EXPEDIENTE 1750-2006

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MARIO PÉREZ GUERRA, QUIEN LA PRESIDE, GLADYS CHACÓN CORADO, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, ROBERTO MOLINA BARRETO, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, HILARIO RODERICO PINEDA SÁNCHEZ Y JOSÉ ROLANDO QUESADA FERNÁNDEZ: Guatemala, veintiocho de octubre de dos mil ocho.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general total del Acuerdo Gubernativo (sin número) del veintidós de junio de mil novecientos cincuenta y tres, emitido por el Presidente de la República, y del Acuerdo COM-41 del trece de octubre de dos mil uno, emitido por el Concejo Municipal de Guatemala, promovida por Oscar Palma Ayala. El postulante actuó con el patrocinio profesional de los abogados Ovidio Ottoniel Orellana Marroquín, Nidia Lisseth Sánchez Aquino de Orellana y Thelma Inés Peláez Pinelo.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:
Lo expuesto por el accionante se resume: a) el Acuerdo Gubernativo (sin número) de fecha veintidós de junio de mil novecientos cincuenta y tres, emitido por el Presidente de la República de Guatemala, aprueba, modifica y crea arbitrios municipales para la ciudad capital, lo cual es inconstitucional porque viola el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, el cual establece -entre otros- que los arbitrios sólo pueden ser decretados por el Congreso de la República de Guatemala, atendiendo al principio de legalidad, lo que indiscutiblemente no ha sucedido con la emisión del acuerdo impugnado pues establece que la creación y modificación de arbitrios para la municipalidad de la ciudad de Guatemala y conforme el texto constitucional antes indicado, tales arbitrios sólo pueden ser decretados por el Congreso de la República de Guatemala; b) con ello, ese acuerdo contraría el principio de supremacía constitucional contenido en los artículos 44 segundo párrafo, 175 y 204 constitucionales; además, el 255 de la Carta Magna por cuanto que en él claramente se indica que la captación de recursos para las corporaciones municipales deberá ajustarse al principio establecido en el artículo 239 de la Constitución; c) se viola también el artículo 183 inciso a) de la Constitución Política de la República porque el Presidente de la República en vez de cumplir y hacer cumplir el texto constitucional en la forma y modo que ya quedó relacionado, la viola flagrantemente al emitir un Acuerdo Gubernativo creando arbitrios que única y exclusivamente le compete decretar al Congreso de la República de Guatemala, por tanto, se viola el artículo 171 inciso a) de la Constitución, porque se ha invadido la competencia del Organismo Legislativo al emitir disposiciones generales creando arbitrios que al tenor de los artículos 239 y 255 del texto constitucional sólo puede emitir el Congreso de la República y no el Presidente Constitucional de la República de Guatemala; d) estima inconstitucional el Acuerdo COM-41 del Concejo Municipal de Guatemala, del trece de octubre de dos mil uno, por violar el artículo 171 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala, por invadir la esfera de competencia del Organismo Legislativo, al emitir disposiciones generales que no le competen, pues le da seguimiento, emite disposiciones generales y amplía conceptos de uno de los arbitrios contenidos en el Acuerdo Gubernativo impugnado, que sólo puede decretarlo el Congreso de la República y ninguna otra autoridad a tenor de lo establecido en los artículos 255 constitucionales que también se ven violados por dichas razones; e) el acuerdo municipal en cuestión viola los artículos 239 y 255 de la Constitución por cuanto que se refiere al arbitrio sobre predios con construcción inadecuada, lo cual única y exclusivamente puede ser desarrollado por el Congreso de la República por medio de sus decretos y ninguna otra autoridad puede hacerlo por invocación de mandato constitucional alguno; f) con la emisión de dicho acuerdo municipal, se violan también los artículos 44, segundo párrafo, 175 y 204 de la Constitución, ya que no se observó el principio de supremacía constitucional, pues la creación y desarrollo normativo sobre arbitrios únicamente compete decretarlo al Congreso de la República; g) ese acuerdo municipal viola el artículos 239 constitucional porque está avalando, desarrollando y cobrando un arbitrio que es inconstitucional al no haberse emitido por el Congreso de la República. Solicitó que se declare con lugar la presente acción inconstitucionalidad general total y, en consecuencia, se dejen sin efecto y se expulsen del ordenamiento jurídico los acuerdos impugnados, con efectos retroactivos.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD:
No se decretó la suspensión provisional del Acuerdo Gubernativo (sin número) del veintidós de junio de mil novecientos cincuenta y tres, emitido por el Presidente de la República, y del Acuerdo COM-41 del trece de octubre de dos mil uno, emitido por el Concejo Municipal de Guatemala. Se dio audiencia por quince días al Presidente de la República, al Congreso de la República, al Concejo Municipal de Guatemala, a la Superintendencia de Administración Tributaria y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES: A) El Concejo Municipal de Guatemala manifestó: a) de la simple lectura del Acuerdo Gubernativo, se entiende que fueron aprobados arbitrios propuestos por la entonces administración municipal, por lo cual no existe una incongruencia que afecte la normativa constitucional vigente en ese momento; b) en ningún artículo de la Constitución Política de la República de Guatemala de 1945 se indica que sea facultad exclusiva del Congreso de la República la emisión de arbitrios, sino únicamente le faculta a decretar, interpretar, reformar y derogar las leyes, así como también decretar tasas e impuestos ordinarios y extraordinarios cuando la necesidad lo exija, pero en ningún momento le rige la aprobación de arbitrios municipales; por lo que el Acuerdo Presidencial emitido en 1953 no contraviene a la normativa constitucional de ese entonces, la cual en ese espacio de tiempo prevalecía sobre las normas ordinarias y reglamentarias; d) por su parte, el Concejo Municipal, al emitir el Acuerdo COM-41, estableció los procedimientos administrativos para la aplicación y cobro de uno de los arbitrios establecidos en el Acuerdo Gubernativo comentado, en el que se implementó el Plan de Arbitrios para la ciudad capital, específicamente el arbitrio por concepto de predios que carezcan de construcción o tengan construcción inadecuada; e) el Concejo Municipal no está creando arbitrios, por lo que no es aplicable en el presente caso lo que establece el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala vigente, en cuanto a que es facultad exclusiva del Congreso de la República la creación de arbitrios, ya que de ser así se estaría aplicando dicha norma en forma retroactiva, lo que de conformidad con el artículo 15 de la Constitución Política de la República de Guatemala no es posible. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad total planteada. B) El Presidente de la República expuso: a) para la emisión del Acuerdo Gubernativo en cuestión, el Presidente de la República de ese entonces únicamente cumplió con el mandato constitucional establecido en el artículo 203 de la Constitución de la República de Guatemala de mil novecientos cuarenta y cinco, que lo facultaba para aprobar los arbitrios propuestos por las municipalidades; sin embargo, actualmente por disposición del artículo 255, segundo párrafo de la Constitución Política de la República de Guatemala vigente, la captación de recursos deberá ajustarse al principio establecido en su artículo 239, a la ley y a las necesidades de los municipios y, que por disposición del artículo 35, literal o) del Código Municipal, es competencia del Concejo Municipal proponer la creación; modificación o supresión de arbitrios al Organismo Ejecutivo quien trasladará el expediente con la iniciativa de ley respectiva al Congreso de la República. Si existe violación al principio de legalidad establecido en el articulo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, debe ser la Corte de Constitucionalidad la que ordene la derogatoria del Acuerdo Gubernativo denunciado por inconstitucional; b) en cuanto a la vida jurídica del Acuerdo COM-41 emitido por el Concejo Municipal de Guatemala, éste se relaciona con la vigencia del Acuerdo Gubernativo objeto de impugnación, ya que uno es consecuencia del otro. Solicitó que se dicte la sentencia que en derecho corresponde. C) La Superintendencia de Administración Tributaria indicó: a) en la fecha en que fue emitido el Acuerdo Gubernativo impugnado, el Presidente de la República gozaba de plenas facultades para emitir dichos preceptos legales, pues la Constitución Política de la República de Guatemala de 1945 le confería esa atribución por lo tanto se conserva en la actualidad, pues dicha norma fue emitida con estricto apego a derecho. La norma impugnada tiene todo el vigor de una ley aunque no emane del Organismo Legislativo, dada la necesidad de asegurar a la Municipalidad de Guatemala fondos para brindar a los vecinos los servicios básicos, por lo que de declararse inconstitucionales las normas impugnadas se estaría privando a dicha municipalidad de la posibilidad de percibir recursos, causando un grave perjuicio al Gobierno Municipal; b) la Constitución Política de mil novecientos cuarenta y cinco no confería la facultad de decretar arbitrios al Poder Legislativo, por ser una atribución especifica del Presidente de la República, por lo que la presente acción deviene improcedente. Al respecto, el artículo 115 de esa Constitución estableció las atribuciones y limitaciones del Congreso de la República y dentro de las mismas no se encontraba decretar impuesto, arbitrios y contribuciones especiales, por lo que en dicha fecha, con el afán de presentar servicios a los habitantes de la ciudad capital, el Presidente de la República emitió el Acuerdo Gubernativo dentro de sus atribuciones y facultades que le confería la Carta Magna vigente para ese entonces; c) el postulante de la presente acción constitucional no hizo un razonamiento necesario que permita hacer un análisis puntual en cuanto a las supuestas vulneraciones constitucionales. Solicitó que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad general total y se condene en costas al postulante. D) El Congreso de la República argumentó que compete a esta Corte el conocimiento y decisión en única instancia de las acciones que se interpongan contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad, sustentada en el principio de supremacía constitucional. Solicitó que se dicte la sentencia que en derecho corresponde. E) El Ministerio Público señaló: a) en cuanto al Acuerdo Gubernativo denunciado, por haber sido emitido durante la vigencia de la Constitución Política de mil novecientos cuarenta y cinco, que otorgaba la facultad a las Municipalidades para establecer sus arbitrios, y su aprobación por Presidente de la República, se determina que la inconstitucionalidad solicitada debe ser declarada sin lugar, por encontrarse el Presidente de la República facultado por lo Constitución de ese entonces para establecer arbitrios; b) si bien es cierto que el artículo 239 constitucional establece que únicamente el Congreso de la República tiene potestad de crear impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, tal disposición no puede ser aplicada retroactivamente a un cuerpo legal emitido en fecha anterior, congruente con las disposiciones constitucionales vigentes en esa época, tal como ocurre con la emisión del Acuerdo Gubernativo en cuestión; c) en cuanto al Acuerdo COM-41 del Concejo Municipal de Guatemala, su emisión corresponde a facultades de esa corporación municipal señaladas expresamente en los artículos 253, 254, y 255 de la Constitución Política de la República, por lo que no existe tergiversación al artículo 239 constitucional ya que el acuerdo impugnado únicamente está estableciendo el procedimiento administrativo para aplicar el cobro del arbitrio sobre predios con construcción inadecuada en el municipio de Guatemala. Ese Acuerdo no modifica las bases contenidas en el Acuerdo Gubernativo mencionado, pues se concreta a normar lo relativo al cobro administrativo del tributo y establecer los procedimientos que faciliten su recaudación, siendo esta facultad de la corporación municipal. Solicitó que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad general parcial.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA
A) La accionante alegó: a) no comparte el criterio sostenido por el Concejo Municipal de Guatemala, dado que en ningún momento plantea un caso fáctico sino de derecho, en el que se confrontan normas de la Constitución y las disposiciones legales objetadas, demostrando la incompatibilidad del texto Impugnado con el constitucional. Es sobre una aplicación correcta de la Constitución Politica de la República de Guatemala vigente que debe aplicarse en su máxima expresión el principio de supremacía constitucional; de ahí que sea el principio de legalidad consagrado en la Constitución vigente el que deba respetarse y defenderse, pues es esta Ley Suprema la que rige y no aquella que está abrogada. Si en aquella ocasión fue avalado y permitido crear arbitrios presidenciales, actualmente la Constitución vigente no lo permite; b) el Presidente de la República sostuvo similar criterio al del Concejo Municipal de Guatemala, en el sentido de que el Acuerdo Gubernativo se emitió por el Jefe del Organismo Ejecutivo de aquel entonces conforme las facultades constitucionales de la época y que corresponde a esta Corte declarar sí es inconstitucional o no. La posición del Presidente de la República de Guatemala está dejando entrever la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas al indicar por un lado, que corresponde a la Corte de Constitucionalidad declarar la inconstitucionalidad de ese Acuerdo y, por el otro, que el Acuerdo Municipal es consecuencia del Gubernativo, está siendo respetuoso del principio de legalidad tributaria y de supremacía constitucional; c) no comparte lo sostenido por el Ministerio Público que arguyó que el actuar del Presidente de la República en la emisión del Acuerdo Gubernativo impugnado se dio sobre la base de la normativo constitucional vigente en aquel entonces y en cuanto al Acuerdo Municipal impugnado estimó que se ha procedido conforme la Constitución para ello, porque la inconstitucionalidad es notoria y causante de agravios, dado que no sólo están emitidas las disposiciones generales contrarias al texto constitucional, sino que, como consecuencia de esas disposiciones, se esta cobrando a las personas tales arbitrios sin contemplar dichos tributos todos los requerimientos constitucionales que hoy día se exigen para la emisión de arbitrios de tal envergadura. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad general total planteada. B) El Congreso de la República a) en el análisis de la cuestión planteada, debe tomarse en cuenta que el Acuerdo Gubernativo (sin número) emitido por el Presidente de la República el veintidós de junio de mil novecientos cincuenta y tres, fue realizado bajo la potestad que le concedía la Constitución Política del año mil novecientos cuarenta y cinco y que regía a la fecha en que se dictó ese Acuerdo, en cuanto a establecer reglamentos, acuerdos y órdenes para el cumplimiento de las leyes y los decretos, para lo que estuviese facultado expresamente por la Constitución de la República; además, la potestad que tenían las municipalidades para crear sus arbitrios con la aprobación del gobierno (artículos 137 y 203 de la Constitución de 1945); b) si bien es cierto que la Constitución de la República de Guatemala vigente desarrolla en su artículo 239 el principio de legalidad en la creación de los tributos y, que conforme a éste, el Congreso de la República asume la exclusiva responsabilidad de decretar arbitrios, debe tenerse presente también el principio constitucional de irretroactividad para determinar si la norma constitucional que se invocó como violada puede afectar derechos surgidos bajo la protección de un cuerpo jurídico constitucional plenamente válido y eficaz en su momento de vigencia; c) en cuanto al Acuerdo del Concejo Municipal de Guatemala COM-41, al desarrollar simplemente el contenido del Acuerdo Gubernativo en referencia, lo cual le da un carácter reglamentario, su análisis decisorio tendría que seguir la suerte de lo principal. Solicitó que se dicte la sentencia que en derecho corresponde. C) El Presidente de la República, el Concejo Municipal de Guatemala, la
Superintendencia de Administración Tributaria y el Ministerio Público reiteraron los planteamientos y argumentaciones que respectivamente presentaron al evacuar la audiencia concedida por quince días durante el trámite de la presente acción, y solicitaron que se tomaran en cuenta las peticiones de fondo realizadas en esa oportunidad procesal.

CONSIDERANDO

-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ella, la de conocer en única instancia de las impugnaciones interpuestas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas de inconstitucionalidad total o parcial, material o de origen. El control de constitucionalidad no se constriñe a la ley strictu sensu, sino que abarca todo tipo de disposiciones generales con pretensión de formar parte del conjunto normativo de la Nación.

-II-

En el presente caso, Oscar Palma Ayala promovió acción de inconstitucionalidad general total en contra del Acuerdo Gubernativo (sin número) del veintidós de junio de mil novecientos cincuenta y tres, emitido por el Presidente de la República, porque estima que viola el artículo 239 constitucional, pues sólo el Congreso de la República puede decretar arbitrios, conforme al principio de legalidad; y con ello viola el principio de supremacía constitucional (contenido en los artículos 44 segundo párrafo, 175 y 204 constitucionales), y los artículos 171 inciso a), 183 inciso a), 255 de la Carta Magna. Además, el interponente denuncia de inconstitucional el Acuerdo COM-41 del trece de octubre de dos mil uno, emitido por el Concejo Municipal de Guatemala, por violar los artículos 171 inciso a), 239 y 255 de la Constitución, así como el principio de supremacía constitucional, al invadir la esfera de competencia del Organismo Legislativo, por contener disposiciones generales que le dan seguimiento a los arbitrios contenidos en el Acuerdo Gubernativo antes mencionado.

En síntesis, la presente inconstitucionalidad es de tipo formal para ambos acuerdos, pues se sostiene que ninguno de ellos fue emitido por el Congreso de la República, por lo que vulneran el artículo 239 de la Constitución que establece que corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales. Que como en este caso se trata de la creación de arbitrios y sus bases, el Presidente de la República y la Corporación Municipal carecen de tales potestades de acuerdo al precepto constitucional citado.

-III-

El Acuerdo Gubernativo (sin número) del veintidós de junio de mil novecientos cincuenta y tres, emitido por el Presidente de la República ya ha sido denunciado de inconstitucional en dos oportunidades anteriores a la presente, con argumentos similares a los anteriormente descritos. En uno de esos casos, esta Corte se pronunció en sentencia del dieciocho de agosto de mil novecientos noventa y ocho, dictada dentro del expediente ciento ocho - noventa y ocho (108-98), en la cual consideró: "...Así, en cuanto al de veintidós de junio de mil novecientos cincuenta y tres [el Acuerdo Gubernativo], emitido por el Presidente de la República, cabe señalar que la doctrina reconoce que, una vez promulgada la Constitución, no hay más normas legitimas que las que nacen por las vías constitucionalmente previstas, pero siguen siendo formalmente válidas todas las que lo fueron conforme al sistema anterior. Ello por razones de continuidad y seguridad jurídicas, aparte de que, desde un punto de vista lógico, un legislador nunca puede verse sujeto a una norma suprema futura, y, por lo tanto, aún no nacida. Sin embargo, el plantear la oposición desde un punto de vista material entre ley anterior y Constitución, sí es, no sólo lógico sino necesario, no porque el legislador antiguo debiera sujetar su actividad a una Constitución futura, sino porque de no prevalecer la norma fundamental sobre la ley anterior, ésta seguirla surtiendo efectos contrarios a los nuevos principios jurídicos, (...) Sentada la premisa anterior, procede efectuar el análisis a efecto de determinar si en el presente caso confluyen los elementos necesarios que den como resultado una inconstitucionalidad sobrevenida. (...) La solicitante alega que dicho acuerdo viola el principio de legalidad pues conforme la actual Carta Magna únicamente el Congreso está legitimado para normar en materia tributaria. De ahí que, según afirma, no pueda permitirse que un asunto que compete a dicha materia sea regulado mediante aquél acuerdo gubernativo, (...) Como se ve, la presente reclamación se constriñe a la impugnación de un aspecto meramente formal que la postulante hace descansar en la violación a los artículos 239 y 255 de la Constitución. (...) Al respecto se considera que no se dan los supuestos necesarios para hablar de una inconstitucionalidad sobrevenida, pues la emisión de la norma que ahora se impugna, revistió toda la formalidad constitucional vigente en ese entonces, ya que, de conformidad con la Constitución que regla en aquél momento, el Presidente de la República estaba facultado para normar sobre esa materia; de ahí, que no se produzca la violación al principio de legalidad como se denuncia..."; y en sentencia del veintisiete de marzo de dos mil uno, proferida en el expediente mil ciento tres - dos mil (1103-2000), este Tribunal estimó: "...El primero de los acuerdos, que crea varios arbitrios para la Ciudad capital, se aprecia que fue emitido por el Presidente de la República el veintidós de junio de mil novecientos cincuenta y tres. En tal fecha se encontraba vigente la Constitución Politica decretada por la Asamblea Constituyente el once de marzo de mil novecientos cuarenta y cinco, la que en su artículo 137 facultaba al Presidente de la República a dictar los reglamentos, acuerdos y órdenes para el debido cumplimiento de las leyes, y los decretos para cuya emisión estuviese facultado expresamente por la Constitución; y el 203 del mismo cuerpo facultaba a las municipalidades para establecer sus arbitrios, siendo necesario la aprobación del Gobierno en los casos que la ley lo determinara. Tales referencias ilustran que, en el momento histórico en que el acuerdo que se estudia fue emitido, la Autoridad que lo hizo, estaba investida de facultades otorgadas por la Constitución de entonces para establecer arbitrios. Es la Constitución actual la que otorga exclusivamente al Congreso de la República la potestad de crear impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, pero tal disposición no puede ser aplicada retroactivamente a un cuerpo legal emitido en fecha anterior, congruente con las disposiciones constitucionales vigentes en tal fecha. Esta Corte ha aceptado la inconstitucionalidad sobrevenida de normas, pero por incongruencia material, no así la referente a aspectos formales o de creación. Todo elfo determina la improcedencia de la inconstitucionalidad planteada en cuanto al acuerdo estudiado se refiere..."

Ambas tesis son aplicables al presente caso, pues los fundamentos invocados en esos casos son los mismos que los argumentados por el accionante de la presente acción, y en ellos este Tribunal consideró improcedente la inconstitucionalidad, según lo reseñado. De esa cuenta, esta Corte considera oportuno reiterar dichos análisis para el pronunciamiento de la presente inconstitucionalidad; en consecuencia, el acuerdo gubernativo impugnado no resulta inconstitucional.

-IV-

En lo que respecta al Acuerdo COM-41 del trece de octubre de dos mil uno, emitido por el Concejo Municipal de Guatemala, que contiene la normativa para la aplicación y cobro del arbitrio sobre predios con construcción inadecuada, se advierte que acuerda la regulación de aspectos tales como: qué objetos están afectos al pago de ese arbitrio, quién es el encargado de aplicar el tributo, cuál es la clasificación de las zonas afectadas para la aplicación del cobro del arbitrio, los porcentajes y las formas de calcular la contribución, el periodo impositivo, la forma de pago, entre otras cuestiones.

Por ello, esta Corte considera que tales aspectos constituyen lo que el artículo 239 de la Constitución contiene bajo la denominación de bases de recaudación, es decir, el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, sujeto pasivo del tributo, base imponible y tipo impositivo, las deducciones, descuentos, reducciones y recargos e infracciones; sin embargo, según el precepto citado, es una potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, y determinar las bases de recaudación. Esto hace que el citado Acuerdo Municipal, emitido durante la vigencia de la actual Constitución, contravenga el artículo 239 de la Ley Suprema, ya que, determinar las bases de recaudación de arbitrio no es una competencia del Concejo Municipal y, por contravenir la Constitución, debe declararse la inconstitucionalidad.

-V-

Las anteriores consideraciones permiten a esta Corte concluir en que la acción de inconstitucionalidad planteada debe acogerse parcialmente, con base en los fundamentos expuestos anteriormente, sin condenar en costas, por la forma en que se resuelve.

LEYES APLICABLES

Artículos el citado, 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 143, 148, 163 inciso a), y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO