EXPEDIENTE 3489-2006

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veinte de febrero de dos mil siete.

I. SOLICITUD DE OPINIÓN CONSULTIVA

El Presidente de la República, Oscar José Rafael Berger Perdomo, compareció ante este tribunal constitucional solicitando opinión consultiva, con fundamento en lo previsto en el artículo 171 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, a través de escrito presentado el veintidós de diciembre de dos mil seis.

II. OBJETO

Según la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados -suscrita por la República de Guatemala el veintitrés de mayo de mil novecientos sesenta y nueve, y ratificada el catorce de mayo de mil novecientos noventa y siete- reserva es una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación, formulada por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con el propósito de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado. Asimismo, en la Convención de mérito se encuentra establecido que las reservas pueden retirarse en cualquier momento, sin que para ello sea necesario el consentimiento del Estado que la haya aceptado.

En el momento de la suscripción de la referida Convención, el Estado de Guatemala estimó necesario formular tres reservas, la segunda de las cuales consistió en la inaplicabilidad de los artículos 11 -referente a las formas de manifestación del consentimiento para obligarse por un tratado- y 12 -relativo al consentimiento para obligarse por un tratado, manifestado mediante la firma-. Tales reservas fueron formuladas durante la vigencia de la Constitución de mil novecientos sesenta y cinco, y posteriormente fueron confirmadas a través de la ratificación de dicho tratado, producida durante la vigencia de la Constitución de mil novecientos ochenta y cinco.

Actualmente, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha estimado procedente que sea retirada la reserva del antecitado artículo 11 y, a la vez, sean restringidos los alcances de la reserva del artículo 12, por considerar que no contravienen la Constitución Política de la República. La opinión que se solicita tiene por objeto que este tribunal se pronuncie acerca de la constitucionalidad de tales pretensiones y, en su caso, el conducto adecuado para su concreción, puntualizando su consulta en los siguientes términos: "PREGUNTAS ESPECÍFICAS:PREGUNTA NÚMERO UNO: ¿Es compatible con la Constitución Política de la República de Guatemala, que el Presidente de la República de Guatemala retire la reserva al artículo 11 y modifique la reserva al artículo 12 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados? PREGUNTA NÚMERO DOS: ¿Es compatible con la Constitución Política de la República de Guatemala, que el Congreso de la República de Guatemala retiré la reserva al artículo 11 y modifique la reserva al artículo 12 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados?.

III. LEGITIMACIÓN

El Presidente de la República se encuentra investido de legitimación para instar la opinión de esta Corte con relación a asuntos que motiven su dubitación en materia de interpretación constitucional, en aras de ajustar su proceder al contenido de la Carta Magna y observar en plenitud la sujeción al principio de legalidad; así lo dispusieron los legisladores constituyentes en el mencionado articulo 171 de la ley de la materia, que dispone: "Podrán solicitar la opinión de la Corte de Constitucionalidad, el Congreso de la República, el Presidente de la República y la Corte Suprema de Justicia".

IV. COMPETENCIA DE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD

De conformidad con lo preceptuado en el articulo 268 de la Constitución Política de la República y el artículo 149 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, esta Corte es un tribunal permanente de jurisdicción privativa, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional y, para dicho efecto, actúa como ente colegiado, con independencia de los demás organismos del Estado, ejerciendo funciones específicas que le asignan dichos cuerpos normativos. Entre tales funciones se encuentra contemplada, en el articulo 272 inciso i) de la Ley Fundamental y en los artículos 163 inciso i) y del 171 al 177 de la referida ley de rango constitucional, la de emitir opiniones consultivas, cuando así le sea requerido por los sujetos legitimados para ello.

V. CONSIDERACIONES ATINENTES

A efecto de proveer coherencia y sustento a la opinión requerida, y atendiendo a las directrices previstas en el artículo 175 de la ley de la materia, esta Corte estima pertinente establecer, como premisas necesarias para manifestarse respecto al objeto de la consulta, las siguientes consideraciones:

V.I Método

La materia de análisis propuesta por el solicitante versa sobre dos puntos: a) la compatibilidad con la normativa constitucional de que se concreten el retiro de la reserva atinente al artículo 11 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y la modificación de la correspondiente al artículo 12 de la misma; y b) en caso de arribar a una conclusión positiva en cuanto a dicho extremo, qué órgano del Estado -Presidente o Congreso de la República seria el legitimado para realizar tales acciones. De esa cuenta, por razón de método, se abordarán por separado ambos tópicos en el desarrollo de la presente opinión.

V.II Compatibilidad con la normativa constitucional de que se concreten el retiro de la reserva atinente al artículo 11 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y la modificación de la correspondiente al articulo 12 de la misma,

Al proceder al estudio de la materia objeto de consulta, debe tenerse presente que los Estados se encuentran inmersos en una dinámica de relaciones internacionales de la que eventualmente surge la identificación de problemas y objetivos comunes con otros países, lo que, a su vez, deriva en la generación de foros de diálogo y cooperación -traducidos finalmente en iniciativas de celebración de acuerdos, tratados o convenciones bilaterales o multilaterales de trascendencia jurídico-política-. En ese contexto, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados se erige en el instrumento internacional que recoge el conjunto de normas, principios e instituciones destinados a regular la formalización de dichas manifestaciones de voluntad nacional, en virtud de las cuales los Estados deciden obligarse al cumplimiento de las estipulaciones contempladas en un acuerdo de esa índole.

En ese orden de ideas, se encuentra establecido en el artículo 149 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que ésta desarrolla sus relaciones con otros Estados "de conformidad con los principios, reglas y prácticas internacionales con el propósito de contribuir al mantenimiento de la paz y la libertad, al respeto y defensa de los derechos humanos, al fortalecimiento de los procesos democráticos e instituciones internacionales que garanticen el beneficio mutuo y equitativo entre los Estados". Por su parte, la Constitución de la República de mil novecientos sesenta y cinco no contenía disposición alguna que enunciara dicha directriz en términos explícitos; sin embargo, en su artículo 144 se preceptuó: "El imperio de la ley se extiende a todas las personas que se encuentren en el territorio de la República, salvo las limitaciones que establezca la Constitución, los tratados internacionales y las normas del derecho internacional general aceptadas por Guatemala", lo cual denota que, aunque no en forma taxativa, en dicha Ley Fundamental se otorgaba un efecto determinante a tales principios, reglas y prácticas; afirmación que se ve reforzada por las numerosas alusiones a la celebración y respeto de compromisos internacionales incluidas en su texto (verbigracia, artículos 3º -territorio nacional y navegación aérea y marítima-, 6º -naturalización declarativa para centroamericanos-, 9o numeral 2o -pérdida de nacionalidad para naturalizados-, 61 -condiciones de extradición pasiva- y 72 -reconocimiento al derecho de autor-, entre otros).

En armonía con esos postulados, el veintitrés de mayo de mil novecientos sesenta y nueve Guatemala suscribió la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, y la ratificó el catorce de mayo de mil novecientos noventa y siete, habiendo formulado tres reservas, la segunda de las cuales, atañedera a la opinión de mérito, quedó redactada en los siguientes términos: "Guatemala no aplicará los artículos 11, 12, 25 y 66 en cuanto se oponen a las disposiciones de la Constitución de la República."

Del estudio integral, tanto de la Convención de mérito como de las dos Constituciones vigentes durante la firma y ratificación de aquélla -la de mil novecientos sesenta y cinco y la de mil novecientos ochenta y cinco, respectivamente -se colige que la motivación de la reserva antes transcrita, en cuanto a los artículos 11 y 12 se refiere, giró en torno a la presunta contravención que tales disposiciones entrañaban respecto al texto constitucional, debido a la connotación ad referéndum que en el ámbito guatemalteco posee la firma de un tratado, el cual, para surtir sus efectos, debe ser aprobado por el Congreso de la República y ulteriormente ratificado por el Jefe de Estado (de conformidad con lo dispuesto en los artículos 170 numerales 13 y 14, y 189 numeral 12 de la Constitución de la República de mil novecientos sesenta y cinco, regulación que se encuentra establecida de manera similar en los artículos 171 literal I) y 183 literal k) de la actual Carta Magna). La anterior deducción encuentra asidero en la circunstancia de que, a pesar que en el articulo 11 antecitado se enumeran varias formas de manifestar el consentimiento (firma, canje de instrumentos que constituyan un tratado, ratificación, aceptación, aprobación o adhesión, o cualquier otra forma que se hubiere convenido), el artículo 12, cuya reserva se encuentra íntimamente ligada a la de aquél, se refiere exclusivamente al consentimiento de un Estado en obligarse a través de la firma, sin hacer alusión a las otras formas de manifestación del consentimiento, que se encuentran específicamente desarrolladas en otros artículos de la Convención (13, 14, 15 y 16), los cuales no fueron objeto de reserva alguna.

Al realizar el examen de compatibilidad requerido y, consecuentemente, contrastar con el texto constitucional la forma en que quedó plasmada dicha reserva y la eventual concreción de las pretensiones de su retiro (artículo 11) y modificación (artículo 12), en los términos en que lo sugiere el Ministerio de Relaciones Exteriores, se extrae lo siguiente;

a) Como ya se dejó entrever, en el caso del artículo 11 es evidente que su reserva únicamente obedeció a su vinculación con la firma, por cuanto la enumera como una de las formas de consentimiento por las cuales un Estado puede obligarse al cumplimiento de un tratado; mientras que, por otro lado, la reserva formulada con relación al artículo 12 atendió a la presunta contravención de éste con la particular regulación que la normativa constitucional guatemalteca prevé para el procedimiento de firma, aprobación y ratificación de un tratado.

Sin embargo, respecto a esta tesis de contravención resulta pertinente resaltar que del análisis minucioso del referido articulo 12, no se advierte que su contenido encierre confrontación con la Ley Fundamental guatemalteca, por cuanto en todas las variantes incluidas en él -para regular las modalidades por las cuales un Estado puede obligarse mediante la firma- se aprecia como elemento común el respeto a la voluntad de éste al negociar un tratado, de obligarse bajo las condiciones y en los términos que él mismo estime pertinente estipular. De tal suerte, de acuerdo con esa regulación, será en el momento de celebrarse un determinado tratado cuando el Estado interesado deberá analizar sus particulares disposiciones, hacer una ponderación de compatibilidad con su texto constitucional y, en su caso, plantear las reservas que considere adecuadas.

Consecuentemente, el cumplimiento del referido precepto de la Convención, per se, de ninguna manera compromete el proceder del Estado de Guatemala con la observancia de los lineamientos procedimentales establecidos en su Constitución para la firma, aprobación y ratificación de un tratado. Como colofón, vale la pena destacar que en el propio artículo 12, en su numeral 2 inciso b) se establece: "La firma ad referéndum de un tratado por un representante equivaldrá a la firma definitiva del tratado, si su Estado la confirma.", previsión que guarda congruencia con el procedimiento previsto para ese efecto en la Constitución guatemalteca.

b) A la luz de los argumentos anteriores, en los términos en que la reserva quedó plasmada -"Guatemala no aplicará los artículos 11, 12, 25 y 66 en cuanto se oponen a las disposiciones de la Constitución de la República" - prácticamente deviene inaplicable en lo que concierne a los multicitados artículos 11 y 12, pues se refiere a lo que se oponga a las disposiciones de la Constitución y, como ya se explicó en la. literal precedente, del examen de su contenido no se aprecia que se manifieste tal oposición.

c) Respecto a la pretensión de retiro de la reserva atinente al artículo 11 de la Convención, esta Corte estima que tal postura resulta, pertinente y acorde a los parámetros constitucionales pues, como ya se señaló, dicha reserva tuvo fundamento en la tesis de presunta contravención a la que se hizo alusión en el cuarto párrafo del presente apartado, la que esta Corte no comparte, por las razones que quedaron apuntadas en la literal a) precedente.

d) En toque concierne a te pretensión de modificación de la reserva del artículo 12 de la Convención, cabe precisar, en primer término, que la misma no conllevaría contradicción con el texto constitucional, pues de la lectura de lo que el solicitante de la presente opinión describe como objetivo en su escrito ("con la modificación de la reserva al artículo 12, se pretende establecer de forma precisa cuáles son los efectos que a partir de la firma de un Tratado se derivarán para Guatemala, dejando siempre en claro que para la República de Guatemala, la firma o rúbrica de un Tratado por parte de su representante, deberá entenderse que es ad-referéndum (sic), sujeta a confirmación por parte de su Gobierno."), resulta evidente que dicha pretensión se funda en los mismos motivos de la reserva inicial -apreciación del carácter ad referéndum de la firma como causal de colisión entre dicha disposición del tratado y la Carta Magna- y, por ende, no se obtendría con ella otra repercusión que la de plasmar en términos claros y precisos los motivos y condiciones que dieron lugar a dicha reserva, lo cual de ninguna manera atenta contra el orden constitucional.

e) Las reservas introducidas por el Estado de Guatemala a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en los artículos 11 y 12, que corresponden al tipo de las llamadas "modales", como las formuladas bajo condición de ratificación, implicaron la introducción al concepto jurídico de la Convención otro de tipo condicionado a lo que, en su momento, el articulante estimó adecuado a su régimen constitucional. Sin embargo, teniendo en cuenta que la propia Convención en su artículo 12 numeral 2 inciso b prevé la circunstancia de que el carácter definitivo de la firma (o en su caso, de la adhesión) de un tratado dependa del procedimiento ad referéndum, las reservas mismas resultaban innecesarias, por lo que, con su articulación o no, de igual manera habilítaba al Estado para perfeccionar el acto de voluntad de asumir los beneficios y las obligaciones internacionales del caso, una vez agotados los procedimientos constitucionales que lo legitimaban. De manera que, siendo que dentro de éstos, corresponden al Presidente de la República (según los términos de la Constitución y del Derecho Internacional) tanto las facultades de suscribir (en ello se entiende implícita la adhesión) las convenciones y tratados internacionales, también le conciemen las de formular reservas o retirarlas, y las de denuncia, si 1a conveniencia nacional -cuyo cuidado tiene encomendado- así lo aconsejare.

En congruencia con lo argumentado, se estima que resultaría aconsejable, en lugar de la pretendida modificación, el retiro de la reserva, al igual .que en el caso del artículo 11. Lo anterior, sin perjuicio de que este tribunal se abstiene de pronunciarse con relación a la posibilidad misma de que los Estados estén facultados para modificar reservas ya formuladas, en virtud que tal valoración es ajena al examen de constitucionalidad que le compete, siendo más bien materia propia de las normas y prácticas internacionales.

V.III Órgano del Estado legitimado para verificar que se concrete el retiro de la reserva atinente al artículo 11 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y la modificación o retiro de la correspondiente al artículo 12 de la misma.

Dado que se concluyó en el apartado anterior que el retiro de la reserva formulada al artículo 11 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y la modificación o retiro de la correspondiente al articulo 12 de la misma no revelan contravención con las disposiciones contenidas en la Constitución Política de la República, deviene procedente abordar el examen dirigido a determinar qué órgano del Estado es el facultado para hacer efectivas tales pretensiones.

Al respecto, cabe mencionar que tanto la práctica internacional -cuya observancia se encuentra prevista en el contexto guatemalteco a través de lo dispuesto en el artículo 149 constitucional antecitado-, como la doctrina contenida en las diversas obras de los estudiosos del derecho Internacional, han reconocido reiterada y consistentemente la capacidad del Jefe de Estado para celebrar tratados, convenios y acuerdos de trascendencia supranacional.

La misma Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados recoge esa idea, atribuyéndole a dicho funcionario la representación del Estado para esos efectos, confiriéndole la potestad de manifestar el consentimiento del último en obligarse por un tratado. Así se encuentra dispuesto en su artículo 7 numeral 2 literal a): "En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se consideraré que representan a su Estado: a) los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado (...)". Nótese que la norma antes transcrita se refiere a todos los actos relativos a la celebración de un tratado, lo cual debe interpretarse como extensivo a todas aquellas diligencias que sea necesario realizar durante el proceso de negociación, firma, entrada en vigor y cumplimiento de un tratado -salvo la aprobación del Congreso de la República prevista en los antecitados artículos 171 literales I) y 183 literal k) de la Carta Magna-.

En armonía con lo antes relacionado, la Constitución Política de la República, en su artículo 183 inciso o) preceptúa, dentro de las funciones asignadas al Presidente; "Dirigir la política exterior y las rotaciones internacionales; celebrar, rectificar y denunciar tratados y convenios de conformidad con la Constitución". Del contenido de la referida norma constitucional se extrae que corresponden al Presidente de la República, como director de la política exterior y de las relaciones internacionales del Estado, las funciones concernientes a la formación de los tratados internacionales y su adopción en el derecho interno, dentro de las cuales deben entenderse incluidas las relativas a la formulación y retiro de reservas.

En tal virtud, este Corte concluye que es al Presidente de la República, en calidad de Jefe del Estado de Guatemala, al que correspondería retirar la reserva del artículo 11 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y modificar (con la aclaración que quedó asentada en el último párrafo del apartado identificado con el numeral V.II) o retirar la relativa al artículo 12 de la misma, dado que no se advierte que tales pretensiones conlleven contravención a precepto constitucional alguno.

VI. OPINIÓN DE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD

La Corte de Constitucionalidad, con base en el estudio anterior, en lo establecido en las leyes o todas y en lo que disponen tos artículos 140, 141, 154 y 268 de la Constitución Política de la República, y 175, 176, 177 y 183 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, se pronuncia en los términos expuestos y

OPINA

En cuanto a la pregunta número uno, formulada en los términos siguientes: "¿Es compatible con la Constitución Política de la República de Guatemala, que el Presidente de la República de Guatemala retire la reserva al articulo 11 y modifique la reserva al artículo 12 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados?", esta Corte se pronuncia en sentido afirmativo, estimando que tales pretensiones no contrarían al orden constitucional, siendo efectivamente el Presidente de la República el legitimado para hacerlas efectivas.

Respecto a la pregunta número dos, formulada en los términos siguientes: "¿Es compatible con la Constitución Política de la República de Guatemala, que el Congreso de la República de Guatemala retire la reserva al artículo 11 y modifique la reserva al articulo 12 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados?", esta Corte se pronuncia en sentido negativo, ya que es el Presidente de la República el facultado para la ejecución de la aludidas pretensiones, como se indicó al responder la pregunta anterior.

POR TANTO