EXPEDIENTE 1641-2010

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN LA PRESIDE ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, GLADYS CHACÓN CORADO y JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ: Guatemala, treinta de marzo de dos mil once.

Se dicte sentencia en la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Francisco José Palomo Tejeda contra los artículos 2, párrafo segundo; 5, incisos b) y g), y 9 del Acuerdo 23-2010 del Ministro de Finanzas Públicas, que contiene el Reglamento del Registro de Proveedores del Estado. El accionante actuó bajo su propio patrocinio y el de los abogados Ana Lucrecia Palomo Marroquín de Ortiz y Antonio Roberto Coronado Avila. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal III, Gladys Chacón Corado, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: a) de conformidad con la Constitución Política de la República de Guatemala, es facultad exclusiva del Congreso de la República la emisión de leyes, siendo atribución del Presidente dictar los reglamentos necesarios para su estricto cumplimiento, sin alterar su espíritu. Por su parte, los Ministros de Estado están autorizados para refrendar los reglamentos que dicte el Presidente, careciendo de toda facultad legislativa o normativa, potestad que el Ministro de Finanzas Publicas se arrogó al emitir el Acuerdo Ministerial 23-2010, ignorando que el principio de legalidad le impone hacer solo lo que esta expresamente permitido por la ley. Así mismo, sin tomar en cuenta que la Ley de Contrataciones del Estado regula lo relativo a los oferentes para cotizaciones y licitaciones públicas, garantizando que cualquier persona pueda participar como oferente, el referido Acuerdo Ministerial limita la posibilidad de contratar con el Estado, lo que acarrea violación a la Constitución y a la legislación ordinaria. El Acuerdo en mención contraviene los artículos 3o, 5o, 24, 39, 43, 44, 119, 154, 183, inciso e), y 194, inciso c), de la Constitución; 13, 108 y 361 del Código de Comercio de Guatemala; 19, 25. 71, 72, 73 y 78 de la Ley de Contrataciones del Estado; b) el artículo 3o constitucional dispone que el Estado debe garantizar la seguridad de la persona. La situación actual por la que atraviesa Guatemala denota que sería un atentado contra la seguridad de cualquier ciudadano hacer público, mediante el sistema electrónico denominado "GUATECOMPRAS", los bienes, es decir, las acciones que son de su propiedad. Así, mediante el Acuerdo Ministerial objetado, con la excusa de dar certeza y credibilidad respecto de quienes actúan como proveedores del Estado, se obliga a publicar los nombres de los accionistas y demás beneficiarios de las acciones de una sociedad mercantil, sin importar que ésta haya sido constituida en forma anónima con el objeto de brindar seguridad a los socios. La legislación nacional permite la emisión de acciones al portador con el fin de garantizar el anonimato de los beneficiarios finales de éstas; sin embargo, el Acuerdo que se impugna establece un requisito más para poder actuar como oferente de servicios u obras del Estado, consistente en que las acciones se emitan en forma nominativa, lo que podría poner en riesgo la seguridad de los accionistas, en contravención al mandato constitucional; c) el artículo 5o de la Constitución dispone que toda persona tiene derecho a hacer lo que la ley no prohíbe. La Ley de Contrataciones del Estado permite que cualquier persona contrate con este último, con lo cual, no se impone prohibición legal alguna a las sociedades mercantiles, sin importar que sus acciones se emitan al portador, para participar como oferentes en cotizaciones o licitaciones públicas. No obstante, el artículo 2, párrafo segundo, del Acuerdo Ministerial reputado inconstitucional, prohíbe que las personas jurídicas que emitan acciones al portador se inscriban en el Registro de Proveedores del Estado, lo que niega el derecho de estas de ofrecer servicios, obras u otros negocios a las entidades públicas. Como se aprecia, el Acuerdo que se objeta prohíbe algo que la Ley permite, limitando el derecho de libertad de acción que la Constitución garantiza; d) según el artículo 24 constitucional, la correspondencia de toda persona y sus documentos son inviolables, pudiendo revisarse únicamente en virtud de resolución firme dictada por juez competente y siempre que se cumplan las formalidades legales. A pesar de ello, la autoridad ministerial pretende que cualquier persona, en cualquier parte del mundo, accediendo a Internet, pueda revisar los documentos de las sociedades mercantiles referentes a sus accionistas. Si las sociedades mercantiles se constituyen en forma anónima, emitiendo acciones al portador, lo que se pretende es que se ignore quién es el beneficiario de aquéllas, no pudiendo el Ministro de Finanzas Públicas permitir que los documentos relativos a estas personas sean revisados por cualquier persona sin existir orden judicial firme, dictada según las formalidades procesales aplicables. Mediante el Acuerdo impugnado se pretende que los nombres de los accionistas se hagan públicos, juntamente con los contratos adjudicados a la sociedad de que se trate, así como los montos de éstos, los documentos de identificación y la dirección de dichas personas, lo que atenta contra la seguridad de los guatemaltecos y niega la confidencialidad de los documentos personales cuya inviolabilidad garantiza la Constitución; e) con el Acuerdo objetado se persigue que sólo las sociedades mercantiles cuyas acciones sean nominativas puedan celebrar contratos con las entidades públicas. El Estado es el mayor contratante de obras y servicios, y al limitar con que personas puede contratar se limita también la esfera dentro de la cual las personas jurídicas cuyas acciones se emiten al portador pueden invertir y ejercer su libertad de industria, comercio y trabajo. En consecuencia, la regulación que se impugna viola los artículos 39, 43 y 44 de la Constitución, normas que garantizan libertades que sólo pueden ser limitadas por ley emitida por el Congreso de la República, nunca por un Ministro de Estado; f) el artículo 183, inciso e), constitucional establece el limite de la facultad reglamentaria del Presidente de la República; por su parte, el artículo 194, inciso c), del mismo texto supremo confiere a los ministros la atribución de refrendar los Acuerdos dictados por el Presidente. De esa cuenta, los ministros carecen de facultades reglamentarias, con lo cual, el Reglamento que se impugna ha sido emitido por la autoridad ministerial excediéndose de las atribuciones que le confiere la Constitución, lo que determina su inconstitucionalidad. En efecto, no fue el Presidente de la República quien emitió la normativa que se ataca, aunado a que ésta fue dictada ignorando y desatendiendo el texto y espíritu de la Ley de Contrataciones del Estado. Así, en el artículo 76 de la referida Ley se establece lo siguiente: "Para que toda persona pueda participar en cotizaciones o licitaciones públicas, deberá estar inscrita en el Registro de precalificados correspondiente."(el resaltado no aparece en el texto original); por su parte, el artículo 73 de dicho cuerpo legal señala que los interesados deben inscribirse en el Registro de Proveedores, atendiendo a su especialidad y capacidad financiera. Sin embargo, la Ley no determina quiénes pueden participar como proveedores y ser inscritos en el Registro únicamente establece éste para que consten las especialidades, experiencias y capacidades de los interesados en participar, siendo las Juntas de licitación o sus equivalentes las que deben determinar qué persona es conveniente que contrate con el Estado para determinada obra o servicio. Saber quiénes son los accionistas de una sociedad no interesa para adjudicar una obra o un servicio que requiera el Estado, lo que interesa es que la persona jurídica de que se trate tenga las habilidades o capacidades necesarias para cumplir lo requerido. Por ende, con el fin de asegurar el estricto cumplimiento de la ley y no alterar su espíritu, la normativa que se apruebe en esta materia no puede impedir a los interesados su inscripción en el Registro de Proveedores. Al pretender que sólo determinadas personas tengan acceso a ofertar, licitar y contratar con el Estado, el proceso de contratación pública se vuelve discriminatorio, pues ahora todo dependerá de quién es el interesado y cómo se llama; por más capacidad y buenas intenciones que tenga el Ministro, es inconstitucional e ilegal que determine quiénes pueden inscribirse en el Registro y quiénes quedan excluidos de ello; y g) el Código de Comercio de Guatemala establece en su artículo 13 que el Estado, sus entidades descentralizadas, autónomas o semi-autónomas, las municipalidades y, en general, toda entidad pública, puede realizar actividades de comercio, sujetándose a las normas del propio Código, salvo lo que se regule en leyes especiales. Es decir que para contratar, el Estado debe sujetarse al Código de Comercio de Guatemala, el que en su artículo 108 permite que una sociedad mercantil emita acciones al portador; si la ley permite esa clase de acciones, un Acuerdo Ministerial no puede prohibir que se contrate con entidades que las emitan, pues al existir tal prohibición se viola el principio de legalidad y se ejercen las funciones del Organismo Ejecutivo entre limitándose de lo que dispone la Constitución. También el Código de Comercio de Guatemala, en su artículo 361, garantiza que debe contratarse con cualquier persona que solicite productos o servicios, observando igualdad de trato; sin embargo, el Acuerdo objetado prohíbe al Estado contratar con sociedades mercantiles cuyas acciones sean emitidas al portador, lo que contraviene los artículos 183 y 194 constitucionales. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida, declarándose la inconstitucionalidad de los preceptos normativos impugnados.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de los artículos 2, párrafo segundo; 5, incisos b) y g), y 9 del Acuerdo 23-2010 del Ministro de Finanzas Públicas, Reglamento del Registro de Proveedores del Estado. Se confirió audiencia por el plazo de quince días al Ministerio de Finanzas Públicas y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministro de Finanzas Públicas manifestó: a) el accionante omite expresar en forma razonada y clara, como lo exige el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, las razones de su impugnación; b) el artículo 79 de la Ley de Contrataciones del Estado señala que cada Registro, incluido el de Proveedores del Estado, funcionará conforme lo determine el reglamento que emita cada una de las dependencias bajo cuya responsabilidad funcionen. Como lo dispone el artículo 73 de la Ley en mención, el Registro de Proveedores del Estado se encuentra adscrito al Ministerio de Finanzas Públicas, habiendo sido este órgano el que emitido el Reglamento que se objeta. Así, el Ministerio no ha hecho sino cumplir (o que la ley establece; c) en cuanto a la violación del artículo 3o constitucional, la argumentación expuesta por el interponente, más que una consideración objetiva que permita analizar la confrontación de la norma como el precepto constitucional, responde a aspectos fácticos que no son susceptibles de ser discutidos en un planteamiento de inconstitucionalidad; d) mediante la emisión de las normas que se impugnan no se ha pretendido modificar la legislación ordinaria referida a la posibilidad de que las sociedades mercantiles emitan acciones al portador, únicamente se establecen condiciones y requisitos para quienes deseen ser habilitados como proveedores del Estado, cuyo fin es que el poder público cuenta con suficientes elementos para determinar la especialidad, experiencias y capacidad financiera de éstos, conforme a la norma del artículo 73 de la Ley de Contrataciones del Estado. La Constitución no garantiza el derecho al anonimato, lo que sería equivalente a asegurar que una persona realice actos jurídicos sin ser responsable de éstos, es decir, a asegurar un derecho a la impunidad; la normativa que se objeta no alude a aspectos de orden cultural o literario en el que un artista no desea que se conozca su autorías, sino a cuestiones de orden público, que persiguen asegurar la transparencia, eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos públicos, evitando que la adjudicación de un determinado contrato obedezca a criterios de amistad, compadrazgo, relación comercial o laboral; e) si bien la Constitución garantiza el derecho a la libertad de acción, ésta no conlleva que el Estado esté obligado a contratar con cualquier persona que así lo desea; en cambio, la Ley de Contrataciones del Estado y el resto de la normativa sobre la materia establecen los procedimientos, requisitos, condiciones, prohibiciones e impedimentos para tales efectos. El artículo 19 de la Ley en mención indica en su numeral 1) que corresponde al sector público establecer las condiciones que deben reunir los oferentes en una licitación. La normativa atacada únicamente establece la condición que deben cumplirse para uno de los distintos tipos de proveedores del Estado, a fin de colocar a todos los interesados en situación de igualdad; f) el Acuerdo impugnado no autoriza la revisión de los documentos contables y financieros de las personas jurídicas; es más, el artículo 13 señala que el proveedor que solicite su habilitación en el Registro de Proveedores del Estado está facultado para indicar qué información desea que se maneje con carácter confidencial. Además, el artículo 24 constitucional protege la confidencialidad de documentos, libros y demás información tributaria, no así la identidad de quienes voluntariamente quieren ser proveedores del Estado; g) al imponerse una condición que deben cumplir los interesados en comercializar y contratar con las instituciones públicas no se limita la libertad de comercio; en cambio, se preserva el interés público que debe prevalecer sobre los intereses particulares. En ningún sentido se obliga a las sociedades mercantiles para que sean proveedores del Estado, pero las que deseen actuar como tales deberán cumplir las condiciones que señala la normativa impugnada; h) el Acuerdo Ministerial organiza y establece los procedimientos, requisitos y condiciones necesarias para la habilitación de proveedores del Estado, a efecto de que se cuente con los elementos necesarios para establecer la existencia o no de impedimentos para integrar juntas de licitación, cotización o adjudicación, o de prohibiciones para contratar con el Estado. Sin disposiciones como las que se objetan sería imposible identificar a las personas en quienes recaen dichas prohibiciones; i) de conformidad con el artículo 22 de la Ley del Organismo Ejecutivo, los Ministros de Estado tienen autoridad y competencia en toda la República para los asuntos de su ramo, señalando el artículo 23 de dicho cuerpo legal que son éstos quienes ejercen la rectoría de las políticas públicas de las funciones sustantivas del Ministerio a su cargo; en tal sentido, corresponde al Ministerio de Finanzas Públicas, de acuerdo al artículo 35, inciso t), de dicha Ley, la coordinación del sistema de contrataciones y adquisiciones del Gobierno central y sus entidades descentralizadas y autónomas, facultándolo para dictas las disposiciones relacionadas con las materias de su competencia. En consecuencia, la emisión del Reglamento que se impugna no determina un actuar ilegal ni contraviene disposiciones constitucionales; y j) las normas de la Ley de Contrataciones del Estado y del Código de Comercio de Guatemala que el accionante aduce violadas no son parámetros de constitucionalidad y, por lo mismo, no es posible su análisis en un planteamiento como el que se analiza. Solicitó que la acción promovida sea declarada sin lugar. B) El Ministerio Público indicó: a) el planteamiento adolece de falencias técnicas, pues no existe la adecuada confrontación pormenorizada de los preceptos normativos que el accionante considera en posición antagónica con la Constitución; b) el Acuerdo Ministerial que se impugna fue emitido en el marco de los recientes criterios que informan a la actividad administrativa, orientados a garantizar la máxima transparencia, publicidad y certeza jurídica, máxime si se trata del gasto público, motivo por el cual no se evidencia la inconstitucionalidad denunciada. El Acuerdo relacionado no limita la libertad de acción, en tanto cualquier entidad mercantil, al tener interés en participar en los proyectos que desarrolla el Estado, debe cumplir los requisitos que éste exige, los que se dirigen a permitir que se verifiquen los datos de identificación de las personas a las que pertenecen las sociedades mercantiles con las cuales contratan las instituciones públicas; y c) las normas reglamentarias deben ser dictadas por el Presidente de la República mediante Acuerdo Gubernativo, como lo ha sostenido la Corte de Constitucionalidad en distintos fallos. Solicitó que se declare con lugar el planteamiento.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El accionante, además de reiterar lo expuesto en su escrito inicial, señaló que el Acuerdo que impugna fue emitido por un ministro de Estado, no así por el Presidente de la República, lo que contraviene el mandado constitucional. Indicó que el referido Acuerdo tergiversa la Ley de Contrataciones del Estado, lo que se opone al principio de jerarquía normativa, aunado a que violenta las garantías constitucionales de seguridad, igualdad, libertad de acción, inviolabilidad de documentos, propiedad privada y libertad de industria, comercio y trabajo. Solicitó que el planteamiento sea estimado. B) El Ministro de Finanzas Públicas reiteró lo expuesto en el escrito presentado al evacuar la audiencia conferida. Solicitó que la acción promovida sea declarada sin lugar. C) El Ministerio Público reiteró el contenido del escrito presentado al evacuar la audiencia conferida y agregó que es evidente que el Ministro de Finanzas Públicas, al emitir el Acuerdo objetado, actuó excediéndose de sus atribuciones legales, en tanto la facultad reglamentaria compete al Presidente de la República de conformidad con el artículo 183, inciso e), constitucional. Solicitó que se declare con lugar la acción planteada.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, estando instituida como el órgano competente para conocer de las impugnaciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, el Tribunal, a efecto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución Política de la República como ley fundamental del ordenamiento jurídico guatemalteco, procede al estudio analítico respectivo, dirigido a determinar si la normativa que se impugna infringe o no las disposiciones de aquélla. En tal sentido, de existir razones sólidas que demuestren en forma indubitable la transgresión al texto fundamental por contravención o inobservancia de los derechos, valores y demás preceptos que éste reconoce, garantiza o contempla, deberá efectuarse la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional; en caso contrario, de no apreciarse el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

-II-

Francisco José Palomo Tejeda plantea acción de inconstitucionalidad general parcial contra el Acuerdo 23-2010 del Ministro de Finanzas Públicas, mediante el cual se emitió el Reglamento del Registro de Proveedores del Estado, reputando contrarios a los mandatos de la Constitución de la República sus artículos 2, párrafo segundo; 5, incisos b) y g), y 9.

Para el efecto, el solicitante argumenta, como motivos de su impugnación, lo siguiente: a) el Acuerdo Ministerial 23-2010 contraviene los artículos 3o, 5o, 24, 39, 43, 44, 119, 154, 183, inciso e), y 194, inciso c), de la Constitución; 13, 108 y 361 del Código de Comercio de Guatemala; 19, 25, 71, 72, 73 y 76 de la Ley de Contrataciones del Estado; b) el Ministro de Finanzas Públicas, al emitir la normativa objetada, se arrogó facultades de las que carece, habiendo actuado en contravención a los artículos 183, inciso e), y 194, inciso c), de la Constitución, en tanto la potestad reglamentaria le compete al Presidente de la República, con lo que obvia que el principio de legalidad le impone hacer sólo lo que está expresamente permitido por la ley; c) mediante el Acuerdo objetado, con la excusa de dar certeza y credibilidad respecto de quienes actúan como proveedores del Estado, se obliga a publicar los nombres de los accionistas y demás beneficiarios de las acciones de una sociedad mercantil, lo que podría poner en riesgo la seguridad de los accionistas, en contravención al mandato contenido en el artículo 3o constitucional; d) el artículo 2o, párrafo segundo, de la normativa impugnada, al prohibir que las personas jurídicas que emitan acciones al portador se inscriban en el Registro de Proveedores del Estado, contraviene la libertad de acción garantizada en el artículo 5o de la Constitución, pues la Ley de Contrataciones del Estado permite que cualquier persona participe como oferente en contrataciones públicas, no pudiendo un Acuerdo Ministerial disponer una prohibición en tal sentido; e) la normativa que se impugna permite que cualquier persona, accediendo a Internet, revise los documentos de las sociedades mercantiles referentes a sus accionistas, lo que transgrede el artículo 24 constitucional que garantiza la inviolabilidad de la correspondencia, documentos y libros de las personas, los que pueden revisarse únicamente en virtud de resolución firme dictada por juez competente y siempre que se cumplan las formalidades legales; f) al disponer el Acuerdo objetado que sólo las sociedades mercantiles cuyas acciones sean nominativas pueden celebrar contratos con las entidades públicas, se limita la esfera dentro de la cual las personas jurídicas que no emitan acciones de ese tipo pueden invertir y ejercer su libertad de industria, comercio y trabajo, violando los artículos 39, 43 y 44 de la Constitución; y g) el Acuerdo impugnado, además de haberse emitido por la autoridad ministerial careciendo de facultades para ello, desatiende el texto y espíritu de la Ley de Contrataciones del Estado, lo que atenta contra el artículo 183, inciso c), constitucional; en efecto, la referida Ley no determina quiénes pueden participar como proveedores y ser inscritos en el Registro respectivo, materia que el Acuerdo limita a las sociedades mercantiles que emitan acciones nominativas.

Conforme a lo expuesto, el primer aspecto que debe ser abordado por el Tribunal concierne a determinar si el Ministro de Finanzas Públicas, en orden a las disposiciones constitucionales, detenta facultades para la emisión del Reglamento que se impugna, o si, como alega el accionante (secundado por el Ministerio Público), la Constitución atribuye la potestad reglamentaria únicamente al Presidente de la República, con lo cual, habiéndose arrogado indebidamente dicha facultad la autoridad ministerial, el cuerpo normativo que se objeta adolecerla de vicio de inconstitucionalidad -que pareciera que se endilga a la totalidad del Acuerdo y no sólo a las normas específicas que se impugnan- por contravenir los artículos 183, inciso e), y 194, inciso c), del texto fundamental. El análisis de la cuestión se lleva a cabo en los términos siguientes:

A) Como punto inicial, para los efectos de dilucidar el asunto controvertido, es menester citar el artículo 193 de la Constitución Política de la República que indica: "Ministerios. Para al despacho de los negocios del Organismo Ejecutivo, habrá los ministerios que la ley establezca, con las atribuciones y competencias que la misma les señale."

De la norma transcrita se desprende, en términos generales, el ámbito de acción y decisión de los ministerios de Estado, deviniendo pertinente hacer cita, para una mejor intelección del precepto constitucional, de la sentencia de veintiocho de enero de dos mil nueve, expediente dos mil ochocientos sesenta y uno - dos mil siete (2861-2007), pronunciamiento en el que la Corte indicó: "El sustantivo despacho, al derivar del verbo despachar, alude, según el Diccionario de la Academia Española, a la conclusión, resolución o tratamiento de un asunto, negocio u otra cosa; por su parte, el término negocio es definido como ocupación, quehacer, trabajo o aquello que es objeto o materia de una ocupación de interés. De esa cuenta, cabe afirmar que la Constitución, en el precepto citado, dispone que para el tratamiento, resolución y conclusión de aquellas materias que ocupan al Organismo Ejecutivo, existirán los ministerios que la ley establezca, los que tendrán las atribuciones y competencias que ésta determine." (el resaltado es propio del fallo transcrito).

Así, al ser los responsables de tratar, resolver y concluir las materias que atañen al Ejecutivo -las que bien pueden entenderse comprendidas en "la gestión de los servicios públicos que le competen y el cumplimiento del orden legal afíneme", es decir, en "el ejercido de la función administrativa" y "la formulación y realización de las políticas de desarrollo nacional, según se expone en la sentencia antes citada-, ha sido necesario que desde el texto constitucional se otorgue a los ministros, como autoridades superiores de cada ministerio (artículo 194, párrafo primero, del texto supremo), de un conjunto de atribuciones que le permitan cumplir eficazmente el mandato encomendado.

En efecto, el propio artículo 194 constitucional establece, entre otras, las siguientes funciones de los ministros: (i) ejercer jurisdicción -poder o autoridad, según el Diccionario de la Real Academia Española- sobre todas las dependencia de su ministerio; (ii) refrendar los decretos, acuerdos y reglamentos dictados por el Presidente de la República, relacionados con su despacho, para que tengan validez; (iii) dirigir, tramitar, resolver e inspeccionar todos los negocios relacionados con su ministerio, y (iv) velar por el estricto cumplimiento de las leyes, la probidad administrativa y la correcta inversión de los fondos públicos en los negocios confiados a su cargo (incisos a), c), f) e i), respectivamente).

Aunado a ello, como se hizo mención, el artículo 193 de la Constitución refiere que los ministerios ejercerán las atribuciones y competencias que la ley les señale, con lo cual, la legislación ordinaria, en tanto no contravenga las disposiciones de la norma suprema del ordenamiento jurídico, puede ampliar el catálogo de funciones asignadas a dichos órganos.

En tal virtud, la Ley del Organismo Ejecutivo (cuerpo legal ordinario que desarrolla los preceptos constitucionales sobre la materia), además de definir los ministerios existentes en la estructura orgánica del Estado (trece en total, según el artículo 19), establece que sus titulares ostentan autoridad y competencia en toda la República para atender los asuntos propios de su ramo (artículo 22), estando a su cargo la rectoría de las políticas públicas correspondientes a las funciones sustantivas asignadas, así como la coordinación y facilitación de la acción del sector o sectores bajo su responsabilidad (artículo 23). De esa cuenta, el artículo 27 de la citada Ley especifica las atribuciones otorgadas a los ministros, entre las que se mencionan las siguientes: (i) cumplir y hacer que se cumpla el ordenamiento jurídico en los asuntos de su competencia; (ii) ejercer la rectoría de los sectores relacionados con el ramo bajo su responsabilidad, para lo cual deben planificar, ejecutar y evaluar las políticas públicas correspondientes, siempre en coherencia con la política general del Gobierno y en salvaguardia de los intereses del Estado; (iii) dirigir y coordinar la labor de las dependencias y entidades de su cartera, así como la administración de los recursos financieros, humanos y físicos de los que son responsables, velando por la eficiencia y eficacia en su empleo; y (iv) dictar, de conformidad con la ley, los acuerdos, resoluciones, circulares y otras disposiciones relacionadas con el despacho de los asuntos de su ramo (incisos a), c), f) y m), respectivamente).

B) Del contexto normativo relacionado es dable advertir la alta autoridad y responsabilidad que, desde la Constitución, se reconoce a los ministros de Estado (terceros en la escala jerárquica del Ejecutivo, después del Presidente y Vicepresidente de la República), así como el amplio marco de facultades y atribuciones que les han sido asignadas para posibilitar la adecuada realización de sus funciones, en especial, al tomar en cuenta que de su efectividad depende, en gran medida, el logro de los fines esenciales del Estado (artículos 1o y 2o constitucionales).

Así, es indudable que los ministros de Estado están investidos de facultades de decisión y ejecución, lo que les permite no sólo resolver con autoridad los asuntos de su competencia, sino, además, realizar y llevar a la práctica sus decisiones; de igual manera, están autorizados para inspeccionar la buena marcha de los asuntos de su ramo y supervisar el funcionamiento de las dependencias a su cargo, pudiendo requerir de éstas la adecuación de su actuar a la política formulada por su despacho.

Con todo, no puede dejarse de lado que los ministros, al tener del artículo 23 de la Ley del Organismo Ejecutivo, son los "rectores de las políticas públicas correspondientes a las funciones sustantivas" del ministerio a su cargo, debiendo ejercer "un papel de coordinación y facilitación de la acción del sector o sectores bajo su responsabilidad, para lo cual deben coordinar esfuerzos y propiciar la comunicación y cooperación entre las diferentes instituciones públicas y privadas que corresponda".

De esa cuenta, la rectoría sectorial atribuye al ministro de que se trate la función de coordinación de las acciones vinculadas con los negocios que ocupan a su ministerio, lo que le demanda esfuerzos para orientar el quehacer de las instituciones públicas y privadas relacionadas con su respectiva materia, debiendo facilitar la comunicación y colaboración entre éstas, todo ello en congruencia con la política general del Gobierno (inciso c) del artículo 27); a su vez, dichas instituciones públicas, al formar parte del sector correspondiente, están obligadas a coordinar su labor con las directrices formuladas por el rector sectorial, es decir, el ministro del ramo (artículo 23), obligación que se impone, por igual, a las dependencias inmersas en la estructura del Organismo Ejecutivo (sobre las que ejerce jurisdicción la autoridad ministerial), como a las municipalidades y a toda entidad descentralizada y autónoma, cuestión que expresamente establece el inciso a) del artículo 134 de la Constitución.

Al respecto, es menester acotar que la función de rectoría sectorial confiada a los ministros se dirige a procurar el cumplimiento efectivo de las obligaciones fundamentales del Estado (artículo 119 constitucional), empresa que requiere del esfuerzo común y concertado de todos los sectores, demandando de éstos un actuar coherente con la política de desarrollo nacional coordinada por el Consejo de Ministros (inciso m) del artículo 183) y, a la postre, de la correcta ejecución de las funciones específicas encomendadas a cada órgano de la administración pública.

C) Así las cosas, la autoridad y competencia inherentes al cargo, en conjunto con la función de rectoría sectorial legalmente atribuida, confieren al ministro de Estado, además de las referidas facultades de decisión, ejecución y supervisión, incluidas las de coordinación y dirección (artículos 194, incisos a) y f), de la Constitución, 22 y 23 de la Ley), una función de regulación, de la que expresamente hace mención el artículo 27, inciso m), de la Ley del Organismo Ejecutivo.

En efecto, habiéndose confiado a los ministros de Estado el despacho de los negocios del Ejecutivo (artículo 193 constitucional) y la aludida rectoría sectorial. estándoles encomendada la formulación y ejecución de las políticas públicas que conciernen a las materias específicas que les han sido asignadas, se aprecia justificado y coherente con los postulados de la Constitución que también se les reconozca la función de emitir, dentro del estricto limite de sus atribuciones y respecto de los negocios de su cartera, las disposiciones que dirijan la acción y decisión de las dependencias de su ramo, pudiendo también orientar los esfuerzos emprendidos por las instituciones inmersas en el sector o sectores bajo su responsabilidad. Conforme a lo expuesto, el ministro de que se trate, para cumplir el mandato asumido, ejerciendo autoridad respecto de las materias que lo ocupan, está facultado para dictar las reglas y disponer los procedimientos que habrán de regir en el trámite y resolución de los variados asuntos que debe atender su ministerio. En ese orden de ideas, como complemento a la atribución general que confiere a los ministros de Estado el inciso m) del artículo 27 de la Ley del Organismo Ejecutivo, algunas disposiciones de este cuerpo legal hacen mención expresa de la función reguladora que, en asuntos específicos de cada ministerio, se asigna a su titular. De esa cuenta, por ejemplo, corresponde al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales la definición de las normas aplicables en las materias que le son propias (ambiente y recursos naturales), así como de la normativa ambiental relativa a recursos no renovables (incisos f) y g) del artículo 29 bis); de igual forma, al Ministerio de Finanzas Públicas le está atribuida la función normativa en materia de desconcentración en la ejecución de los egresos (inciso c) del artículo 35).

Vale señalar que la función reguladora que corresponde a los ministros de Estado debe ser ejercida con absoluta sujeción a los preceptos constitucionales, observando las disposiciones legales sobre la materia y, en todo caso, en congruencia con la política general del Gobierno formulada en Consejo de Ministros.

D) Ahora bien, no puede obviarse que el artículo 183, inciso e), de la Constitución confiere al Presidente de la República la facultad de dictar los acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu, la que configura una potestad "quasi-legislativa" de carácter notoriamente especial dentro del sistema de separación de poderes o de funciones que el texto fundamental instituye (artículo 141), como se calificó en sentencia de seis de diciembre de mil novecientos noventa y uno, mediante la cual se resolvieron las acciones de inconstitucionalidad con efectos generales acumuladas, las que se identificaron con los números de expedientes ciento cuarenta y cinco, ciento noventa y seis y doscientos doce, todos de mil novecientos noventa y uno (145, 196 y 212-91).

A ese respecto, se consideró en dicha resolución lo siguiente: "(...) la facultad constitucional reglamentaria del Presidente es una forma de administrar. El Presidente administra de acuerdo y en ejecución de las leyes, y las reglamenta por disposición constitucional -artículo 183 inciso a)-, en función de la preeminencia de la Constitución sobra la ley conforma al artículo 175 de la Constitución (...). En relación con el reglamento, la tradición constitucional vigente de Guatemala es que al Presidente emita reglamentos dentro de los limitas definidos por la ley. El formalismo dominante en la labor legislativa en el proceso
de formación de la ley contrasta con el sencillo y rápido en la emisión de reglamentos. En nuestro medio frecuentemente se emiten Acuerdos Ministeriales que tienen validez porque se trata de decisiones orientadas a dirigir o resolver los negocios relacionados con los Ministerios conforme atribuciones que a los Ministros confiere el inciso f) del artículo 194 de la Constitución; pero si se trata de regular lo dispuesto en una ley del Congreso de la República, la facultad reglamentaria es de exclusiva competencia del Presidente."

Como cabe apreciar, en el fallo transcrito, además de referirse al fundamento constitucional de la potestad reglamentaria que compete con exclusividad al Presidente de la República, se hace mención expresa de la facultad de los ministros de Estado de emitir los Acuerdos necesarios para dirigir o resolver los asuntos atañederos a los ministerios a su cargo, la que corresponde con la función reguladora de la que se ha venido haciendo alusión.

Tal cuestión ha sido objeto de ulteriores análisis, como lo pone de manifiesto la sentencia de diecisiete de abril de dos mil siete, expediente tres mil trescientos treinta - dos mil seis (3330-2006), en la que se señaló."(...) reiterados fallos de esta Corte han concordado en sendas oportunidades sobre la validez en la emisión de Acuerdos Ministeriales sobra la basa legal en que los mismos no son más que decisiones de tipo administrativo, orientadas a dirigir o resolver los negocios relacionados con los Ministerios de acuerdo a las atribuciones que a los mismos les confiere el artículo 194, literal f) de la Constitución Política de la República y la propia Ley del Organismo Ejecutivo (...)."

Pues bien, un tema de especial relevancia en esta materia concierne a la necesidad de diferenciar, sustancialmente, la potestad reglamentaria que constitucionalmente ha sido atribuida al Presidente de la República, respecto de la función reguladora que corresponde a los ministros de Estado.

En tal sentido, los fallos citados hacen mención de los conceptos útiles para llevar a cabo esta tarea, pudiendo indicar, en términos generales, que la aprobación y promulgación de los reglamentos dirigidos a desarrollar las disposiciones contenidas en las leyes ordinarias -sin importar que excedan del ámbito propio de actuación del Organismo Ejecutivo- compete, con exclusividad, al Presidente (motivo por el cual, citando un ejemplo, encuentra respaldo en el artículo 183, inciso e), de la Constitución la norma contenida en el artículo 106 de la Ley de Contrataciones del Estado que prescribe que el reglamento de dicho cuerpo legal debe ser emitido mediante acuerdo gubernativo, circunstancia que, a la luz del precepto fundamental, no era necesario que fuera especificada); reglamentos que, para su validez, es necesario que sean refrendados por el ministro del ramo, como lo exige el artículo 194, inciso c), del texto constitucional y lo reitera el artículo 27, inciso j), de la Ley del Organismo Ejecutivo.

Por su parte, a los ministros de Estado les compete asumir aquellas decisiones administrativas -sin dejar de lado que también "la facultad constitucional reglamentaria del Presidente es una forma de administrar", como lo destaca la sentencia de seis de diciembre de mil novecientos noventa y uno, antes citada-que se tornen necesarias para la dirección, orientación, tramitación y resolución de los negocios de su cartera, las que habrán de estar contenidas en acuerdos ministeriales, resoluciones, circulares u otras disposiciones (inciso m) del artículo 27 de la Ley del Organismo Ejecutivo) que bien pueden vincular no sólo a los órganos administrativos inmersos en la estructura del respectivo ministerio, sino también a las instituciones públicas -claro está, sin limitar la autonomía que se les haya reconocido constitucional o legalmente y privadas que desarrollan actividades relacionadas con las materias de su ramo, y a los administrados que interactúan con todos estos o que se benefician de los servicios que prestan. De esa cuenta, no es válido afirmar que a los ministros les compete únicamente refrendar los reglamentos y acuerdos dictados por el Presidente (artículo 194, inciso c), constitucional), pretendiendo con ello desconocer la función reguladora que ostentan.

Las consideraciones anteriores, aunque pareciera que insinúan una delgada -y en cierto sentido impreciso- línea de separación entre la potestad reglamentaria del Presidente y la función reguladora de los ministros, no hacen sino responder a la naturaleza del mandato que cada uno de estos funcionarios esta llamado a desempeñar. Así, la emisión de un reglamento para el estricto cumplimiento de las leyes resulta coherente con la atribución general que el artículo 183, inciso a), constitucional asigna al Presidente de la República, en su condición de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y autoridad superior del Organismo Ejecutivo, de cumplir y "hacer cumplir la Constitución y las layes". En cambio, la función reguladora del ministro de Estado, limitada a reglar los asuntos, trámites, procedimientos y demás temas relevantes para el quehacer de su ministerio, se aprecia concordante con la función que el tantas veces citado artículo 194, inciso f), de la Constitución le encomienda (dirigir, tramitar, resolver e inspeccionar todos los negocios relacionados con el ministerio de que se trate), la que podría tomarse inalcanzable si se desconociera a la autoridad ministerial la facultad de regular los asuntos que atiende su cartera. Ante ello, siguiendo los parámetros enunciados, no cabría duda en afirmar, por ejemplo, que es al ministro a quien compete fijar, mediante acuerdo, circular u otra disposición, los requisitos que deben cumplir los interesados al formular las solicitudes pertinentes ante las dependencias del ministerio a su cargo (conforme a la norma del artículo 1 de la Ley de lo Contencioso Administrativo), particularmente en lo que atañe a exigencias técnicas congruentes con la materia del ramo -respecto de la que ejerce autoridad y rectoría, siendo ideal que cuente con conocimientos específicos-, siempre que para ello observe los preceptos constitucionales aplicables y que no desatienda ni contraríe lo que, en su orden, puedan señalar las leyes atinentes o los reglamentos y demás disposiciones que a ese respecto haya emitido el Presidente de la República.

Pues bien, resumiendo lo antes expuesto, desde la Constitución se colige la facultad conferida a los ministros de Estado para regular los negocios específicos que se ocupa de dirigir, tramitar y resolver, la que se encuentra expresamente recogida en la atribución general contenida en el inciso m) del artículo 27 de la Ley del Organismo Ejecutivo, y que, en todo caso, debe ser asumida con estricta sujeción a los preceptos del texto constitucional, observando lo establecido en las leyes ordinarias y en las disposiciones que sobre la materia haya emitido el Presidente de la República, sin dejar de lado, por obvias razones, las directrices que puedan derivar de la política de Gobierno formulada en Consejo de Ministros.

E) Así, el sustento constitucional que se advierte en el citado inciso m) del artículo 27 de la Ley del Organismo Ejecutivo se considera igualmente existente -y con aplicación directa en el caso que se analiza- en la norma del artículo 79 de la Ley de Contrataciones del Estado que dispone que los distintos registros que el propio cuerpo legal establece, en referencia a aquellos en los que se inscriben los precalificados de obras (artículo 71), los precalificados de consultores (artículo 72), los proveedores (artículo 73) y los contratos administrativos (artículo 74), operarán "conforme lo determine el reglamento que emita cada una de las dependencias bajo cuya responsabilidad funcionen"; de esa cuenta, la norma citada faculta a cada uno de los órganos a los que responsabiliza del funcionamiento de dichos registros para la emisión del reglamento respectivo, que en el caso del Registro de Proveedores es, precisamente, el Ministerio de Finanzas Públicas (artículo 73).

Según se evidencia, la función reguladora ejercida por el Ministro de Finanzas Públicas, al dictar el acuerdo que se impugna, encuentra fundamento en los artículos 79 de la Ley de Contrataciones del Estado (cuyo mandato es reiterado por el artículo 43 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, Acuerdo Gubernativo 1056-92) y 27, inciso m), de la Ley del Organismo Ejecutivo, lo que determina la sumisión de la actuación ministerial al principio de legalidad recogido en el artículo 154 de la ley fundamental; por ende, además del sustento constitucional que ha sido puesto de relieve en cuanto a dichas disposiciones legales, cabe traer a colación, nuevamente, el artículo 193 de la Constitución, en cuanto refiere que los ministerios tendrán las atribuciones que la ley les señale.

Como corolario, habiéndose afirmado el cimiento constitucional de la función reguladora que concierne a los ministros de Estado y, consecuentemente, no apreciándose contraria al texto supremo la facultad reconocida por la Ley de Contrataciones del Estado al Ministro de Finanzas Públicas para reglamentar una materia específica de su competencia: el funcionamiento del Registro de Proveedores -que no para dictar el reglamento que desarrolle los conceptos generales del cuerpo legal ordinario, lo que si correspondería sólo al Presidente de la República-, no es dable reputar inconstitucional, alegando que dicha autoridad carece de facultades para ello, el cuerpo reglamentario emitido por aquélla en acatamiento, precisamente, de la ley ordinaria que así lo dispone.

Por último, vale acotar que la facultad reconocida por el artículo 79 de la Ley de Contrataciones del Estado al Ministro de Finanzas Públicas, materializada en el Acuerdo Ministerial 23-2010, es congruente con la función de "(c)oordinar el sistema de contrataciones y adquisiciones del Gobierno Central y sus entidades descentralizadas y autónomas" que le asigna el inciso t) del artículo 35 de la Ley del Organismo Ejecutivo. En conclusión, a partir del análisis efectuado se descarte la denunciada contravención a los artículos 154, 183, inciso e), y 194, inciso c), de la Constitución, mediante la emisión, por parte de la autoridad ministerial, del cuerpo reglamentario impugnado.

- III -

El accionante cuestiona también la constitucionalidad el contenido material del Acuerdo Ministerial objetado, refiriendo que determinadas normas de éste atentan contra concretos mandatos de la ley fundamental. En atención a la materia regulada por el Ministro de Finanzas Públicas, previo al estudio comparativo requerido, se estima pertinente hacer algunas consideraciones al respecto:

A) En el marco de la estructura orgánica del Estado de Guatemala, la Constitución Política de la República y el resto del ordenamiento jurídico nacional conciben distintos órganos a los que confieren funciones específicas cuyo ejercicio se hace imprescindible para la realización de los fines que determinan la razón de ser y el fundamento de la existencia de aquél.

Dichos órganos, para el efectivo desarrollo de las funciones encomendadas, precisan en múltiples oportunidades de ciertos insumos, consistentes en bienes, obras o servicios, que no pueden ser satisfechos sino mediante el concurso de otros órganos de la administración pública o de sujetos particulares que los suministren.

La situación anterior refiere el objeto de la contratación administrativa, como actividad dirigida a la adquisición, por los órganos de la administración pública, de aquellos bienes, servicios u obras necesarios para el eficaz cumplimiento de las funciones legalmente conferidas y, con ello, para la realización de los fines del Estado. De esa cuenta, el acuerdo de voluntades entre el órgano administrativo y la persona que suministre el bien o servicio, sea ésta individual o jurídica, pública o privada, constituye uno de los elementos esenciales del contrato administrativo. Como complemento de lo expuesto, vate agregar que también se encuentra inmerso en el concepto de contratación administrativa, aunque con una causa sustancialmente distinta, lo relativo a la concesión sobre servicios públicos, toma que por exceder del ámbito de regulación del cuerpo normativo impugnado no será abordado en este pronunciamiento.

Ahora bien, por su propia naturaleza y los fines que por su medio se persiguen, el objeto de la contratación administrativa tiene un claro interés público, factor que fundamenta su sujeción a un régimen jurídico especial de Derecho Público. A partir de lo anterior se explica la posibilidad de que en los contratos administrativos se estipulen cláusulas exorbitantes que no tendrían cabida en la contratación privada y que atienden, precisamente, al interés público que prevalece en dicho ámbito, revistiendo ello la nota distintiva entre ambas materias, juntamente con el sometimiento de las controversias que surjan a órganos jurisdiccionales especializados.

Es así como desde la Constitución se provee de contenido a ese régimen jurídico especial, disponiendo el texto fundamental, entre otras cuestiones, que es atribución del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, como contralor de la juridicidad de la administración pública, conocer en casos de controversias derivadas de contratos administrativos (artículo 221).

Por su parte, en la legislación ordinaria, es la Ley de Contrataciones del Estado, Decreto 57-82 del Congreso de la República, el cuerpo normativo general que regula las competencias, procedimientos y demás elementos de la contratación administrativa; aunado a ello, han sido emitidos el Reglamento de la citada ley, Acuerdo Gubernativo 1056-92, y demás disposiciones normativas dirigidas a reglar materias específicas del régimen jurídico bajo estudio, siendo en esto ámbito en el que se ubica el cuerpo reglamentario objetado por el accionante.

B) Por su campo de actuación, el régimen jurídico relativo a la contratación administrativa en Guatemala es aplicable a toda actividad de "compra, venta y contratación de bienes, suministros, obras y servicios que requieran los organismos del Estado, sus entidades descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y las empresas públicas estatales o municipales" (artículo 1 de la Ley de Contrataciones del Estado).

Con todo, al ser una materia de singular importancia para el ejercicio de las funciones estatales, y dado el interés público que en ella predomina, la Ley del Organismo Ejecutivo ha dispuesto que sea el Ministerio de Finanzas Públicas la autoridad que ejerza la coordinación del sistema de contrataciones y adquisiciones del Gobierno Central y sus entidades descentralizadas y autónomas (inciso t) del artículo 35, antes mencionado).

De esa cuenta, en la estructura interna del Ministerio de Finanzas Públicas se contempla a la Dirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, como dependencia del Viceministerio de Transparencia Fiscal y Evaluación, dentro de cuyas funciones se encuentra la de "facultar los procesos de contrataciones y adquisiciones del Sector Público, velando por los intereses del Estado", para lo cual tiene a su cargo "proponer la normativa pertinente para que el proceso de contrataciones y adquisiciones se desarrolle en un marco de transparencia, con regias claras y estables que permitan obtener la confianza de proveedores nacionales e internacionales, agilizar las compras, reducir riesgos y eliminar pérdidas en las operaciones que efectúe el Estado" (artículo 40 del Reglamento Orgánica Interno del Ministerio de Finanzas Públicas, Acuerdo Gubernativo 394-2008).

C) Así las cosas, al ahondar en el contenido del régimen jurídico de la contratación administrativa, es menester señalar que su regulación comprende, entre otras cuestiones, lo atinente a los procedimientos para la selección del contratante, dentro de los cuates destacan la licitación (artículos 17 y siguientes de la Ley de Contrataciones del Estado) y la cotización (artículos 38 y siguientes), como mecanismos dirigidos a garantizar que la contratación se celebre con la persona que efectúe la propuesto más conveniente para los intereses del Estado (artículo 33).

Por igual, ese régimen jurídico especiar exige que la selección que se lleve a cabo por medio de los procedimientos de licitación y cotización e, incluso, mediante compra directa, contrato abierto o cualquier otra modalidad de contratación administrativa (artículos 43, 44 y 46 de la Ley de Contrataciones del Estado, entre otros), recaiga únicamente en persona que previamente haya justificado cumplir con las condiciones legales, técnicas y financieras necesarias para contratar con los órganos de la administración pública -es decir, lo que en la doctrina se explica como previa justificación de la idoneidad moral, técnica y financiera del contratante-. Así, esta justificación previa, requerida para figurar como oferente de bienes, servicios u obras y, consecuentemente, para celebrar el contrato de que se trate, se verifica, entre otras formas, con la inscripción y habilitación del interesado en registros especiales operados para tal fin. De esa cuenta, dentro de las instituciones concretas que forman parte del régimen jurídico concerniente a la contratación administrativa, la Ley de Contrataciones del Estado hace relación, entre otros, del Registro de Proveedores (artículo 73), señalando que funcionará adscrito al Ministerio de Finanzas Públicas con el objeto de inscribir a los "interesados", entendiendo que se alude a quienes pretendan suministrar bienes, obras o servicios a los órganos de la administración pública, debiendo el Registro atender a su especialidad y capacidad financiera. Asimismo, cabe agregar que la citada Ley se refiere también a los Registros de Precalificados de Obras (artículo 71) y de Precalificados de Consultores (artículo 72).

En lo que concierne específicamente al Registro de Proveedores (materia que es el objeto de regulación del Acuerdo Ministerial que se impugna), señala el artículo 54 bis del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, que opera dentro del Sistema de información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, denominado "GUATECOMPRAS"; a ese respecto, es dable acolar que en dicho sistema de información (el que funciona por medio de la dirección en Internet www.guatecompras.gt, según lo establece el artículo 1 de la Resolución 11-2010 de la Dirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, "Normas para el uso del Sistema de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado -GUATECOMPRAS-"), deben publicarse y gestionarse los anuncios o convocatorias y toda la información relacionada con las compras, venta contratación de bienes, suministros, obras y servicios que requieran los órganos y entidades sujetos a la Ley de Contrataciones del Estado (artículo 8 del Reglamento de la Ley).

Pues bien, señala el artículo 54 bis del citado Reglamento que para participar en un concurso -en alusión a los procedimientos de contratación administrativa que determinan mecanismos de selección entre distintos oferentes, según la conveniencia de su propuesta-, los interesados deberán presentar constancia de inscripción en el Registro de Proveedores, en la que habrá de consignarse, además, que se encuentran debidamente habilitados en este.

Tal regulación responde sustancialmente a la norma del artículo 76 de la Ley de Contrataciones del Estado, que dispone que "(p)ara que toda persona pueda participar en cotizaciones o licitaciones públicas, deberá estar inscrita en el Registro de precalificados correspondiente", y a las causales de prohibición que establece el artículo 80 de dicho cuerpo legal, en cuanto señala que "(n)o podrán cotizar, licitar ni celebrar contratos con el Estado, derivado de la aplicación de la presente Ley, las personas en quienes concurran cualesquiera de las circunstancias siguientes: a) No estar inscrita en el Registro de precalificados correspondiente; b) Aparecer inhabilitada en GUATECOMPRAS; (...)."

D) En ese orden de ideas, con el objeto de regular su organización y funcionamiento, el Ministro de Finanzas Públicas, en cumplimiento de los artículos 79 de la Ley de Contrataciones del Estado, 43 y 54 del Reglamento de ésta, mediante Acuerdo Ministerial 23-2010, emitió el "Reglamento del Registro de Proveedores del Estado", siendo algunas de sus disposiciones las reputadas inconstitucionales por el accionante.
Así, refiere el artículo 1 del Reglamento último mencionado que el Registro de Proveedores del Estado, adscrito al Ministerio de Finanzas Públicas de acuerdo al artículo 73 de la Ley de Contrataciones del Estado, es coordinado y administrado por la Dirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y operado electrónicamente dentro del Sistema de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, sistema denominado "GUATECOMPRAS".

Señala el artículo 2 del Reglamento que el objeto del Registro es "identificar y clasificar plenamente a los proveedores del Estado", a efecto de proporcionar a las entidades del sector público, por medios electrónicos, la información básica requerida en los procesos de compra y contratación, sirviendo también de herramienta para el "control gubernamental y social". Aunado a ello, el artículo 3 del Reglamento indica que son los proveedores habilitados por el Registro de mérito quienes podrán participar en los distintos eventos y modalidades de contratación administrativa, incluyendo los promovidos por entidades que reciban, administren o ejecuten fondos públicos.

De esa cuenta, en aplicación del régimen jurídico especial de contratación administrativa en Guatemala, tan sólo las personas individuales o jurídicas que se encuentren debidamente inscritas y habilitadas en el Registro de Proveedores del Estado son aptas para participar como oferentes en los eventos de contratación administrativa y para celebrar contratos con los órganos y entidades del sector público en cualquiera de las modalidades de compra o contratación (artículos 73, 76 y 80, incisos a) y b), de la Ley de Contrataciones del Estado, y 54 bis de su Reglamento).

Conforme a lo expuesto, indica el artículo 4 del Reglamento en cuestión que toda persona individual o jurídica que posea número de identificación tributaria (NIT), emitido por la Superintendencia de Administración Tributaria, automáticamente estará inscrita en el Registro de Proveedores del Estado; no obstante, agrega la norma que con el objeto de no incurrir en la causal a que alude el artículo 80, inciso b), de la Ley de Contrataciones del Estado, cada proveedor está obligado a obtener su habilitación en el Registro, para lo cual se hace necesario cumplir con las disposiciones y procedimientos que establece el propio Reglamento. El mismo artículo señala que por "habilitación" se entiende el procedimiento que inicia el proveedor a efecto de ser calificado en el Registro de Proveedores del Estado, tanto en su especialidad como capacidad financiera, para lo cual se aplicarán los criterios registrales que autorice el Ministerio de Finanzas Públicas. Por último, la norma añade que la habilitación otorga al proveedor "la capacidad y calidad para participar en los diferentes regímenes de compra o contratación que realizan las entidades públicas del Estado o aquellas que ejecuten fondos de éste".

Como corolario, en ejercicio de la coordinación del sistema de contrataciones y adquisiciones del Estado, el Ministro de Finanzas Públicas, mediante el Reglamento que se impugna, determinó la aprobación de las normas concernientes a la inscripción y habilitación de los interesados en el Registro de Proveedores del Estado, estableciendo los requisitos y procedimientos para ello.

Cabe señalar que la regulación aludida, incluidos los requisitos exigidos para la inscripción y habilitación en el Registro de Proveedores del Estado, forman parto de las disposiciones que persiguen, dentro del régimen jurídico especial de contratación administrativa, la justificación previa de las condiciones legales, técnicas y financieras de los proveedores, cuestión referida anteriormente.

Asimismo, es evidente que dicha regulación, en conjunto con los procedimientos mismos para la selección del contratante, tiene por objeto impedir que el órgano administrativo, en mayor o menor medida, elija discrecionalmente a la persona que le proveerá de los bienes, servicios u obras requeridas, a diferencia de lo que ocurre con la negociación entre particulares, en la que, como principio básico, rige la libertad de contratación de los interesados (artículos 1251 y 1257 del Código Civil, y 681 del Código de Comercio de Guatemala); lo anterior se funda, esencialmente, en la salvaguardia de los intereses del Estado, entendiendo que una elección libre bien podría no inclinarse por aquella propuesta que resulte más beneficiosa y conveniente a aquél, en atención a criterios económicos y técnicos, entre otros.

Por ende, en la medida de lo posible, el régimen jurídico de la contratación administrativa, tomando en cuenta siempre el interés público que prevalece en esta materia, ha ido perfilando con sus normas, los requisitos, procedimientos, criterios y parámetros concretos a los que deben sujetarse los órganos de la administración y los interesados en contratar con éstos.

Con todo, vale precisar que dicha normativa debe tender siempre a la realización de los fines que el orden constitucional ha impuesto al Estado, velando porque se garantice la eficiencia y eficacia de la contratación administrativa y por el cumplimiento de los otros principios que deben regir en el ejercicio de la función administrativa.

E) Con base en lo indicado, en cumplimiento de las funciones que le son propias, la administración pública, por medio del órgano competente, es decir, el Ministerio de Finanzas Públicas, está facultada para establecer requisitos y procedimientos que habrán de observar, previamente, quienes se interesen en actuar como proveedores del Estado, asegurando con ello que quienes eventualmente contraten con éste cumplan determinadas condiciones legales, técnicas y financieras -calificadas y justificadas de antemano- que se revelen idóneas para satisfacer de mejor forma el objeto de la contratación administrativa. Es preciso acotar que los requisitos de que se habla son aplicables, por igual, a todo aquel que pretenda actuar como proveedor del Estado, sin aludir a condiciones puntuales que, en orden al bien, servicio u obra concreta que la administración requiera, deben reunir los oferentes, pues en estos casos serán las bases de licitación o cotización, según sea el caso, las que habrán de especificar lo pertinente (artículos 18, 19 y 39 de la Ley de Contrataciones del Estado).

Ahora bien, cabe señalar que la administración no está facultada para imponer cualquier tipo de requisito o exigencia en esta materia, en especial cuando por su medio sea factible descartar, sin fundamento, a quienes puedan estar interesados en la contratación y que por no concurrir en ellos una determinada situación se vean impedidos, incluso, de presentar ofertas en el evento de que se trate, ubicándolos en situación de desigualdad frente al resto de potenciales proveedores en quienes si se verifica la circunstancia exigida. De esa cuenta, el interés público que ha de prevalecer en la contratación administrativa no puede justificar exclusiones arbitrarias de quienes pretendan contratar con la administración, con base en exigencias que, a la postre, no atienden a aquel concreto elemento.

En tal virtud, el régimen jurídico especial de la contratación administrativa, para imponer exigencias o requisitos determinados a quienes puedan interesarse en actuar como proveedores del Estado, debe no sólo fundarse en circunstancias que se aprecien razonables en orden a su objeto (la compra, venta y contratación de bienes, suministros, obras y servicios para los órganos del sector público), sino además perseguir, por su medio, la adecuada protección del interés público preponderante en este importante componente de la actividad administrativa.

- IV -

En orden a los motivos específicos que invoca el impugnante para fundar su planteamiento, se hace necesario ahondar en la regulación contenida en las normas reglamentarias que se aducen contrarias al texto constitucional.

El artículo 2 del Acuerdo 23-2010 del Ministro de Finanzas Públicas, cuyo párrafo segundo es objeto de impugnación, establece: "OBJETO DEL REGISTRO DE PROVEEDORES. El Registro de Proveedoras tiene por objeto identificar y clasificar plenamente a los proveedores del Estado, proporcionando a las entidades del sector público a través de medios electrónicos, la información básica requerida en los procesos de compra o contratación, así como para las acciones de control gubernamental y social. Para la concreción de tal objeto, en el caso de las sociedades mercantiles únicamente podrán registrarse como proveedores del Estado las que emitan acciones nominativas." Por su parte, el artículo 5 del mismo cuerpo normativo dispone: "FORMULARIO Y DOCUMENTOS QUE DEBEN ANEXARSE (ANTECEDENTES LEGALES Y FINANCIEROS). Los interesados en obtener la habilitación como proveedores del Estado, deberán anexar electrónicamente en el apartado respectivo que el Registro de Proveedores habilitará en el sistema de contrataciones -GUATECOMPRAS-, la información siguiente: Sociedades Mercantiles: (...) b) Documento personal de identificación o cédula de vecindad y pasaporte en el caso de extranjeros del propietario o representante y directivos y accionistas que tengan algún derecho de percibir ganancias o utilidades con la compra o contratación. (...) g) Certificación que enumera e identifica a los accionistas o personas que conforman la entidad. (...)." Por último, se indica en el artículo 9 lo siguiente: "ACTUALIZACION DE LA INFORMACION. Anualmente durante el mes de enero, el proveedor deberé actualizar la información que conste en el Registro de Proveedores, así como la de sus socios, accionistas, representantes y demás personas que sean parte de la entidad de que se trate que obtengan o no beneficios mediante ganancias y utilidades de la entidad. De igual manera podrá confirmar que tal información no ha sufrido modificación alguna. El proveedor tendrá además la obligación de incorporar en el apartado específico en el sistema electrónico y notificar al Registro, cualquier modificación que se produzca entre una declaración y otra, teniendo para el efecto treinta días calendario para tal actualización. Dicho sistema le generaré la constancia de actualización en las que conste que no aparece inhabituado en el Sistema de conformidad con el artículo 80 literal b) de Decreto Número 57-92 del Congreso de la República, Ley de Contrataciones del Estado. El Registro de Proveedores para la actualización de los asientos, hará los anuncios públicos respectivos conforme lo establecido en el artículo 42 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado"

La primera cuestión a destacar es que la materia regulada en el Reglamento del Registro de Proveedores del Estado, contenido en el Acuerdo Ministerial que es refutado por el accionante, responde esencialmente a ese elemento propio del régimen jurídico especial de contratación administrativa que exige que en la selección de la persona que contrate con la administración pública se opte, únicamente, por quien satisfaga determinadas condiciones legales, técnicas y financieras, previamente justificadas, y que son requeridas a fin de asegurar el eficaz cumplimiento de las obligaciones que puedan derivar de una eventual contratación, velando siempre por el interés público que prevalece en este ámbito. De esa cuenta, ha sido el Ministro de Finanzas Públicas, en ejercicio de la rectoría sectorial en materia de contrataciones y adquisiciones del Gobierno central y de las entidades descentralizadas y autónomas (artículo 27, inciso t), de la Ley del Organismo Ejecutivo), la autoridad que ha fijado los requisitos y procedimientos que deben cumplirse para la inscripción y habilitación respectiva en el Registro de Proveedores del Estado, cuya dirección y funcionamiento le ha sido atribuida por disposición legal (artículo 73 de la Ley de Contrataciones del Estado).

Pues bien, dentro de los requisitos especificados en el Reglamento de mérito para los efectos de obtener la habilitación correspondiente en el Registro, el artículo 5 se refiere a determinada Información y documentación que es imperativo presentar. Ante ello, respecto de las sociedades organizadas bajo forma mercantil, la norma hace exigible, entre otras cuestiones, la presentación del documento personal de identificación del "propietario o representante y directivos y accionistas que tengan algún derecho de percibir ganancias o utilidades con la compra o contratación" (inciso b), así como certificación que enumere e identifique a los "accionistas o personas que conforman la entidad" (inciso g), todo lo cual resulta congruente con la norma del artículo 2, párrafo segundo, que, para el caso de las entidades mercantiles, reserva la posibilidad de acceder al registro a aquellas sociedades que emitan acciones nominativas. Como cabe apreciar, la regulación que se impugna, al señalar requisitos concretos que hacen viable la inscripción y habilitación en el Registro de quienes puedan interesarse en fungir como proveedores de los bienes, obras o servicios que los órganos de la administración pública requieran, prescribe que, en cuanto a las sociedades mercantiles, "únicamente podrán registrarse como proveedores del Estado las que emitan acciones nominativas". En tal virtud, aquellas entidades mercantiles cuyas acciones no sean nominativas están impedidas de obtener el correspondiente registro, con la consecuente imposibilidad de actuar como proveedores del Estado en cualquier modalidad de contratación administrativa.

Así, un tema de especial importancia atañe a los motivos que han impulsado a la autoridad ministerial para aprobar una regulación en tal sentido, lo que determinada los alcances y fines perseguidos mediante su emisión. A ese respecto, el contenido del propio Reglamento permite entrever las razones que justifican dicha normativa, pudiendo hacer cita del primer "Considerando" del Acuerdo refutado,, en el que se indica lo siguiente: "Que derivado de la rectoría en el sistema de contrataciones, establecido por la literal t de la Ley del Organismo Ejecutivo y lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, es necesario regularizar el uso y los requisitos para formar parte del Registro de Proveedores adscrito al Ministerio de Finanzas Públicas coordinado y administrado por la Dirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, con el objeto de identificar a los proveedores de bienes, servicios y suministros del Estado, para prevenir que el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado como de cualquier entidad pública nacional, sea utilizado en el lavado de dinero y otros activos así como en prácticas comerciales en detrimento del interés público."

De esa cuenta, la exigencia de que las sociedades mercantiles que se interesen en actuar como proveedores del Estado emitan acciones nominativas tiende a hacer factible la Identificación de las personas individuales que puedan beneficiarse, directa o indirectamente, de los contratos que la persona jurídica celebre con los órganos de la administración pública. Conforme a ello, la función de identificar a dichas personas, sean representantes legales, directivos, socios, accionistas o quienes de otro modo se beneficien con la compra o contratación, repercute ostensiblemente en la salvaguardia del interés público que prevalece en el régimen de contratación administrativa.

En efecto, la identificación de tales personas, como lo señala expresamente el "Considerando" transcrito, se dirige a evitar que el erario público "sea utilizado en el lavado de dinero y otros activos así como en prácticas comerciales en detrimento del interés público".

Pues bien, en primer lugar, es indiscutible que la identificación de quienes representan, dirigen o se benefician de la actividad mercantil que lleva a cabo determinada persona jurídica constituye una herramienta útil y necesaria para impedir que la administración pública celebre cualquier tipo de contratación con personas que puedan utilizar, administrar o invertir bienes o dinero que procedan o se originen de la comisión de un delito.

De esa cuenta, mediante la identificación requerida (la cual, por obvias razones, para considerarse efectiva y veraz hace imperioso que la sociedad mercantil cuyo registro se solicita emita acciones nominativas), el órgano que opera el Registro estará en condiciones de determinar si las personas individuales, referidas han sido o no procesadas y, en su caso, condenadas por la comisión de algún delito que pueda levantar sospechas acerca del origen ilegitimo del patrimonio o los recursos económicos con los que se pretende dar cumplimiento a los contratos que eventualmente se celebren con el Estado, pues tai situación podría dar lugar a la comisión del delito de lavado de dinero u otros activos (artículo 2 de la Ley contra el lavado de dinero u otros activos, Decreto 67-2001 del Congreso de la República), o bien, si dichas personas están siendo investigadas por su participación en tal ilícito circunstancias que permitirán a la administración pública proceder como lo estime pertinente, en salvaguardia de los intereses del Estado y con sujeción a los preceptos constitucionales, a fin de prevenir contrataciones con bienes o dinero que procedan de actividades delictivas.

Por otro lado, la identificación de las personas individuales aludidas hace factible determinar si concurre en ellas alguna de las circunstancias que el artículo 80 de la ley de Contrataciones del Estado dispone como causales de prohibición para contratar con los órganos de la administración pública. Así, el referido artículo, entre otras cuestiones, señala: "No podrán cotizar, licitar ni celebrar contratos con el Estado, derivado de la aplicación de la presente Ley, las personas en quienes concurran cualesquiera de los circunstancias siguientes: (...) c) No estar al día en el pago de sus obligaciones tributarias y de seguridad social; d) Estar privada, por sentencia firme, del ejercicio de sus derechos civiles (sic); e) Ser servidor o trabajador público del Estado o de las entidades a que se refiere el artículo 1 de esta Ley, así como sus parientes dentro de los grados de ley, cuando los contratos deban celebrarse con las dependencias en que tal servidor o trabajador del Estado preste sus servicios o se encuentre bajo su autoridad, igual prohibición rige para las personas jurídicas cuando dicho servidor público sea socio o representante de los mismas; f) Haber intervenido directo o indirectamente en los fases previas a la compra o contratación. Esta prohibición se hace extensiva a los parientes dentro de los grados de ley, así como a las personas jurídicas de las cuales sean socios o representantes (...)."

Como cabe advertir, para el efectivo cumplimiento del régimen jurídico de contratación administrativa, posibilitando la verificación acerca de la concurrencia de las causales de prohibición antes enunciadas (cuya regulación atiende a la salvaguardia del interés público predominante en aquella materia y que de no atenderse pueden llevar a la comisión de los delitos de concusión o fraude, artículos 449 y 450 del Código Penal), se hace indispensable la identificación de quienes gestionen en representación, intervengan en la dirección o se beneficien de cualquier modo de las actividades de una sociedad mercantil. Ante ello, conforme al artículo citado, están impedidas de celebrar contratos con el Estado aquellas entidades mercantiles cuyos socios, o los parientes de éstos, sean trabajadores públicos que laboren para el órgano o dependencia que requiere la obra, bien o servicio, o que hayan intervenido, directa o indirectamente, en las fases previas a la contratación, circunstancias específicas que hacen imperativo conocer la identidad de los socios -lo que se vislumbra irrealizable en el caso de las sociedades que emiten acciones al portador- como mecanismo idóneo y razonable para determinar si concurren o no dichas causas de prohibición. Por último, cabe señalar que las medidas adoptadas con el fin de impedir que los recursos del Estado sean utilizados en prácticas ilícitas responden también a los compromisos adquiridos por el Estado de Guatemala para hacer frente y prevenir la actividad de grupos delincuenciales y las prácticas de corrupción en el ámbito de la contratación administrativa.

En tal sentido, la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional establece en su artículo 31.2 el deber de los Estados de procurar la reducción de "las oportunidades actuales o futuras de que dispongan los grupos delictivos organizados para participar en mercados lícitos con el producto del delito adoptando oportunamente medidas legislativas, administrativas o de otra índole", agregando que estas medidas han de centrarse, entre otros, en los temas siguientes: (...) c) La prevención de la utilización indebida por parte de grupos delictivos organizados de licitaciones públicas y de subsidios y licencias concedidos por autoridades públicas para realizar actividades comerciales; (y) d) La prevención de la utilización indebida de personas jurídicas por parte de grupos delictivos organizados; (...) " Asimismo, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, en su artículo 9.1, señala: "Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, adoptará las medidas necesarias para establecer sistemas apropiados de contratación pública, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones, que sean eficaces, entre otras cosas, para prevenir la corrupción." De Igual forma, el artículo III de la Convención Interamericana contra la Corrupción dispone lo siguiente: "(...) los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: 1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. (...) 2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta. (...) 5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas."

Es así como la normativa aprobada por el Ministro de Finanzas Públicas encuentra apoyo en las disposiciones de la Ley de Contrataciones del Estado y en los instrumentos internacionales sobre la materia de los que Guatemala es parte, habiendo sido emitida con el objeto de establecer herramientas útiles necesarias para su efectivo cumplimiento, además de dirigirse a asegurar la adecuada y licita utilización de los recursos públicos (en garantía del interés público que impera en este ámbito), procurando la realización de los principios de transparencia. probidad, eficiencia y eficacia que deben informar a la función de la administración pública en todos sus aspectos y, especialmente, en lo que concierne a la contratación administrativa.

-V-

Corresponde ahora adentrarse en el estudio analítico requerido, para lo cual se hace relación de los motivos que fundamentan el planteamiento del accionante.
Conforme a la relevancia de éstos, según estimación propia del Tribunal.

En tal sentido, denuncia el solicitante que el Reglamento objetado desatiende el texto y espíritu de la Ley de Contrataciones del Estado, lo que atenta contra el artículo 183, inciso c), de la Constitución, pues dicho cuerpo legal dispone que toda persona, cualquiera que sea, está en posibilidades de hacer ofertas y contratar con el Estado, materia concreta que el Acuerdo Ministerial limita a las sociedades mercantiles que emitan acciones nominativas.

A ese respecto, como fue afirmado con anterioridad, la normativa reglamentaria aprobada por el Ministro de Finanzas Públicas encuentra sustento directo en la Ley de Contrataciones del Estado, en cuanto dispone un mecanismo idóneo (la identificación de representantes, directivos y socios de las entidades mercantiles) para determinar si, en cuanto a la sociedad de que se trate, las personas individuales vinculadas o beneficiadas directa o indirectamente con la actividad de ésta han sido condenadas, procesadas o investigadas por la comisión de algún delito que haga dudar del origen lícito de su patrimonio o recursos financieros y, en su caso, si Incurren o no en alguna de las causales de prohibición a que alude el artículo 80 de la Ley, circunstancia esta última que impediría a la persona jurídica cotizar, licitar o celebrar cualquier tipo de contratos con el Estado.

De esa cuenta, la exigencia de que las sociedades mercantiles que pretendan su registro como proveedores del Estado emitan acciones nominativas no es más que un instrumento útil, adecuado y necesario para hacer viable la corroboración de las circunstancias anteriores, determinando, como antes fue mencionado, el cumplimiento de los principios que informan al actuar de la administración y, particularmente, al régimen de contratación administrativa.

Por otro lado, no es válido afirmar que la Ley de Contrataciones del Estado permite "que TODA PERSONA, CUALQUIERA QUE SEA, que esté interesada en contratar con el Estado, pueda hacer sus ofertas, de forma pública y transparente, y que el Estado contrate con aquella persona -SIN IMPORTAR QUIEN SEA- que oferte las mejores condiciones al Estado", como aduce el accionante (folio doce de su escrito de interposición; las mayúsculas y el resaltado aparecen en el texto original).

En principio, para fundar su afirmación, el solicitante alude al artículo 76 de la Ley de Contrataciones del Estado; sin embargo, la simple lectura de la norma basta para colegir que su regulación no conlleva una permisión en aquel sentido. Así, establece el artículo lo siguiente: "Requisito de precalificación. Para que toda persona pueda participar en cotizaciones o licitaciones públicas, deberá estar inscrita en el Registro de precalificados correspondiente. La misma obligación tienen quienes estuvieren comprendidos en los casos de excepción contemplados en esta Ley. No podrán estar inscritos en el Registro de precalificados quienes por dolo o mala fe, hayan dado lugar a la resolución, rescisión, terminación o nulidad
de contratos celebrados con el Estado, declarado por tribunal competente".

Pues bien, la interpretación de la norma debe hacerse tomando en cuenta el conjunto de su regulación, no sus conceptos individualmente considerados (artículo 10 de la Ley del Organismo Judicial); de esa cuenta, el artículo no hace sino fijar una condición de ineludible cumplimiento para los efectos de actuar como oferente y proveedor de los bienes, obras y servicios que requieran los órganos del Estado, consistente en la necesaria inscripción previa en el registro de precalificados correspondiente. En tal sentido, cuando la norma dispone que "(p)ara que toda persona pueda participar (...) deberá estar inscrita", su regulación se dirige a exigir que todos aquellos que pretendan intervenir en el ámbito de la contratación administrativa cuenten con su respectiva inscripción en el registro que corresponda.

Por ende, la utilización de los términos "toda persona" no conlleva, como sugiere el accionante, la posibilidad de que cualquier persona, sin límites, requisitos o condiciones para ello, contrate con los órganos públicos. En cambio, es el propio artículo 76 el que impone el primer requerimiento de obligatorio cumplimiento para los efectos de participar en el ámbito de la contratación administrativa, exigiendo la previa inscripción del interesado en el Registro de precalificados respectivo.

Así, como fue mencionado en su oportunidad, la inscripción en el registro responde a la necesaria justificación previa del cumplimiento de determinadas condiciones legales, técnicas y financieras por quienes se interesen en contratar con la administración pública, en congruencia con el interés público que ha de prevalecer en el ámbito de la contratación administrativa.

Ante ello, el requisito de inscripción en el registro de precalificados respectivo no configura una mera formalidad factible de ser cumplida por cualquier persona -"sin importar quien sea", como insinúa el impugnante- que así lo solicite. Por el contrario, la regulación contenida en la Ley de Contrataciones del Estado, al exigir ese registro previo, habiendo establecido prohibiciones específicas para participar en cotizaciones, licitaciones y cualquier otra forma de contratación administrativa (artículo 80) y delegando el funcionamiento de cada registro en las dependencias que señala (artículos 71, 72, 73 y 79), hace recaer en las autoridades correspondientes la función de acceder a la inscripción únicamente de quienes hayan justificado ser aptos para contratar con los órganos del Estado, siempre en aplicación del ordenamiento jurídico aplicable y atendiendo al interés público que prima en esta materia, para lo cual bien pueden imponer exigencias específicas que, razonablemente, se dirijan a la verificación del cumplimiento de las condiciones legales exigidas, descartando, a la vez. el registro de quienes incurran en alguna de las causales de prohibición.

Así las cosas, se aprecia innecesario hacer alusión, de nueva cuenta, a los fines perseguidos mediante la exigencia de que las sociedades mercantiles que pretendan su inscripción en el Registro de Proveedores del Estado emitan acciones nominativas, requisito que se ajusta a los parámetros antes enunciados, Por ende, la normativa reglamentaría aprobada por el Ministro de Finanzas Públicas no atenta contra el espíritu de la Ley de Contrataciones del Estado, con lo cual, no se evidencia la alegada violación al artículo 183, inciso e), de la Constitución.

De igual forma, dado que el fundamento invocado por el solicitante es el mismo, en cuanto alude a la supuesto permisión absoluta contenida en la Ley de Contrataciones del Estado para participar como oferentes y proveedores de los bienes, obras y servicios que requieran los órganos públicos, se descarta también la denunciada restricción a la libertad de acción reconocida en el artículo 5o constitucional.

-VI-

Aduce el postulante que al hacerse público, mediante el sistema electrónico denominado "GUATECOMPRAS", la información relativa a los accionistas y beneficiarios de determinada sociedad mercantil, puede ponerse en riesgo la seguridad de las personas, en contravención al mandato del artículo 3o de la Constitución; a la vez, señala que la normativa impugnada, al permitir que cualquier persona, accediendo a Internet, revise los documentos de las entidades mercantiles relacionados con sus accionistas, transgrede el artículo 24 constitucional que garantiza la inviolabilidad de la correspondencia, documentos y libros de las personas, los que pueden revisarse únicamente en virtud de resolución firme dictada por juez competente y siempre que se cumplan las formalidades legales.

Pues bien, en lo que conciente a la aludida violación al artículo 3o de la Constitución, se advierte que lo que reputa inconstitucional el accionante es, en todo caso, el eventual uso que pueda hacerse de la información contenida en el Registro de Proveedores del Estado, no así los preceptos normativos incluidos en el Acuerdo Ministerial que se impugna, materia especifica que debe ser objeto de análisis en procesos como el que se resuelve.

En efecto, la sola regulación que dispone la identificación y eventual publicación de los nombres de quienes funjan como representantes, directivos, accionistas o beneficiarios de las actividades mercantiles desarrolladas por una persona jurídica (artículos 5, incisos a) y b), y 13 del Reglamento objetado) no conllevan, según los argumentos del solicitante, vulneración al valor superior seguridad garantizado en el artículo 3o de la Constitución; en cambio, su denuncia se dirige a refutar los efectos que, en el plano táctico, podrían sobrevenir derivado de hacerse, públicos tales nombres, como lo ponen de manifiesto las líneas siguientes: "En tiempos como los que nos está tocando vivir, atenta contra la seguridad de cualquier guatemalteco el hecho de pretender hacer público -a través de un sistema electrónico GUATECOMPRAS, que está al alcance de todo el mundo- los bienes (acciones) propiedad de los guatemaltecos. (...) el señor Ministro de Finanzas pretende OBLIGAR a los guatemaltecos a publicar, para que cualquier persona pueda verlo, quiénes son los accionistas beneficiarios de las acciones de una sociedad." (folio ocho del escrito inicial).

De esa cuenta, la potencial y esporádica indebida utilización que pueda hacerse de la información que el reglamento impugnado exige hacerse pública no conllevan, en el plano normativo, vulneración alguna al artículo 3o constitucional -como no ocurre con la publicidad de los documentos, libros y actuaciones del Registro de la Propiedad dispuesto por el artículo 1124 del Código Civil, o de los documentos y libros del Registro Mercantil que establece el artículo 333 del Código de Comercio de Guatemala, por citar dos ejemplos-, en tanto la finalidad de la publicidad perseguida es, a la postre, hacer efectivo y posible el "control gubernamental y social (artículo 2, párrafo primero, del Acuerdo Ministerial objetado) respecto de quienes se interesen por ofertar y proveer los bienes, obras y servicios demandados por los órganos del Estado, en orden a la realización de los principios que informan al ámbito de la contratación administrativa y, esencialmente, atendiendo al interés público que ha de preponderar en esta materia. Lo anterior es suficiente para descartar la denunciada inconstitucionalidad.

Por su parte, en cuanto a la aducida vulneración al artículo 24 constitucional, vale señalar que la reglamentación emitida por el Ministro de Finanzas Públicas no se dirige a hacer pública información para la cual la norma suprema exige orden judicial; en efecto, la normativa objetada dispone que se hará pública únicamente la nómina de las personas inscritas como proveedores del Estado, quedando en reserva todo lo relativo a la situación económica, financiera y legal de quienes se encuentren inscritos. Así lo señala el artículo 13 del Reglamento objetado, el que establece: "MÁXIMA PUBLICIDAD. El Registro de Proveedoras será público y pondrá a disposición la nómina de aquellos que se encuentren inscritos. Sin perjuicio de lo anterior, la información relativa a la situación económica, financiera y legal de los proveedores inscritos, sólo podrá ser conocida por la entidad que efectúe el proceso de compra o contratación. Los proveedoras inscritos autorizaren a la Dirección para publicar la información señalada anteriormente y toda aquella que se refiere a sus participaciones en procesos de contratación, total o parcialmente"

Como se advierte, tan solo la nómina de los inscritos en el Registro será accesible a la población en general (en armonía con el fin de "control gubernamental y social perseguido), descartando que se haga del conocimiento público cualquier otra Información sin el consentimiento previo y expreso del interesado.

Así las cosas, la identificación de quiénes son los representantes, directivos, accionistas y beneficiarios de la actividad mercantil llevada a cabo por la entidad es consecuencia directa de la exigencia de que las acciones por esto emitidas son nominativas, como mecanismo especifico dirigido a conocer con quién o quiénes, al final de cuentos, contratan los órganos de la administración.

Por su parte, al regularse que "la información relativa a la situación económica, financiera y legal de los proveedores inscritos, sólo podrá ser conocida por la entidad que efectúe el proceso de compra o contratación", tampoco se coarta la inviolabilidad de documentos privados, en tanto quien solicita su habilitación en el Registro lo hace voluntariamente, en congruencia con su interés de contratar con el Estado. De esa cuenta, al igual que acontece con cualquier negociación en el ámbito privado, al contratante -en el caso de la materia bajo análisis, la administración pública- le interesa saber la situación financiera, económica y legal de su contraparte, para determinar si estará en condiciones de cumplir las obligaciones provenientes del contrato que lleguen a celebrar, pues de no ser así, el interés particular de quien negocia -más aun, el interés público que priva en la contratación administrativa- determinará la inconveniencia de contratar con quien se niegue a proporcionar aquella información o que, aun haciéndolo, ponga de manifiesto no contar con la solvencia legal, técnica o financiera para hacer frente a sus obligaciones contractuales.

En ese orden de ideas, tal información es facilitada por el eventual proveedor en forma voluntaria, en razón de su intención de contratar con el Estado, la que sólo será conocida por la entidad o dependencia encargada del proceso de contratación o compra, de la que hará uso para los fines de salvaguardar los intereses del Estado, estándole prohibida su publicidad sin la previa y expresa autorización de quien la haya facilitado (artículo 13). Como corolario, se descarta la alegada contravención a los artículos 3o y 24 constitucionales.

-VII-

Según el accionante, al disponer el Acuerdo Ministerial objetado que sólo las sociedades mercantiles cuyas acciones sean nominativas pueden celebrar contratos con las entidades públicas, se limita la esfera dentro de la cual las personas jurídicas que no emitan acciones de ese tipo pueden invertir y ejercer su libertad de industria, comercio y trabajo, lo que viola los artículos 39, 43 y 44 de la Constitución.

En cuanto a este motivo de impugnación, es doble reiterar que la regulación contenida en el reglamento refutado encuentra sustento en las normas de la Ley de Contrataciones del Estado, cuerpo legal que dispone prohibiciones específicas que impiden a determinadas personas cotizar, licitar o celebrar cualquier tipo de contratos con la administración pública. Así, la normativa objetada, al disponer la exigencia de que las sociedades mercantiles que pretendan actuar como proveedores de los bienes, obras y servicios que requieran los órganos estatales emitan acciones nominativas, lejos de establecer una ilegal e infundada limitación a la libertad de contratación de las entidades que no emitan ese tipo de acciones, persigue hacer efectivo el necesario control gubernamental y social respecto de quienes se interesen por participar en el ámbito de la contratación administrativa, atendiendo primordialmente al interés público inherente a esta materia. Aunado a lo anterior, la normativa objetada no impone limitaciones a la actividad comercial o industrial de las entidades mercantiles que no emiten acciones en forma nominativa, en cuanto no les impide ejercer libremente la actividad para la cual han sido constituidas. Con todo, la regulación que reserva la inscripción en el Registro de Proveedores del Estado a aquellas sociedades cuyas acciones son nominativas no debe concebirse como un límite al objeto de su giro social; en cambio, como ha sido reiterado insistentemente, constituye una exigencia necesaria que ha sido establecida en aras de garantizar la transparente y eficiente utilización de los recursos del Estado, evitando que este contrate con personas que utilicen o inviertan dinero o bienes originados de actos delictivos, o con personas en las que recaiga alguna causal de prohibición expresamente establecida en la Ley, lo que redunda en beneficio del interés social que reconoce el artículo 43 constitucional. Conforme a lo anterior, no se evidencia la inconstitucionalidad denunciada.

-VIII -

Por último, aduce el accionante que la normativa impugnada viola distintos preceptos del Código de Comercio de Guatemala y de la Ley de Contrataciones del Estado, sin tomar en cuenta que en planteamientos como el que se resuelve, la legislación ordinaria no es parámetro de constitucionalidad, deviniendo inviable cualquier análisis a ese respecto".

Por igual, no se lleva a cabo el análisis de la denuncia de conculcación al artículo 119 constitucional, en tanto el accionante no formuló tesis alguna en la que se exprese la confrontación exigida por el artículo 135 de la Ley de Amparo. Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

-IX-

Con base en las consideraciones anteriores, la acción promovida debe ser desestimada, sin hacer especial condena en costas por no haber sujeto legitimado para su cobro e imponiendo la multa respectiva, en concordancia con el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, a los abogados patrocinantes.

Por el sentido como se resuelve, deviene necesario dejar sin efecto la suspensión provisional de las normas impugnadas, decretada mediante auto de dieciocho de mayo de dos mil diez.

DISPOSICIONES LEGALES APLICABLES

Artículos citados, 152, 153, 175, 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 2o, 3o, 6o, 114, 115, 133, 138, 139, 142, 143, 144, 146, 149, 150, 163, inciso a); 178, 183, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO