ordenamiento territorial de la circunscripción municipal, asimismo el Congreso de la República de Guatemala mediante la emisión del Código Municipal ha establecido como atribución general del Concejo Municipal el ordenamiento territorial y el control urbanístico de la circunscripción municipal, así como la facultad de división territorial, razón por la cual es evidente que el ente edil se encuentra investido para regular por medio de ordenanzas y reglamentos en el marco de las facultades, obligaciones y competencias para emitir normativa municipal relativa al ordenamiento territorial, control urbanístico y división territorial, en donde se regule lo relativo a construcción, modificación y demolición de infraestructura de proyectos mineros, así como su ubicación en el marco de los planes de ordenamiento territorial del municipio, pudiendo desarrollar cuerpos normativos, que una vez vigentes, deben ser cumplidos por todos los habitantes del municipio, incluyendo los titulares de licencias de operaciones mineras que decidan instalarse en el mismo. Solicitó que se declare sin lugar las presentes acciones de inconstitucionalidad. B) El Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal ratificó los conceptos vertidos en la audiencia que le fuera conferida. Solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad instada, y, C) El accionante, no evacuó.

CONSIDERANDO

-I-

La Constitución Política de la República de Guatemala, norma fundamental del ordenamiento jurídico confiere a esta Corte, como máximo y único interprete del Texto Supremo, la función esencial de defensa del orden constitucional y, congruente con ella, la de conocer exclusivamente de las impugnaciones interpuestas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad, control de constitucionalidad que no se circunscribe sólo al examen de la disposición de carácter general, sino que debe abarcar, principios tales como los de unidad, concordancia práctica, corrección función, función integradora y de fuerza normativa de la Constitución.

En consecuencia, ante un planteamiento de inconstitucionalidad general, este Tribunal debe proceder a estudiar, interpretar y confrontar las normas cuestionadas con las disposiciones constitucionales que quien accionare denuncie vulneradas, cumpliendo una función valorativa; con el objeto que la legislación se mantenga dentro de los límites que fija la Carta Magna, excluyendo del ordenamiento jurídico aquellas normas que no se conformen con ella.

-II-

Mauricio Enrique Pérez Ubieto promovió ambas acciones de inconstitucionalidad de ley de carácter general impugnado en forma parcial el artículo 19 del "Reglamento para la realización de consulta municipal a solicitud de vecinos", contenido en el punto séptimo del acta número cero veintiocho - dos mil doce (028-2012), que documenta la sesión celebrada por el Concejo Municipal de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, el catorce de octubre de dos mil doce y publicada en el Diario de Centro América el veintidós de octubre de dos mil doce, y en forma total el reglamento antes referido. El objetivo de la consulta de vecinos, es que los ciudadanos de ese municipio, se pronuncien con carácter vinculatorio para la autoridad edil, sobre el desarrollo, instalación y operación de proyectos de minería química de metales en cualquier parte del municipio.

Los argumentos sobre las violaciones denunciadas quedaron reseñados en el apartado de fundamentos jurídicos de la impugnación, de esta sentencia.

-III -

Previo a realizar el examen de fondo correspondiente, esta Corte estima conveniente hacer mención a que la disposición normativa de carácter general impugnada pretende regular el procedimiento de la consulta municipal de vecinos, referente al desarrollo, instalación y operación de proyectos de minería química de metales en cualquier parte del municipio de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, programada para llevarse a cabo en esa localidad el once de noviembre de dos mil doce, cuyo resultado se pretende tenga efectos regulatorios o vinculantes con posterioridad, es decir a futuro, a partir de la realización de esa consulta. Es por esto que aún cuando ha transcurrido la fecha prevista para la consulta, el motivo en que radica esta acción intentada subsiste, pues de la lectura de la disposición impugnada se colige que los efectos pretendidos por el Concejo Municipal del citado municipio son a futuro.

-IV-

Esta Corte, estima necesario citar lo asentado por esta Tribunal sobre el derecho de consulta reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, así como la forma de regulación de éste, el cual, fue ratificado por el Estado de Guatemala y, según la opinión consultiva emitida el dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y cinco dentro del expediente ciento noventa y nueve - noventa y cinco (199-95) en donde se estableció: "...no regula ninguna materia que colisione con la ley fundamental...". Dicho convenio establece en el artículo 6 numeral 1: "Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente..."; luego, en el numeral 2 del mismo artículo, dispone lo siguiente: "Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas...". Posteriormente, el artículo 15 numeral 2 establece: "En caso que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados...". Se colige así que es incuestionable el derecho de los pueblos a ser consultados, pero que es necesario reforzar el procedimiento adecuado que "las instituciones representativas" deben llevar a cabo para efectivizar ese derecho, pudiéndose estimar conveniente cualquier método consultivo que permita recoger fielmente las opiniones de los integrantes de la población -que en aplicación del principio pro homine no necesariamente tenga que ser identificada como indígena- cuando "prevean" que van a ser afectados con una medida legislativa o administrativa, procedimiento que además de ser supervisado estatalmente, requiere, para que constituya una verdadera consulta y no una simple jornada de opiniones o sufragio, que sean sometidos a análisis y expresados adecuadamente los puntos de vista que comprende la situación, con toda la información necesaria y pertinente, que permita la toma de decisiones con la participación de todos los actores involucrados, para sí, materializar y consumar plenamente los alcances que supone el derecho de consulta, en un escenario más propicio que posibilite en su medida la consecución de acuerdos que disminuyan las posiciones encontradas que pudieran existir respeto al objeto de la deliberación.

Si bien, a la fecha no se ha sido consolidada una plataforma legal que en el ámbito nacional regule de manera integral y eficaz el derecho de consulta de los pueblos indígenas. También, es del caso mencionar que la propia Organización Internacional del Trabajo ha recalcado que el derecho previsto en el artículo 6°, numeral 2) del Convenio 169, antes referido, no debe interpretarse como el otorgamiento a los pueblos indígenas y tribales de un derecho de veto. No debe tomarse de manera inconsulta ninguna medida que afecte a dichos pueblos, pero ello no significa que en el caso de desacuerdo nada pueda hacerse, pues ningún segmento de la población nacional de cualquier país tiene derecho a vetar las políticas de desarrollo que afecte a todos. Refiere en dicho documento que durante las discusiones encaminadas a la adopción del Convenio, algunos representantes indígenas afirmaban que esto permitiría a los gobiernos hacer lo que quisieran, pero la Conferencia Internacional del Trabajo no lo entendió de esta manera, dado que el artículo 7°, exige a los gobiernos realizar verdaderas consultas en las que los pueblos indígenas y tribales tengan el derecho de expresar su punto de vista y de influenciar el proceso de toma de decisiones, implicando que el poder público tiene la obligación de crear las condiciones que permitan a estos pueblos contribuir activa y eficazmente en el proceso de desarrollo. El derecho en mención, ha sostenido esta Corte, implica la obligación del Estado de regularlo y, además, que frente a la oposición de las poblaciones, no somete la suerte de las medidas que estén por implementarse o el comportamiento de los entes gubernamentales responsables de ello. La finalidad última de la consulta es la concreción de acuerdos, los que lógicamente comprometen a las autoridades gubernamentales competentes como a las propias comunidades interesadas; por ello, la importancia de que participen directamente en nombre de éstas quienes estén revestidos de verdadera representatividad. Ese carácter no vinculante de la oposición no desvincula al gobierno de la responsabilidad ínsita que le atañe de ser escrupulosamente respetuoso y garante de los derechos sustantivos de toda la población de la cual es mandatario. (Estimaciones contenidas en fallos de este Tribunal de veintiuno de diciembre de dos mil nueve y veinticuatro de noviembre de dos mil once, dictadas en los expedientes tres mil ochocientos setenta y ocho - dos mil siete (3878-2007) y un mil setenta y dos - dos mil once (1072-2011).

- V -

En ese sentido se ha señalado que el proceso de consulta mediante la emisión de sufragio, constituye un método de participación idóneo para recoger las opiniones de las comunidades consultadas, siendo necesario que en su desarrollo se observen los principios electorales reconocidos para garantizar la fidelidad de los resultados que se obtengan. Asimismo, que la posibilidad de que los concejos municipales convoquen a sus vecinos para pronunciarse sobre temas de interés en sus respetivos territorios municipales, está regulada también en el Código Municipal, en cuyo artículo 63 establece: "...Consulta a los vecinos. Cuando la transcendencia de un asunto aconseje la conveniencia de consulta la opinión de los vecinos, el Concejo Municipal, con el voto de las dos terceras partes (2/3) del total de sus integrantes, podrá acordar que tal consulta se celebre tomando en cuenta las modalidades indicadas en los artículos siguientes.", al igual que los subsiguientes del capítulo I, título IV del código citado, hacen referencia a las convocatorias y desarrollo de consultas populares municipales. Lo establecido en esos preceptos debe ser reforzado determinando que la voluntad expresada por los vecinos en una consulta popular es vinculante pero sólo para que sus autoridades locales transmitan su parecer a los órganos municipales competentes. Al asumirse decisiones finales sobre temas vinculados con minería, hidrocarburos y acceso a recursos naturales no renovables, aquella voluntad solamente puede tener carácter indicativo, en razón de que en lo concerniente a estos, el propio legislador constituyente declaró de utilidad y necesidad pública su explotación técnica y racional, de manera que lo que deba decidirse respecto de estos temas, al cumplirse con los requisitos respectivos, es competencia exclusiva del Estado por medio de la autoridad competente y no de autoridades locales y municipales, quienes, lo que deben hacer es transmitir la voluntad expresada por los vecinos a donde corresponda.

- VI -

Respecto de los motivos jurídicos en que descansa la presente acción constitucional, esta Corte se pronunciará en primer término sobre las contradicciones constitucionales que el accionante estima de la norma denunciada como inconstitucional con los artículos 5°, 134 y 125 con el principio de jerarquía constitucional consagrado en el artículo 175, todos de la Constitución Política de la República de Guatemala, y para el efecto es pertinente señalar que el planteamiento de inconstitucionalidad abstracta, regulado en el artículo 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala implica, necesariamente, el enjuiciamiento de la normativa impugnada con el objeto de determinar su conformidad o en su caso, disconformidad con la normativa suprema. De ahí que la petición deba observar una serie de presupuestos fundamentales que permitan al Tribunal constitucional efectuar el análisis de fondo a efecto de establecer si el texto supremo es contrariado por una norma de inferior jerarquía. Esos aspectos son: a) la cita precisa de la norma jurídica de la que se acusa transgresión constitucional, la cual debe gozar de generalidad y vigencia; b) la cita del precepto constitucional que se estima violado, y c) la tesis del postulante.

En concordancia con lo anterior, esta Corte, en reiterada jurisprudencia ha manifestado que "...el principio de imparcialidad de la jurisdicción constitucional y los serios efectos jurídicos inherentes a la declaratoria de inconstitucionalidad de leyes (lato sensu) que se objetiviza en la determinación de su vigencia y examen de vicio para declarar su eventual exclusión del ordenamiento jurídico nacional, han servido de punto de partida para que esta Corte, con apoyo en lo preceptuado en el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, exija que la accionante realice en su planteamiento un análisis concreto, individual y comparativo entre la norma impugnada y la de naturaleza constitucional que se estima violada, de modo tal que el tribunal quede adecuadamente posibilitado para hacer el análisis de constitucionalidad que le compete. El planteamiento de la acción de inconstitucionalidad requiere la indispensable congruencia entre lo expuesto y pedido, la identificación correcta de la ley, reglamento o disposición de observancia general que se cuestione y el análisis comparativo entre cada uno de los artículos objetados en contraposición con las normas constitucionales que se estimen violadas. En ausencia de tales condiciones el examen es inviable, por cuanto el tribunal constitucional no puede subrogar la voluntad de la impugnante..." (Sentencias de veintiocho de octubre de dos mil cuatro y ocho de junio de dos mil once dictadas por este Tribunal en los expedientes un mil quinientos noventa y seis - dos mil cuatro [1596-2004] y dos mil ochocientos tres - dos mil diez [2803-2010].

Es importante agregar que los requisitos recién indicados, son complementados por lo dispuesto en el artículo 29 del Acuerdo cuatro - ochenta y nueve (4-89) de esta Corte, que exige la observancia obligatoria, por el solicitante de la inconstitucionalidad, de expresar en forma separada, razonada y clara los motivos jurídicos en que descasa cada una de las impugnaciones.

Por lo anterior, y de la lectura del escrito contentivo de la presente impugnación, se puede establecer que si bien el accionante cumple dos de los requisitos necesarios, citando en forma precisa la norma jurídica que se cuestiona su constitucionalidad, así como la enunciación de los preceptos constitucionales que estima violados, no lo hace en cuanto a un requisito esencial como lo es la tesis del planteamiento, según se desprende del análisis realizado a continuación.

Por una parte, su argumento gira alrededor de que mediante el reglamento cuestionado se obliga a acatar órdenes de los vecinos del municipio de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, que no están fundamentadas ni emitidas con forme a la ley con lo cual estima se viola el principio de libertad de acción contenido en el artículo 5° constitucional.

Por otra parte, señala violación del artículo 134 constitucional, al inobservar la obligación municipal de coordinar su política con la política general del Estado, específicamente con el ramo de la minería, al convocar una consulta con efectos vinculantes y, por último, en cuanto a la violación del principio de jerarquía constitucional, al invadir el ente edil, la esfera de competencia del Ministerio de Energía y Minas contenida en el artículo 34, inciso d) de la Ley del Organismo Ejecutivo, que dispone que compete a ese ente regular los asuntos sobre minería, violando con ello, también el artículo 9° de la Ley del Organismo Judicial que establece el principio de jerarquía normativa y de supremacía de la Constitución que debe ser observada; además el Concejo Municipal, al no tomar en consideración la totalidad del Código Municipal, y lo dispuesto en este respecto a la modalidad de consulta municipal contenida en el artículo 66, que establece que los resultados de la consulta serán vinculantes si participa el cincuenta por ciento (50%) de los vecinos empadronados y la mayoría vota favorablemente al asunto consultado.

Así las cosas, esta Corte aprecia que existe una deficiencia técnica contenida en tales argumentaciones, pues el accionante omitió efectuar el razonamiento jurídico necesario y suficiente que incluya el análisis comparativo entre la norma impugnada con las constitucionales que señala como violadas, toda vez que, los indicados no sustituyen la ausencia de tesis en cuanto a la cuestionada. Es decir, el postulante no manifestó una motivación concreta que permita apreciar las razones jurídicas por las cuales debe expulsarse tal normativa del ordenamiento jurídico nacional.

Al respecto, es necesario reiterar que, la nulidad ipso jure de las normas impugnadas sólo puede declararse al evidenciarse la inobservancia o tergiversación de las disposiciones constitucionales, de manera tal que los motivos que sustenten un pronunciamiento de esa trascendencia, han de encontrarse taxativamente contenidos en las argumentaciones expresadas por el impugnante. Y al no apreciarse el correspondiente estudio jurídico comparativo que sustente la pretensión, esta Corte está imposibilitada para efectuar el análisis de fondo que permita evidenciar la inconstitucionalidad de las normas objetadas, por lo que la inconstitucionalidad en cuanto a los motivos analizados debe declararse sin lugar.

- VII -

En cuanto a los demás motivos jurídicos en que descansa la impugnación, esta Corte se pronunciará en primer término sobre las violaciones denunciadas por el accionante de los artículos 43 y 44 constitucionales, los cuales reconocen, el primero de ellos el derecho a la libertad de industria, comercio y trabajo; y el segundo, a los derechos inherentes a la persona humana.

Al respecto, este Tribunal estima que la disposición impugnada no colisiona con tales preceptos constitucionales, toda vez que la misma no limita la actividad de industria de minería química de metales, ni mucho menos se regula alguna materia específica que tienda a disminuir o restringir los derechos, que el Magno Texto garantiza, en virtud que únicamente pretende convocar a un procedimiento consultivo para conocer el parecer de los vecinos del municipio de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, sobre el desarrollo, instalación y operación de proyectos de minería química que pueda ser realizada en cualquier parte de ese municipio, lo cual es un asunto de interés comunitario de conformidad con lo normado en los artículos 6 y 15 del Convenio ciento sesenta y nueve (169) de la Organización Internacional del Trabajo -OIT- y del 60 al 66 del Código Municipal, por lo que no se acoge la tesis expuesta por el solicitante, con relación a la violación de dichos preceptos constitucionales.

Con relación a la violación del artículo 121 inciso e) de la Constitución Política de la República de Guatemala, en el cual, se enumeran los bienes de dominio estatal que denuncia el accionante. Al respecto este Tribunal estima que la disposición normativa impugnada no colisiona con tal precepto constitucional, toda vez que esta no transfiere al Concejo Municipal el dominio de los mismos y tampoco dispone que dichos bienes tendrían una naturaleza diferente a la que se le otorga en el artículo citado. En igual sentido se estima que sobre la violación que se adujo del artículo 125 del Magno Texto, en virtud que la autoridad edil, no está limitando de ninguna forma lo relativo a la utilidad y necesidad pública de hidrocarburos, minerales y demás recursos minerales, que el artículo precitado dispone, por lo que el hecho que un Concejo Municipal consulte sobre un asunto de interés para su comunidad, aún cuando el mismo corresponda a las competencias del Estado en general, no significa una extralimitación de las mismas, sino una adecuada forma de posibilitar el derecho de los pueblos a opinar y ser consultados sobre asuntos de su interés, por lo tanto no se encuentra colisión alguna al Texto Fundamental.

Por otro lado, el accionante denuncia que el Concejo Municipal con la reglamentación emitida para regular la consulta de vecinos vulnera los artículos 152, 154 y 194 de la Constitución Política de la República de Guatemala -los primeros dos hacen referencia al ejercicio del poder público y a la sujeción a la ley y, el tercero a las funciones de los Ministros de Estado-. Al respeto, este Tribunal establece que debido a que el argumento toral por virtud del cual se aduce el vicio de inconstitucionalidad de la totalidad del relacionado cuerpo normativo es el efecto vinculatorio que se pretende dar al resultado de la consulta que por su conducto se realice, aspecto que se encuentra única y específicamente regulado en el artículo 19 del referido reglamento, resulta improcedente el vicio denunciado respecto a la totalidad de la normativa cuestionada, razón por la cual la inconstitucionalidad promovida por este motivo, en cuanto al resto de disposiciones que integran el cuerpo normativo cuestionado, deviene improcedente y así deberá declararse.

En cuanto a lo dispuesto en el artículo 19 precitado, este Tribunal procederá a realizar el análisis respectivo debido a que la tesis señalada por el accionante le es aplicable. En ese orden de ideas, encuentra que no es inconstitucional este artículo del "Reglamento para la realización de consulta municipal a solicitud de vecinos" contenido en el punto séptimo del acta número cero veintiocho - dos mil doce (028-2012), que documenta la sesión celebrada por el Concejo Municipal de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, el catorce de octubre de dos mil doce, en el cual se establece: "Los resultados de la consulta serán vinculantes para las autoridades municipales de acuerdo a lo que se establece en el artículo 64 del Código Municipal decreto 12-2012, del Congreso de la República de Guatemala, debiendo en consecuencia: a) Emitir las resoluciones municipales en el marco de su competencia que haga valer la voluntad de la población del municipio de Mataquescuintla y b) Remitir los resultados de la consulta de vecinos al Presidente de la República de Guatemala, Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales y Congreso de la República de Guatemala, para que en pleno cumplimiento del mandato constitucional de garantizar la paz social a los habitantes del municipio de Mataquescuintla, del departamento de Jalapa, los mismos sirvan de indicativos al momento de emitir resoluciones de su competencia en torno al asunto consultado en el territorio municipal...", ya que el Concejo Municipal de La Villa de Mataquescuintla, departamento de Jalapa, claramente reconoce para sí el carácter vinculante de los resultados de la consulta municipal que realice, a fin de emitir las resoluciones municipales que en el marco de su competencia le corresponda hacer, atendiendo la voluntad de la población de ese municipio que participara en ese evento. Encuentra esta Corte que en el inciso b) de la norma que se impugna se establece la obligación para la corporación municipal de que los resultados obtenidos en el plebiscito sean remitidos a las autoridades que en ese inciso se indica, a fin de que sirvan a estas como indicativos, para emitir resoluciones de su competencia relativas al asunto consultado en el municipio sin que con esto se atente contra el orden constitucional, al no haber excedido en las atribuciones que la ley reconoce a ese cuerpo edil. Por lo considerado, la inconstitucionalidad planteada debe declararse sin lugar.

-VIII-

Este Tribunal ha destacado ya en varias oportunidades que las consultas populares constituyen un mecanismo importante de expresión popular, por medio del cual se efectivizan varios derechos reconocidos constitucionalmente, como los de libertad de acción y de emisión del pensamiento, así como el de manifestación, pero tales procedimientos consultivos deben contar con marcos jurídicos adecuados que establezcan con precisión los procedimientos para llevarlas a cabo y los efectos de los mismos, entendiéndose que los resultados que se obtengan reflejarán el parecer de una comunidad consultada sobre un tema determinado, pero que a éstos no se les puede dar carácter regulatorio o decisorio sobre materias que no sean de competencia de las autoridades convocantes o de dichas comunidades, sino que, en todo caso, deben ser el punto de de partida para que la comunidad participe en los procesos establecidos en las leyes para expresar sus decisiones y oposiciones, utilizando los mecanismos regulados en dichas leyes ante las autoridades administrativas designadas para el efecto. [Criterio sustentado dentro de los expedientes un mil ciento setenta y nueve - dos mil cinco, un mil cuatrocientos ocho - dos mil cinco y dos mil trescientos setenta y seis - dos mil siete (1179-2005,1408-2005 y 2376-2007)].

En virtud de lo anterior, al tener claro que las consultas populares son mecanismos importantes por medio de los cuales se garantizan derechos fundamentales y son la clara expresión de un régimen democrático y que los vecinos de los municipios tiene el derecho de expresarse con relación al uso, goce o disfrute de los recursos naturales que se encuentran dentro del territorio de su municipio, esta Corte exhorta a que si bien es cierto es una facultad del Estado, en este tema es específico, a través del Ministerio de Energía y Minas, considerar la concesión para la explotación y/o exploración del suelo y del subsuelo, exhorta a que el Estado garantice la participación efectiva y los beneficios de los vecinos del municipio que corresponda, supervisando evaluaciones previas de impacto ambiental y social e implementando medidas y mecanismos adecuados para asegurar que no se produzca una afectación mayor en las tierras del territorio nacional. Circunstancia que también ha sido considerada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en sentencia de veintiocho de noviembre de dos mil siete en el caso Saramaka versus Surinam.

- IX -

De conformidad con el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, cuando la inconstitucionalidad se declare sin lugar se impondrá multa a los abogados auxiliantes, sin perjuicio de la condena en costas a los interponentes. En el presente caso no se hace especial condena en costas al accionante por no haber sujeto legitimado para su cobro, pero sí se les impone la multa a los abogados Mauricio Enrique Pérez Ubieto, Rafael Cabarrús Castillo y Andrés Hernández Martínez, por ser los responsables de la juridicidad del planteamiento.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268, 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 135, 139, 140, 142, 143, 146, 148, 163, inciso a), 185, 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 y 34 bis del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO