EXPEDIENTE 1012-2007

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLADYS CHACÓN CORADO, QUIEN LA PRESIDE; JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, ROBERTO MOLINA BARRETO, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, VINICIO RAFAEL GARCÍA PIMENTEL Y CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA: Guatemala, treinta de mayo de dos mil ocho.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial del inciso c) del artículo 13 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala (Decreto 32-2006 del Congreso de la República de Guatemala), promovida por Pablo Francisco Javier Reyes Villatoro. El postulante actuó bajo su propio auxilio y el de los abogados Edgar Enrique Ruiz García y Héctor Antonio García Moya.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LAS IMPUGNACIONES
Para efectos del presente fallo, se hará mención indistinta de "la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Ciencias Forenses", así como "la Ley del INACIF". Lo expuesto por el compareciente se resume: a) el postulante precisó al inicio del memorial de interposición, que vedar a funcionario o autoridad alguna de la administración pública que devengue sueldo o salario del Estado, la posibilidad optar al cargo de Director General del INACIF, contraviene el contenido de los artículos 4°, 43, 44, 46, 101, 102 literal a), 113, 136 literal d) y 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala; b) el espíritu de la norma es que el INACIF "cuente con el mejor elemento humano, tanto en la dirección como en el personal que conformará su cuerpo de peritos así como el personal administrativo, lo que obviamente se puede lograr mediante el nombramiento y contratación de personas que sean capaces, profesionales, idóneas y con experiencia en las distintas disciplinas de la criminalística y conocimiento de la Administración Pública y la Administración de Justicia", pero todo ello se restringe en el inciso c) de la norma atacada; c) la supremacía constitucional presupone que todas las disposiciones se supediten al contenido de esta norma suprema; al establecer una limitante que excluya la posibilidad de "todo guatemalteco" a optar para un cargo público se viola la misma. Además, al exigirse la idoneidad para ocupar el cargo de Director del INACIF, atendiendo a méritos y mediante concurso, se cumple con un supuesto constitucional, porque en dicho concurso se evaluará la capacidad, idoneidad y honradez de los aspirantes a Director, por lo que: "Es razonable que se exija el mejor perfil para ocupar determinado empleo o cargo público, máxime uno de dirección, puesto que será una persona que estará al servicio de la población en general, quien devenga su sueldo o remuneración de los tributos que pagan los contribuyentes"; d) la inconstitucionalidad denunciada es notoria, por lo que solicitó que la misma sea declarada con lugar.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD
Se decretó la suspensión provisional de la literal del artículo impugnado y se ordenó la publicación del auto resolutivo en el Diario Oficial. Se dio audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala, a la Corte Suprema de Justicia, al Ministerio de Gobernación, al Fiscal General de la República, al Instituto de la Defensa Pública Penal, al Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala, al Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, al Colegio de Químicos y Farmacéuticos de Guatemala y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES
A) El Instituto de la Defensa Pública Penal manifestó: a) el otorgamiento a los guatemaltecos de cargos y empleos públicos, es un derecho que se funda en méritos y capacidades, con la excepción de impedimentos legales "razonables"; b) hay contradicción en la ley del INACIF, porque, por una parte, la ley establece una prohibición expresa a los funcionarios o autoridades de la administración pública, que devengan sueldo o salario del Estado, y, por la otra, implícitamente reconoce determinado tiempo de experiencia que concurre por la constante práctica de las actividades en el devenir del mismo; c) en vista de lo anterior, solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad. B) El Ministerio de Gobernación manifestó: a) indudablemente hay contradicciones dentro de la propia ley, y "clara violación" a los artículos 113 y 136 inciso d) de la Constitución, al igual que al contenido de los artículos 43, 101 y 102; b) solicitó se declare con lugar la acción planteada. C) El Congreso de la República de Guatemala manifestó: a) que la norma recurrida "no adolece de inconstitucionalidad, puesto que es congruente y coherente con las mismas disposiciones constitucionales que toma como base el recurrente, pero lo expuesto por el accionante, es un análisis fragmentado, casuístico, apriorístico y parcializado, orientado hacia lo que él pretende y no a la probable inconstitucionalidad general parcial de la norma cuestionada por parte del mismo"; b) que no hay restricción o disminución de los derechos laborales, sino tiende a que se cumplan determinados requisitos previamente para ser nombrado en el cargo de Director del INACIF, pues, como lo afirma el recurrente, en los artículos 48 y 51 de la ley cuestionada se establece un derecho preferente para todos los servidores públicos que desarrollen o presten servicios en materia forense y en dichas norma no se discrimina a ningún trabajador; c) finalmente, solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. D) El Colegio de Farmacéuticos y Químicos de Guatemala expuso: a) la norma atacada impide y restringe a los funcionarios y autoridades de la administración publica ejercer el derecho a optar al cargo de Director del INACIF, ya que el derecho al trabajo está dado en igualdad de condiciones para todas las personas; b) el hecho de participar en concurso de oposición, o tener derecho a participar en el mismo, no implica el ejercicio de más de un cargo público; en cambio, resulta inconstitucional la restricción y limitación a la facultad ciudadana de optar libremente a cargo público; c) de subsistir la norma atacada en el ordenamiento jurídico vigente, se causan daños irreparables para una institución pública, porque se corre el riesgo de nombrar a una persona que no llene las expectativas para el cargo de Director ya aludido; d) finalmente solicitó se declare con lugar la acción planteada. E) La Corte Suprema de Justicia manifestó: a) «que el Principio de igualdad contenido en el Artículo 4° constitucional, en su interpretación extensiva hace referencia que el reconocimiento de condiciones diferentes a situaciones también diferentes no puede implicar vulneración del principio de igualdad, siempre que tales diferencias tengan una base razonable; siendo el caso que el párrafo que menciona "... Los funcionarios o autoridades de la Administración Pública que devenguen sueldo o salario del Estado..." carece de esa base razonable para su imposición v desvirtúa la igualdad de condiciones» (énfasis, del texto original); b) por todo lo anterior, solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. F) El Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala se reservó para vista pública la exposición de sus argumentos; sin embargo, únicamente compareció por escrito a la misma, según el acta que la documentó. G) El Ministerio Público manifestó: a) se conculca el contenido del artículo 4° constitucional, la que establece un tratamiento distinto a dos tipos de personas que se encuentran en condiciones de igualdad, atendiendo únicamente a los principios de "capacidad", "idoneidad" y "honradez", por lo que la norma atacada, al hacer una diferenciación marcada entre los que trabajan en el Estado y los que no, veda derechos. Además se violentan normas de Derechos Humanos, aceptadas y asumidas por el ordenamiento nacional y, específicamente, el "Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre discriminación (empleo y ocupación)"; b) hace propio el argumento sobre la forma en la que el tribunal constitucional ha interpretado los parámetros de constitucionalidad de los tratados y convenios internacionales en materia de Derechos Humanos, como un referente para la ponderación de los casos (Cf. Expediente 131-95. Sentencia del doce de marzo de mil novecientos noventa y siete -12 de marzo de 1997-, Gaceta 43); c) se concluye que la presente acción debe ser declarada con lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA
A) El interponente ratificó los alegatos presentados en el escrito de planteamiento de la presente acción y, además, agregó: a) que es contradictorio que si se exige experiencia en administración de instituciones similares (Artículo 17 de la Ley del INACIF), por otra parte se vede el derecho a optar a un cargo de dirección, como producto de dicha experiencia; b) la norma objetada introdujo una prohibición extra, que de ser declarada con lugar la inconstitucionalidad, no afectarla el resto del artículo atacado; c) la disposición atacada, "casuística" -a su juicio-, también afecta al Artículo 43 de la Constitución Política de la República, porque discrimina laboralmente el desenvolvimiento de quien sea "empleado" o "funcionario" público y desee optar al cargo de Dirección del INACIF; d) finalmente solicitó, que se acoja su planteamiento de inconstitucionalidad general parcial. B) El Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala alegó que la norma impugnada restringe y vulnera el derecho de los funcionarios o autoridades de la administración pública a optar al cargo de Director del Instituto Nacional de Ciencias Forenses, motivo por el cual solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad instada. C) Reiteraron por escrito sus argumentaciones: La Corte Suprema de Justicia, el Ministerio Público, el Ministerio de Gobernación y el Congreso de la República de Guatemala.

CONSIDERANDO

-I-

Al tenor de lo preceptuado en el artículo 267 de la Constitución Política de la República y el artículo 133 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, dentro del sistema de garantías constitucionales que se encuentra previsto en el ordenamiento jurídico guatemalteco figura la Inconstitucionalidad de Leyes, Reglamentos y Disposiciones de Carácter General como el instrumento que viabiliza un control directo, abstracto y reparador de constitucionalidad, sobre las normas infraconstitucionales que conforman el mismo, cuyo conocimiento se ha encomendado con exclusividad a este tribunal, como intérprete máximo y definitivo del contenido de la Ley Fundamental. Es por ello que corresponde a esta Corte conocer de las impugnaciones contra leyes y reglamentos objetados parcial o totalmente de inconstitucionalidad, en aras de tutelar el principio de supremacía constitucional.

-II-

En el caso sub judice, Pablo Francisco Javier Reyes Villatoro promovió la inconstitucionalidad general parcial del inciso c) del Artículo 13 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala (Decreto 32-2006 del Congreso de la República), que a la letra dice: "No podrán optar al cargo de Director General del INACIF las siguientes personas (...) Los funcionarios o autoridades de la administración pública que devenguen sueldo o salario del Estado; y" (...) Es necesario partir del marco general que en materia laboral contempla la Constitución Política de la República. Este se predica desde la doble acepción de ser tanto un derecho como una obligación (sin llegar a la exacerbación de castigar la vagancia, como se contemplaba en diversos textos constitucionales previos) En ambos supuestos, todo el sistema de trabajo se asienta sobre principios de justicia social, con un mínimo de garantías establecidas a favor del trabajador de las cuales destacamos -para la materia objeto de estudio- el derecho a la libre elección de trabajo y a condiciones económicas satisfactorias que garanticen al trabajador y a su familia una existencia digna. De allí que las repercusiones no solamente se dan a nivel personal del laborante, sino también trascienden a su núcleo primario [Cf. Artículos 101 y 102 literal a)].

-III-

Si bien hay mandatos constitucionales de orden general para todos los trabajadores, también existe un apartado para los servidores de la administración pública, que de por sí es compleja y necesita un trato particularizado atendiendo a la multiplicidad de la función estatal, ya sea rigiéndose desde la Ley de Servicio Civil (el marco general), o por medio de la normativa específica para una entidad: aquí, la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala De esa cuenta, el Artículo 107 Supremo en su parte conducente es categórico a! establecer que los trabajadores del Estado están al servicio de la administración pública; y las condiciones sine qua non para optar a esta clase de empleo, se determinan en el Artículo 113, para lo cual se harán puntualizaciones, a saber: a) ser de nacionalidad guatemalteca; b) otorgable por méritos de capacidad; c) idoneidad para el cargo o puesto; y d) honradez, directamente vinculado a la inexcusable probidad que debe privar en el servidor de la administración estatal. Tanto la capacidad como la idoneidad para el desempeño en el cargo, no surgen instantáneamente, sino que se aprenden, se aprehenden y asimilan por el transcurso del tiempo, el cual le permite transitar por diversos estadios hasta llegar a los puestos de jefatura o dirección, dependiendo de la actividad que desarrolle el ente gubernamental en cuestión. Debía operar un verdadero desenvolvimiento de la carrera administrativa, que permita no sólo "condiciones económicas satisfactorias que garanticen al trabajador y a su familia una existencia digna", sino también la propia realización de la persona, tópico que va más allá de las apreciaciones jurídicas y que entra al campo de los valores. Todo lo anterior, indefectiblemente conduce al proceso de selección de las personas más idóneas, mediante (y a manera de ejemplo no exhaustivo) concurso interno institucional, externo, mixto, oposición, etcétera; de donde se colige que sean precisamente "funcionarios o autoridades de la administración pública que devenguen sueldo o salario del Estado", quienes potencialmente sean también interesados en optar, en el caso específico, al cargo de Director General del INACIF y que, por la experiencia adquirida en otros puestos o cargos estatales, llenen el perfil para cumplir con las atribuciones del Artículo 19 de la ley de la institución precitada, situación que se complementa con las exigencias, principalmente en materia de capacidad y honradez, determinadas en la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos y Decreto 89-2002 del Congreso de la República. Cf. Artículo 16).

Todo lo anterior, para gozar de las condiciones de igualdad para la opción del cargo, frente a una persona interesada en ser Director General, que provenga de un sector laboral ajeno al del Estado y con ello se cumpla el postulado del Artículo 4° de la Constitución Política de la República.

De mantenerse la norma atacada dentro del ordenamiento jurídico, la persona que tuviera interés para el concurso al cargo de Director General y que laborara en otra institución del Estado, imperiosamente tendría que renunciar y quedaría en una situación de incertidumbre, porque no cuenta con la certeza de que ocupará el cargo, especialmente si hay otros postulantes con las mismas aspiraciones, lo que, eventualmente, lo dejaría, tanto a él como a su familia desprotegidos ante la renuncia de un trabajo certero, frente a la expectativa de un eventual nuevo puesto o cargo estatal, con iguales o mejores condiciones económicas, que tienen consecuencias en el entorno familiar, como ya se precisó con anterioridad. Ello redundaría en la conculcación del derecho al trabajo a que tiene toda persona, y. en el caso específico, de quien aspirara al cargo de dirección en una institución estatal, el INACIF, si proviniera del sector público, ya que con esta limitante impuesta en la norma, se le coloca en situación de desigualdad frente a otras personas que eventualmente opten al cargo y provengan de un sector ajeno al burocrático, violentándose también con ello el derecho de igualdad del que gozan todas las personas, pues no existe razón que válidamente justifique un trato normativo distinto a unos y otros.

Por todas estas argumentaciones debe acogerse la inconstitucionalidad general parcial planteada.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 115, 133, 137, 140, 143, 148, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO