EXPEDIENTE 758-2004

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE QUIEN LA PRESIDE, MARIO PÉREZ GUERRA, GLADYS CHACÓN CORADO, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, Y ROBERTO MOLINA BARRETO: Guatemala, nueve de enero de dos mil siete.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial de los artículos 8º, 42, 44 y 49 del Reglamento de la Zona de Régimen Especial "Santa Clara", Acuerdo 12-2003 del Concejo Municipal de Guatemala, promovida por Aida del Carmen Alejos Porras de Simón. La postulante actuó con el auxilio de los abogados Gabriel Orellana Rojas, Jorge Pajares Mena y Alfonso Rafael Orellana Stormont.

ANTECEDENTES:

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante, en cuanto a la inconstitucionalidad general parcial planteada contra normas del Reglamento de la Zona de Régimen Especial "Santa Clara", Acuerdo número 12-2003 del Concejo Municipal de Guatemala, publicado el veintitrés de enero de dos mil tres en el Diario Oficial, el cual se encuentra vigente se resume: a) el artículo 8º, al disponer que la Municipalidad de Guatemala reconocerá como parte de la organización ciudadana representativa ante ella, a dos Comités Únicos de Barrio, uno que represente al sector residencial "Santa Clara" y otro, al sector "Zona Viva", comercial y turístico; y que ambos comités deberán estar conformados con representación de los diferentes intereses comerciales y residenciales con que cuente cada sector; no sólo contradice su propia definición de Comité Único de Barrio contenida en el artículo 2º del reglamento en cuestión, sino que es inconstitucional porque viola el principio de igualdad entre los habitantes del municipio, fundamentada en los artículos 4º, 134, 157, 224 y 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque dentro del mismo espacio territorial exige la conformación de dos distintos Comités Únicos de Barrio: uno que represente intereses comerciales y el otro, intereses residenciales; con lo que se introduce una discriminación infundada dentro de una generalidad, constituida por los habitantes del mismo espacio urbano. Conculca y limita los derechos constitucionales de petición y libre acceso a las dependencias y oficinas del Estado, reconocidos por los artículos 28 y 29 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al dividir a los habitantes de ese espacio urbano en dos grupos, cada uno en función de los intereses mencionados. Constituye una limitación indirecta al derecho de libre asociación reconocido por el artículo 34 constitucional y una conculcación de la garantía a la representatividad democrática en el gobierno municipal, al contraponer dentro de un mismo espacio territorial a dos Comités Únicos de Barrio, representativos de intereses individualizados y distintos dentro de un concepto fundamentado en áreas urbanas de características homogéneas; b) el artículo 42, al regular sanciones preventivas con el objeto de mantener la calidad de vida del área y cumplir con los objetivos de ese reglamento, y autorizar al Comité Único de Barrio para aplicarlas contra los propietarios o usufructuarios de inmuebles que violen las normas que afecten la convivencia entre vecinos; sustrae competencias sancionatorias del Juez de Asuntos Municipales, violándose así el principio de legalidad administrativa, plasmado por la Constitución en sus artículos 152 y 154, así como el de la legalidad de las penas y sanciones, reconocido por el artículo 17 de la Norma Fundamental, tomando en cuenta la absoluta indeterminación de los conceptos definitorios de "normas que afecten la convivencia" y de "normas generales de convivencia". Además, viola las garantías del debido proceso y de la administración de justicia reconocidas en el artículo 12 constitucional, al sustraer competencias en perjuicio del Juez natural de la causa, que no es otro que el de asuntos municipales, y a favor de los dos Comités Únicos de Barrio, en abierta contravención al principio de indelegabilidad de la función pública, establecido por el artículo 154 constitucional; c) el artículo 44 establece la imposición de multas y sanciones contra las violaciones a las normas y disposiciones municipales cometidas por los propietarios, usufructuarios y arrendatarios de inmuebles, los cuales serán sancionados de conformidad con el Código Municipal y con el Reglamento denunciado, definiendo las sanciones a imponerse. Es inconstitucional del primero al octavo párrafo, al disponer: i) en el párrafo primero, en la parte que dice "...serán sancionadas de conformidad con el Título VII, Capítulo I del Código Municipal, Decreto 12-2002 del Congreso de la República, y con lo estipulado en este reglamento...", porque un reglamento no puede crear ni establecer sanciones adicionales a las que ha establecido la ley ordinaria y, porque infringe el principio de legalidad penal contenida en el artículo 17 constitucional, ya que solamente la ley es fuente formal del Derecho Penal, por lo que impone al legislador la prohibición de dictar leyes penales de contenido indeterminado; ii) en el párrafo segundo, porque permite graduar las multas "...entre Q.30,000.00 y Q.500,000.00 según la naturaleza y gravedad de la falta, hasta cubrir el 100% del monto de los costos y daños causados...", lo cual viola el principio de legalidad de la pena reconocido por el artículo 17 constitucional y la garantía de seguridad y libertad que reconocen los artículos 3° y 5° de la Constitución Política de la República de Guatemala; ya que la multa es una pena de carácter principal que consiste en el pago de una cantidad de dinero, que se fija dentro de, límites legales, es decir, límites impuestos por ley, no por reglamento, ordenanza u otra norma de inferior jerarquía; además, introduce una sanción no contemplada por el Código Municipal, tal como cubrir los costos y los daños, además, altera la escala de multas establecida expresamente en el Código Municipal, modificando la graduación que expresamente prescribe para la aplicación de esta sanción; iii) en el párrafo tercero, al establecer como sanción, no autorizada por el Congreso de la República, el cierre provisional de un establecimiento, viola las garantías de seguridad, libertad y legalidad de la sanción reconocidas en los artículos constitucionales 4°, 5° y 17, y los principios de legalidad administrativa y legalidad en la administración de justicia municipal plasmados en los artículos constitucionales 152, 154, 203, 204 y 259, ya que se atribuye facultades sancionatorias carentes de sustento legal; iv) en el párrafo cuarto, se viola la reserva de ley especial contenida en el artículo constitucional 251, que prescribe que la organización y funcionamiento del Ministerio Público se regirá por su ley orgánica, pues modifica su competencia, facultándolo para ordenar la remoción de objetos o la demolición de las obras sujetas a sanción, infringiéndose el principio de legalidad administrativa plasmados en los artículos constitucionales 152 y 154; v) en el párrafo quinto, al disponer que las sanciones por violación de las normas de construcción, disposición de anuncios, avisos, rótulos o vallas, publicidad de cualquier índole, uso de aceras o cualquier otra infracción relacionada con obras de construcción, mobiliario urbano infraestructura, "...se graduarán entre Q. 5,000.00 y Q 500,00000, según la naturaleza y gravedad de la falta, o hasta cubrir el 100% del monto de los costos o daños causados...", viola las garantías de seguridad, libertad de acción y legalidad de la pena reconocidos en los artículos 4°, 5° y 17 de la Constitución Política de la República de Guatemala, así como la normativa constitucional contenida en los artículos 152 y 154, principio de legalidad de la administración, y los principios de legalidad en la administración de justicia municipal contenidos en los artículos 203, 204 y 259, porque introduce una sanción no contemplada por el Código Municipal "...cubrir los costos más los daños..."; y porque altera la escala de multas legalmente establecida por el Código Municipal, al modificar la graduación de sanciones; vi) en el párrafo sexto, al permitir la remoción o demolición "...inmediata y sin previo aviso de las obras u objetos de que se trate...", se infringe el derecho de defensa garantizado en el artículo 12 constitucional; vii) en los párrafos séptimo y octavo, al facultar al Juez de Asuntos Municipales para ordenar la demolición de obras "...En caso de desobedecerse las órdenes..." no trata de una infracción al reglamento, sino de la comisión de un delito que, como tal, debe ser juzgado por un Tribunal competente y no por un Juez municipal, pues, éste sería juez y parte, violándose así la garantía del debido proceso (artículo 12 constitucional); ya que las competencias y facultades del Juez de Asuntos Municipales para imponer sanciones sólo las determina el legislador ordinario, y el hacerlo por vía reglamentaría, como sucede en este caso, implica modificar indirectamente una ley ordinaria, superior en jerarquía, como es el Código Municipal; d) el artículo 49 es inconstitucional porque viola las disposiciones relativas a la legalidad tributaria en materia de arbitrios plasmada en los artículos constitucionales 239 y 261, porque dispone que a las construcciones nuevas que incumplan con las regulaciones vigentes no se les aplicará el arbitrio por construcción inadecuada (Acuerdo Gubernativo del veintidós de junio de mil novecientos cincuenta y tres) ni las bases para la aplicación de dicho arbitrio (aprobadas por el Concejo Municipal el diez de septiembre de mil novecientos ochenta y seis), con la cual crea una exención. Al tenor del artículo 261 de la Constitución Política de la República de Guatemala, ningún organismo del Estado está facultado para eximir de arbitrios municipales a personas individuales o jurídicas, salvo las propias municipalidades y lo que al respecto establece el artículo 239 constitucional. El Arbitrio por Construcción Inadecuada fue establecido conforme la Constitución de la República promulgada en mil novecientos cuarenta y cinco; consecuentemente, sus exenciones se rigen conforme a la previsto por aquel orden constitucional y, en su ausencia, las exenciones que se le introduzcan deben ser decretadas exclusivamente por el Congreso de la República, ya que las facultades conferidas en materia de arbitrios a favor de las municipalidades por la Carta Magna en su artículo 239, resultan inaplicables a la luz del último párrafo de este mismo artículo que señala que son nulas ipso jure las disposiciones jerárquicamente inferiores a la ley, que contradigan o tergiversen las normas legales reguladoras de las bases de recaudación del tributo, las disposiciones reglamentarlas no podrán modificar dichas bases y se concretarán a normar lo relativo al cobro administrativo del tributo y establecer los procedimientos que faciliten su recaudación: Por otro lado, establece dos exenciones: exime del pago a futuro a las edificaciones existentes y sujetas al del arbitrio por construcción inadecuada y exime, además, de las demás obligaciones a que estuvieren sujetas, por lo que son inconstitucionales, pues viola la norma contenida en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que establece que corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar arbitrios, así como determinar especialmente las exenciones. Solicitó que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad planteada.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de los artículos 8º, 42, 44 y 49 del Reglamento de la Zona de Régimen Especial "Santa Clara", Acuerdo 12-2003 del Concejo Municipal de Guatemala. Se dio audiencia por quince días a: el Congreso de la República, el Concejo Municipal de Guatemala, el Colegio de Arquitectos de Guatemala, el Consejo de Desarrollo Comunitario "Comunidad del Barrio de Santa Clara Zona Diez" y el Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Congreso de la República manifestó: a) de acuerdo con la Constitución Política de la República, los municipios son instituciones autónomas, a quienes les corresponde entre otras funciones atender el ordenamiento territorial de su jurisdicción y emitir los reglamentos respectivos. Podrán crear para la ejecución de sus ordenanzas y el cumplimiento de sus funciones, su Juzgado de Asuntos Municipales; no estando facultado ningún organismo del Estado para eximir de tasas o arbitrios municipales a las personas individuales o jurídicas, salvo las propias municipalidades y lo que al respecto establece la Constitución. De acuerdo con el Código Municipal, el Concejo Municipal ejerce el gobierno y la administración de los intereses de su municipio, emitiendo para tal cumplimiento los acuerdos y reglamentos atendiendo al ordenamiento territorial de su jurisdicción, y para la emisión y ejecución de sus ordenanzas debe ajustarse a lo que la ley determina; b) con la vigencia de las normas impugnadas emitidas por el Concejo Municipal de Guatemala, efectivamente se invade el ámbito de competencia del Congreso de la República consagrado en el artículo 171 inciso c) constitucional, pues se reserva con exclusividad a este Alto Organismo la potestad de legislar en el ámbito punible, pues las normas impugnadas revisten tales condiciones; c) con relación a la vulneración del artículo 152 de la Constitución Política de la República, por parte de las normas impugnadas por el accionante, es preciso considerarse que el poder proviene del pueblo y su ejercicio está limitado al ordenamiento constitucional, por lo que al emitirse las mismas, la Corporación Municipal no se sujetó a las limitaciones previstas en esta materia, pues en ningún precepto de nuestro ordenamiento constitucional ha delegado facultades para el cobro de multas, como se expresa en dichas normas impugnadas. Solicita que se dicte la resolución que en derecho corresponde. B) El Colegio de Arquitectos de Guatemala expuso: a) la Municipalidad de Guatemala, en el artículo 8° denunciado, al reconocer la necesidad de la participación ciudadana en el desarrollo y búsqueda de la imagen objetiva de cada sector de la zona de Régimen Especial Santa Clara, y reconocer la existencia de dos Comités Únicos, uno que represente al sector Santa Clara eminentemente residencial y otro que represente al sector Zona Viva predominantemente comercial y turístico, expresando además, que ambos Comités Únicos de Barrio deberán estar conformados con representantes de los diferentes intereses comerciales y residenciales con que cuente cada sector, carece de toda técnica legislativa, pues resulta ser ambiguo. No hay forma de interpretar correctamente el precepto cuestionado, en virtud de que ni siquiera aplicando las reglas contenidas en el artículo 10 de la Ley del Organismo Judicial se puede concluir en su verdadero sentido pues a la vez que reconoce la existencia de un Comité Único, crea dos Comités, lo cual resulta a todas luces incongruente y falto de aplicabilidad. Cuando el artículo en cuestión refiere a la existencia de Comité Único de Barrio no pudo redactarse en términos de pluralidad, pues este término implica una negación a su propia naturaleza. El Comité Único de Barrio entonces, y por definición, sólo podrá ser uno y no más de uno. La Municipalidad de Guatemala para actuar en forma correcta debió haber creado un Comité Único de Barrio que estuviera conformado con representantes de los distintos sectores que integran la Zona de Régimen Especial "Santa Clara", pero jamás crear dos Comités sin definir para cada uno de ellos, sus respectivas funciones y competencias, y regular en forma clara y expresa la interrelación entre ambos. El principio de unidad jurídico-político que inspira la Carta Magna no permite crear segmentos de población para quienes se reconozcan en diferentes condiciones. El artículo que se analiza atenta contra el principio de igualdad garantizado por la Constitución Política de la República de Guatemala, constituyéndose en una norma que carece de toda positividad y aplicación real; b) al analizar el artículo 42 impugnado, se aprecia que es inconstitucional porque, de conformidad con el artículo 203 de la Constitución Política de la República de Guatemala, ninguna autoridad podrá intervenir en la administración de Justicia, ya que la función jurisdiccional se ejerce con exclusividad absoluta por la Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales que la ley establezca. Cuando el texto analizado expresa "...se autoriza al Comité Único de Sarrio a imponer las siguientes sanciones preventivas..." se viola flagrantemente la Constitución Política en su artículo 203; mismo que se desarrolla en la Ley del Organismo Judicial que claramente establece que la jurisdicción es irrenunciable y que la prórroga de la competencia sólo procede, en los casos expresamente señalados por dicho Cuerpo legal; casos dentro de los cuales no se enmarca la autorización para que un Comité Único de Barrio pueda ejercer funciones del orden jurisdiccional; c) la Constitución Política de la República de Guatemala en su artículo 239 es clara al establecer que corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar las bases de recaudación, especialmente las siguientes: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones y recargos, y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 49 del Acuerdo bajo análisis es inconstitucional porque, en forma flagrante y abierta, contraría el precepto 239 constitucional, ya que ningún otro órgano del Estado que no sea el Congreso de la República podrá crear, modificar o extinguir obligaciones del orden tributario, sin incurrir en ilegalidad. Son nulos todos aquellos actos contrarios a las normas imperativas o prohibitivas expresas, y los actos realizados al amparo del texto de una norma que persiga un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico; d) estima que los artículos cuya inconstitucionalidad se denuncia, no podrán ser aplicados sin incurrir en violación a la Constitución Política de la República de Guatemala. Solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 8º, 44, y 49 del Acuerdo impugnado. C) El Concejo Municipal de Guatemala manifestó: a) el artículo 8° del Acuerdo Municipal 12-2003 no viola el derecho a la igualdad reconocido por el artículo 4° de la Constitución Política de a República de Guatemala, porque la igualdad no puede fundarse en hechos empíricos sino se explica en el plano de la ética, porque el ser humano no posee igualdad por condiciones físicas ya que de hecho son evidentes sus desigualdades materiales. Además, el artículo denunciado no es inconstitucional porque está estructurando a los Comités Únicos de Barrio por especialidad, ya que en esa área existen negocios y contiene distintas materias, tales como la edificación de obras de carácter comercial y turístico, otras residenciales; por lo que se denota la razonabilidad del tratamiento desigual y organización de dos Comités Únicos de Barrio. Incluso, no se viola el derecho de petición y el derecho de asociación, porque el reglamento es claro, al indicar que no existe obligación de pertenecer a ninguno de los dos comités; b) respecto al Principio de Legalidad que se denuncia vulnerado, toda actividad administrativa debe someterse a la ley, y conforme el Código Municipal le compete al Concejo Municipal autorizar el proceso de descentralización y desconcentración del gobierno municipal con el propósito de mejorar los servicios y crear los órganos institucionales necesarios sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del municipio; por lo que éste puede descentralizar el gobierno municipal a un Comité Único de Barrio, ya que existe un marco legal que respalda dicha acción. El artículo atacado no es inconstitucional porque el Concejo Municipal a través de ese reglamento está cumpliendo con la competencia establecida en el Código Municipal, en todo caso, las sanciones son preventivas, en ningún momento definitivas, siendo éstas puramente de amonestación, en ningún momento perjudican el libre funcionamiento de los comercios o infractores; y si la situación se agrava puede presentarse denuncia ante el Juzgado de Asuntos Municipales para que proceda conforme al procedimiento administrativo ya establecido en ley. Sin embargo, el Comité tiene la facultad de instaurar el procedimiento administrativo adecuado, en congruencia con el principio de inocencia y derecho de defensa para arribar a una amonestación en caso de comprobar la falta imputada, estas funciones se realizan en ejercicio de la descentralización del poder delegado por el Concejo Municipal; c) en cuanto al artículo 44 del Acuerdo impugnado, el Código Municipal permite que se apliquen otras sanciones que sean complementarías y necesarias ante la falta cometida, por lo que en el presente caso, es ilógico que la interponente pretenda que el párrafo primero del artículo 44 del reglamento sea declarado inconstitucional sólo porque permite que se apliquen sanciones que se encuentren contenidas en el Reglamento, las cuales son las mismas sanciones que contiene el Código Municipal, lo que quiere decir que este reglamento se encuentra en armonía con el Código Municipal y con la Constitución Política de la República de Guatemala. En ningún momento está creando nuevas sanciones, ya que son las mismas que recoge el Código Municipal y en ningún momento infringe el Principio de Legalidad Penal, ya que las sanciones son concretas y están señalando los casos en que se deben aplicar. El Código Municipal permite que se apliquen sanciones de los reglamentos o acuerdos municipales, entonces el hecho de que se tenga que pagar una multa entre treinta mil a quinientos mil quetzales, según la naturaleza y gravedad de la falta no es inconstitucional. Se habla del cierre la apertura sin autorización, de un establecimiento abierto al público, si se comete otro tipo de falta que no esté contemplada, entonces obviamente se aplicarán las sanciones del Código Municipal por existir ausencia de sanción dentro del presente reglamento, entre los rangos que establece dicho Código; por lo que, en ningún momento se ha introducido una sanción contemplada en ese reglamento, siendo erróneo el significado que pretende otorgar la interponerte, pues lo daños y perjuicios no se consideran sanciones administrativas; ya que, el Código Municipal indica que las sanciones que estén expresamente determinadas en los reglamentos y acuerdos son las aplicables, con ningún momento se confiere facultades al Ministerio Público para que proceda a demoler obras o retirar objetos de la vía pública, ya que conforme la legislación municipal, es el Juez de Asuntos Municipales quien tiene dicha facultad en casos determinados y expresamente señalados en la ley. Únicamente se indica que el Juez debe denunciar por el delito de desobediencia ante el al Ministerio Público a un infractor cuando desobedezca abiertamente una orden emanada por él y que a la vez, resalta sus facultades de demoler obras y remover objetos de la vía pública, ya que conforme la Constitución Política de la República, el Ministerio Público tiene claramente definidas sus funciones. No existe inconstitucionalidad al disponerse nuevas sanciones a un hecho concreto, que se imponga multas que se gradúan conforme el propio reglamento, es decir, que ante la ausencia de una sanción específica a una falta cometida, entonces se utiliza el Código Municipal, si es una sanción contemplada en el Reglamento, entonces se aplica dicha sanción, porque se afirma que el Código Municipal lo permite. Además, no se está obstruyendo la libre locomoción de personas y vehículos en la vía pública, porque la autoridad está autorizada a proceder tanto al retiro como a la demolición con el objeto de lograr de que se restaure la misma en beneficio de la colectividad. En conclusión, la norma impugnada no es inconstitucional por las razones indicadas; d) la interponente señala varias inconstitucionalidades del artículo 49 del reglamento en cuestión, el cual fue objeto de reforma por medio del Acuerdo COM-022-03 del Concejo Municipal de Guatemala, publicado en el Diario Oficial el treinta de abril del dos mil cuatro. De esa cuenta, lo regulado en dicho artículo es totalmente distinto a lo señalado por la interponerte. Solicitó que la inconstitucionalidad parcial interpuesta sea declarada sin lugar. D) El Ministerio Público manifestó: a) en cuanto al artículo 8° del reglamento impugnado, estima que no existe violación de la norma reglamentaria con la norma constitucional, en el sentido que aquella divide a las personas que integran uno u otro comité de barrio, dependiendo de los valores de representación residencial y el otro de la representación comercial, según el libre derecho de asociación, las personas que tienen intereses comerciales se inscribirán en el Comité de Representación Comercial, o bien en el Comité de Representación Residencial; lo cual no contraviene el artículo 134 constitucional, que liga al municipio, las entidades autónomas y las descentralizadas, con el Estado. Concluye que esta norma reglamentaria no contraviene las normas constitucionales 4º, 134 y 157, en cuanto a comités y personas que los constituyen, que es la parte toral del artículo 8° del reglamento ibíd; b) al respecto del artículo 42, denunciado por señalar sanciones preventivas además de las que regula el Código Municipal, no existe contradicción entre esa norma y los artículos 152 y 154 constitucionales, pues el artículo 152 se refiere al Poder Público que proviene del pueblo y el artículo 154 se refiere a la Función Pública y la sujeción a la Ley, señalando que los funcionarios son depositarios de la autoridad. En cuanto a la violación de los artículos 1º, 2º, 3º y 17 constitucionales por el artículo bajo análisis, manifiesta que el Estado de Guatemala protege a la persona y su fin supremo es la realización del bien común, por lo que los legisladores están legitimados para dictar las medidas que, dentro de su concepción ideológica y sin infringir preceptos constitucionales, tiendan a la consecución del bien común. Concluye que el artículo 42 referido no contradice el artículo 1o de la Constitución, ni tiene relación con los artículos 2º, 3º, 12, 17 154 constitucionales ni los contraviene, de tal suerte que no existe inconstitucionalidad de la misma; c) el artículo 44 del reglamento ibíd , que se refiere a multas y sanciones, no viola el artículo 5º constitucional, ya que mientras incurra en prohibición de la ley, si transgrede la ley reglamentaria y viola la misma, pierde el derecho del principio de libertad de acción, y se sujeta a la ley, en el caso bajo análisis, al reglamento, mediante multas. Por otra parte, las sanciones serán impuestas de conformidad con el Código Municipal, que señala que será la Municipalidad quien impondrá las multas, por lo que no existe contradicción entre la norma reglamentaría 44 y el artículo 255 constitucional; d) por último, en cuanto al artículo 49 de reglamento mencionado que se refiere a construcciones inadecuadas, esta norma sí violenta el artículo 239 constitucional. Solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 49 del reglamento denunciado por conculcar el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La interponente argumentó: a) nadie mejor que el Colegio de Arquitectos de Guatemala, por legitimación técnica, pudo haber expresado la necesidad de expulsar del ordenamiento jurídico la norma denunciada de inconstitucional; b) por otro lado, la Municipalidad de Guatemala y el Ministerio Público apoyan la validez de este artículo, apoyándose en el criterio vertido por esta Corte en sentencia del dieciséis de junio de mil novecientos noventa y dos, dictada dentro del expediente ciento cuarenta y uno guión noventa y dos, y la Opinión Consultiva del cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (Expediente cuatrocientos ochenta y dos guión ochenta y dos). En esa Opinión Consultiva, al igual que en la sentencia mencionada, la Corte de Constitucionalidad enfatizó un punto que comparte: "toda discriminación legalmente establecida debe tener una razonable justificación"; c) si la Municipalidad de Guatemala, observando el principio de lealtad procesal, hubiera copiado completo el párrafo de la Opinión Consultiva con que pretende sustentar su razonamiento, se habría percatado de que sustentan su tesis -apoyada a su vez, por el Colegio de Arquitectos de Guatemala- en cuanto que es irrazonable establecer en una misma circunscripción geográfica vecinal dos Comités "Únicos" de Barrio; d) además, esta Corte, en sentencia del veinticinco de marzo de dos mil cuatro (Expediente mil ochenta y seis guión dos mil tres), consideró que la razonabilidad de las leyes constituye una garantía, constitucional innominada (debido proceso sustantivo), a la luz del artículo 44 constitucional; concluye que la doctrina legal de este Tribunal -según sentencias y opinión consultiva citadas-, impone que el artículo 8° del Acuerdo Municipal 012-2003 es inconstitucional por establecer dentro de un mismo ámbito geográfico, es decir, dentro de un mismo espacio urbano -de un barrio- dos distintos Comités "Únicos" de Barrio, extremo conceptualmente ilógico y constitucionalmente carente de razonabilidad. Solicita que se declare procedente el presente planteamiento de inconstitucionalidad. B) El Concejo Municipal de Guatemala reiteró todo lo contenido en el memorial que presentó al evacuar la audiencia por quince días que le fue conferida y solicitó que se declare sin lugar la acción intentada. C) El Consejo de Desarrollo Comunitario "Comunidad del Barrio de Santa Clara Zona Diez" estima: a) la supremacía constitucional, desde el punto de vista doctrinario, legal y jurisprudencial, ha reconocido el principio de igualdad, por lo que la organización de dos Comités Únicos es carente de toda legalidad, así como su conformación, uno por residentes del sector de Santa Clara y el otro por comerciantes del mismo sector; ya que es incongruente la existencia de dos Comités, pues su definición de único excluye al otro. De esa cuenta, la norma superior impone la validez y contenido sobre la norma inferior; el principio de jerarquía normativa implica que la norma superior impone la validez y el contenido de la inferior, y ésta carece de validez si contradice una norma de jerarquía superior. Si dichas disposiciones violan, disminuyen o tergiversan esos preceptos constitucionales, se declarará la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. Por conveniencia a los intereses de la Nación, el sistema de Consejos de Desarrollo convoca a la participación ciudadana en la administración pública desde una perspectiva más cercana al ciudadano, los residentes en una comunidad coadyuvarán en la administración municipal, pero nunca en oposición a las normas constitucionales. D) El Congreso de la República reiteró en su totalidad sus argumentaciones contenidas en el memorial por medio del cual evacuó la audiencia conferida por quince días, y solicitó que se dicte la sentencia que en derecho corresponde. E) El Ministerio Público reiteró los argumentos y peticiones vertidas al momento de evacuar la primera audiencia concedida en el trámite de la presente acción, y solicitó que se declare sin lugar la misma.

CONSIDERANDO

-I-

Compete a esta Corte el conocimiento y decisión en única instancia de las acciones que se interpongan contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. La declaración de inconstitucionalidad de normas procede cuando se advierta contradicción con la Constitución Política de la República de Guatemala; de no apreciarse tal contradicción, debe respetarse la potestad de su emisor, por cuanto se le ha dado facultad para decidir políticas legislativas; por ello, si del examen que este tribunal realice no se advierten razones sólidas que evidencien contradicción entre la norma impugnada con una norma constitucional, debe aplicarse el principio de la conservación de la ley y la regla "indubio pro legislatoris".

- II -

La accionante denuncia de inconstitucionalidad los artículos 8°, 42, 44 y 49 del Reglamento de la Zona de Régimen Especial "Santa Clara", Acuerdo número 12-2003 del Concejo Municipal de Guatemala, para lo cual se procede a realizar el análisis confrontativo de cada una de esas disposiciones legales con las normas de la Constitución Política de la República de Guatemala que señaló, con el objeto de establecer, por medio del examen de constitucionalidad, si aquéllas son susceptibles de mantenerse o de ser excluidas del ordenamiento jurídico guatemalteco.

-III-

La interponerte de la presente acción estima que el artículo 8° del reglamento ibíd, al disponer la creación de dos Comités Únicos de Barrio, uno que represente al sector residencial y otro, al sector comercial y turístico, es inconstitucional porque viola el principio de igualdad entre los habitantes del municipio, ya que dentro del mismo espacio territorial exige la conformación de dos comités distintos, introduciéndose una discriminación infundada dentro de una generalidad constituida por los habitantes del mismo espacio urbano. Además, conculca y limita los derechos constitucionales de petición y libre acceso a las dependencias y oficinas del Estado, reconocidos por los artículos 28 y 29 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al dividir a los habitantes de ese espacio urbano en dos grupos, cada uno en función de los intereses mencionados, lo que constituye una limitación indirecta al derecho de libre asociación reconocido por el artículo 34 constitucional, al contraponer a dos Comités Únicos de Barrio, representativos de intereses distintos en áreas urbanas homogéneas. En cuanto a la conculcación del artículo 4° de la Constitución Política de la República de Guatemala, esta Corte ha sostenido el criterio que el principio de igualdad hace una referencia a, la universalidad de la ley, pero no prohíbe, ni se opone: a dicho principio, el hecho que el legislador contemple la necesidad o conveniencia de clasificar y diferenciar situaciones distintas y darles un tratamiento diverso, siempre que tal diferencia tenga una justificación razonable de acuerdo al sistema de valores que la Constitución Política de la República de Guatemala acoge; por lo que la norma sub litis, al consignar: "La Municipalidad de Guatemala reconoce la necesidad de la participación ciudadana en el desarrollo y búsqueda de la imagen objetiva de cada sector de la Zona de Régimen Especial Santa Clara. En consecuencia, y de conformidad con el Reglamento de Ordenamiento Territorial para la Organización y Participación Comunitaria, se reconocerá como parte de la organización ciudadana representativa ante la Municipalidad de Guatemala, a dos Comités Únicos de Barrio: uno que represente al Sector Residencial "Santa Clara" predominantemente residencial, y otro al Sector "Zona Viva" predominantemente comercial y turístico. Ambos Comités Únicos de Barrio deberán estar conformados con representación de los diferentes intereses comerciales residenciales con que cuenta cada sector...", se encuentra acorde con dicha tesis, ya que el ente emisor de la norma consideró conveniente diferenciar situaciones distintas entre dos sectores de intereses diversos, justificándolo en el reconocimiento de la necesidad de la participación ciudadana que conlleve a su fortalecimiento. Además, posibilita la participación ciudadana en cuanto al desarrollo colectivo, conforme a los intereses de cada sector (residencial y zona viva o comercial), existiendo igualdad en cuanto a la representación. Tampoco implica violación al derecho de asociación, ya que el segundo párrafo del artículo en cuestión advierte: "El reconocimiento de los referidos Comités Únicos de Barrio en ningún momento podrá coartar el derecho de libre asociación que contempla la Constitución Política de la República así como no obliga a los vecinos a pertenecer a los mismos.", can lo cual, la norma misma salva la posible interpretación en sentido negativo, en cuanto al derecho de asociación, sin conculcarlo, sino por el contrario, protege su ejercicio, desarrollado incluso en el Código Municipal, en cuanto a la asociación de vecinos se refiere. Por otra parte, esa norma no es confrontable con los artículos 28 y 29 constitucionales, relativos al derecho de petición y al libre acceso a las dependencias y oficinas del Estado, pues no tiene relación la materia regulada por la Carta Magna en los artículos invocados con la norma atacada de inconstitucionalidad.

-IV-

Se denuncia de inconstitucional el artículo 42 de la normativa en cuestión porque regula sanciones preventivas y autoriza al Comité Único de Barrio para aplicarlas, con lo que se está sustrayendo competencias sancionatorias del Juez de Asunto; Municipales, por lo que se viola el principio de legalidad administrativa, el de la legalidad de las penas y sanciones, y el debido proceso, al sustraer competencias del Juez natural de la causa, y delegarlos a los dos Comités Únicos de Barrio, en abierta contravención, incluso, del principio de indelegabilidad de la función pública. Además, el artículo 44 también establece la imposición de multas y sanciones contra las violaciones a las normas y disposiciones municipales, de conformidad con el Código Municipal y el reglamento denunciado, definiendo las sanciones a imponerse, creando sanciones adicionales a las que ha establecido la ley ordinaria, alterando la escala de multas establecida expresamente en el Código Municipal, y atribuyendo facultades sancionatorias a los comités, lo que infringe el principio de legalidad penal, la seguridad y la libertad, al introducir una sanción no contemplada por el Código Municipal, tal como cubrir los costos y los daños; además, viola el artículo 251 de la Carta Magna, al modificar la competencia del Ministerio Público, facultándolo para ordenar la remoción de objetos o la demolición de las obras sujetas a sanción, y permite al Juez de Asuntos Municipales ordenar la remoción o demolición inmediata y sin previo aviso de obras u objetos en caso de desobediencia, lo cual infringe los derechos de defensa y al debido proceso. Al respecto, esta Corte advierte que el artículo 17 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al establecer que no son punibles las acciones u omisiones que no estén calificadas como delito o falta y penadas por ley anterior a su perpetración, alude al principio de legalidad de la sanciones que exige la determinación precisa de las penas, castigos o sanciones que pueden ser impuestas por las autoridades en ejercicio del poder punitivo estatal. Su ámbito de aplicación no se restringe a los asuntos penales, sino que tiene plena validez en todo el campo de la actividad punitiva de la Administración Pública, pues la ausencia de reglas y principios propios que rijan el ámbito sancionatorio del Estado implica que los principios y las garantías sustanciales y procesales del Derecho Penal General sean aplicables mutatis mutandi al derecho administrativo sancionador, entre ellos el de legalidad de las infracciones y de las sanciones, conforme el cual nadie puede ser sancionado administrativamente sino conforme a normas preexistentes que tipifiquen la contravención administrativa y señalen la sanción correspondiente. De esa cuenta, se denota que la prohibición de imponer sanciones, si no es conforme a normas sustanciales previas que las determinen, resulta extensiva a todos los procedimientos administrativos en los que se pretenda dicha imposición (tales como el correctivo, el disciplinario o de policía administrativa). Además, la sanción administrativa, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la Administración Pública, entre otros, es consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, por lo que no debe ser ajena a los principios que rigen el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 12 constitucional. Por tanto, debe responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados, lo que exige que la sanción esté contemplada en una norma de rango legal -reserva de ley-, y la norma que la contenga debe determinar con claridad la sanción, o por lo menos permitir su determinación mediante criterios que el legislador establezca para el efecto. Igualmente, ha de ser razonable y proporcional, para evitar la arbitrariedad y limitar a su máxima expresión la discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad administrativa al momento de su imposición. En otros términos, la previa tipificación de la sanción administrativa resulta indispensable como garantía del principio de legalidad. Entonces, la finalidad del principio de legalidad de las sanciones (que justifica su adopción constitucional en el artículo 17 del Magno Texto) consiste en garantizar la libertad de los administrados y controlar la arbitrariedad judicial y administrativa mediante el señalamiento legal previo de las penas aplicables. Lo anterior no significa que los principios del derecho penal se apliquen exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias importantes. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus-mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física u otros valores de tal entidad, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones que tienen determinados deberes especiales; verbi gratia, los principios de tipicidad y legalidad no tienen la misma rigurosidad exigible en materia penal, pues en el derecho administrativo sancionador se admiten los tipos penales "en blanco" o no autónomos, en donde la tipicidad se obtiene de la lectura de varias normas que deben ser leídas sistemáticamente para establecer exactamente en qué consiste la conducta proscrita. Aun así, el comportamiento sancionable debe estar precisado inequívocamente, como también la sanción correspondiente, a fin de garantizar el derecho al debido proceso a que alude el artículo 12 constitucional. Es decir, el principio de legalidad de las sanciones exige: a) que el señalamiento de la sanción emane directamente del legislador, entonces, las sanciones administrativas deben estar fundamentadas en ley, por lo cual, no puede transferirse a la Administración Pública una facultad abierta en esta materia; b) que este señalamiento sea previo al momento de la comisión del ilícito y también al acto que determine la imposición de la sanción; y c) que la sanción se determine no sólo previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable, aunque esto no impide que el legislador diseñe mecanismos que permitan la gradación de la sanción, como el señalamiento de topes máximos o mínimos. De esa cuenta, la denuncia presentada por la accionante en contra de los artículos 42 y 44 del reglamento bajo análisis, debe acogerse por conculcación al principio de legalidad y al debido proceso consagrados en los artículos 12 y 17 de la Constitución Política de la República de Guatemala, ya que la normativa impugnada establece sanciones preventivas y autoriza al Comité Único de Barrio a aplicarlas contra los propietarios o usufructuarios de inmuebles que violen las normas que afecten la convivencia entre vecinos, y si fueren violaciones a las normas y disposiciones municipales cometidas por los propietarios, usufructuarios y arrendatarios de inmuebles de la mencionada zona, no sólo serán sancionados de conformidad con el Título VIII, Capítulo I del Código Municipal, sino con lo estipulado en dicho reglamento, tal como lo indica la interponerte; creando sanciones adicionales a las que ha establecido la ley ordinaria, alterando la escala de multas establecida expresamente en el Código Municipal, y atribuyendo nuevas facultades sancionatorias tanto a los comités referidos, como al Juez de Asuntos Municipales.

- V -

Por último, la accionante reclama la inconstitucionalidad del artículo 49 porque viola las disposiciones relativas a la legalidad tributaria en materia de arbitrios plasmado en los artículos constitucionales 239 y 261, al disponer que a las construcciones nuevas que incumplan con las regulaciones vigentes no se les aplicará el Arbitrio por Construcción Inadecuada, ni las bases para la aplicación de dicho arbitrio, con la cual crea una exención, pese a que, conforme el artículo 261, ningún organismo del Estado esta facultado para eximir de arbitrios municipales a personas individuales o jurídicas, salvo las propias municipalidades y lo que al respecto establece el artículo 239 constitucional, el cual indica que corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar arbitrios, así como determinar especialmente las exenciones.

Al analizar la norma cuestionada de constitucionalidad, se advierte que viola el principio de legalidad propio del derecho administrativo sancionador (conforme la tesis establecida en el . considerando anterior), al consignar. "A partir de la entrada en vigencia del presente Reglamento, los inmuebles y las construcciones nuevas (posteriores a la vigencia de este reglamento) localizadas en la Zona de Régimen Especial "Santa Clara" que no cumplan con las regulaciones vigentes, estarán sujetas a las sanciones legales correspondientes, especialmente las contempladas en este Reglamento. Consecuentemente, los cambios de uso no autorizados de inmuebles y las construcciones que no cumplan con los reglamentos vigentes serán sancionados con la paralización de las obras, las multas o las sanciones que corresponda, y de ser necesario hasta la demolición de las obras, de acuerdo a lo que preceptúa el Artículo 151 del Código Municipal, Decreto No. 12-2002 del Congreso de la República...", pues como se advirtió anteriormente, las normas emanadas de un ente administrativo que establezcan nuevas infracciones y sanciones son inconstitucionales, por aducirse facultades legislativas en materia sancionatoria, exclusivas del legislador, ordinario, violando los artículos 12 y 17 de la Constitución Política de la República de Guatemala. En cuanto al quebrantamiento del principio de legalidad en materia tributaria denunciada por el accionante, por eximir del pago del arbitrio por construcción inadecuada, esta Corte no evidencia dicha transgresión, pues también es competencia del Concejo Municipal de Guatemala la exoneración de tasas y arbitrios de conformidad con lo que establece el artículo 261 del Texto Supremo el cual indica "Ningún organismo de Estado está facultado para eximir de tasa o arbitrios municipales a personas individuales o jurídicas, salvo las propias municipalidades y lo que al respecto establece esta Constitución...", con lo que se concluye, que la norma objetada no viola lo establecido en la Constitución Política de la República de Guatemala, conteste con lo que resolvió este Tribunal en sentencia de diez de mayo de dos mil cinco, dictada dentro del expediente dos mil quinientos diecinueve guión dos mil cuatro (2519-2004) formado por acción de inconstitucionalidad general total del reglamento sub litis.

- VI -

Con base a lo anteriormente considerado, esta Corte estima que no existe la inconstitucionalidad denunciada del artículo 8° impugnado, salvo la totalidad de los artículos 42 y 44, y en parte el 49 en cuestión; por ello, se acoge parcialmente la pretensión intentada, por lo que no se le condena en costas al accionante ni se le impone multa a los abogados patrocinantes.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República; 7o, 114, 115, 133, 137, 140, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO