EXPEDIENTE 962-2011

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, QUiEN LA PRESIDE, MAURO RODER1CO CHACON CORADO, HECTOR HUGO PEREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y HECTOR EFRAlN TRUJILLO ALDANA; Guatemala, seis de diciembre de dos mil once.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general total promovida por Julio Belizario Montepeque contra el Acuerdo contenido en el Acta 11-2011, punto tercero, emitida por el Concejo Municipal de San Juan Sacatepéquez, que establece el costo del permiso para la Instalación de antenas o torres de telefonía en el municipio de San Juan Sacatepéquez, departamento de Guatemala. El postulante actuó con su propio auxilio profesional y el de los abogados Diego Alfonso Polanco Tinoco y Rodrigo Javier Quevedo Castellanos. Es ponente en este caso, el Magistrado Vocal I, Mauro Roderico Chacón Corado, quien expresa el parecer del tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACION
Lo expuesto por el accionante se resume: a) el acuerdo impugnado establece que todas aquellas empresas de telecomunicaciones que pretendan instalar antenas en el municipio de San Juan Sacatepéquez, en terrenos privados o municipales, tienen que tramitar la respectiva licencia y pagar la tasa municipal de doscientos mil quetzales exactos (Q 200,00.00) por cada antena autorizada, en concepto de permiso de instalación por cinco años; b) la disposición anterior viola el artículo 154 de la Constitución que contiene el mandato de que los funcionarios públicos deben sujetarse a la ley, lo que no ocurre con el emisor del acuerdo impugnado, pues el Consejo Municipal no tiene facultad para cobrar tasa alguna por la emisión de permisos de instalación; c) por otra parte, la tasa en mención es desproporcionada con relación al servicio administrativo prestado, en el pago que se pretende; d) el cobro que se fija en el acuerdo impugnado no constituye una tasa como lo afirma su emisor, sino un arbitrio, pues en el cobro no hay una relación directa entre tasa y servicio público ni se retribuye con este un servicio concreto que preste la municipalidad; tampoco esta calculado en función de cubrir el costo del servicio; con ello, se pretende obtener recursos para el cumplimiento de los fines generales del ente municipal, lo que ubica al cobro en la categoría de arbitrio, de tal manera que se califica como tasa lo que en realidad es un arbitrio que, conforme el principio de legalidad, debió ser creado por el Congreso de la República; e) además, la regulación impugnada crea un cobro excesivo y desproporcionado si se toma en cuenta que solo se trata de la expedición de un documento. Con fundamento en lo anterior denuncia vulnerados los artículos 171, literales a) y c) y 239 de la Constitución. Solicitó que se declare con tugar la pretensión de declaración de inconstitucionalidad total y, con ella, la pérdida de vigencia de la normativa denunciada.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD
Se decreto la suspensión provisional de los apartados contenidos en el acuerdo denunciado siguientes: a) "La empresa a que se le autorice la instalación de antena o torre de telecomunicaciones, por cada una deberá efectuar el pago de la tasa municipal, consistente en la cantidad de DOSCIENTOS MIL QUETZALES EXACTOS (Q. 200,000.00), por concepto de permiso de instalación, el que deberá efectuarlo en la Tesorería Municipal" que constituye la totalidad del inciso 2; y b) "y por el cual efectuarán el pago qua corresponda", integrado en el inciso 3, Se tuvo como Intervinientes al Concejo Municipal de San Juan Sacatepéquez, departamento de Guatemala y al Ministerio Público. Oportunamente se señalo día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES
A) El Concejo Municipal de San Juan Sacatepéquez expuso: a) emitió el reglamento en procura del fortalecimiento económico del municipio a efecto de realizar obras y prestar servicios necesarios que mejoren la calidad de vida de los vecinos, indicándose que la tasa municipal es por concepto de "permiso de instalación" y no por concepto de autorización para operar servicios de telecomunicaciones; b) emitió la tasa municipal en ejercicio de su facultad legal para emitirlas que emana de los artículos 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala, 3, 33 y 35 del Código Municipal; en no se ha creado un arbitrio, ni se han usurpado las funciones que le competen al Congreso de la República de Guatemala y a la Superintendencia de Telecomunicaciones; c) el cobro no es desproporcionado porque toma en cuenta, además de la emisión del documento que contenga el permiso, el hecho de que quien obtenga ese permiso tendrá cinco años para explotar comercialmente dicho permiso, debiéndose resaltar que las empresas de telecomunicaciones son entes que con ánimo de lucro prestan el servicio de telefonía. Solicitó que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad. B) El Ministerio Público señaló: a) la tasa es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público; b) una exacción onerosa que no se genera de manera voluntaria ni esta prevista como contraprestación al pago un determinado servicio público, no constituye tasa y, por ende, debe ser creada por la ley; c) el acuerdo impugnado cobra un servicio que no se presta por requerimiento voluntario del administrado, sino por imposición del ente municipal que obliga a cancelar un tributo previo a tramitar licencias para instalar antenas de telefonía, actividad que no conlleva una contraprestación a favor del administrado, sino que constituye una imposición respecto de una actividad comercial, por lo que con su emisión se violaron las normas señaladas por el interponerte. Solicitó que se declare con lugar la acción.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad.
El valor de un servicio municipal resulta ser desmedido y desproporcionado cuando no se fija con base en factores que atiendan a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura del servicio, por lo que conlleva violación del artículo 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, pues la captación de los recursos que pretende no se ajusta a lo establecido en la ley ordinaria que rige a las entidades municipales (específicamente el artículo 72 del Código Municipal).

-II-

En el presente caso, Julio Belizario Montepeque promueve acción de inconstitucionalidad general total en contra del Acuerdo contenido en el punto tercero del Acta 11-2011, emitido por el Concejo Municipal de San Juan Sacatepéquez, departamento de Guatemala, que establece el costo del permiso para la instalación de antenas de telefonía, lo cual considera el accionante que viola el principio de legalidad contenidos en los artículos 171, literales a) y c) y 239 constitucionales, además de ser un cobro desproporcionado.
La normativa denunciada expresa: "1) Que todas las Empresas de Telecomunicaciones, que pretendan instalar antenas o torres de teléfono en terrenos municipales o privados de la jurisdicción del municipio de San Juan Sacatepéquez departamento de Guatemala, deberán solicitar a esta Municipalidad el permiso de instalación correspondiente. 2) La empresa a que se le autorice la instalación de antera o torre de telecomunicaciones, por cada una deberá efectuar el pago de la tasa municipal consistente en la cantidad de DOSCIENTOS MIL QUETZALES (Q 200,000.60), por concepto de permiso de instalación, el que deberán efectuarlo en la Tesorería Municipal. 3) El Permiso de instalación tendrá una vigencia de cinco años, y una vez vencido el mismo deberán de tramitar nuevo permiso, y por el cual efectuaran el pago que corresponda; 4) El presente acuerdo deroga cualquier acuerdo emitido por ésta Municipalidad, que fije el pago de tasas distintas a la establecida en el presente acuerdo por el mismo concepto, asimismo entrara en vigencia el día siguiente después de su publicación en el Diario Oficial."

-III-

Los argumentos del accionante están concretados a denunciar que el Concejo Municipal determinó como taza por "permiso de instalación" a lo que estima ser un arbitrio, por lo que se atribuye funciones exclusivas del Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 del Magno Texto, porque el cobro establecido por el acuerdo denunciado no crea una relación directa entre tasa y el servicio público a prestar, ni se retribuye con su pago un servicio concreto que preste la municipalidad; tampoco esta calculado en función de cubrir el costo del servicio.
El Concejo Municipal de San Juan Sacatepéquez manifestó que emitió el reglamento para procurar el fortalecimiento económico del municipio, en ejercicio de su facultad constitucional y el cobro no es desproporcionado el ánimo de lucro de los que pretenden instalar antenas o torres para telecomunicaciones.

-IV-

En ejercicio de la autonomía que la Constitución Política de la República de Guatemala garantiza al municipio, este elige a sus autoridades para el gobierno y la administración de sus intereses, obtiene y dispone de sus recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y su fortalecimiento económico.
Al tenor de los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, los municipios tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, debiendo las respectivas corporaciones municipales procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestación de servicios a los vecinos. La captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a las necesidades de los municipios. Respecto de las tasas, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, esta Corte -en sentencia de diecisiete de agosto de dos mil once (dictada en el expediente 343-2011), las definió como "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder publico obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...", indica que para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, aunque constituye una facultad discrecional. Además, indicó las principales características de las tasas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. La entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en el, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que este obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio mas un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados solo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio publico; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio...", en concreto la taza debe ser establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.
Derivado del contenido del articulo 255 de la Constitución Política de la República "...La captación de recursos debería ajustarse al principio establecido en el Artículo 239 de esta Constitución, a la ley y a las necesidades de los municipios."), el Código Municipal, en su artículo 35, inciso n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido código. Por su parte, el artículo 72 señala que el municipio tiene competencia para regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad que fundamentalmente descansa en la equidad y justicia tributaria.
Con base en la función de los municipios contenida en el articulo 253 constitucional de atender su ordenamiento territorial, al final del referido inciso n) del artículo 35, el Código Municipal señala: "...En el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de peso o usufructo oneroso.
En conclusión, todo aquel que pretenda utilizar bienes públicos de determinado municipio con fines de lucro debe obtener la autorización de la autoridad municipal y pactar con esta una relación jurídica de intercambio por el aprovechamiento particular de un bien colectivo a cambio de un pago periódico durante el tiempo de uso exclusivo.
Para el caso de la instalación de redes de telefonía, en la misma forma, lo establece el artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones: "La instalación de redes lleva implícita la facultad de usar los bienes nacionales de uso común mediante la constitución de servidumbres o cualquier otro derecho pertinente para fines de instalación de redes de telecomunicaciones, sin perjuicio del cumplimiento de las normas técnicas regulatorias, así como de las ordenanzas municipales y urbanísticas que corresponda. Las servidumbres o cualquier otro derecho que pudiera afectar bienes nacionales de uso no común o propiedades privadas deberán ser convenidas por las partes y se regirán por las normas generales que sean aplicables".
En el presente caso, el Acta 11-2011, punto tercero, fija el monto a pagar por cada antena o torre cuya instalación se autorice "por concepto de permiso de instalación, lo que el accionante estima violatorio del principie de legalidad tributario (artículo 239 constitucional), porque establece cobros por permiso, cuando en realidad consisten en un arbitrio. El acuerdo denunciado al establecer la tarifa a pagar por "permiso de instalación" para las empresas de telecomunicaciones- no estableció el costo de la renta por el uso de bienes municipales en la colocación de antenas o torres de telefonía, sino precisamente estableció tasas por la prestación de servicios administrativos para la emisión del referido permiso, dirigidas a esas empresas que instalen antenas en bienes inmuebles privados o municipales durante cinco años, sin indicar el destino que tendrá lo recaudado.
Respecto del destino de lo recaudado por concepto de una tasa municipal, en sentencia de diecisiete de agosto de dos mil once (dictada dentro del expediente 343-2011), esta Corte indico: "...El hecho de que los acuerdos denunciados no establezcan el destino que tendrán los recursos obtenidos con su aplicación no constituye una razón necesaria para considerar que ese cobro se enmarque en la figura de un arbitrio municipal, pues con base en el principio de presunción de constitucionalidad de que gozan las normas jurídicas, se presume que lo obtenido constituirán ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del Código Municipal y solo tendrán por destino la financiación de gastos de los servicios prestados; tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para su desarrollo..."
Por ello, esta Corte considera que los argumentos aportados por el accionante no son suficientes para determinar la violación que aduce al principio de legalidad tributaria, explicitado en el artículo 239 de la Constitución, por una parte, porque el Concejo Municipal de San Juan Sacatepéquez, del departamento de Guatemala, si se encuentra facultado para determinar el valor de servicios determinados, como el regulado, en el cual la empresa de telecomunicaciones que corresponda recibiría un "permiso de instalación" como contraprestación del pago efectuado de la tasa bajo análisis, de modo concreto, real, efectivo e individualizado, tal como lo alegó e accionante, tomando en cuenta que la aludida exacción no reúne las características de un tributo, pues no posee como hecho generador una actividad estatal general cuya prestación que deba ser exigida por el Estado a los ciudadanos con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines, pero si reúne las características propias de una tasa, según lo indicado anteriormente.

-V-

El accionante imputa a la regulación denunciada constituir un cobro excesivo y desproporcionado si se toma en cuenta que solo se trata de la expedición de un documento, lo cual atenta contra la equidad y la justicia contributiva. Por su parte, el Concejo Municipal de San Juan Sacatepéquez manifestó que el cobro no es desproporcionado porque toma en cuenta, además de la emisión del documento que contenga el permiso, la explotación comercial de dicho permiso por parte de entes que prestan el servicio de telefonía con ánimo de lucro.
De conformidad con lo analizado y específicamente con el artículo 72 del Código Municipal, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, los factores de proporcionalidad no deben responder en tanto a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcancen con la obtención del "permiso de instalación", ya que -como se analizó- el cobro establecido no constituye la retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, al que se refiere el artículo 35, inciso n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión del "permiso de instalación".
De esa cuenta, el valor establecido para la extensión del referido permiso resulta ser desmedido y desproporcionado en relación al costo que podrían representar los servicios que presta por ello la Municipalidad de San Juan Sacatepéquez, no porque se trate de la mera emisión de un documento como alega el accionante (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de cierta antena o torre de telecomunicaciones, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque el cobro fue fijado atendiendo al beneficio lucrativo que podrían derivar del "permiso de instalación" y no con base en factores que atiendan a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura del servicio, en consecuencia, el cobro fijado viola el artículo 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque la captación de los recursos que pretende no se ajusta a lo establecido en la ley ordinaria que rige a las entidades municipales (específicamente el artículo 72 del Código Municipal).
Con base en lo anteriormente expuesto, esta Corte considera que la normativa denunciada es inconstitucional únicamente en cuanto al cobro que establece, pues -según se analizó del artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones- las ordenanzas municipales y urbanísticas son de observancia para la instalación de redes de telefonía, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y su ornato, que corresponde a bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres o antenas en la circunscripción territorial del municipio de San Juan Sacatepéquez.

-VI-

Con base en lo anteriormente expuesto, esta Corte considera que la normativa denunciada es inconstitucional únicamente en cuanto al valor del cobro que establece, pues -según se analizó del articulo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones- las ordenanzas municipales y urbanísticas son de observancia para la instalación de redes de telefonía, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y su ornato, lo cual incumbe bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres o antenas en la circunscripción territorial del municipio de San Juan Sacatepéquez, departamento de Guatemala.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la Republica de Guatemala; 115, 133, 141, 143, 148, 163, inciso a), y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO