EXPEDIENTE 3334-2011

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS: ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, QUIEN LA PRESIDE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR: Guatemala, catorce de febrero de dos mil doce.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial del numeral II de la resolución contenida en el punto Quinto, del acta número veintiuno - dos mil nueve (21-2009), que contiene la sesión pública ordinaria celebrada el seis de mayo de dos mil nueve por el Concejo Municipal de Santa Catarina Palopó, departamento de Sololá, promovida por el Procurador de los Derechos Humanos, quien actuó con el auxilio de los abogados Ovidio Ottoniel Orellana Marroquín, Marco Tulio Castillo Lutin y Lili Barco Pérez. Es ponente en este caso el Magistrado Vocal III, Roberto Molina Barreto, quien expresa el parecer del tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: en el numeral II de la resolución contenida en el punto Quinto, del acta número veintiuno - dos mil nueve (21-2009), que documenta la sesión pública ordinaria celebrada el seis de mayo de dos mil nueve, por el Concejo Municipal de Santa Catarina Palopó, departamento de Sololá, se acordó lo siguiente: "II) Reservar las siguientes informaciones contenidas dentro del Manual de Procedimiento: 1.- Directorio de empleados y servidores públicos, incluyendo número de teléfono y direcciones de correo electrónico oficiales no privados; 2- Número y nombre de funcionarios, servidores públicos, empleados y asesores que laboran en el sujeto obligado (Municipalidad), y todas sus dependencias, incluyendo: salarios, honorarios, dietas, bonos, viáticos o cualquier otra remuneración económica que perciban por cualquier concepto. 3.- Informes finales de las auditorías gubernamentales o privadas, conforme a los períodos de revisión correspondientes". Esa normativa adolece de inconstitucionalidad, por las siguientes razones: a) se viola lo dispuesto en los artículos 2°., 5 °., 152, 154, 155 y 274 de la Constitución, pues en el numeral impugnado se contraviene la Ley de Acceso a la Información Pública, Decreto 57-2008 del Congreso de la República, cuerpo legal que en sus artículos 3, 4 y 23 contempla una obligación de mantener disponible la información que se acordó mantener como reservada en la normativa impugnada. De esa cuenta, la reserva ahí acordada no está acorde ni con la Constitución ni con la ley. Además, con la reserva acordada se vulneran los principios de legalidad y sujeción a la ley, pues el ente emisor de la normativa impugnada no se fundamentó ni en la ley suprema ni en la legislación ordinaria antes indicada para realizar la reserva contenida en el numeral II de la resolución contenida en el punto Quinto, del acta número veintiuno - dos mil nueve (21-2009), que documenta la sesión pública ordinaria celebrada el seis de mayo de dos mil nueve, por el Concejo Municipal de Santa Catarina Palopó, departamento de Sololá; b) se viola el artículo 30 de la Constitución, al realizarse la reserva de información acordada en el numeral II de la resolución contenida en el punto Quinto, del acta número veintiuno - dos mil nueve (21-2009), que documenta la sesión pública ordinaria celebrada el seis de mayo de dos mil nueve, por el Concejo Municipal de Santa Catarina Palopó, departamento de Sololá, y no tomar en consideración que todos los actos de la administración son públicos y que la información que se cataloga como reservada en la normativa impugnada es una información que debe ser pública, por no tratarse de un asunto militar, diplomático o que ponga en riesgo la seguridad nacional, una investigación criminal o la inteligencia del Estado; c) se viola el articulo 171 de la Constitución, puesto que al acordarse la reserva de información de la manera en la que aquella se indica en la normativa atacada, "se está modificando la Ley de Acceso a la Información Pública, en particular el artículo 10 al contravenir (sic) los casos de excepción que la ley prevé como tal y que sólo es dable modificarse mediante un Decreto que le corresponde al Congreso de la República emitir"; y d) se violan los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución, porque al establecerse una reserva de información que no se ha hecho en la forma constitucional y legal, se "pone en evidencia su confrontación con el plexo constitucional invocado", lo que la hace nula de pleno derecho. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial planteada y, como consecuencia, que se declare inconstitucional el numeral II de la resolución contenida en el punto Quinto, del acta número veintiuno - dos mil nueve (21-2009), que documenta la sesión pública ordinaria celebrada el seis de mayo de dos mil nueve, por el Concejo Municipal de Santa Catarina Palopó, departamento de Sololá.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD.

No se decretó la suspensión provisional de la normativa impugnada. Se dio audiencia por quince días a la Municipalidad de Santa Catarina Palopó del departamento de Sololá y al Ministerio Público. Oportunamente, se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES

El Ministerio Público alegó: en la Ley de Acceso a la Información Pública, Decreto 57-2008 del Congreso de la República, se contempla que la clasificación de información reservada se hará mediante resolución emitida por la máxima autoridad del sujeto obligado; resolución que debe ser publicada en el Diario Oficial, siendo nulas aquellas resoluciones que clasifiquen la información como confidencial o reservada, si las mismas no observan los requisitos establecidos en la referida ley; se establece, además, en aquella ley el recurso de revisión como medio de defensa que tiene por objeto garantizar que en los actos y resoluciones de los sujetos obligados se respeten las garantías de legalidad y seguridad jurídica. De esa cuenta, existe un medio impugnaticio (recurso de revisión) que puede hacerse valer contra la normativa impugnada, y de ahí que es por medio de aquella impugnación, y no por vía de inconstitucionalidad abstracta, que deben objetarse resoluciones que acuerdan la reserva de información. Solicitó que se declare sin lugar la acción de Inconstitucionalidad general parcial planteada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante reiteró los argumentos en los que apoyó su planteamiento inicial de Inconstitucionalidad abstracta, y respecto de lo argumentado por el Ministerio Público indicó que la Inconstitucionalidad de una disposición general, como lo es la normativa impugnada, no está sujeta al agotamiento previo de recurso administrativo o judicial alguno. Solicitó que se declare con lugar la acción planteada. B) La Municipalidad de Santa Catarina Palopó del departamento de Sololá expresó que no existe la violación constitucional denunciada por el Procurador de los Derechos Humanos, pues en la reserva de información acordada por el Concejo Municipal en la normativa impugnada se tomó en consideración lo establecido en los artículos 9, inciso 7), y 23, inciso 9), ambos de la Ley de Acceso a la Información Pública, Decreto 72-2008, del Congreso de la República. Solicitó que se declare sin lugar la acción de Inconstitucionalidad general parcial planteada. C) El Ministerio Público reiteró los argumentos expresados por dicha institución en la audiencia que por el plazo de quince días se le concedió, y solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad abstracta promovida por el Procurador de los Derechos Humanos.

CONSIDERANDO

-I-

La acción directa de inconstitucionalidad procede contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio total o parcial de inconstitucionalidad, con el objeto de que la legislación se mantenga dentro de los límites que fija la Constitución Política de la República. De acogerse la pretensión, su efecto será el de excluir del ordenamiento jurídico aquellas normas que no guarden conformidad con la preceptiva constitucional.

-II-

El Procurador de los Derechos Humanos ha promovido una acción de inconstitucionalidad general parcial. Se objeta la regulación acordada en el numeral II de la resolución contenida en el punto Quinto, del acta número veintiuno - dos mil nueve (21-2009), que documenta la sesión pública ordinaria celebrada el seis de mayo de dos mil nueve, por el Concejo Municipal de Santa Catarina Palopó, departamento de Sololá. En el numeral impugnado se acordó: "II) Reservar las siguientes informaciones contenidas dentro del Manual de Procedimiento: 1.- Directorio de empleados y servidores públicos, incluyendo número de teléfono y direcciones de correo electrónico oficiales no privados; 2.- Número y nombre de funcionarios, servidores públicos, empleados y asesores que laboran en el sujeto obligado (Municipalidad), y todas sus dependencias, incluyendo: salarios, honorarios, dietas, bonos, viáticos o cualquier otra remuneración económica que perciban por cualquier concepto. 3.- Informes finales de las auditorias gubernamentales o privadas, conforme a los períodos de revisión correspondientes".

Indica el accionante que la normativa impugnada viola los preceptos contenidos en los artículos 2 °., 5 °., 30, 44, 152, 154, 155, 171, 175, 204 y 274 de la Constitución, por los motivos que ya quedaron reseñados en el apartado introductorio de esta sentencia.

- III -

Para situar en su debido contexto la ratio decidendi de este fallo, esta Corte considera atinente hacer referencia a la regla contenida en el artículo 30 de la Constitución, que establece que "Todos los actos de la administración son públicos" y de ahí que los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que respecto de aquellos actos se soliciten. La excepción a esa regla, se contempla en el artículo 30 ibidem, en los casos de que la información que se solicite, aborde temas relacionados con asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o bien se trate de datos suministrados por los particulares bajo garantía de confidencia. La regla antes mencionada, se complementa con la contenida en el quinto párrafo del artículo 35 de la Constitución, que indica que es libre el acceso a las fuentes de información. En suma, la armonización de la preceptiva constitucional antes indicada determina que el legislador constituyente garantizó de manera amplia a los habitantes de la República de Guatemala el derecho a acceder a la información pública.

Una intelección pro homine de ese derecho propugna porque la regla general deba ser la de aplicar el principio de máxima publicidad cuando se requiere información pública, lo que solo encuentra como límite las excepciones puntualmente determinadas en el artículo 30 de la Constitución. Respecto de estas últimas, precisa esta Corte que su interpretación debe ser de forma restrictiva, y que en caso de tener que acogerse a aquéllas, el sujeto que las invoque lo haga con pertinentes criterios de razonabilidad y proporcionalidad. En ese mismo orden de ideas, debe acotarse que en caso de existir dubitación sobre una información si ostenta o no carácter público, debe presumirse que la información es pública, salvo, como antes se dijo que la autoridad acredite que concurre alguna de las excepciones puntualizadas en los artículos 30 de la Constitución y 21 de la Ley de Acceso a la Información Pública, Decreto 57-2008 del Congreso de la República.

La razonabilidad de aquella presunción atiende al carácter dual de la regla establecida en el articulo 30 constitucional en cuanto a ser un derecho de los habitantes el poder obtener aquella información y, a su vez, ser una obligación de todo ente estatal de proceder en sus actuaciones de una manera transparente que permita determinar si el ejercicio del poder público, materializado en aquellas actuaciones, se ha hecho con sujeción a los mandatos establecidos en los artículos 153 y 154 de la Constitución. Aquella dualidad ha sido reconocida en la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión, aprobada por la Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos en su ciento ocho período ordinario de sesiones, cuando en el principio cuatro se expresa que: "El acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio sólo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas". En ese mismo orden de pensamiento, se evidencia la relevancia de proteger el adecuado goce del derecho de acceso a la información pública, en los términos que expresa Luis Castillo Córdova, citado por César Augusto Orrego Azula, cuando se índica que "Lo que define y caracteriza este derecho fundamental (acceso a la información pública) es permitir la transparencia en la actuación del Estado, de manera que las decisiones de los entes públicos sean conocidas y fiscalizadas por los ciudadanos. De este modo, la finalidad declarada del derecho de acceso a la información pública puede verse afectada si se permite que el mismo ente estatal establezca de manera arbitraria que determinada información debe ser negada a los ciudadanos" (Cfr. Orrego Azula, César Augusto. "Principio de Publicidad y el sistema de excepciones al derecho de acceso a la información pública en el Perú", en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2011, Año XVII, Konrad Adenauer Stiflung, Mastergraf srl, Montevideo, 2011, página 339).

Por otra parte, este tribunal no podría soslayar que al analizarse disposiciones normativas como la impugnada por el Procurador de los Derechos Humanos, debe realizarse, además, un adecuado control de convencionalidad de aquella disposición, pues por regularse en ésta situaciones que restringen el derecho de acceso a la información pública, debe determinarse si aquella regulación guarda coherencia con el respeto al derecho internacional de los Derechos Humanos. Esta labor de control ya fue realizada por esta Corte -solo que respecto de una resolución judicial- en la sentencia de veintitrés de agosto de dos mil once (Expediente 2151-2011), y en congruencia con ella, se afirma que al realizar esta labor de control de normativa jurídica de derecho interno guatemalteco, deben tenerse en cuenta instrumentos internacionales que tengan relación con dicha normativa, y la exégesis que respecto de estos últimos ha realizado la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En ese sentido, el control de convencionalidad de la normativa impugnada debe realizarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en función de lo que respecto de este último puntualizó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia de diecinueve de septiembre de dos mil seis (Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, fondo, reparaciones y costas, párrafo 86), cuando en dicho fallo se indicó que "el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentren bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas".

Lo anterior pone de manifiesto que el derecho de acceso a la información pública constituye un imperativo elemental de todo estado democrático de derecho. Así ha sido comprendido por la jurisprudencia constitucional comparada, al privilegiar la aplicación del principio de publicidad en los actos de gobierno. Son ejemplo de ello las sentencias STC 136/89, emitida el nueve de julio de mil novecientos ochenta y nueve por el Tribunal Constitucional español, la sentencia de dieciséis de agosto de dos mil cinco, dictada por el Tribunal Constitucional peruano en el Expediente 0959-2004-HD/TC y la sentencia T-686/07, de treinta y uno de agosto de dos mil siete, dictada por la Corte Constitucional colombiana; criterios que son receptados en este fallo, y que abonan a la tendencia jurisprudencial ya trazada por esta Corte en cuanto a propiciar la transparencia en la gestión pública, como uno de los elementos de todo Estado social y democrático, en cuanto a prevenir y, en su caso, evitar la opacidad en los actos de gobierno. Se citan como ejemplo de esta tendencia los precedentes jurisprudenciales contenidos en las siguientes resoluciones dictadas por esta Corte: sentencia de veintisiete de septiembre de dos mil siete (Expediente 1201-2006), opinión consultiva de veinte de enero de dos mil nueve (Expediente 4185-2008) y resolución de veinticinco de febrero de dos mil diez (Expediente 4255-2009).

El Congreso de la República emitió el Decreto 57-2008, Ley de Acceso a la Información Pública. Destacan entre las motivaciones que tuvo el legislador ordinario para emitir aquella norma, la de armonizar el derecho de las personas de acceder a la información en poder de la administración pública y posibilitar así una participación por medio de una auditoria social y de fiscalización ciudadana hacia todos los funcionarios y empleados públicos, organismos e instituciones estatales, así como hacia todo aquel que maneje, use, administre o disponga de recursos del Estado de Guatemala. En congruencia con todo lo antes indicado, en la ley precedentemente aludida se pretende garantizar "a toda persona interesada, sin discriminación alguna, el derecho a solicitar y a tener acceso a la información pública en posesión de las autoridades y sujetos obligados" y también "garantizar la transparencia de la administración pública y de los sujetos obligados y el derecho de toda persona a tener acceso libre a la información pública" (artículo 1). Se destaca además que una debida intelección de los preceptos contenidos en aquella ley se debe apoyar en los principios de máxima publicidad y transparencia en el manejo y ejecución de los recursos públicos y actos de la administración pública (articulo 3).

Para el caso de la normativa cuya conformidad constitucional se examina en esta sentencia, se índica que de acuerdo con la Ley de Acceso a la Información Pública son sujetos obligados -inter alia- las municipalidades (artículo 6, numeral 18), y que si bien se autoriza a aquellos sujetos la potestad de acordar reserva de información (según lo previsto en los artículos 23 y 25 de esa ley) la máxima autoridad de los sujetos obligados, en ejercicio de aquella potestad, no puede emitir disposiciones normativas excediéndose de los limites fijados por la ley antes indicada, ni alterar el espíritu de ésta.

En adición a lo anterior, a juicio de esta Corte, se puntualiza que toda decisión negativa respecto de proporcionar información, debe entonces contar con el pertinente sustento jurídico, y, corno antes se precisó, estar apoyada en criterios de razonabilidad y proporcionalidad. De no cumplirse con lo anterior, se presumirá que es infundada la negativa, y habilitará al interesado a acudir a las garantías establecidas para posibilitar la entrega de la información denegada, de acuerdo con los artículos 52 y 60 de la Ley de Acceso a la Información Pública

-IV-

En la preceptiva impugnada de inconstitucionalidad por el Procurador de los Derechos Humanos, el Concejo Municipal de Santa Catarina Palopó, departamento de Sololá, acordó: "II) Reservar las siguientes informaciones contenidas dentro del Manual de Procedimiento: 1.- Directorio de empleados y servidores públicos, incluyendo número de teléfono y direcciones de correo electrónico oficiales no privados; 2.- Número y nombre de funcionarios, servidores públicos, empleados y asesores que laboran en el sujeto obligado (Municipalidad), y todas sus dependencias, incluyendo: salarios, honorarios, dietas, bonos, viáticos o cualquier otra remuneración económica que perciban por cualquier concepto. 3.- Informes finales de las auditorias gubernamentales o privadas, conforme a los periodos de revisión correspondientes"

Esa normativa, de carácter reglamentario, violaría por el solo hecho de su emisión lo establecido en el artículo 10 de la Ley de Acceso a la Información Pública, puntualmente en sus numerales 3), 4) y 23), pues en estas normas puntualmente se indica que puede ser objeto de consulta, de manera directa o a través de portales electrónicos de cada sujeto obligado (aplicación del principio de máxima publicidad), entre otros, la siguiente información: "Directorio de empleados y servidores públicos, incluyendo números de teléfono y direcciones de correo electrónico oficiales no privados" (numeral 3); "Numero y nombre de funcionarios, servidores públicos, empleados y asesores que laboran en el sujeto obligado y en todas sus dependencias, incluyendo salarios que corresponden a cada cargo, honorarios, dietas, bonos, viáticos o cualquier otra remuneración económica que perciban por cualquier concepto" (numeral 4) y "Los informes finales de las auditorías gubernamentales o privadas practicadas a los sujetos obligados, conforme a los períodos de revisión correspondientes" (numeral 23).

Es evidente entonces que en la normativa impugnada concurre: a) vicio de inconstitucionalidad, por confrontar directamente la regla establecida en el artículo 30 de la Constitución, según los alcances precisados en este fallo para la intelección de dicha regla; b) inconformidad convencional, por confrontar lo establecido en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de acuerdo con la intelección que sobre dicha norma realizara la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia de diecinueve de septiembre de dos mil seis (Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, fondo, reparaciones y costas, párrafo 86), lo que también genera una violación de la preceptiva contenida en el artículo 46 constitucional; y c) ilegalidad reglamentaria, por violar lo establecido en artículo 10, numerales 3), 4) y 23), de la Ley de Acceso a la Información Pública, lo que también apareja inconstitucionalidad por violación del mandato de que una norma de carácter reglamentario no puede alterar el espíritu de lo regulado en disposición legal, según lo establecido en el inciso e) del artículo 183 de la Constitución, y de la obligatoriedad de observancia de mandatos constitucionales establecida en el artículo 175 del texto supremo.

La concurrencia de esta última ilegalidad -reglamentaría- autoriza, además, a que cualquier acto emitido con sustentación la preceptiva impugnada de inconstitucionalidad durante el período de vigencia de ésta, pueda ser validamente impugnado y, con ello, posibilitar la restitución del imperio de la ley de superior jerarquía.

Por todo lo anterior, se llega a la conclusión final de que el párrafo impugnado debe ser excluido, por adolecer de inconstitucionalidad, del ordenamiento jurídico guatemalteco, y así debe declararse al emitir el pronunciamiento legal correspondiente.

LEYES APLICABLES

Artículos 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; y 115, 133, 143, 146, 148, 163 inciso a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 1-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO