EXPEDIENTE 1818-2010

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN LA PRESIDE, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, GLADYS CHACÓN CORADO Y JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ. Guatemala, diecinueve de enero de dos mil once.

Se tiene a la vista para dictar sentencia la acción de inconstitucionalidad General Parcial: A) del Reglamento para la Apertura de Establecimientos Abiertos al Público, emitido por el Concejo Municipal de Barberena, departamento de Santa Rosa, aprobado en reunión ordinaria el veintiocho de abril de dos mil nueve, así: a.1) del artículo 5. en la frase que indica: "... estar al día en el pago de la tasa impositiva municipal...", a.2) del artículo 16, en la frase que preceptúa: "...para que presente la cancelación de la tasa impositiva municipal acorde al reglamento vigente en un plazo de cinco días..."; y B) del Reglamento Sobre Tasas Municipales emitido por el Concejo Municipal de Barberena, departamento de Santa Rosa, aprobado en reunión ordinaria el veintiocho de abril de dos mil nueve, de esta manera: b.1) del artículo 37, en las, frases que indican: "...con sus respectivas tasas:"; y b.2) del artículo 37, inciso g). en las frases que dicen: "...Todo local comercial abierto al público..." y "...la cual será determinada dependiendo de la categoría del mismo acorde a la siguiente tabla: De Primara categoría por un año: Q.8,200.00 De Segunda categoría por un año: Q.4,000.00, De Tercera categoría por un año: 0.1,200.00, De Cuarta categoría por un año; Q.600.00 De Quinta categoría por un año: Q.360.00, De Sexta categoría por un año: Q.240.00...", interpuesta por Operadora de Tiendas, Sociedad Anónima, por medio de su Mandatario General Judicial con Representación, Jorge Luis Arenales de la Roca, quien actuó bajo su auxilio, y el de los abogados Mynor Jonás Martínez Recinos y Luis Fernando Zelada López. Es ponente en este caso el Magistrado Vocal II, Mario Pérez Guerra, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante, se puede resumir de la siguiente manera: a) los puntos impugnados del Reglamento para la Apertura de Establecimientos Abiertos al Público y del Reglamento Sobre Tasas Municipales, ambos emitidos por el Concejo Municipal de Barberena, departamento de Santa Rosa, aprobados en reunión ordinaria el veintiocho de abril de dos mil nueve son inconstitucionales, ya que, en la primera, se establecen normas y/o requisitos para el funcionamiento de establecimientos abiertos al público, entre ellos estar al día en el pago de una tasa impositiva municipal, sin embargo este es un verdadero impuesto, y en la segunda se instituye un reglamento sobre tasas municipales, en donde se establece una serie de cantidades de dinero que deben de cancelarse como "tasas", no obstante estos también son impuestos; con el agregado de que también existe doble tributación, pues además de requerir el pago de una licencia municipal, ésta también adquiere la calidad de tasa a ser pagada por tener establecimiento abierto al público, lo que constituye transgresión al artículo 243 Constitucional; b) lo anterior se afirma, en virtud de la doctrina legal instaurada por la Corte de Constitucionalidad por la cual se ha establecido que se le denomina "tasa" a la retribución de un servicio concreto o potencial que es recibido por el administrado de alguna de las entidades del Estado; y que, por el contrario, el "impuesto" es obligatorio y se utiliza para financiar obras o servicios de beneficio colectivo general; c) el servicio que se demanda por medio del pago de la tasa interesa y beneficia única y exclusivamente al particular que lo requiere, hecho que no ocurre con el de la obra o servicio financiado con el impuesto, que no admite divisibilidad alguna entre los beneficiados porque se satisface una necesidad general; además, la tasa se origina de un acto que da inicio con la manifestación de voluntad del administrado al requerir el servicio de la autoridad que lo provee. El pago de la tasa adquiere la calidad de obligatorio cuando el Estado presta el servicio que el administrado le requirió, es decir, el solicitante no debe pagar una tasa si no ha requerido primero de la autoridad un servicio. Por el contrario, el impuesto requiere un acto inicial, y una vez que se produce el hecho generador, el contribuyente adquiere la obligación de pagar el tributo (principio de obligatoriedad); d) por todo lo anterior, se puede afirmar que las obligaciones impuestas en las normas impugnadas no cumplen con las características de tasa, pues, en primer lugar, el pago de las mismas no se genera de forma voluntaria y en segundo lugar, porque el contribuyente no recibe una contraprestación directa por un servicio público, pues la misma se cobra por el solo hecho de tener un establecimiento con puertas abiertas al público, lo cual considera la Municipalidad de Barberena, del departamento de Santa Rosa, como motivó suficiente para imponer una tasa y requerir su pago de acuerdo a la clasificación que oportunamente hizo por medio de las normas impugnadas. En consecuencia, lo que se pretende Imponer en el presente caso, resulta contrario a los artículos 152, 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, ya que se viola el principio de legalidad, pues si bien es cierto que las corporaciones municipales deben procurar el fortalecimiento económico de sus respectivas jurisdicciones a efecto de realizar obras y prestar los servicios necesarios, también lo es que las mismas carecen de facultades para decretar impuestos, arbitrios, y contribuciones especiales, pues tales atribuciones están reservadas por mandato constitucional al Congreso de la República; e) con la pretendida "tasa impositiva" se establece una doble tributación, porque por el solo funcionamiento de un establecimiento comercial, las municipalidades requieren el pago de licencia municipal (articulo 37 literal g del Reglamento de Tasas Municipales), misma que de conformidad con los artículos 5 y 16 del Reglamento para la Apertura de Establecimientos Abiertos al Público, también adquiere la calidad de tasa, a ser pagada por tener un establecimiento abierto al público, lo que constituye una doble tributación, violándose con ello también lo preceptuado en el artículo 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Solicitó que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de las normas Impugnadas. Se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de Barberena, departamento de Santa Rosa y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES

A) La Municipalidad de Barberena, departamento de Santa Rosa, no alegó. B) El Ministerio Público manifestó: a) que del análisis de las normas impugnadas se determina que para ejercer el derecho a tener un establecimiento abierto al público, el interesado debe estar registrado y estar al día en el pago de la tasa impositiva y contar con la licencia municipal de funcionamiento, la cual se establece en diversas categorías, de tal manera que al determinarse tasas impositivas por la licencia municipal de funcionamiento se grava esa actividad sin que la cuota dinerada que se desea percibir por la misma reúna las condiciones para ser calificadas como tasas: b) de lo anteriormente indicado, se evidencia que por la simple voluntad del Concejo Municipal se obliga al contribuyente a cancelar a la Municipalidad de Barberena, departamento de Santa Rosa, una cantidad de dinero por el único hecho de solicitar una licencia para el funcionamiento de algún establecimiento comercial en dicha localidad, cobro que no cumple con los requisitos de una tasa, sino de un impuesto, por ende, si lo que se pretende es extraer dinero del particular por actividades que no constituyen servicios municipales, lo debe hacer, pero por medio de la creación de los tributos, a través del Congreso de la República, y no por la Corporación Municipal, como en el presente caso. Solicito que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial planteada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La solicitante reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial de la presente acción de inconstitucionalidad general parcial, resaltando que de la confrontación entre las normas impugnadas y las de la Constitución Política de la República de Guatemala violadas, se llega a la conclusión que las mismas son inconstitucionales, ya que lo regulado en la parte conducente de las normas que se impugnan, tanto de los artículos 5 y 16 del Reglamento para la Apertura de Establecimiento Abierto al Público, y el artículo 37 inciso g) del Reglamento Sobre Tasas Municipales de Barberena, departamento de Santa Rosa, se puede llegar a la conclusión que la tasa en referencia, no cumple con las características que la identifican como tal, como lo son: a) que su pago sea un acto voluntario del obligado y, b) que el particular reciba una contraprestación por un servicio público. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. B) La Municipalidad de Barberena, departamento de Santa Rosa, no alegó. C) El Ministerio Público ratificó los alegatos presentados en la audiencia que por quince días le fue conferida, en la que alegó que en el presente caso el Concejo Municipal de Barberena, del departamento de Santa Rosa, no tiene facultades para emitir las disposiciones impugnadas, pues las mismas son evidentemente arbitrios y no tasas, por lo tanto, son inconstitucionales y transgreden los artículos 152, 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por cuanto que la facultad de establecer impuestos a favor de las Municipalidades (arbitrios) le corresponde al Congreso de la República y no al Concejo Municipal. Pidió que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial.

CONSIDERANDO

-I-

La Constitución Política de la República de Guatemala, establece en el artículo 268 que la Corte de Constitucionalidad es un tribunal permanente de jurisdicción privativa, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional: actúa como tribunal colegiado con independencia de los demás organismos del Estado y ejerce funciones especificas que le asigna la Constitución y la Ley de la materia. Asimismo, el artículo 267 constitucional establece que las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad, se plantearán directamente ante esta Corte como Tribunal supremo en materia de constitucionalidad, a quien compete establecer si existe contradicción entre las normas denunciadas de inconstitucionalidad y las disposiciones fundamentales establecidas en la Constitución, que el accionante haya indicado.

El principio de supremacía está garantizado por diversas normas de la Constitución: el principio de jerarquía normativa implica que la norma superior impone la validez y el contenido de la inferior y éste carece de validez si contradice una norma de jerarquía superior. Si dichas disposiciones violan, disminuyen o tergiversan esos preceptos constitucionales, se declarará la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. El control de constitucionalidad no se constriñe a la ley strictu sensu, sino que abarca todo tipo de disposiciones generales con pretensión de formar parte del conjunto normativo de la nación. El artículo 239 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos puede ser la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. En el artículo 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, se establece que la capitación de recursos de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado; instituye también la Ley Fundamental como criterio rector de las leyes tributarias, la equidad y la justicia.

-II-

En el expediente que se estudia, la entidad Operadora de Tiendas. Sociedad Anónima, impugna de inconstitucionalidad general parcial de las siguientes normas: A) del Reglamento para la Apertura de Establecimientos Abiertos al Público, emitido por el Concejo Municipal de Barberena, departamento de Santa Rosa, aprobado en reunión ordinaria el veintiocho de abril de dos mil nueve, así: a.1) del artículo 5, en la frase que indica: "...estar al día en al pago de la tasa impositiva municipal..."; a.2) del artículo 16, en la frase que preceptúa: "...para que presente la cancelación de la tasa impositiva municipal acorde al reglamento vigente en un plazo de cinco días..."; y B) del Reglamento Sobre Tasas Municipales emitido por el Concejo Municipal de Barberena. departamento de Santa Rosa, aprobado en reunión ordinaria el veintiocho de abril de dos mil nueve, de esta manera: b.1) del artículo 37, en las frases que indican: "...con sus respectivas tasas:"; y b.2) del artículo 37, inciso g), en las frases que dicen: "...Todo local comercial abierto al público..." y "...la cual será determinada dependiendo de la categoría del mismo acorde a la siguiente tabla: De Primera categoría por un año: Q. 8,200.00, De Segunda categoría por un año: Q.4,800.00, De Tercera categoría por un año: Q.1,200.00, De Cuarta categoría por un año: Q.600.00, De Quinta categoría por un año: Q.360.00, De Sexta categoría por un año: Q.240.00..."; afirmando que las normativas contenidas en dichos artículos son violatorias de lo que se establecen los artículos 152, 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

- III -

Respecto al referido planteamiento es importante considerar que de conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en favor del contribuyente: considerándose como elemento esencial del tributo "tasa", que su producto se destine a la necesidad del servicio público que constituye la causa jurídica de la obligación.

El análisis que se impone en este caso, es si el tributo a que se refieren las normas impugnadas, reúne o no las condiciones para ser calificada como tasa, o bien, si este tiene las características de un impuesto. En relación a lo que es tasa, se puede decir que es una creación que compete a las corporaciones municipales y que consiste en la prestación en dinero o pecuniaria por la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio público. Es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario de una prestación en dinero fijada de antemano" y una "contraprestación de un servicio público". El hecho generador o imponible es una actividad estatal o municipal determinada, relacionada concretamente con el contribuyente, lo que la distingue claramente del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada concretamente con el ciudadano.

Teniendo presente lo anterior, la tasa impositiva que pretende imponer la Municipalidad de Barberena, departamento de Santa Rosa, no es un requerimiento -voluntario- del administrado, sino una imposición del propio ente municipal que obliga al particular a formular la solicitud de autorización municipal de funcionamiento (licencia) para la apertura de algún establecimiento mercantil, porque de otro modo, no puede ejecutar su actividad comercial. Por lo tanto, el elemento voluntariedad en el requerimiento del servicio y en el pago y, sobre todo, en el de la contraprestación, es inexistente.

De esa suerte, aunque hay una relación directa entre el ente facultado de expedir la autorización municipal de funcionamiento (licencia) y el obligado al pago por ella, que podría hacer situar el cobro dentro del ámbito de tasa, no se cumple en esa relación las otras condicionantes de un impuesto, como lo son la voluntariedad y contraprestación de un servicio público, por ende, la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasa, cuya facultad de creación si se le ha otorgado al municipio. Ello conduce a la conclusión ya expuesta por este Tribunal en otros fallos, consistente en afirmar que cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa impositiva sobre el mismo, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, el cobro pretendido en la norma debe hacerse por medio de la creación de los tributos, pero por el ente facultado para ello, es decir el Congreso de la República.

Es por estas razones que se estima que el hecho imponible o generador de la tasa fijada en el Reglamento para la Apertura de Establecimientos Abiertos al Público; así como la recaudación prevista en el Reglamento Sobre Tasas Municipales, ambos emitidos por el Concejo Municipal de Barberena, departamento de Santa Rosa, aprobados en reunión ordinaria de veintiocho de abril de dos mil nueve, denominado como tasa municipal impositiva, no tienen sustento constitucional, pues estos, en todo caso reúnen las características de impuesto y, como consecuencia, vulneran la ley fundamental en sus artículos 239 y 255, por lo que devienen inconstitucionales y así deberán declararse.

LEYES APLICABLES:

Artículos citados, 268, 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1º, 3º, 5º, 6º, 7º, 133, 137, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 149, 163, inciso a), 183. 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 1º del Acuerdo 1-2009 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO: