EXPEDIENTE 1722-2010

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, QUIEN LA PRESIDE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR: Guatemala, tres de mayo de dos mil once.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial de la literal b) del artículo 1 del Acuerdo Ministerial 24-2010, emitido por el Ministro de Finanzas Públicas, promovido por Francisco José Palomo Tejeda. El accionante actuó bajo su propio patrocinio y el de los abogados Ana Lucrecia Palomo Marroquín de Ortiz y Antonio Roberto Coronado Ávila. Es ponente en este caso el Magistrado II, Héctor Hugo Pérez Aguilera, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: a) la norma impugnada de inconstitucional indica: "...Artículo 1. Documentos adicionales en la Plica de Oferta. Para prevenir que en las compras o contrataciones que realizan los Organismos del Estado, sus entidades Descentralizadas y Autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y las empresas públicas estatales ó municipales o toda entidad que ejecute fondos públicos, se contravengan los supuestos contenidos en el Decreto número 67-2001 del Congreso de la República, Ley Contra el Lavado de Dinero u Otros Activos y su Reglamento, y en ejercicio de la rectoría en el sistema de contrataciones, es necesario que las autoridades superiores de las referidas entidades aseguren que todo oferente, incluye en la plica de la oferta, adicional a los aspectos detallados en el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado y 9 del Reglamento de dicha Ley, los documentos siguientes: (...) b) Certificación que enumera e identifica a los accionistas, directivos o socios que conforman la entidad, según corresponda. En el caso de las sociedades mercantiles, únicamente podrán participar las que emiten acciones nominativas...", lo cual -arguye- viola el artículo 3º de la Constitución Política de la República de Guatemala, por cuanto que "En tiempos como los que nos está tocando vivir" atenta contra la seguridad de los guatemaltecos al pretender hacer público, por medio del sistema electrónico GUATECOMPRAS, los bienes de los accionistas de una sociedad; b) manifiesta que el artículo 3º de nuestra Ley Fundamental garantiza que todos los guatemaltecos tengan los mismos derechos, lo cual se ve afectado por la norma impugnada de inconstitucional, ya que no pueden participar en contrataciones con el Estado los propietarios de acciones al portador; c) arguye que el artículo 5º de la Constitución Política de la República de Guatemala preceptúa que toda persona tiene derecho de hacer lo que la ley no prohíbe y dado que la Ley de Contrataciones del Estado permite toda persona interesada en contratar con el Estado, no puede la norma impugnada limitar este derecho; por tanto, al regular que únicamente las sociedades mercantiles cuyas acciones sean nominativas podrán participar en el proceso de contratación pública, se viola la norma suprema citada; d) señala que la norma impugnada pretende hacer público el nombre de un accionista, qué contratos le han sido adjudicados, los montos de los mismos, direcciones y documentos que lo identifiquen, lo cual viola la confidencialidad de los documentos personales, regulado en el artículo 24 constitucional; e) indica que la norma objetada dispone que aquellas sociedades mercantiles que hayan emitido acciones al portador, no podrán prestar sus servicios, hacer obras o contratar con el Estado, por lo que se violan los derechos de propiedad privada, la libertad de industria, comercio y trabajo, contenidos en los artículos 39, 43 y 44 de la Constitución Política de la República de Guatemala; f) expone que el Ministro de Finanzas Públicas intenta, por medio de la norma impugnada, reglamentar, arrogándose facultades de las cuales carece, ya que el artículo 183 literal e) claramente indica que es atribución del Presidente de la República de Guatemala, siendo la única atribución que tiene el primero, de refrendar los acuerdos del último; además, normas reglamentarias deben dictarse en estricto cumplimiento de la ley que intenta reglar, sin alterar su espíritu, lo cual -en el presente caso- se desatendió y se ignoró el texto y espíritu de la Ley de Contrataciones del Estado, por cuanto que dicha ley establece que toda persona que esté interesada en contratar con el Estado puede hacer sus ofertas y la norma objetada limita esta disposición, todo lo cual, viola el artículo mencionado y el artículo 194 literal c) de nuestra Ley Suprema; g) de igual manera, considera que se violan los artículos constitucionales aludidos en la literal anterior, puesto que el Estado para contratar (ejercer actividades comerciales) debe sujetarse a lo dispuesto en el Código de Comercio y dado que el artículo 13 de dicho cuerpo legal permite la emisión de acciones al portador, no puede la norma impugnada de inconstitucional, disponer lo contrario. Solicitó que se declare inconstitucional la literal b) del artículo 1 del Acuerdo Ministerial 24-2010 del Ministerio de Finanzas Públicas.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de la norma impugnada. Se dio audiencia por quince días comunes al Ministerio de Finanzas Públicas y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio de Finanzas Públicas expuso: a) con respecto a los argumentos presentados contra el artículo 3º de la Constitución Política de la República de Guatemala, éstos responden a aspectos tácticos que no son susceptibles de ser discutidos por la vía de la inconstitucionalidad; además, la norma impugnada no pretende modificar las leyes ordinarias, sino únicamente establece una serie de condiciones y requisitos para quienes deseen ser habilitados como proveedores del Estado; b) disiente del criterio que la Ley Suprema incorpora un "derecho al anonimato", ya que no se contempla en ella la posibilidad que un sujeto realice actos jurídicos sin ser responsables de los mismos. Expone que la norma impugnada no se reitere a un aspecto de tipo cultural o literario donde un artista no desea que se conozca su autoría, sino se trata de cuestiones de orden público, de asegurar la transparente, eficaz y eficiente utilización de los recursos públicos; c) manifiesta el postulante que el artículo 3º constitucional garantiza que todos los guatemaltecos tenemos iguales derechos, lo cual es incierto, por cuanto que dicho artículo garantiza la vida, integridad y seguridad de la persona, existiendo una incongruencia entre lo manifestado por el accionante y el texto legal; d) respecto a la violación a la libertad de acción, en cuanto que cualquier persona tiene libertad de contratar con el Estado, concede que parcialmente se tiene razón, pero expone que dicha afirmación no conlleva la obligatoriedad para el Estado de que necesariamente deba contratar con cualquier persona que así lo desee. Para ello se establecen una serie de procedimientos, requisitos, condiciones y prohibiciones e impedimentos para ejercer esa libertad, como sucede con la norma impugnada; e) en cuanto a la violación del artículo 24 de la Carta Magna guatemalteca, por cuanto que cualquier persona podrá, por medio del Internet, revisar documentos de las sociedades mercantiles, manifiesta que la norma no pretende que se revisen los documentos contables, y financieros de las empresas; además, el artículo constitucional de mérito protege los documentos y libros de las personas, así como la información tributaria de los contribuyentes, pero no protege la identidad de quienes voluntariamente quieren ser proveedores habilitados del Estado; f) de la supuesta violación al derecho de propiedad privada, libertad de industria, comercio y trabajo, arguye que el solicitante en ningún momento expresa las razones por las cuales estima tal transgresión. No obstante, recalca que no existe una limitación a la libertad de comercio, únicamente se establecen condiciones para quienes desean comercializar o contratar con el Estado; g) respecto a la vulneración de los artículos 183 literal c) y 194 literal e), indica que resulta confusa la argumentación del planteamiento, la cual -estima-estriba en el hecho que el Acuerdo Ministerial que contiene la norma impugnada se denomina "Reglamento". Como se puede inferir del contenido del aludido cuerpo normativo, el mismo contiene preceptos que organizan y establecen los procedimientos, requisitos y condiciones necesarias para la habilitación de proveedores del Estado a fin de que, como lo establece la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, las entidades del sector público cuenten con elementos suficientes para establecer la existencia o inexistencia de causales de impedimento para contratar con el Estado; h) en cuanto el argumento que se vulnera el Código de Comercio y, por ende, las facultades del Presidente de la República de Guatemala y de los Ministros de Estado, señala que el artículo 361 del cuerpo normativo ordinario ibid, no está dirigida al sector público, ni es un mandato para los organismos y entidades del Estado, en todo caso, la norma impugnada garantiza la igualdad de condiciones de los oferentes; además, una ley ordinaria no es parámetro de constitucionalidad. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial planteada contra la literal b) del artículo 1 del Acuerdo Ministerial 24-2010. B) El Ministerio Público manifestó que en el presente caso la norma impugnada de inconstitucional viola el artículo 183 literal e) de la Constitución Política de la República de Guatemala, toda vez que es función del Presidente de la República de Guatemala decretar los acuerdos y reglamentos, función de especial trascendencia para la administración pública; además, de conformidad con el paralelismo de las formas, una decisión legislativa únicamente puede ser modificada por otra decisión legislativa dictada por la misma autoridad que dictó la primera y en la misma forma, situación que no ocurrió en el presente caso, ya que el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado está siendo modificada por el Acuerdo Ministerial que ahora se impugna de inconstitucional, por adicionar más requisitos a los contenidos en el artículo 19 de dicho reglamento. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El accionante reiteró el contenido de su escrito inicial y solicitó que el planteamiento sea estimado. B) el Ministerio de Finanzas Públicas reiteró los argumentos de su evacuación de audiencia. Solicitó que se declare sin lugar la presente acción general parcial de inconstitucionalidad. C) El Ministerio Público reiteró lo expuesto en el escrito de evacuación de audiencia y solicitó que se declare con lugar la acción promovida.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, estando instituida como el órgano competente para conocer de las impugnaciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, el Tribunal, a efecto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución Política de la República como ley fundamental del ordenamiento jurídico guatemalteco, procede al estudio analítico respectivo, dirigido a determinar si la normativa que se impugna infringe o no las disposiciones de aquélla. En tal sentido, de existir razones sólidas que demuestren en forma indubitable la transgresión al texto fundamental por contravención o inobservancia de los derechos, valores y demás preceptos que éste reconoce, garantiza o regula, deberá efectuarse la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional; en caso contrario, de no apreciarse el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

-II-

En el presente caso, se trae a examen la tesis de que la literal b) del artículo 1 del Acuerdo Ministerial 24-2010, emitido por el Ministerio de Finanzas Públicas es inconstitucional, fundamentando tal argumento en que viola los artículos 3º, 5º, 24, 39, 43, 44, 183 literal e) y 194 literal c) de la Constitución Política de la República de Guatemala, ya que: a) se ve afectado el derecho de igualdad de los guatemaltecos por no poder participar en contrataciones con el Estado los propietarios de acciones al portador; además, por regular que únicamente las sociedad mercantiles cuyas acciones sean nominativas podrán participar en el proceso de contratación pública; b) la norma impugnada pretende hacer público el nombre de un accionista, qué contratos le han sido adjudicados, los montos de los mismos, direcciones y documentos que lo identifiquen, lo cual viola la confidencialidad de los documentos personales; c) la norma objetada dispone que aquellas sociedades mercantiles que hayan emitido acciones al portador, no podrán prestar sus servicios, hacer obras o contratar con el Estado, por lo que se violan los derechos de propiedad privada, la libertad de industria, comercio y trabajo; d) el Ministro de Finanzas Públicas intenta, por medio de la norma impugnada, reglamentar, arrogándose facultades de las cuales carece, ya que el artículo 183 literal e) claramente indica que es atribución del Presidente de la República de Guatemala, siendo la única atribución que tiene el primero, el de refrendar los acuerdos del último; además, normas reglamentarias deben dictarse en estricto cumplimiento de la ley que intenta reglar, sin alterar su espíritu, los cual -en el presente caso- se desatendió, ignorando el espíritu de la Ley de Contrataciones del Estado, lo cual viola el artículo 194 literal c) de nuestra Ley Suprema; e) concluyó argumentando que se violan los artículos constitucionales aludidos en la literal anterior, puesto que el Estado para ejercer actividades comerciales, debe sujetarse a lo dispuesto en el Código de Comercio y dado que el artículo 13 de dicho cuerpo legal permite la emisión de acciones al portador, no puede la norma impugnada de inconstitucional, disponer lo contrario.

Esta Corte estima necesario precisar que los argumentos esgrimidos en este caso son idénticos a los presentados por el mismo accionante dentro del expediente un mil seiscientos cuarenta y uno - dos mil diez (1641-2010) de este Tribunal, donde calificó como normas supuestamente infractoras de nuestra Ley Fundamental, los artículos 2, párrafo segundo; 5, incisos b) y g), y 9 del Acuerdo 23-2010 del Ministro de Finanzas Públicas, que contiene el Reglamento del Registro de Proveedores del Estado; incluso, señaló como infringidas las mismas normas supremas (3º, 5º, 24, 39, 43, 44,119,154, 183 literal e) y 194 literal c)), con la excepción que en la presente acción de inconstitucionalidad general parcial se tacha de inconstitucional la literal b) del artículo 1 del Acuerdo Ministerial 24-2010 y no se presentaron argumentos respecto los artículos 119 y 154 (fueron denunciadas al inicio del memorial de interposición -folios uno reverso y folio dos anverso del expediente identificado en el acápite-; no obstante, en el resto del escrito no se mencionan, ni se Realiza una confrontación entre dichos preceptos y la Constitución Política de la República de Guatemala), razón por la cual éstas no serán objeto de análisis. En ese orden de ideas, se estima importante traer a colación lo que esta Corte consideró en la sentencia de treinta de marzo de dos mil once, puesto que en el mismo se realizó un examen exhaustivo del caso, siendo las observaciones allí contenidas aplicables al presente, por estar directamente vinculados y por existir identidad en cuanto lo reclamado por el solicitante, en ambos.

Consecuentemente, se transcribe lo concerniente al examen efectuado sobre la posible violación a los artículos 183, inciso e), y 194, inciso c) de la Constitución Política de la República de Guatemala, por cuanto que -según arguye el solicitante-el Ministro de Finanzas Públicas intenta, por medio de la norma impugnada, reglamentar, arrogándose facultades de las cuales carece, ya que el primero de los artículos constitucionales citados, indica que es atribución del Presidente de la República de Guatemala, siendo la única atribución que tiene el Ministro es de refrendar los acuerdos del Presidente; además, expone que las normas reglamentarias deben dictarse en estricto cumplimiento de la ley que intenta reglar, los cual se desatendió, violando el segundo de las normas supremas aludidas: "...el primer aspecto que debe ser abordado por el Tribunal concierne a determinar si el Ministro de Finanzas Públicas, en orden a las disposiciones constitucionales, detenta facultades para la emisión del Reglamento que se impugna, o si, como alega el accionante (secundado por el Ministerio Público), la Constitución atribuye la potestad reglamentaria únicamente al Presidente de la República, con lo cual, habiéndose arrogado indebidamente dicha facultad la autoridad ministerial, el cuerpo normativo que se objeta adolecería de vicio de inconstitucionalidad que pareciera que se endilga a la totalidad del Acuerdo y no sólo a las normas especificas que se impugnan- por contravenir los artículos 163, inciso e), y 194, inciso c), del texto fundamental. El análisis de la cuestión se lleve a cabo en los términos siguientes:

A) Como punto inicial, para los efectos de dilucidar el asunto controvertido, es menester citar el artículo 193 de la Constitución Política de la República que indica: Ministerios. Para el despacho de los negocios del Organismo Ejecutivo, habrá los ministerios que la ley establezca, con las atribuciones y competencias que la misma los señale.'

De la norma transcrita se desprende, en términos generales, el ámbito de acción y decisión de los ministerios de Estado, deviniendo pertinente hacer cita, para una mejor intelección del precepto constitucional, de la sentencia de veintiocho de enero de dos mil nueve, expediente dos mil ochocientos sesenta y uno - dos mil siete (2861-2007), pronunciamiento en el que la Corte indicó: 'El sustantivo despacho, al derivar del verbo despachar, alude, según el Diccionario de la Academia Española, a la conclusión, resolución o tratamiento de un asunto, negocio u otra cosa; por su parte, el término negocio es definido como ocupación, quehacer, trabajo o aquello que es objeto o materia de una ocupación de interés. De esa cuenta, cabe afirmar que la Constitución, en el precepto citado, dispone que para el tratamiento, resolución y conclusión de aquellas materias que ocupan al Organismo Ejecutivo, existirán los ministerios que la ley establezca, los que tendrán las atribuciones y competencias que ésta determine.' (el resaltado es propio del fallo transcrito).

Así, al ser los responsables de tratar, resolver y concluir las materias que atañen al Ejecutivo -las que bien pueden entenderse comprendidas en 'la gestión de los servicios públicos que le competen y el cumplimiento del orden legal atinente', es decir, en 'el ejercicio de la función administrativa' y 'la formulación y realización de las políticas de desarrollo nacional', según se expone en la sentencia antes citada-, ha sido necesario que desde el texto constitucional se otorgue a los ministros, como autoridades superiores de cada ministerio (artículo 194, párrafo primero, del texto supremo), de un conjunto de atribuciones que le permitan cumplir eficazmente el mandato encomendado.

En efecto, el propio artículo 194 constitucional establece, entre otras, las siguientes funciones de los ministros: (i) ejercer jurisdicción -poder o autoridad, según el Diccionario de la Real Academia Española- sobre todas las dependencias de su ministerio; (8) refrendar los decretos, acuerdos y reglamentos dictados por el Presidente de la República, relacionados con su despacho, para que tengan validez; (iii) dirigir, tramitar, resolver e inspeccionar todos los negocios relacionados con su ministerio, y (iv) velar por el estricto cumplimiento de las leyes, la probidad administrativa y la correcta inversión de los fondos públicos en los negocios confiados a su cargo (Incisos a), c), f) e i), respectivamente).

Aunado a ello, como se hizo mención, el artículo 193 de la Constitución refiere que los ministerios ejercerán las atribuciones y competencias que la ley les señale, con lo cual, la legislación ordinaria, en tanto no contravenga las disposiciones de la norma suprema del ordenamiento jurídico, puede ampliar el catálogo de funciones asignadas a dichos órganos.

En tal virtud, la Ley del Organismo Ejecutivo (cuerpo legal ordinario que desarrolla los preceptos constitucionales sobre la materia), además de definir los ministerios existentes en la estructura orgánica del Estado (trece en total, según el artículo 19), establece que sus titulares ostentan autoridad y competencia en toda la República para atender los asuntos propios de su ramo (artículo 22), estando a su cargo la rectoría de las políticas públicas correspondientes a las funciones sustantivas asignadas, así como la coordinación y facilitación de la acción del sector o sectores bajo su responsabilidad (artículo 23). De esa cuenta, el artículo 27 de la citada Ley específica las atribuciones otorgadas a los ministros, entre las que se mencionan las siguientes: (i) cumplir y hacer que se cumpla el ordenamiento jurídico en los asuntos de su competencia; (ii) ejercer la rectoría de los sectores relacionados con el ramo bajo su responsabilidad, para lo cual deben planificar, ejecutar y evaluar las políticas públicas correspondientes, siempre en coherencia con la política general del Gobierno y en salvaguardia de los intereses del Estado; (iii) dirigir y coordinar la labor de las dependencias y entidades de su cartera, así como la administración de los recursos financieros, humanos y físicos de los que son responsables, velando por la eficiencia y eficacia en su empleo; y (iv) dictar, de conformidad con la ley, los acuerdos, resoluciones, circulares y otras disposiciones relacionadas con el despacho de los asuntos de su ramo (incisos a), c), f) y m), respectivamente).

B) Del contexto normativo relacionado es dable advertir la alta autoridad y responsabilidad que, desde la Constitución, se reconoce a los ministros de Estado (terceros en la escala jerárquica del Ejecutivo, después del Presidente y Vicepresidente de la República), así como el amplio marco de facultades y atribuciones que les han sido asignadas para posibilitar la adecuada realización de sus funciones, en especial, al tomar en cuenta que de su efectividad depende, en gran medida, el logro de los fines esenciales del Estado (artículos 1º y 2º constitucionales).

Así, es indudable que los ministros de Estado estén investidos de facultades de decisión y ejecución, lo que les permite no sólo resolver con autoridad los asuntos de su competencia, sino, además, realizar y llevar a la práctica sus decisiones; de igual manera, estén autorizados para inspeccionar la buena marcha de los asuntos de su ramo y supervisar el funcionamiento de las dependencias a su cargo, pudiendo requerir de éstas la adecuación de su actuar a la política formulada por su despacho.

Con todo, no puede dejarse de lado que los ministros, al tenor del artículo 23 de la Ley del Organismo Ejecutivo, son los 'rectores de las políticas públicas correspondientes a las funciones sustantivas' del ministerio a su cargo, debiendo ejercer 'un papel de coordinación y facilitación de la acción del sector o sectores bajo su responsabilidad, para lo cual deben coordinar esfuerzos y propiciar la comunicación y cooperación entre las diferentes instituciones públicas y privadas que corresponda'.

De esa cuenta, la rectoría sectorial atribuye al ministro de que se trate la función de coordinación de las acciones vinculadas con los negocios que ocupan a su ministerio, lo que le demanda esfuerzos para orientar el quehacer de las instituciones públicas y privadas relacionadas con su respectiva materia, debiendo facilitar la comunicación y colaboración entre éstas, todo ello en congruencia con la política general del Gobierno (inciso c) del artículo 27); a su vez, dichas instituciones políticas, al formar parte del sector correspondiente, estén obligadas a coordinar su labor con las directrices formuladas por el rector sectorial, es decir, el ministro del ramo (artículo 23), obligación que se impone, por igual, a los dependencias inmersas en la estructura del Organismo Ejecutivo (sobre las que ejerce jurisdicción la autoridad ministerial), como a las municipalidades y a toda entidad descentralizada y autónoma, cuestión que expresamente establece el inciso a) del artículo 134 de la Constitución.

Al respecto, es menester acotar que la función de rectoría sectorial confiada a los ministros se dirige a procurar el cumplimiento efectivo de las obligaciones fundamentales del Estado (artículo 119 constitucional), empresa que requiere del esfuerzo común y concertado de todos los sectores, demandando de éstos un actuar coherente con la política de desarrollo nacional coordinada por el Consejo de Ministros (inciso m) del artículo 163) y, a la postre, de la correcta ejecución de los funciones especificas encomendadas a cada órgano de la administración pública.

C) Así las cosas, la autoridad y competencia inherentes al cargo, en conjunto con la función de rectoría sectorial legalmente atribuida, confieren al ministro de Estado, además de las referidas facultades de decisión, ejecución y supervisión, incluidas las de coordinación y dirección (artículos 194, incisos a) y f), de la Constitución, 22 y 23 de la Ley), una función de regulación, de la que expresamente hace mención el artículo 27, inciso m), de la Ley del Organismo Ejecutivo.

En efecto, habiéndose confiado a los ministros de Estado el despacho de los negocios del Ejecutivo (artículo 193 constitucional) y la aludida rectoría sectorial, estándoles encomendada la formulación y ejecución de las políticas públicas que conciernen a las materias específicas que los han sido asignadas, se aprecia justificado y coherente con los postulados de la Constitución que también se los reconozca la función de emitir, dentro del estricto limito de sus atribuciones y respecto de los negocios de su cartera, las disposiciones que dirijan la acción y decisión de las dependencias de su ramo, pudiendo también orientar los esfuerzos emprendidos por los instituciones inmersas en el sector o sectores bajo su responsabilidad.

Conforme a lo expuesto, el ministro de que se trate, para cumplir el mandato asumido, ejerciendo autoridad respecto de los materias que lo ocupan, esté facultado para dictar las reglas y disponer los procedimientos que habrán de regir en el trámite y resolución de los variados asuntos que debe atender su ministerio.

En ese orden de ideas, como complemento a la atribución general que confiere a los ministros de Estado el inciso m) del artículo 27 de la Ley del Organismo Ejecutivo, algunas disposiciones de este cuerpo legal hacen mención expresa de la función reguladora que, en asuntos específicos de cada ministerio, se asigna a su titular. De esa cuenta, por ejemplo, corresponde al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales la definición de las normas aplicables en las materias que lo son propias (ambiente y recursos naturales), así como de la normativa ambiental relativa a recursos no renovables (incisos f) y g) del artículo 29 bis); de
igual forma, al Ministerio de Finanzas Públicas le esté atribuida lo función normativa en materia de desconcentración en la ejecución de los egresos (inciso c) del artículo 35).

Vale señalar que la función reguladora que corresponde a los ministros de Estado debe ser ejercida con absoluto sujeción a los preceptos constitucionales, observando los disposiciones legales sobre la materia y, en todo caso, en congruencia con la política general del Gobierno formulada en Consejo de Ministros.

D) Ahora bien, no puede obviarse que el artículo 163, inciso e), de la Constitución confiere al Presidente de la República la facultad de dictar los acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, esto alterar su espíritu, la que configura una potestad 'quasi-legislativa' de carácter notoriamente especial dentro del sistema de separación de poderes o de funciones que el texto fundamental instituye (artículo 141), como se calificó en sentencia de seis de diciembre de mil novecientos noventa y uno, mediante lo cual se resolvieron las acciones de inconstitucionalidad con efectos generales acumuladas, las que se identificaron con los números de expedientes ciento cuarenta y cinco, ciento noventa y seis y doscientos doce, todos de mil novecientos noventa y uno (145, 196 y 212-91).

A ese respecto, se consideró en dicha resolución lo siguiente: '(...) la facultad constitucional reglamentaria del Presidente es una fama de administrar. El Presidente administra de acuerdo y en ejecución de las leyes, y las reglamenta por disposición constitucional -artículo 183 inciso e)-, en función de la preeminencia de la Constitución sobre la ley conforme el artículo 175 de la Constitución (...). En relación con el reglamento, la tradición constitucional vigente de Guatemala es que el Presidente emita reglamentos dentro de los límites definidos por la ley. El formalismo dominante en la labor legislativa en el proceso de formación de la ley contrasta con el sencillo y rápido en la emisión de reglamentos. En nuestro medio frecuentemente se emiten Acuerdos Ministeriales que tienen validez porque se trata de decisiones alentadas a dirigir o resolver los negocios relacionados con los Ministerios conforme atribuciones que a los Ministros confiere el inciso f) del artículo 194 de la Constitución; pero si se trata de regular lo dispuesto en una ley del Congreso de la República, la facultad reglamentaria es de exclusiva competencia del Presidente.'

Como cabe apreciar, en el fallo transcrito, además de referirse al fundamento constitucional de la potestad reglamentaria que compete con exclusividad al Presidente de la República, se hace mención expresa de la facultad de los ministros de Estado de emitir los Acuerdos necesarios para dirigir o resolver los asuntos atañederos a los ministerios e su cargo, la que corresponde con la función reguladora de la que se ha venido haciendo alusión.

Tal cuestión ha sido objeto de ulteriores análisis, como lo pone de manifiesto la sentencia de diecisiete de abril de dos mil siete, expediente tres mil trescientos treinta -dos mil seis (3330-2006), en la que se señaló: '(...) reiterados fallos de esta Corte han concordado en sendas oportunidades sobre la validez en la emisión de Acuerdos Ministeriales sobre la base legal en que los mismos no son más que decisiones de tipo administrativo, orientadas a dirigir o resolver los negocios relacionados con los Ministerios de acuerdo a las atribuciones que a los mismos les confiere el artículo 194, literal f) de la Constitución Política de la República y la propia Ley del Organismo Ejecutivo (...).'

Pues bien, un tema de especial relevancia en esta materia concierne a la necesidad de diferenciar, sustancialmente, la potestad reglamentaria que constitucionalmente ha sido atribuida al Presidente de la República, respecto de la función reguladora que corresponde a los ministros de Estado.

En tal sentido, los fallos citados hacen mención de los conceptos útiles para llevar a cabo esta tarea, pudiendo indicar, en términos generales, que la aprobación y promulgación de los reglamentos dirigidos a desarrollar las disposiciones contenidas en las leyes ordinarias -sin importar que excedan del ámbito propio de actuación del Organismo Ejecutivo- compete, con exclusividad, al Presidente (motivo por el cual, citando un ejemplo, encuentra respaldo en el artículo 183, inciso e), de la Constitución la norma contenida en el artículo 106 de la Ley de Contrataciones del Estado que prescribe que el reglamento de dicho cuerpo legal debe ser emitido mediante acuerdo gubernativo, circunstancia que, a la luz del precepto fundamental, no era necesario que fuera especificada); reglamentos que, para su validez, es necesario que sean refrendados por el ministro del ramo, como lo exige el artículo 194, inciso c), del texto constitucional y lo reitera el artículo 27, inciso j), de la Ley del Organismo Ejecutivo.

Por su parte, a los ministros de Estado les compete asumir aquellas decisiones administrativas -sin dejar de lado que también la facultad constitucional reglamentaria del Presidente es una forma de administrar- como lo destaca la sentencia de seis de diciembre de mil novecientos noventa y uno, antes citada- que se tomen necesarias para la dirección, orientación, tramitación y resolución de los negocios de su cartera, las que habrán de estar contenidas en acuerdos ministeriales, resoluciones, circulares u otras disposiciones (inciso m) del artículo 27 de la Ley del Organismo Ejecutivo) que bien pueden vincular no sólo a los órganos administrativos inmersos en la estructura del respectivo ministerio, sino también a las instituciones públicas -claro esté, sin limitar la autonomía que se les haya reconocido constitucional o legalmente- y privadas que desarrollan actividades relacionadas con las materias de su ramo, y a los administrados que interactúan con todos estos o que se benefician de los servicios que prestan. De esa cuenta, no es válido afirmar que a los ministros les compete únicamente refrendar los reglamentos y acuerdos dictados por el Presidente (artículo 194, inciso c), constitucional), pretendiendo con ello desconocer la función reguladora que ostentan.

Las consideraciones anteriores, aunque pareciera que insinúan una delgada -y en cierto sentido imprecisa- línea de separación entre la potestad reglamentaria del Presidente y la función reguladora de los ministros, no hacen sino responder a la naturaleza del mandato que cada uno de estos funcionarios está llamado a desempeñar. así, la emisión de un reglamento para el estricto cumplimiento de las leyes resulta coherente con la atribución general que el artículo 183, inciso a), constitucional asigna al Presidente de la República, en su condición de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y autoridad superior del Organismo Ejecutivo, de cumplir y 'hacer cumplir la Constitución y las leyes', En cambio, la función reguladora del ministro de Estado, limitada a reglar los asuntos, trámites, procedimientos y demás temas relevantes para el quehacer de su ministerio, se aprecia concordante con la función que el tantas veces citado artículo 194, inciso f), de la Constitución la encomienda (dirigir, tramitar, resolver e inspeccionar todos los negocios relacionados con el ministerio de que se trate), la que podría tomarse inalcanzable si se desconociera a la autoridad ministerial la facultad de regular los asuntos que atiende su cartera.

Ante ello, siguiendo los parámetros enunciados, no cabria duda en afirmar, por ejemplo, que es al ministro a quien compete fijar, mediante acuerdo, circular u otra disposición, los requisitos que deben cumplir los interesados al formular las solicitudes pertinentes ante las dependencias del ministerio a su cargo (conforme a la norma del artículo 1 de la Ley de lo Contencioso Administrativo), particularmente en lo que atañe a exigencias técnicas congruentes con la materia del ramo -respecto de la que ejerce autoridad y rectoría, siendo ideal que cuente con conocimientos específicos-, siempre que para ello observe los preceptos constitucionales aplicables y que no desatienda ni contraríe lo que, en su orden, puedan señalar las leyes atinentes o los reglamentos y demás disposiciones que a ese respecto haya emitido el Presidente de la República.

Pues bien, resumiendo lo antes expuesto, desde la Constitución se colige la facultad conferida a los ministros de Estado para regular los negocios específicos que se ocupa de dirigir, tramitar y resolver, la que se encuentra expresamente recogida en la atribución general contenida en el inciso m) del artículo 27 de la Ley del Organismo Ejecutivo, y que, en todo caso, debe ser asumida con estricta sujeción a los preceptos del texto constitucional, observando lo establecido en las leyes ordinarias y en las disposiciones que sobre la materia haya emitido el Presidente de la República, sin dejar de lado, por obvias razones, las directrices que puedan derivar de la política de Gobierno formulada en Consejo de Ministros.

E) Así, el sustento constitucional que se advierte en el citado inciso m) del artículo 27 de la Ley del Organismo Ejecutivo se considera igualmente existente -y con aplicación directa en el caso que se analiza- en la norma del artículo 79 de la Ley de Contrataciones del Estado que dispone que los distintos registros que el propio cuerpo legal establece, en referencia a aquellos en los que, se inscriben los precalificados de obras (artículo 71), los precalificados de consultores (artículo 72), los proveedores (artículo 73) y los contratos administrativos (artículo 74), operarán conforme lo determine el reglamento que emita cada una de las dependencias bajo cuya responsabilidad funcionen; de esa cuenta, la norma citada faculta a cada uno de los órganos a los que responsabiliza del funcionamiento de dichos registros para la emisión del reglamento respectivo, que en el caso del Registro de Proveedores es, precisamente, el Ministerio de Finanzas Públicas (artículo 73).

Según se evidencia, la función reguladora ejercida por el Ministro de Finanzas Públicas, al dictar el acuerdo que se impugna, encuentra fundamento en los artículos 79 de la Ley de Contrataciones del Estado (cuyo mandato es reiterado por el artículo 43 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, Acuerdo Gubernativo 1056-92) y 27, inciso m), de la Ley del Organismo Ejecutivo, lo que determina la sumisión de la actuación ministerial al principio de legalidad recogido en el artículo 154 de la ley fundamental; por ende, además del sustento constitucional que ha sido puesto de relieve en cuanto a dichas disposiciones legales, cabe traer a colación, nuevamente, el artículo 193 de la Constitución, en cuanto refiere que los ministerios tendrán las atribuciones que la ley les señale.

Como corolario, habiéndose afirmado el cimiento constitucional de la función reguladora que concierne a los ministros de Estado y, consecuentemente, no apreciándose contraria al texto supremo la facultad reconocida por la Ley de Contrataciones del Estado al Ministro de Finanzas Públicas para reglamentar una materia específica de su competencia: el funcionamiento del Registro de Proveedores -que no para dictar el reglamento que desarrolle los conceptos generales del cuerpo legal ordinario, lo que sí correspondería sólo al Presidente de la República-, no es dable reputar inconstitucionalidad, alegando que dicha autoridad carece de facultades para ello, el cuerpo reglamentario emitido por aquélla en acatamiento, precisamente, de la ley ordinaria que así lo dispone.

Por último, vale acotar que la facultad reconocida por el artículo 79 de la Ley de Contrataciones del Estado al Ministro de Finanzas Públicas, materializada en el Acuerdo Ministerial 23-2010, es congruente con la función de "(co)ordinar el sistema de contrataciones y adquisiciones del Gobierno Central y sus entidades descentralizadas y autónomas? que le asigna el inciso t) del artículo 35 de la Ley del Organismo Ejecutivo...".

Por ende, a partir del análisis efectuado por esta Corte respecto al tema, se descarta la denunciada contravención a los artículos 183, inciso e), y 194, inciso c), de la Constitución, mediante la emisión de la literal b) del artículo 1 del Acuerdo Ministerial 24-2010, emitido por el Ministro de Finanzas Públicas.

-III-

Aunado a lo anterior, se estima pertinente transcribir lo que este Tribunal expuso con respecto a la materia regulada por el Ministro de Finanzas Públicas: "...A) En el marco de la estructura orgánica del Estado de Guatemala, la Constitución Política de la República y el resto del ordenamiento jurídico nacional conciben distintos órganos a los que confieren funciones específicas cuyo ejercicio se hace imprescindible para la realización de los fines que determinan la razón de ser y el fundamento de la existencia de aquél,

Dichos órganos, para el efectivo desarrollo de las funciones encomendadas, precisan en múltiples oportunidades de ciertos insumos, consistentes en bienes, obras o servicios, que no pueden ser satisfechos sino mediante el concurso de otros órganos de la administración pública o de sujetos particulares que los suministren.

La situación anterior refiere el objeto de la contratación administrativa, como actividad dirigida a la adquisición, por los órganos de la administración pública, de aquellos bienes, servicios u obras necesarios para el eficaz cumplimiento de las funciones legalmente conferidas y, con ello, para la realización de los fines del Estado. De esa cuenta, el acuerdo de voluntades entre el órgano administrativo y la persona que suministre el bien o servicio, sea ésta individual o jurídica, pública o privada, constituye uno de los elementos esenciales del contrato administrativo.

Como complemento de lo expuesto, vale agregar que también se encuentra inmerso en el concepto de contratación administrativa, aunque con una causa sustancialmente distinta, lo relativo a la concesión sobre servicios públicos, tema que por exceder del ámbito de regulación del cuerpo normativo impugnado no será abordado en este pronunciamiento.

Ahora bien, por su propia naturaleza y los fines que por su medio se persiguen, el objeto de la contratación administrativa tiene un claro interés público, factor que fundamenta su sujeción a un régimen jurídico especial de Derecho Público. A partir de lo anterior se explica la posibilidad de que en los contratos administrativos se estipulen cláusulas exorbitantes que no tendrían cabida en la contratación privada y que atienden, precisamente, al interés público que prevalece en dicho ámbito, revistiendo ello la nota distintiva entre ambas materias, juntamente con el sometimiento de las controversias que surjan a órganos jurisdiccionales especializados.

Es así como desde la Constitución se provee de contenido a ese régimen jurídico especial, disponiendo el texto fundamental, entre otras cuestiones que es atribución del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, como contralor de la juridicidad de la administración pública, conocer en casos de controversias derivadas
de contratos administrativos (artículo 221).

Por su parte, en la legislación ordinaria, es la Ley de Contrataciones del Estado, Decreto 57-92 del Congreso de la República, el cuerpo normativo general que regula las competencias, procedimientos y demás elementos de la contratación administrativa; aunado a ello, han sido emitidos el Reglamento de la citada ley, Acuerdo Gubernativo 1056-92, y demás disposiciones normativas dirigidas a reglar materias especificas del régimen jurídico bajo estudio, siendo en este ámbito en el que se ubica el cuerpo reglamentario objetado por el accionante.

B) Por su campo de actuación, el régimen jurídico relativo a la contratación administrativa en Guatemala es aplicable a toda actividad de compra, venta y contratación de bienes, suministros, obras y servicios que requieran los organismos del Estado, sus entidades descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y las empresas públicas estatales o municipales (artículo 1 de la Ley de Contrataciones del Estado).

Con todo, al ser una materia de singular importancia para el ejercicio de las funciones estatales, y dado el interés público que en ella predomina, la Ley del Organismo Ejecutivo ha dispuesto que sea el Ministerio de Finanzas Públicas la autoridad que ejerza la coordinación del sistema de contrataciones y adquisiciones del Gobierno Central y sus entidades descentralizadas y autónomas (inciso t) del artículo 35, antes mencionado).

De esa cuenta, en la estructura interna del Ministerio de Finanzas Públicas se contempla a la Dirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, como dependencia del Viceministerio de Transparencia Fiscal y Evaluación, dentro de cuyas funciones se encuentra la de facultar los procesos de contrataciones y adquisiciones del Sector Público, velando por los intereses del Estado, para lo cual tiene a su cargo "proponer la normativa pertinente para que el proceso de contrataciones y adquisiciones se desarrolle en un marco de transparencia, con reglas claras y estables que permitan obtener la confianza de proveedores nacionales e internacionales, agilizar las compras, reducir riesgos y eliminar pérdidas en las operaciones que efectúe el Estado' (artículo 40 del Reglamento Orgánica Interno del Ministerio de Finanzas Públicas, Acuerdo Gubernativo 394-2008).

C) Así las cosas, al ahondar en el contenido del régimen jurídico de la contratación administrativa, es menester señalar que su regulación comprende, entre otras cuestiones, lo atinente a los procedimientos para la selección del contratante, dentro de los cuales destacan la licitación (artículos 17 y siguientes de la Ley de Contrataciones del Estado) y la cotización (artículos 38 y siguientes), como mecanismos dirigidos a garantizar que la contratación se celebre con la persona que efectúe la propuesta más conveniente para los intereses del Estado (artículo 33).

Por igual, ese régimen jurídico especial exige que la selección que se lleve a cabo por medio de los procedimientos de licitación y cotización e, incluso, mediante compra directa, contrato abierto o cualquier otra modalidad de contratación administrativa (artículos 43, 44 y 46 de la Ley de Contrataciones del Estado, entre otros), recaiga únicamente en persona que previamente haya justificado cumplir con las condiciones legales, técnicas y financieras necesarias para contratar con los órganos de la administración pública -es decir, lo que en la doctrina se explica como previa justificación de la idoneidad moral, técnica y financiera del contratante. Así, esta justificación previa, requerida para figurar como oferente de bienes, servicios u obras y, consecuentemente, para celebrar el contrato de que se trate, se verifica, entre otras formas, con la inscripción y habilitación del interesado en registros especiales operados para tal fin.

De esa cuenta, dentro de las instituciones concretas que forman parte del régimen jurídico concerniente a la contratación administrativa, la Ley de Contrataciones del Estado hace relación, entre otros, del Registro de Proveedores (artículo 73), señalando que funcionará adscrito al Ministerio de Finanzas Públicas con el objeto de inscribir a los "interesados", entendiendo que se alude a quienes pretendan suministrar bienes, obras o servicios a los órganos de la administración pública, debiendo el Registro atender a su especialidad y capacidad financiera. Asimismo, cabe agregar que la citada Ley se refiere también a los Registros de Precalificados de Obras (artículo 71) y de Precalificados de Consultores (artículo 72).

En lo que concierne específicamente al Registro de Proveedores (materia que es el objeto de regulación del Acuerdo Ministerial que se impugna), señala el artículo 54 bis del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, que opera dentro del Sistema de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, denominado "GUATECOMPRAS"; a ese respecto, es dable acotar que en dicho sistema de información (el que funciona por medio de la dirección en Internet www.guatecompras.gt, según lo establece el artículo 1 de la Resolución 11-2010 de la Dirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, 'Normas para el uso del Sistema de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado -GUATECOMPRAS-'), deben publicarse y gestionarse los anuncios o convocatorias y toda la información relacionada con la compra, venta y contratación de bienes, suministros, obras y servicios que requieran los órganos a entidades sujetos a la Ley de Contrataciones del Estado (artículo 8 del Reglamento de la Ley).

Pues bien, señala el artículo 54 bis del citado Reglamento que para participar en un concurso -en alusión a los procedimientos de contratación administrativa que determinan mecanismos de selección entre distintos oferentes, según la conveniencia de su propuesta-, los interesados deberán presentar constancia de inscripción en el Registro de Proveedores, en la que habrá de consignarse, además, que se encuentran debidamente habilitados en éste.

Tal regulación responde sustancialmente a la norma del artículo 76 de la Ley de Contrataciones del Estado, que dispone que '(para que toda persona pueda participar en cotizaciones o licitaciones públicas, deberá estar inscrita en el Registro de precalificados correspondiente', y a las causales de prohibición que establece el artículo 80 de dicho cuerpo legal, en cuanto señala que 'n)o podrán cotizar, licitar ni celebrar contratos con el Estado, derivado de la aplicación de la presente Ley, las personas en quienes concurran cualesquiera de las circunstancias siguientes: a) No estar inscrita en el Registro de precalificados correspondiente; b) Aparecer inhabilitada en GUATECOMPRAS;(...).'

D) En ese orden de ideas, con el objeto de regular su organización y funcionamiento, el Ministro de Finanzas Públicas, en cumplimiento de los artículos 79 de la Ley de Contrataciones del Estado, 43 y 54 del Reglamento de ésta, mediante Acuerdo Ministerial 23-2010, emitió el 'Reglamento del Registro de Proveedores del Estado', siendo algunas de sus disposiciones las reputadas inconstitucionales por el accionante.

Así, refiere el artículo 1 del Reglamento último mencionado que el Registro de Proveedores del Estado, adscrito al Ministerio de Finanzas Públicas de acuerdo al artículo 73 de la Ley de Contrataciones del Estado, es coordinado y administrado por la Dirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y operado electrónicamente dentro del Sistema de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, sistema denominado 'GUATECOMPRAS'.

Señala el artículo 2 del Reglamento que el objeto del Registro es 'identificar y clasificar plenamente a los proveedores del Estado', a efecto de proporcionar a las entidades del sector público, por medios electrónicos, la información básica requerida en los procesos de compra y contratación, sirviendo también de herramienta para el 'control gubernamental y social'. Aunado a ello, el artículo 3 del Reglamento indica que son los proveedores habilitados por el Registro de mérito quienes podrán participar en los distintos eventos y modalidades de contratación administrativa, incluyendo los promovidos por entidades que reciban, administren o ejecuten fondos públicos.

De esa cuenta, en aplicación del régimen jurídico especial de contratación administrativa en Guatemala, tan sólo las personas individuales o jurídicas que se encuentren debidamente inscritas y habilitadas en el Registro de Proveedores del Estado son aptas para participar como oferentes en los eventos de contratación administrativa y para celebrar contratos con los órganos y entidades del sector público en cualquiera de las modalidades de compra o contratación (artículos 73, 76 y 80, incisos a) y b), de la Ley de Contrataciones del Estado, y 54 bis de su Reglamento).

Conforme a lo expuesto, indica el artículo 4 del Reglamento en cuestión que toda persona individual o jurídica que posea número de identificación tributaria (NIT), emitido por la Superintendencia de Administración Tributaria, automáticamente estará inscrita en el Registro de Proveedores del Estado; no obstante agrega la norma que con el objeto de no incurrir en la causal a que alude el artículo 80, inciso b), de la Ley de Contrataciones del Estado, cada proveedor está obligado a obtener su habilitación en el Registro, para lo cual se hace necesario cumplir con las disposiciones y procedimientos que establece el propio Reglamento. El mismo artículo señala que por 'habilitación' se entiende el procedimiento que inicia el proveedor a efecto de ser calificado en el Registro de Proveedores del Estado, tanto en su especialidad como capacidad financiera, para lo cual se aplicarán los criterios regístrales que autorice el Ministerio de Finanzas Públicas. Por último, la norma añade que la habilitación otorga al proveedor la capacidad y calidad para participar en los diferentes regímenes de compra o contratación que realizan las entidades públicas del Estado o aquellas que ejecuten fondos de éste'.

Como corolario, en ejercicio de la coordinación del sistema de contrataciones y adquisiciones del Estado, el Ministro de Finanzas Públicas, mediante el Reglamento que se impugna, determinó la aprobación de las normas concernientes a la inscripción y habilitación de los interesados en el Registro de Proveedores del Estado, estableciendo los requisitos y procedimientos para ello.

Cabe señalar que la regulación aludida, incluidos los requisitos exigidos para la inscripción y habilitación en el Registro de Proveedores del Estado, forman parte de las disposiciones que persiguen, dentro del régimen jurídico especial de contratación administrativa, la justificación previa de las condiciones legales, técnicas y financieras de los proveedores, cuestión referida anteriormente.

Asimismo, es evidente que dicha regulación, en conjunto con los procedimientos mismos para la selección del contratante, tienen por objeto impedir que el órgano administrativo, en mayor o menor medida, elija discrecionalmente a la persona que le proveerá de los bienes, servicios u obras requeridas, a diferencia de lo que ocurre con la negociación entre particulares, en la que, como principio básico, rige la libertad de contratación de los interesados (artículos 1251 y 1257 del Código Civil, y 681 del Código de Comercio de Guatemala); lo anterior se funda, esencialmente, en la salvaguardia de los intereses del Estado, entendiendo que una elección libre bien podría no inclinarse por aquella propuesta que resulte más beneficiosa y conveniente a aquél, en atención a criterios económicos y técnicos, entre otros.

Por ende, en la medida de lo posible, el régimen jurídico de la contratación administrativa, tomando en cuenta siempre el interés público que prevalece en esta materia, ha ido perfilando con sus normas, los requisitos, procedimientos, criterios y parámetros concretos a los que deben sujetarse los órganos de la administración y los interesados en contratar con éstos.

Con todo, vale precisar que dicha normativa debe tender siempre a la realización de los fines que el orden constitucional ha impuesto al Estado, velando porque se garantice la eficiencia y eficacia de la contratación administrativa y por el cumplimiento de los otros principios que deben regir en el ejercicio de la función administrativa.

E) Con base en lo indicado, en cumplimiento de las funciones que le son propias, la administración pública, por medio del órgano competente, es decir, el Ministerio de Finanzas Públicas, está facultada para establecer requisitos y procedimientos que habrán de observar, previamente, quienes se interesen en actuar como proveedores del Estado, asegurando con ello que quienes eventualmente contraten con éste cumplan determinadas condiciones legales, técnicas y financieras -calificadas y justificadas de antemano- que se revelen idóneas para satisfacer de mejor forma el objeto de la contratación administrativa.

Es preciso acotar que los requisitos de que se habla son aplicables, por igual, a todo aquel que pretenda actuar como proveedor del Estado sin aludir a condiciones puntuales que, en orden al bien, servicio u obra concreta que la administración requiera, deben reunir los oferentes, pues en estos casos serán las bases de licitación o cotización, según sea el caso, las que habrán de especificar lo pertinente (artículos 18, 19 y 39 de la Ley de Contrataciones del Estado).

Ahora bien, cabe señalar que la administración no está facultada para imponer cualquier tipo de requisito o exigencia en esta materia, en especial cuando por su medio sea factible descartar, sin fundamento, a quienes puedan estar interesados en la contratación y que por no concurrir en ellos una determinada situación se vean impedidos, incluso, de presentar ofertas en el evento de que se trate, ubicándolos en situación de desigualdad frente al resto de potenciales proveedores en quienes si se verifica la circunstancia exigida.
De esa cuenta, el interés público que ha de prevalecer en la contratación administrativa no puede justificar exclusiones arbitrarias de quienes pretendan contratar con la administración, con base en exigencias que, a la postre, no atienden a aquel concreto elemento.

En tal virtud, el régimen jurídico especial de la contratación administrativa, para imponer exigencias o requisitos determinados a quienes puedan interesarse en actuar como proveedores del Estado, debe no sólo fundarse en circunstancias que se aprecien razonables en orden a su objeto (la compra, venta y contratación de bienes, suministros, obras y servicios para los órganos del sector público), sino además perseguir, por su medio, la adecuada protección del interés público preponderante en este importante componente de la actividad administrativa.. .".

-IV-

El accionante arguye que la Ley de Contrataciones del Estado permite a toda persona interesada contratar con el Estado, participar como oferente por lo que la norma objetada al regular que únicamente las sociedades mercantiles cuyas acciones sean nominativas podrán participar en el proceso de contratación pública, viola el artículo 5º de la Constitución Política de la República de Guatemala, que indica que toda persona tiene derecho de hacer lo que la ley no prohíbe. Al respecto, esta Corte ha considerado: "...la normativa reglamentaria aprobada por el Ministro de Finanzas Públicas encuentra sustento directo en la Ley de Contrataciones del Estado, en cuanto dispone un mecanismo idóneo (la identificación de representantes, directivos y socios de las entidades mercantiles) para determinar si, en cuanto a la sociedad de que se trate, las personas individuales vinculadas o beneficiadas directa o indirectamente con la actividad de ésta han sido condenadas, procesadas o investigadas por la comisión de algún delito que haga dudar del origen lícito de su patrimonio o recursos financieros y, en su caso, si incurren o no en alguna de las causales de prohibición a que alude el artículo 80 de la Ley, circunstancia esta última que impediría a la persona jurídica cotizar, licitar o celebrar cualquier tipo de contratos con el Estado.

De esa cuenta, la exigencia de que las sociedades mercantiles que pretendan su registro como proveedores del Estado emitan acciones nominativas no es más que un instrumento útil, adecuado y necesario para hacer viable la corroboración de las circunstancias anteriores, determinando, como antes fue mencionado, el cumplimiento de los principios que informan al actuar de la administración y, particularmente, al régimen de contratación administrativa.

Por otro lado, no es válido afirmar que la Ley de Contrataciones del Estado permite "que TODA PERSONA, CUALQUIERA QUE SEA, que esté interesada en contratar con el Estado, pueda hacer sus ofertas de forma pública y transparente, y que el Estado contrate con aquella persona -SIN IMPORTAR QUIEN SEA- que oferte las mejores condiciones al Estado", como aduce el accionante (folio doce de su escrito de interposición; las mayúsculas y el resaltado aparecen en el texto original).

En principio, para fundar su afirmación, el solicitante alude al artículo 76 de la Ley de Contrataciones del Estado; sin embargo, la simple lectura de la norma basta para colegir que su regulación no conlleva una permisión en aquel sentido. Así, establece el artículo lo siguiente: 'Requisito de precalificación. Para que toda persona pueda participar en cotizaciones o licitaciones públicas, deberá estar inscrita en el Registro de precalificados correspondiente. La misma obligación tienen quienes estuvieren comprendidos en los casos de excepción contemplados en esta Ley. No podrán estar inscritos en el Registro de precalificados quienes por dolo o mala fe, hayan dado lugar a la resolución, rescisión, terminación o nulidad de contratos celebrados con el Estado, declarado por tribunal competente.'

Pues bien, la interpretación de la norma debe hacerse tomando en cuenta el conjunto de su regulación, no sus conceptos individualmente considerados (artículo 10 de la Ley del Organismo Judicial); de esa cuenta, el artículo no hace sino fijar una condición de ineludible cumplimiento para los efectos de actuar como oferente y proveedor de los bienes, obras y servicios que requieran los órganos del Estado, consistente en la necesaria inscripción previa en el registro de precalificados correspondiente. En tal sentido, cuando la norma dispone que "(para que toda persona pueda participar (...) deberá estar inscrita', su regulación se dirige a exigir que todos aquellos que pretendan intervenir en el ámbito de la contratación administrativa cuenten con su respectiva inscripción en el registro que corresponda.

Por ende, la utilización de los términos 'toda persona' no conlleva como sugiere el accionante, la posibilidad de que cualquier persona, sin límites requisitos o condiciones para ello, contrate con los órganos públicos. En cambio, es el propio artículo 76 el que impone el primer requerimiento de obligatorio cumplimiento para los efectos de participar en el ámbito de la contratación administrativa, exigiendo la previa inscripción del interesado en el Registro de precalificados respectivo.

Así, como fue mencionado en su oportunidad, la inscripción en el registro responde a la necesaria justificación previa del cumplimiento de determinadas condiciones legales, técnicas y financieras por quienes se interesen en contratar con la administración pública, en congruencia con el interés público que ha de prevalecer en el ámbito de la contratación administrativa.

Ante ello, el requisito de inscripción en el registro de precalificados respectivo no Configura una mera formalidad factible de ser cumplida por cualquier persona -sin importar quien sea', como insinúa el impugnante- que así lo solicite. Por el contrario, la regulación contenida en la Ley de Contrataciones del Estado, al exigir ese registro previo, habiendo establecido prohibiciones especificas para participar en cotizaciones, licitaciones y cualquier otra forma de contratación administrativa (artículo 80) y delegando el funcionamiento de cada registro en las dependencias que señala (artículos 71, 72, 73 y 79), hace recaer en las autoridades correspondientes la función de acceder a la inscripción únicamente de quienes hayan justificado ser aptos para contratar con los órganos del Estado, siempre en aplicación del ordenamiento jurídico aplicable y atendiendo al interés público que prima en esta materia, para lo cual bien pueden imponer exigencias especificas que, razonablemente, se dirijan a la verificación del cumplimiento de las condiciones legales exigidas, descartando, a la vez, el registro de quienes incurran en alguna de las causales de prohibición.

Así las cosas, se aprecia innecesario hace alusión de nueva cuenta, a los fines perseguidos mediante la exigencia de que las sociedades mercantiles que pretendan su inscripción en el Registro de Proveedores del Estado emitan acciones nominativas, requisito que se ajusta a los parámetros antes enunciados.
Por ende, la normativa reglamentaria aprobada por el Ministro de Finanzas Públicas no atenta contra el espíritu de la Ley de Contrataciones del Estado, con lo cual, no se evidencia la alegada violación al artículo 183, inciso e), de la Constitución...".

Por lo considerado, dado que el fundamento invocado por el solicitante alude a la supuesta permisión absoluta contenida en la Ley de Contrataciones del Estado para participar como oferentes y proveedores de los bienes, obras y servicios que requieran los órganos públicos, se descarta la denunciada restricción a la libertad de acción reconocida en el artículo 5º constitucional.

-V-

Aduce el postulante que al hacerse público, por medio del sistema electrónico denominado "GUATECOMPRAS", la información relativa a los accionistas de determinada sociedad mercantil, puede ponerse en riesgo la seguridad de las personas, en contravención al mandato del artículo 3º de la Constitución Política de la República de Guatemala; a la vez, señala que la normativa impugnada, al permitir que cualquier persona, accediendo a Internet, revise los documentos de las entidades mercantiles relacionadas con sus accionistas, transgrede el artículo 24 constitucional que garantiza la inviolabilidad de la correspondencia, documentos y libros de las personas.

Al respecto esta Corte ha considerado: "...en lo que concierne a la aludida violación al artículo 3º de la Constitución, se advierte que lo que reputa inconstitucional el accionante es, en todo caso, el eventual uso que pueda hacerse de la información contenida en el Registro de Proveedores del Estado, no así los preceptos normativos incluidos en el Acuerdo Ministerial que se impugna, materia específica que debe ser objeto de análisis en procesos como el que se resuelve.

En efecto, la sola regulación que dispone la identificación y eventual publicación de los nombres de quienes funjan como representantes, directivos, accionistas o beneficiarios de las actividades mercantiles desarrolladas por una persona jurídica (artículos 5, incisos a) y b), y 13 del Reglamento objetado) no conllevan, según los argumentos del solicitante, vulneración al valor superior seguridad garantizado en el artículo 3º de la Constitución; en cambio, su denuncia se dirige a refutar los efectos que, en el plano fáctico, podrían sobrevenir derivado de hacerse públicos tales nombres, como lo ponen de manifiesto las líneas siguientes: 'En tiempos como los que nos está tocando vivir, atenta contra la seguridad de cualquier guatemalteco el hecho de pretender hacer público -a través de un sistema electrónico GUATECOMPRAS, que está al alcance de todo el mundo- los bienes (acciones) propiedad de los guatemaltecos, (...) el señor Ministro de Finanzas pretende OBLIGAR a los guatemaltecos a publicar, para que cualquier persona pueda verlo, quiénes son los accionistas beneficiarios de las acciones de una sociedad.'

De esa cuenta, la potencial y esporádica indebida utilización que pueda hacerse de la información que el reglamento impugnado exige hacerse pública no conllevan, en el plano normativo, vulneración alguna al artículo 3º constitucional -como no ocurre con la publicidad de los documentos, libros y actuaciones del Registro de la Propiedad dispuesta por el artículo 1124 del Código Civil o de los documentos y libros del Registro Mercantil que establece el artículo 333 del Código de Comercio de Guatemala, por citar dos ejemplos en tanto la finalidad de la publicidad perseguida es, a la postre, hacer efectivo y posible el 'control gubernamental y social" respecto de quienes se interesen por ofertar y proveer los bienes, obras y servicios demandados por los órganos del Estado, en orden a la realización de los principios que informan al ámbito de la contratación administrativa y, esencialmente, atendiendo al interés público que ha de preponderar en esta materia. Lo anterior es suficiente para descartar la denunciada inconstitucionalidad.

Por su parte, en cuanto a la aducida vulneración al artículo 24 constitucional, vale señalar que la reglamentación emitida por el Ministro de Finanzas Públicas no se dirige a hacer pública información para la cual la norma suprema exige orden judicial; en efecto, la normativa objetada dispone que se hará pública únicamente la nómina de las personas inscritas como proveedores del Estado, quedando en reserva todo lo relativo a la situación económica, financiera y legal de quienes se encuentren inscritos. Así lo señala el artículo 13 del Reglamento objetado, el que establece: MÁXIMA PUBLICIDAD. El Registro de Proveedores será público y pondrá a disposición la nómina de aquellos que se encuentren inscritos. Sin perjuicio de lo anterior, la información relativa a la situación económica, financiera y legal de los proveedores inscritos, sólo podrá ser conocida por la entidad que efectúe el proceso de compra o contratación. Los proveedores inscritos autorizaran a la Dirección para publicar la información señalada anteriormente y toda aquella que se refiere a sus participaciones en procesos de contratación, total o parcialmente.'

Como se advierte, tan solo la nómina de los inscritos en el Registro será accesible a la población en general (en armonía con el fin de 'control gubernamental y social" perseguido), descartando que se haga del conocimiento público cualquier otra información sin el consentimiento previo y expreso del interesado.

Así las cosas, la identificación de quiénes son los representantes, directivos accionistas y beneficiarios de la actividad mercantil llevada a cabo por la entidad es consecuencia directa de la exigencia de que las acciones por ésta emitidas sean nominativas, como mecanismo específico dirigido a conocer con quién o quiénes, al final de cuentas, contratan los órganos de la administración.

Por su parte, al regularse que 'la información relativa a la situación económica, financiera y legal de los proveedores inscritos, sólo podrá ser conocida por la entidad que efectúe el proceso de compra o contratación', tampoco se coarta la inviolabilidad de documentos privados, en tanto quien solicita su habilitación en el Registro lo hace voluntariamente, en congruencia con su interés de contratar con el Estado. De esa cuenta, al igual que acontece con cualquier negociación en el ámbito privado, al contratante -en el caso de la materia bajo análisis, la administración pública- le interesa saber la situación financiera, económica y legal de su contraparte, para determinar si estará en condiciones de cumplir las obligaciones provenientes del contrato que lleguen a celebrar, pues de no ser así, el interés particular de quien negocia -más aun, el interés público que priva en la contratación administrativa- determinará la inconveniencia de contratar con quien se niegue a proporcionar aquella información o que, aun haciéndolo, ponga de manifiesto no contar con la solvencia legal, técnica o financiera para hacer frente a sus obligaciones contractuales.

En ese orden de ideas, tal información es facilitada por el eventual proveedor en forma voluntaria, en razón de su intención de contratar con el Estado, la que sólo será conocida por la entidad o dependencia encargada del proceso de contratación o compra, de la que hará uso para los fines de salvaguardar los intereses del Estado, estándole prohibida su publicidad sin la previa y expresa autorización de quien la haya facilitado (artículo 13)...".

Como corolario de lo transcrito y analizado por esta Corte, se descarta la alegada contravención a los artículos 3º y 24 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-VI-

Según el solicitante, al disponer la norma objetada que únicamente las sociedades mercantiles, cuyas acciones sean nominativas, pueden celebrar contratos con las entidades públicas, se limita la esfera dentro de la cual las personas jurídicas que no emitan acciones de ese tipo pueden invertir y ejercer su libertad de industria, comercio y trabajo, lo que viola los artículos 39, 43 y 44 de la Constitución. En cuanto a este motivo de impugnación, es dable reiterar lo que esta Corte consideró en el expediente que se ha venido citando: "....la regulación contenida en el reglamento refutado encuentra sustento en las normas de la Ley de Contrataciones del Estado, cuerpo legal que dispone prohibiciones específicas que impiden a determinadas personas cotizar, licitar o celebrar cualquier tipo de contratos con la administración pública. Así, la normativa objetada, al disponer la exigencia de que las sociedades mercantiles que pretendan actuar como proveedores de los bienes, obras y servicios que requieran los órganos estatales emitan acciones nominativas, lejos de establecer una ilegal e infundada limitación a la libertad de contratación de las entidades que no emitan ese tipo de acciones, persigue hacer efectivo el necesario control gubernamental y social respecto de quienes se interesen por participar en el ámbito de la contratación administrativa, atendiendo primordialmente al interés público inherente a esta materia.

Aunado a lo anterior, la normativa objetada no impone limitaciones a la actividad comercial o industrial de las entidades mercantiles que no emiten acciones en forma nominativa, en cuanto no les impide ejercer libremente la actividad para la cual han sido constituidas. Con todo, la regulación que reserva la inscripción en el Registro de Proveedores del Estado a aquellas sociedades cuyas acciones son nominativas no debe concebirse como un límite al objeto de su giro social; en cambio, como ha sido reiterado insistentemente, constituye una exigencia necesaria que ha sido establecida en aras de garantizar la transparente y eficiente utilización de los recursos del Estado, evitando que éste contrate con personas que utilicen o inviertan dinero o bienes originados de actos delictivos, o con personas en las que recaiga alguna causal de prohibición expresamente establecida en la Ley, lo que redunda en beneficio del interés social que reconoce el artículo 43 constitucional...".

Conforme a lo anterior, no se evidencia en el presente caso la inconstitucionalidad denunciada.

-VII-

Manifiesta el solicitante que el artículo 3º de nuestra Ley Fundamental garantiza que todos los guatemaltecos tengan los mismos derechos, lo cual se ve afectado por la norma impugnada de inconstitucional, ya que no pueden participar en contrataciones con el Estado los propietarios de acciones al portador. Este Tribunal se ve imposibilitado de realizar un análisis adecuado de lo expuesto por el solicitante, puesto que, como bien señaló el Ministerio de Finanzas Públicas, existe una incongruencia entre lo argüido y lo que efectivamente dispone la referida norma constitucional, la cual garantiza la vida, integridad y seguridad de la persona.

Por último, aduce el accionante que la normativa impugnada viola distintos preceptos del Código de Comercio de Guatemala y de la Ley de Contrataciones del Estado, sin tomar en cuenta que, en planteamientos como el que se resuelve, la legislación ordinaria no es parámetro de constitucionalidad deviniendo inviable cualquier análisis a ese respecto.

-VIII-

Con base en las consideraciones anteriores, la acción promovida debe ser desestimada, sin hacer especial condena en costas por no haber sujeto legitimado para su cobro e imponiendo la multa respectiva a los abogados patrocinantes, en concordancia con el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

Por el sentido como se resuelve, deviene necesario dejar sin efecto la suspensión provisional de las normas impugnadas, decretada mediante auto de dieciocho de mayo de dos mil diez.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 152, 153, 175, 267,268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 2º, 3°, 6º, 114,115, 133, 138, 139, 142,143, 144, 146, 149, 150, 163, inciso a); 178, 183, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO